Błażej Lenkowski: Zacznijmy może od pytania trochę filozoficznego. Liberalizm zakłada, że nie należy zmuszać ludzi do czegokolwiek. Czy zatem zmuszanie obywateli do oszczędzania nie kłóci się z ideą wolności wyboru? Czy obywatel sam nie powinien dokonywać takiego wyboru?
Marek Góra: Moim zdaniem niedobrze jest zaczynać od ideologicznego podejścia, ja wolałbym zaczynać od podejścia pragmatycznego, ale możemy zacząć od kwestii fundamentalnych. Myślę, że określenie liberalne jest sztucznie przyklejane do różnych koncepcji, które jedynie w tle mają odniesienie do wolności wyboru. Do tego zapomina się często, że liberalizm to także odpowiedzialność, a w moim rozumieniu, także solidarność. Przeciwstawienie liberalizmu solidarności jest w najlepszym przypadku nieporozumieniem. Faktycznym przeciwieństwem liberalizmu jest etatyzm. Zabiera on nam zawsze trochę wolności i zdejmuje z nas część odpowiedzialności. A solidarni mogą być tylko ludzie wolni i odpowiedzialni. Z wolności, odpowiedzialności i solidarności wynika bardzo ważny wniosek, który jest kluczowy, by odpowiedzieć na zadane pytanie. Wolność wyboru nie może być realizowana – intencjonalnie bądź nie – cudzym kosztem. Powszechność uczestniczenia w systemie emerytalnym jest właśnie narzędziem przeciwdziałania takiej sytuacji.
Powszechność uczestnictwa to ogólne stwierdzenie. W praktyce pojawia się problem skali tego uczestnictwa. Tu jest istota problemu. Większość osób, które narzekają na system emerytalny generalnie nie lubi podatków. Podatków de facto nie lubi nikt. Ja też nie lubię. Przy czym chodzi mi tu nie tyle o samo ich płacenie, co o wpływ, jaki wywierają na demotywację do pracy i przedsiębiorczości. Tradycyjnie w powszechnych systemach emerytalnych ekonomicznie składka jest podatkiem. W nowym polskim systemie emerytalnym już nie jest. Cała składka, czyli 19,52 proc. tworzy zobowiązania na indywidualnych kontach emerytalnych (mamy po dwa takie konta w powszechnym systemie), które w przyszłości będą podstawą do uczestniczenia w podziale PKB, którego sami nie będziemy już tworzyć. W skrócie są to nasze oszczędności, z których skorzystamy w okresie starości. Składka w powszechnym systemie ma charakter oszczędności, ale jej percepcja nie zmieniła się jeszcze. Wciąż myślimy o niej jako o podatku i to bardzo wysokim podatku. Czyli generalna niechęć do podatków przekładała się również na system emerytalny. Moja niechęć odnosi się właśnie do wysokich podatków. Generalnie podatki jako takie mają w sobie sens tak długo, jak są na możliwie niskim poziomie. Problem zaczyna się wtedy, gdy chce się sfinansować z podatków za dużo dóbr i usług, których opłacanie z podatków nie jest racjonalne ekonomicznie. Aby sfinansować zwiększone wydatki, trzeba podnosić podatki. Problem tkwi w tym, że ludzie intuicyjnie traktują dobra finansowane za pośrednictwem rządu tak, jak gdyby rząd je finansował. Wiadomo, że to nieprawda. Wiadomo także, że w wielu przypadkach taniej byłoby kupić coś sobie samemu niż płacić podatki konieczne, by rząd nam to kupił (lub niedokładnie to, czego potrzebujemy). Generalnie żyjemy w świecie wysokich podatków – myślę tu nie tylko o Polsce, ale generalnie o całej kontynentalnej Europie. Cierpi na tym także nasze postrzeganie powszechnego systemu emerytalnego. To skala obowiązkowości uczestnictwa w systemie emerytalnym jest problemem, a nie samo uczestniczenie w powszechnym przedsięwzięciu.
Gdy znaczna część tego, co jest wartością naszej pracy nie trafia do nas jako pracowników lub jako przedsiębiorców, to zmniejsza się nasza motywacja do działania. Opodatkowujemy się w społeczeństwie po to, aby kupić pewne dobra publiczne ze wspólnej kasy. I to nie jest złe dopóty, dopóki nie przesadzimy. Także pytanie nie powinno brzmieć: „Czy podatki są dobre czy złe?”, tylko pytajmy o skalę. To, co w umiarze jest dobre, w nadmiarze może zdecydowanie zaszkodzić. Zresztą dotyczy to wszystkiego, od ekonomii po zażywanie lekarstw, których nie powinniśmy przedawkowywać. Pewne dobra publiczne powinny być kupowane ze wspólnej kasy, to jasne. Problem jest wtedy, kiedy przekraczamy tę minimalną pulę dóbr. Powinniśmy krytycznie analizować, czy coś jest rzeczywiście dobrem publicznym, czy też lepiej będzie, gdy każdy zadba o to sam. To zagadnienie na inną dyskusję ale pokazuje problem.
I teraz wracamy do systemu emerytalnego. W Polsce jak wszędzie na świecie (poza jakimiś krajami kompletnie zacofanymi) istnieje powszechne ubezpieczenie emerytalne. Nie należy tego uważać oczywiście za dobry argument, że jest wszędzie, ale stanowi to pewną wskazówkę. Wszędzie są powszechne systemy emerytalne. Problemem nie jest ich obecność. Problemem jest ich skala. To bardzo dobre uzasadnienie, dlaczego system powinien być powszechny, a obowiązkowość nie jest celem, lecz metodą uzyskania powszechności. Powszechność istnieje po to, aby potem, chcąc nie chcąc, ze zwiększonych podatków nie finansować tych, którzy nie oszczędzali, bo nie chcieli, nie oszczędzali, bo zapomnieli, bo stracili i w końcu tak czy inaczej przechodziliby na utrzymanie za nasze pieniądze z naszych dodatkowych podatków. Jeśli intencjonalnie, bądź nie intencjonalnie, jakaś część społeczeństwa pozostanie bez środków do życia na starość, to jest to sytuacja, której chcielibyśmy uniknąć. Z powodów: ogólnospołecznych, bo żyjemy w społeczeństwie, etycznych czyli pomaganie bliźniemu, ale przede wszystkim z powodów czysto ekonomicznych. Nam się to po prostu nie opłaca. Sensownie jest, kiedy wszyscy oszczędzają i dzięki temu każdy żyje na odpowiednim poziomie, czyli powszechność i konieczna dla jej uzyskania obowiązkowość systemu jest racjonalna. Problem to skala. My nie powinniśmy zmuszać ludzi do zbytniej oszczędności. Niech oszczędzają do jakiegoś poziomu, a potem to już, jak kto woli. Czyli ubezpieczenie dobrowolne, ale dopiero od pewnego poziomu. Ten obowiązkowy powinien zapewnić dach nad głową, jedzenie, lekarstwa itp. Natomiast system powszechny nie zapewnia życia na jakimś podwyższonym standardzie. Na taki każdy zarabia sam i decyduje sam, czy chce oszczędzać i tu jest nasza wolność wyboru. Każdy powinien móc zdecydować, czy chce więcej skonsumować dziś, czy więcej skonsumować jutro. Sprawa polega na tym, że nie można pozostawić pełnej dowolności w tym względzie. Wolność jest rzeczą niezwykle ważną. Żeby jakkolwiek ją ograniczać, trzeba mieć bardzo silne argumenty. Dobrym wyznacznikiem jest sytuacja, w której moja wolność wchodzi w obszar czyjejś wolności. Jeśli ja przepuszczę wszystkie moje pieniądze, będę biednym staruszkiem i zmuszę za pomocą presji wyborczej kogoś innego, kto oszczędzał, aby podzielił się ze mną tym, co z trudem zgromadził, to jest to głęboko niewłaściwe i niemoralne. System jest powszechny po to, aby zdarzało się to jak najrzadziej.
Problemem jest skala. W większości krajów składki są za duże. Warto podkreślić, że stary polski system emerytalny odzwierciedlał pod względem procentu hojności system niemiecki! Ale nie mieliśmy bogatych emerytów, bo byliśmy biednym społeczeństwem. Natomiast w poprzednim systemie, gdyby produktywność polskich pracowników była taka jak niemieckich, to nasi emeryci wylegiwaliby się na plażach tak samo jak niemieccy. To zresztą ze społecznego punktu widzenia było ogromnym błędem. Płaci za niego obecne pokolenie niemieckich pracowników, którzy już na pewno nie będą zażywali takiego luksusu. Obecni emeryci to ostatnie pokolenie, które osiąga tak wysokie dochody na emeryturze. Za duży system jest systemem złym.
Nasz nowy system wprowadza dość dużą dowolność
. Jeśli chcemy utrzymać obecny poziom świadczeń w odniesieniu do zarobków, to musimy dodatkowo oszczędzać. To już jednak nasza indywidualna decyzja. Nie ma podstaw do zmuszania do tego wszystkich. Utrzymanie systemu sprzed reformy właśnie oznaczałoby zmuszenie nas już dziś do płacenia o wiele wyższych składek. Lepiej oszczędzajmy dodatkowo sami. Oszczędzajmy to, co musielibyśmy dodatkowo wpłacić do starego systemu, a do nowego już nie musimy.
B.L.: Jak wyglądał system emerytalny na początku lat 90., jakie były w nim błędy, jakie stały wyzwania przed reformatorami ?
M.G.: Wyzwaniem było przede wszystkim jak najszybsze zamknięcie poprzedniego systemu. Zamknięcie z powodów, które naprawdę niewiele osób sobie uzmysławia. To dotyczy bardzo szerokiego problemu budowy finansów publicznych, który nazywa się: piramida finansowa. Piramida finansowa, która działa ze względu na czynniki demograficzne, czyli sytuacji, w której każde następne pokolenie jest liczniejsze od poprzedniego. Była to więc forma „rollowania” długów, które łatwiej spłacić, jeśli zaciągała mniejsza liczba osób, a spłacała większa. To był „cudowny” mechanizm i na nim zbudowane zostało tzw. państwo dobrobytu, niestety na bazie piramidy finansowej, czyli czegoś nietrwałego. Od strony finansowej jest to zjawisko, które oddziałuje historycznie, mianowicie ma wpływ na to, co dzieje się w teraźniejszości, ale również sięga głęboko w przyszłość. Sytuacja zmieniła się, ponieważ zdecydowanie wydłużył się wiek życia naszych społeczeństw, a jednocześnie spadła liczba urodzeń. Konieczność zamknięcia poprzedniego systemu nie wynika więc z założeń ideologicznych ale pragmatycznych – źródło finansowania trwale ustało.
Gdyby ktoś prywatnie próbował prowadzić interes na takim założeniu systemowym, jak poprzedni system emerytalny, czyli na piramidzie finansowej, z miejsca poszedłby do więzienia, bo to jest nielegalne. Nie można prowadzić firmy, której suma zobowiązań jest stale większa od wpływów. Wówczas trzeba ogłosić bankructwo. Gdyby zastosować do finansów publicznych taki zdrowy system rachunkowości, pochodzący z firm, to wszystko stałoby się jasne. Można oczywiście udawać, że finanse publiczne nie są zbankrutowane, ale jest to igranie z ogniem, jakoże w istocie są zbankrutowane. Przy tych założeniach system się wywróci, a im dłużej będziemy czekać, tym ta wywrotka będzie boleśniejsza.
W tej kwestii Polska ma wielkie osiągnięcie, rodzaj cudu, który się zdarzył, kiedy zrobiliśmy wymianę systemu emerytalnego jako jedni z pierwszych na świecie, a nie, jak to zwykle bywa, jako ostatni! Wymieniliśmy system emerytalny oparty na piramidzie finansowej na zupełnie inny, który jest systemem stabilnym. Oczywiście mamy nadal stare problemy, wynikającego z tego, że musimy spłacić stare długi, które ciągną się za nami ze starego systemu. Nie możemy przecież powiedzieć naszym dziadkom, przepraszamy, ale nie dostaniecie pieniędzy. Spłacamy te długi. Ważne, że one już przestały rosnąć.
B.L.: A kiedy mamy szansę wyjść z tej spirali długów?
M.G.: To jest kwestia zasadnicza. Czy będzie to moment, kiedy z systemu wyjdzie ostatnia osoba, która funkcjonowała w starym systemie? Osoby ze starego systemu nawet po przejściu na nowy i tak tkwią w tej spirali długów, z racji funkcjonowania przez część swojego życia w starym. Nie szukajmy eufemizmów, z tą warstwą długów absolutnie skończymy wtedy, kiedy umrze ostatnia osoba, która rozpoczęła pracę przed 1 stycznia 1999 roku. Całość jest już jednak tak skonstruowana, aby nie powodowało to już akceleracji długów. Od 1 stycznia 1999 ten dług przestał rosnąć. Problem z tym długiem polegał na tym, że jego spłata wymagała podniesienia składki bądź podatków. W nowym systemie oczywiście też zaciągamy dług, ale taki, który ma automatyczne finansowanie. Zamieniliśmy więc system, zwiększający obciążenia społeczeństwa na taki, który tego nie czyni, bo posiada automatyczne stabilizatory, niezależne od decyzji politycznych. Te stabilizatory same dopasowują strumień wypłat do strumienia wpłat. Stary system był luźny i wystawiony na bieżące decyzje polityków, zawsze niechętnych do przykręcania wydatków, nawet wtedy, kiedy jest to niezbędne. W poprzedniej formie system mógł „eksplodować”. Co ciekawe zagrożenie eksplozją i zmiana systemu to ciągle kwestie do rozwiązania dla większości krajów europejskich. To nie jest już nasz problem z punktu widzenia Polski, ale nasz problem z punktu widzenia Europy, której jesteśmy częścią. W związku z tym rozwiązując problem w Polsce, nie do końca niestety się go pozbyliśmy.
B.L.: Czy polski system jest wzorowany na systemie jakiegoś innego kraju. Czy gdzieś taki model już funkcjonuje?
M.G.: Jest to system, z punktu widzenia konstrukcji ekonomicznej, bliźniaczo podobny do systemu, który tego samego dnia został wprowadzony w Szwecji. Dwa kraje o zupełnie różnej historii i zapatrywaniach na wiele rzeczy, innym poziomie PKB na głowę, wprowadziły system o generalnie tych samych założeniach. To podobieństwo nie jest absolutnie przypadkiem, ponieważ oba nasze zespoły pracowały razem. To była bardzo owocna współpraca, którą na poziomie naukowym prowadzimy do dzisiaj. System, który ma pewne podobieństwo został również wprowadzony we Włoszech. Polska i Szwecja posiadają więc bardzo zbliżone, prawie że identyczne systemy, tworzone na zasadzie nie naśladownictwa, ale wspólnego konceptu. One się natomiast istotnie różnią w kilku sprawach technicznych, wynikających ze specyfiki krajów. Koledzy ze Szwecji zazdrościli nam trochę, że tutaj udało się wprowadzić kilka rozwiązań, w warunkach szwedzkich nie do zrealizowania. Mogliśmy zrobić więcej i bardziej logicznie. Z drugiej strony oni mają lepszą infrastrukturę, której nam brakuje. Ich ZUS działa naprawdę znakomicie. Mają lepsze rozwiązania systemowe, ich ZUS zbiera wszystkie podatki. Mają jeden kanał przepływu podatków, my zaś mamy dwa, czyli Urząd Skarbowy i ZUS – co jest niepotrzebne. W Polsce również powinniśmy do tego dążyć, ale nie jest to niestety proste. Musimy przede wszystkim pilnować, aby tych kanałów nie było więcej, bo przecież to się dzieje! Na przykład abonament radiowy i telewizyjny. Były próby przekierowania strumienia pieniężnego, który idzie ze składki zdrowotnej itd. Ale jest to widoczne również na co dzień, kiedy m.in. narzuca nam się obowiązek wymiany dowodów osobistych, za co musimy oddzielnie zapłacić. To nie powinno mieć miejsca, jako że tworzy się w ten sposób dodatkowy podatek i dodatkowy kanał poboru pieniędzy. W efekcie powstaje niesterowalny, drogi moloch, złożony z różnych instytucji.
B.L.: Z perspektywy kilku lat, które elementy reformy emerytalnej się udały, które wymagają jakiejś korekty, i gdzie widzi Pan pole do dalszych zmian?
M.G.: Przede wszystkim uważam, że całe to przedsięwzięcie to gigantyczny sukces i mówię to nie dlatego, że jestem jednym z dwóch autorów koncepcji nowego systemu (drugim jest Michał Rutkowski). Ale jest to ocena obiektywna, oparta na relacjach i ocenach ekspertów spoza Polski. Jest to bardzo ważny punkt odniesienia dla wielu państw, które dziś chcą zmierzać w podobnym kierunku. Oczywiście nic nie jest doskonałe, ulepszeń może być wiele, ta lista jest długa. Ale są to kwestie dodatkowe. Zasadnicza część zmiany systemu nastąpiła i się udała. Fundamentem całego przedsięwzięcia i największym sukcesem jest to, że składka emerytaln
a nie rośnie i nie będzie musiała rosnąć. System spłaci wszystko, co ma zapłacić bez przymusu podwyższania składek i podatków. Chodziło właśnie o to, żeby pomyśleć również o młodych ludziach i nie obniżać ich chęci do pracy, poprzez podwyższanie obciążeń związanych z ZUS-em. To się udało!
Natomiast jakie korekty trzeba jeszcze wprowadzić? Może kolejność nie będzie najważniejsza. Po pierwsze to wiek emerytalny kobiet. Dla nich nie jest korzystne, że przechodzą wcześniej na emeryturę. To ewidentne dla osób, które znają się na systemie emerytalnym i rynku pracy, ale wciąż nie rozumie tego większość. W starym systemie wcześniejsza emerytura była postrzegana jako przywilej. Nowy system jest dokładną odwrotnością starego i dziś ani wcześniejsza emerytura ani nierówny wiek emerytalny nie są korzystne, co dotyczy nie tylko kobiet, ale też służb mundurowych. Faktycznie ten system dyskryminuje obie grupy. Równy wiek emerytalny czyni sytuację na rynku taką samą dla wszystkich, a więc nie dyskryminuje kobiet. Problemem jest percepcja społeczna, to, co ludzie zinternalizowali przez dziesiątki lat funkcjonowania starego systemu. Podkreślam, że nie chodzi mi tu o podnoszenie wieku emerytalnego, ale o jego ujednolicenie. Dlaczego? Ponieważ nowy system działa w sposób niezwykle fair wobec wszystkich; tzn. jeśli ktoś pracuje dłużej, to mu się to wyraźnie opłaca. Przyrost wartości emerytury jest rosnący, czyli z każdym następnym rokiem wzrost emerytury przyspiesza. Dlatego opłaca się długo pracować. W nowym systemie nie musisz pracować bardzo długo. Musisz pracować do określonego momentu, a potem decyzja należy do ciebie. Jeśli ktoś będzie pracował dłużej, będzie miał z tego tytułu wyraźne korzyści. Wiek emerytalny w nowym systemie ma rzeczywiście zupełnie inną treść niż w starym. W starym był zasadniczym parametrem finansowym. W nowym de facto w ogóle nie ma potrzeby go wprowadzać, mógłby być dowolny, bo każdy w jasny sposób zarabia na siebie. Dla systemu jest to obojętne. Problem polega na tym, że mogłyby się znaleźć mało odpowiedzialne osoby, które np. w wieku 35 lat, potrzebując środków na jakiś cenny drobiazg, przechodziłyby na emeryturę na bardzo złych warunkach. Pytanie, co z nimi stałoby się dalej? Nie przeżyłyby za przysłowiowe 10 zł. Musimy więc stany kont ludzi „dopchnąć” do pewnego poziomu minimalnego, a potem jest już dowolność. Druga sprawa, która przemawia za utrzymaniem wieku emerytalnego, to podaż pracy. Dla rynku pracy byłoby bardzo niekorzystne, gdyby ludzie zbyt szybko z niego odpływali. Pamiętajmy, że nasi rodzice i dziadkowie, żyjąc statystycznie krócej, pracowali dłużej niż my teraz, choć żyjemy statystycznie dłużej. Jeśli chcielibyśmy odtworzyć sytuację sprzed kilku dziesięcioleci, to wiek emerytalny powinien dziś wynosić około 80 lat. Tak było w okresie tworzenia systemów emerytalnych. Dziś trudno sobie wyobrazić, aby to wymusić na społeczeństwie. Ale warto do tego zachęcać, bo przy dobrowolnych decyzjach jest to jak najbardziej możliwe. Nie należy więc nagradzać za szybkie wyjście z rynku pracy, a raczej zachęcać do tego, żeby ludzie dłużej na nim zostali. Mała dygresja: niektórzy myślą, że zwolnią miejsca pracy dla młodych, jeśli szybko wyjdą z rynku. Nic bardziej mylącego. W makroskali jest odwrotnie. Nie obowiązuje zasada: jak jeden od biurka wstanie, to drugi usiądzie. Dłuższe pozostawanie na rynku pracy jest korzystne dla młodych, ponieważ obniża ich koszty utrzymywania emerytów. Wracając do pytania. Wyrównanie wieku emerytalnego nam się nie udało, mimo że do tego dążyliśmy. Niestety politykom zabrakło odwagi.
Druga korekta to pytanie, kto jest dziś objęty tym systemem. Ubezpieczenie powinno być powszechne, ale niestety ta powszechność jest niepełna. Największa grupa, pozostająca poza powszechnym systemem, to rolnicy, poza tym mundurowi i jeszcze kilka mniejszych grup. To jest szkodliwe z dwóch powodów. Po pierwsze następuje fragmentacja systemu i w efekcie większe koszty dla wszystkich. Po drugie, dla mnie kwestia ważniejsza, to zamykanie ludzi w klatkach ich zawodów. Największą wadą KRUS-u nie są nawet ogromne koszty, jakie ponosi reszta społeczeństwa (co oczywiście jest też niezwykle szkodliwe), ale fakt, że ten system trzyma rolników na wsi. Rolnikom należałoby ułatwiać podjęcie zajęć pozarolniczych, a KRUS to czynnik, który konserwuje obecną strukturę. W dużej mierze KRUS jest systemem pomocy społecznej dla biednych mieszkańców wsi, a nie systemem emerytalnym. Wydaje mi się jednak, że jeśli mamy już płacić na pomoc społeczną, to warto kierować ją tak, aby pomóc np. następnemu pokoleniu wyrwać się z pułapki biedy, a nie tą złą sytuację konserwować. Dziś czyni to KRUS.
B.L.: A czy widzi Pan szansę na realną reformę KRUS, która mogłaby być zaakceptowana politycznie?
M.G.: Tak, krok po kroku. Będzie to trudne, ale jest niezbędne. Liczy się determinacja. „Kartagina musi być zburzona”. Kolejny problem to emerytury mundurowych. Tu sytuacja jest szczególnie paradoksalna. Nam udało się tę sprawę rozwiązać. Wszyscy młodzi mundurowi zostali objęci reformą nowym systemem, więc niedługo nie byłoby tego problemu. Niestety politycy cofnęli ją, bodajże w 2002 roku. Dziś usiłuje się wprowadzić ułamek tej reformy, która już była. Ruch z 2002 roku to absolutna dewastacja systemu, ogromny błąd. Okazuje się, że łatwiej było przeprowadzić politycznie jedną wielką reformę, którą wiele osób traktowało jako coś bardzo ważnego, niż teraz uczestniczyć w drobnych targach o każdy zapis.
Kolejnym problemem były emerytury pomostowe. To jest fantastyczne osiągnięcie rządu Donalda Tuska. Przygotowano je od razu w 1999 roku, ale niestety wtedy wprowadzić się tych zmian nie udało. Potem wszystkie rządy to odkładały, aż do teraz. Wydaje mi się, że rząd wygrał na tym również PR-owo, co jasno pokazuje, że odwaga procentuje. Kolejna rzecz, która w Polsce bardzo źle wpływa na system emerytalny, to niski wskaźnik zatrudnienia. Tutaj właśnie „złą robotę” robiły wcześniejsze emerytury, skutek naszej historii i stanu wojennego. Wcześniejsze emerytury wprowadzano po stanie wojennym, aby uspokoić społeczeństwo. To nas ciągle bardzo drogo kosztuje. Ustawa o emeryturach pomostowych likwiduje przyczyny, ale do likwidacji skutków jeszcze daleka droga. Ważne jest natomiast poszerzenie rynku pracy, aby zmiana pracy w zaawansowanym wieku nie była takim problemem jak dotychczas. Lepiej zainwestować w elastyczność osób 50+, niż w ich wczesną emeryturę. Bardzo ważne jest też czyszczenie zaszłości historycznych, które w Polsce ciągle negatywnie oddziaływają na system emerytalny. Wcześniejsze emerytury są problemem wszędzie w Europie, ale skala tego problemu w Polsce była zdecydowanie większa. Warto jednak tego pilnować, aby wcześniejsze emerytury nie zostały ponownie wprowadzone „tylnymi drzwiami”.
Mamy jeszcze jeden problem wizerunkowy. Istnieją dwie części powszechnego systemu emerytalnego. Jedną z nich zarządza ZUS, tj. instytucja, która kierowała starym systemem, czyli niejako twarz systemu jest taka sama jak kiedyś. Tymczasem, i to ważne, a często niedostrzegane, ta część systemu, zarządzana przez ZUS, działa na dokładnie tych samych zasadach, co część, zarządzana przez prywatne fundusze. Problem polega jednak na postrzeganiu zobowiązań obu części systemu. Ludziom wydaje się, że w OFE to „pieniądze” są, a w ZUS-ie ich nie ma. Jeśli człowiek ma rachunek w OFE, to otrzymuje dokładne podsumowanie konta swojego rachunku na wzór tego, co otrzymujemy np. z banków. Ludzie powinni dostawać identyczny wyciąg z ZUS-u na tych samych zasadach. To, co dostajemy
(jeśli dostajemy) z ZUS-u, jest pod tym względem ułomne. Mówi o takich samych zobowiązaniach systemu wobec nas, ale w sposób, który jest mniej wiarygodny. To bardzo niedobre dla postrzegania systemu przez jego uczestników. Nie chodzi tu o sam system, lecz o motywację jego uczestników. Zniekształcona percepcja to nieoptymalne działanie. Z ZUS-u powinniśmy dostawać informacje identyczne co do formy, z tymi otrzymywanymi z OFE. W obu przypadkach mowa jest bowiem o tym samym, czyli wartości zobowiązań systemu wobec każdego pojedynczego uczestnika.
W końcu dochodzimy do kolejnego wyzwania, związanego już z poziomem europejskim. Eurostat, a raczej Komisja Europejska, zalicza środki z OFE do długu publicznego. To pogarsza nam statystyki, co ma znaczenie w procesie uzyskiwania pełnego członkowstwa w Unii Europejskiej, czyli wejścia do strefy euro. Informacja o deficycie Polski jest zawyżona w porównaniu z deficytem innych krajów. Cóż, wiarygodność kredytowa Polski jest niższa od wiarygodności wielu innych krajów, np. Niemiec. W związku z tym obsługa długu jest kosztowniejsza, a tym samym dla nas bardziej niebezpieczna. Powinniśmy więc dług i deficyt kontrolować jeszcze bardziej starannie niż inne kraje. Generalnie więc krzywda nam się z tego powodu nie dzieje, bo jest to dobre dla rozwoju kraju, z wyjątkiem jednej kwestii, czyli drogi do euro. Po prostu trudniej będzie nam spełnić kryteria. Damy radę. Warto jednak spojrzeć na ten problem szerzej i dostrzec szansę, jaka kryje się w tej sytuacji. Unia Europejska bardzo potrzebuje głębokiego przemyślenia zasad, dotyczących traktowania zadłużenia systemów społecznych, z których emerytalny jest zdecydowanie największy. Nasze doświadczenie może okazać się nieocenione w dyskusjach i działaniach, które wcześniej czy później doprowadzą do „przeorania” finansów publicznych. Najogólniej chodzi o przejście z księgowania kasowego na memoriałowe (accrual accounting), które daje o wiele lepszą informację o faktycznym stanie finansów. Tak księgowane są finanse firm. Pozwoliłoby to na większą przejrzystość i otworzenie drogi głębokim reformom strukturalnym – chociaż utrudniłoby politykom obiecywanie „gruszek na wierzbie”. Możemy w tych działaniach odegrać znaczącą rolę, ale to temat na inną dyskusję.
Na koniec przypomnę jeszcze kilka podstawowych faktów, dotyczących systemu emerytalnego. Jest to wciąż potrzebne, ponieważ są one często przeinaczane i mylnie interpretowane. Polski system emerytalny składa się z dwóch kont. Jedno konto, jest zarządzane przez towarzystwa emerytalne, wykorzystując instrumenty finansowe i prywatne instytucje. Drugim zarządza ZUS, nie posługując się instrumentami finansowymi, ZUS wykorzystuje tzw. gospodarkę realną. Używanie dwóch metod jednocześnie stabilizuje system. Obecny kryzys pokazuje, jak oba te elementy wzajemnie się wspierają. Nasze składki dzielone są między dwa konta, przepływają przez te konta i zostawiają tam swój ślad w postaci zobowiązań. Następnie środki te są wydawane, by mogły wygenerować stopę zwrotu. Dla nas ważne są narastające zobowiązania, zapisane na tych kontach. Z punktu widzenia uczestników systemu te konta są do siebie bliźniaczo podobne, choć oczywiście zupełnie inaczej zarządzane. Ale to już kwestia głównie techniczna. Po przejściu na emeryturę środki te wracają do nas (pomnożone) w postaci strumienia wypłat (annuitetu).
B.L.: Czy widzi Pan szanse na implementację tego systemu w innych krajach europejskich?
M.G.: To jest pewne. Pytanie kiedy i na ile będzie to robione, czy połowicznie z dużymi kosztami, czy bardziej odważnie. W Polsce zrobiliśmy to szybko i dzięki temu dużo oszczędziliśmy. Z resztą warto podkreślić, że to nie była reforma, ale wymiana całego systemu. Dzięki temu nowy system jest prosty i przejrzysty. Będzie to tym silniej tworzyło pozytywne efekty dla uczestników, im szybciej zinternalizują oni jego funkcjonowanie. Największym wyzwaniem tak naprawdę jest więc edukacja ekonomiczna i zmiana języka, w którym mówimy o ekonomii. Ekonomia nie jest antyspołeczna. Takie jej postrzegania wynika na ogół z niewłaściwego języka, jaki jest stosowany w debacie publicznej. Musimy więc pracować nad jasnym i przejrzystym komunikatem dla społeczeństwa. Jeśli to przezwyciężymy, to o wiele łatwiej będzie wprowadzać mądre reformy.
Marek Góra jest profesorem zwyczajnym Szkoły Głównej Handlowej. Pracował wielu zagranicznych uczelniach i instytutach (między innymi Erasmus University Rotterdam, London School of Economics, IFO Economic Research Institute w Monachium). Przez prawie rok Marek Góra pracował również w OECD. Jest autorem wielu krajowych i zagranicznych publikacji, głównie z zakresu ekonomii pracy oraz ekonomii emerytalnej. Uczestniczył w szeregu międzynarodowych projektów badawczych. Jest członkiem European Economic Association oraz European Association of Labour Economists, w której przez okres 1990-1997 był członkiem zarządu. Jest Research Fellow w William Davidson Institute (University of Michigan),w IZA Institute for the Study on Labor (Bonn) oraz w Netspar (Network for Studies on Pension, Ageing and Retirement, University of Tilburg).
Marek Góra jest współautorem projektu nowego polskiego systemu emerytalnego, który został wprowadzony w 1999 i zastąpił poprzedni system. Wprowadzenie tego systemu spowodowało, że Polska uważana jest za jeden z niewielu krajów, które podjęły udaną próbę przeciwdziałania ekonomicznym skutkom starzenia się ludności.
W 1946 roku instalujący się u władzy w Polsce komuniści wymyślili referendum, którego głównym celem miał być sprawdzian ich popularności w społeczeństwie. W 2023 roku demokratycznie wybrana władza za pomocą referendum swoją spadającą popularność zamierza umocnić i utrwalić. Przy zasadniczych różnicach wynikających z całkowicie odmiennej rzeczywistości politycznej, istnieje jednak pewien wspólny mianownik tych dwóch plebiscytów – bezczelny cynizm i polityczny interes sprawujących władze.
Na wstępie muszę od razu zaznaczyć, że nie stawiam znaku równości między PPR a PiS, między dawnymi komunistami, a aktualnie rządzącą partią. Nie podzielam pojawiającego się tu i ówdzie hasła o PiS, jako „współczesnych bolszewikach” – takie porównania obnażają brak podstawowej wiedzy historycznej i tylko kompromitują tych, którzy się nimi posługują. Trudno jednak nie zauważyć, że rząd tzw. zjednoczonej prawicy szerokimi garściami czerpie z doświadczeń słusznie minionego systemu. Wprowadzając „Polski Ład” (o którym już niemal wszyscy zapomnieli) odwoływano się szeroko do epoki Edwarda Gierka, teraz postanowiono sięgnąć głębiej w mroczną przeszłość i wykorzystać pomysł referendum, którego głównym celem ma być zastawienie pułapki na opozycję. Taką zasadzką na resztki demokratycznej opozycji, głównie na PSL, było właśnie referendum z 1946 roku.
Przypomnę krótko i pobieżnie o co chodziło komunistom w 1946 roku. Zdawali oni sobie doskonale sprawę, że ich popularność w społeczeństwie polskim jest znikoma, a ich władza oparta jest wyłącznie na bagnetach Armii Radzieckiej. Wymyślono więc referendum, w którym postanowiono zadać trzy zasadnicze pytania, kluczowe dla przyszłości kraju (w uproszczeniu): o zniesienie Senatu, o wprowadzenie reformy rolnej i o utrwalenie zachodnich granic Polski. Tylko głupiec w ówczesnych warunkach nie chciałby wprowadzenia reformy rolnej, czy zatrzymania przy Polsce tzw. „Ziem odzyskanych”, dlatego sterroryzowana opozycja znalazła się w bardzo trudnej sytuacji. Jedynie pierwsze pytanie mogło zostać zakwestionowane i jego postawienie z punktu widzenia celów komunistów było błędem (choć z drugiej strony odpowiedź na nie mogła dać im wiedzę o faktycznej skali poparcia). PSL Stanisława Mikołajczyka wezwał zatem do głosowania na NIE w pierwszym pytaniu. Pułapka zatem nie do końca się udała, ale to i tak nie miało żadnego znaczenia, bo wyniki referendum całkowicie sfałszowano – według oficjalnych danych zdecydowana większość Polaków miała poprzeć postulaty komunistów i zagłosować trzy razy na TAK (w rzeczywistości trzy czwarte obywateli zagłosowało na NIE w pierwszym pytaniu). Referendum spełniło jednak swój cel umacniając komunistów przy władzy i napędzając im zwolenników.
Jakże zatem nie skorzystać z nauki, jaką daje nam historia? Wystarczy przecież odpowiednio skonstruować pytania, na które odpowiedź powinna być dla wszystkich oczywista i w ten sposób zapędzić opozycję w przysłowiowy kozi róg. W dzisiejszych czasach jednak siła oddziaływania słowa „TAK” jest znacznie słabsza, niż emocje związane ze sprzeciwem. Wymyślono więc pytania, na które trzeba głośno i stanowczo wykrzyczeć: „NIE” (po za tym chyba jednak chciano uniknąć porównań do powojennego referendum, co się – jak widać – niespecjalnie udało). Pytania zresztą nieporównywalnie głupsze niż w 1946 roku, kiedy to faktycznie chodziło o kwestie fundamentalne dla przyszłości państwa. Dzisiaj bowiem jedynym celem pytań referendalnych jest wywołanie negatywnych emocji i przekierowanie ich na opozycję. Pytanie o „wyprzedaż państwowych przedsiębiorstw” jest spóźnione o 30 lat, podniesienia wieku emerytalnego ze strachu przed politycznymi konsekwencjami nie planuje nawet Konfederacja, samo tylko wspomnienie o rzekomym przymusie „przyjęcia tysięcy nielegalnych emigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki” ma wywołać słuszny gniew i oburzenie, a ponoć niecnie planowana przez opozycję likwidacja dopiero co wybudowanej bariery na granicy polsko-białoruskiej ma sprawić wrażenie wręcz jej zdradzieckich zamiarów. Te pytania są wręcz soczystym policzkiem dla milionów Polek i Polaków, którzy wydają się być traktowani przez władze jak idioci, nie zdający sobie sprawy z intencji, jakie za nimi stoją. Jedyne pytanie, jakie faktycznie powinno zostać im dawno postawione dotyczy kwestii fundamentalnej: Czy Polska ma pozostać demokracją liberalną (a właściwie to ją przywrócić), czy stać się państwem autorytarnym. Bo to jest dzisiaj stawka wyborów.
Już sam fakt organizacji tego referendum w dniu wyborów i możliwość finansowania kampanii referendalnej (którą niezwykle trudno będzie odróżnić od partyjnej) przez rządzących, właściwie bez ograniczeń, jest tu oczywiście kluczowy. W tym aspekcie spindoktorzy PiS-u pomysłowością przebili nawet komunistów. Jedno jest pewne: to fejkowe referendum jest kolejnym przykładem na to, że najbliższe wybory z całą pewnością nie spełnią konstytucyjnego wymogu pięcioprzymiotnikowości i nie będą równe. Wykorzystanie do finansowania własnej kampanii środków publicznych, zaprzęgnięcia do niej całego aparatu państwa, mediów publicznych, a ostatnio – jak nonszalancko przyznał jeden z doradców prezydenta – nawet defilady wojskowej, sprawia, że nie ma co się łudzić, co do intencji rządzących. Jest nią za wszelką cenę utrzymanie się przy władzy, a cel ten ma uświęcać wszelkie środki. Komuniści mieli takie powiedzenie ukute przez Włodzimierza Lenina: „raz zdobytej władzy nie oddamy nigdy”. Wydaje się, że ta maksyma również posiada swoich entuzjastów na Nowogrodzkiej.
Fundacja Liberté! zaprasza na Igrzyska Wolności 2023 „Punkt zwrotny”! 15-17.09.2023, EC1 w Łodzi. Partnerami strategicznymi wydarzenia są: Miasto Łódź oraz Łódzkie Centrum Wydarzeń. Więcej informacji na: https://igrzyskawolnosci.pl/
Tempo zmian, których doświadczają współczesne społeczeństwa, sprawia wielu ludziom poważne trudności adaptacyjne, co powoduje ich lęk, a w konsekwencji opór przeciwko tym zmianom. Prowadzi to do rosnącej popularności partii populistycznych, które mają coraz większy wpływ w krajach Unii Europejskiej. Ich wspólnym celem jest osłabienie integracji Unii i zwiększenie suwerenności państw narodowych. Skutki globalizacji i rewolucji informacyjnej są jednak nieodwracalne. Współczesne państwa mają więc do wyboru: albo – ulegając tym lękom i naciskom – zgodzić się na dezintegrację międzynarodowych relacji, albo starać się je przezwyciężać i ułatwiać swoim obywatelom adaptację do nowych warunków życia.
Jeśli, jak chcą eurosceptycy, doszłoby do osłabienia więzi wspólnotowych, wówczas czeka nas chaos sprzecznych działań państw narodowych, narastające konflikty i pogarszająca się pozycja państw słabiej rozwiniętych, w tym Polski. Nowoczesna technologia informacyjna służyć będzie wówczas bardziej terrorystom i organizacjom przestępczym aniżeli skutecznemu rozwiązywaniu globalnych problemów i równomiernemu rozwojowi państw Unii. Taka byłaby cena rosnącej suwerenności państw narodowych zorientowanych na egoistyczne interesy. Jeśli skutki rewolucji informacyjnej służyć mają rozwiązywaniu problemów całej Europy i przeniesieniu jej obywateli na wyższy poziom rozwoju cywilizacyjnego, to odrzucić należy nacjonalistyczne tęsknoty za formą relacji międzynarodowych z dawnych czasów.
Postęp cywilizacyjny jest nie tylko wynikiem światłych decyzji polityków i ekspertów. Jego warunkiem są przede wszystkim zmiany kulturowe w społeczeństwie; wiąże się on z koniecznością odrzucenia wielu stereotypów, otwarcia się na inne wzory myślenia i zachowania. Jak pisał Tadeusz Kotarbiński – „jednym z naczelnych wymagań postępu jest postulat wyzbywania się przekwitłych składników kultury”. Władza w państwie, zainteresowana jego rozwojem cywilizacyjnym, musi więc uznać podstawową rolę systemu edukacyjnego w podnoszeniu poziomu wiedzy i umiejętności obywateli, a także rolę ośrodków nauki i kultury w poszerzaniu ich horyzontów umysłowych. Współczesne wyzwania rozwojowe potrzebują bowiem społeczeństwa wiedzy, w którym dominujące będzie znaczenie nauki i oświaty, w którym ceniona będzie kreatywność i otwartość na innowacje, a podstawowe wartości oparte będą na zasadach racjonalizmu i humanizmu.
Zrównoważony rozwój wymaga ludzi, którzy potrafią i chcą się uczyć przez całe życie, ludzi otwartych na zmiany i tolerancyjnych, asertywnych, ale i odpowiedzialnych za stan środowiska naturalnego i sytuację w szeroko rozumianym otoczeniu społecznym. Dlatego państwo, które chce w tym rozwoju uczestniczyć, musi stworzyć warunki sprzyjające osobistemu rozwojowi swoich obywateli, zgodnie z uniwersalnymi wartościami wolności i społecznej odpowiedzialności. Konieczne jest zwłaszcza wspomaganie środowisk, w których ludzie z różnych powodów (kulturowych, zdrowotnych, ekonomicznych) mają trudności z włączeniem się w główny nurt przemian. Chodzi bowiem o likwidowanie wszelkich źródeł obskurantyzmu, ksenofobii, rasizmu i fundamentalizmu religijnego. Ucieczka w te rejony poglądów jest bowiem najczęściej spotykaną formą buntu przeciwko procesom zmian społecznych, których się nie rozumie i traktuje jako zagrożenie.
Naturalnym problemem partii sprawującej w państwie władzę jest pogodzenie celów i wymagań rozwojowych z bieżącymi potrzebami i przyzwyczajeniami większości obywateli. Cele rozwojowe zmuszają bowiem często do podejmowania decyzji niepopularnych, niezgodnych z aktualnymi oczekiwaniami elektoratu. Mimo wysiłków w ich uzasadnianiu, sens tych decyzji często pozostaje niezrozumiały dla szerokich grup społecznych, które skłonne są odmówić poparcia rządzącej partii w najbliższych wyborach. Toteż w polskiej praktyce politycznej nagminnie unika się takich decyzji, odwleka się je lub zmieniając ich treść, osłabia się ich skuteczność. Są oczywiście chlubne wyjątki, do których można zaliczyć reformę Balcerowicza za czasów Unii Wolności, cztery reformy AWS-u, czy podwyższenie wieku emerytalnego przez rząd PO-PSL. Pomijając w tym miejscu ocenę skutków tych decyzji, świadczą one niewątpliwie o przedkładaniu interesu kraju ponad własny interes partyjny.
Zmianom instytucjonalnym i gospodarczym, które dokonywane były podczas transformacji ustrojowej zgodnie z europejskimi wytycznymi zrównoważonego rozwoju, nie towarzyszyły jednak równie konsekwentnie zmiany w sferze edukacji, kultury i polityki socjalnej. Było to skutkiem braku długofalowej wizji rozwoju społeczeństwa wiedzy, podczas kolejnych rządów, bądź braku konsekwencji w jej realizacji. Zaniedbania te przyczyniły się do upowszechnienia wśród części społeczeństwa postaw i poglądów niechętnych przyjętemu kierunkowi rozwoju.
Prawo i Sprawiedliwość po objęciu władzy w 2015 r. przyjęło całkiem odmienną filozofię rządzenia. Jest to schlebianie aktualnym gustom i oczekiwaniom większości, podsycanie lęku przed nowoczesnością w zachodnim wydaniu, jakoby pozbawioną wartości bliskim Polakom, sięganie do mocno zakorzenionych stereotypów i resentymentów, apelowanie do emocji, a nie do rozumu. Swoim tradycjonalizmem PiS unieważnił wysiłki cywilizacyjne poprzednich ekip; przyjął strategię odwrotu od zachodniej ścieżki rozwoju, dążąc do osłabienia więzi z Unią Europejską. Bzdurne hasło „wstawania z kolan”, mające być powodem do dumy z przywracania narodowej suwerenności, jest w istocie wyrazem dążenia do izolacji Polski na arenie międzynarodowej i związanej z tym rezygnacji z udziału w światowym rozwoju.
PiS zacofanie podniósł do rangi cnoty, co zjednało mu poparcie wielu ludzi przestraszonych widmem zmiany stylu życia, do którego byli przyzwyczajeni, ludzi słabo wykształconych, ubogich, mieszkających w ośrodkach oddalonych od centrów nauki i kultury, obawiających się płynących ze świata rozmaitych zagrożeń. To oni stali się targetem tej partii. PiS nie zamierzał ich oświecać, wspomagać w rozwoju i ukazywać im nowych perspektyw. Wręcz przeciwnie, pozwolił im wyprostować karki, uznać za zalety to, co oni sami byli dotąd skłonni uważać za swoje wady, trwać niezmiennie przy swoich stereotypach, zamiast myśleć krytycznie i uczyć się. Intelektualna gnuśność przestała być wstydliwa. Co więcej, jest ona potrzebna po to, aby bezkrytycznie przyjmować jasny przekaz propagandowy PiS-u, kto jest dobry, a kto zły; kto należy do obozu patriotycznego, a kto do obozu targowicy. A złymi i zdrajcami są w tym przekazie ci, którzy chcieliby otworzyć Polskę na świat, zwolennicy pluralizmu i swobód obyczajowych, euroentuzjaści marzący o zwiększeniu integracji Unii Europejskiej.
Zaczęto na nowo pisać historię, całkowicie pozbawioną nurtu krytycznego. Dzieje Polski są przedstawiane jako historia narodu wielkiego i szlachetnego, który nigdy nie splamił się niegodziwościami, za to był częstą ofiarą niegodziwości innych nacji. Partia ta skupiła się nie na łagodzeniu społecznych lęków, ale na ich podsycaniu. Prezes Kaczyński uparcie stara się budzić niechęć do Niemiec – naszego najważniejszego partnera w UE, straszy uchodźcami, ideologią gender, inwazją LGBT, drożyzną po wprowadzeniu euro i czym tylko popadnie, po to, aby przedstawić siebie i swoje ugrupowanie jako niezłomnych obrońców polskości. Ciągłym demonstrowaniem przywiązania do tradycji i wiary katolickiej PiS uzyskał silne poparcie Kościoła broniącego się przed tendencjami laicyzacyjnymi. Jeśli do tego dodać bogaty program socjalny, który PiS przyjął korzystając z okresu prosperity, to nie dziwi stosunkowo duże poparcie dla tej partii. Co prawda, zadowolenie beneficjentów realizacji programu socjalnego może okazać się krótkotrwałe, gdy dobra koniunktura się skończy, a brak skonsumowanych rezerw zaowocuje drożyzną. Podobnie, radość ze skróconego wieku emerytalnego może zamienić się w rozpacz, gdy przyjdzie żyć z groszowej emerytury.
Jakie są zatem skutki dotychczasowych rządów Zjednoczonej Prawicy pod przewodnictwem PiS-u, oceniane z punktu widzenia celów rozwojowych kraju?
Pod rządami PiS-u bojkotowane są dyrektywy Komisji Europejskiej dotyczące ochrony środowiska, w szczególności ekologicznej gospodarki terenami leśnymi i zastępowanie surowców kopalnych odnawialnymi źródłami energii. Wycinka dużych obszarów Puszczy Białowieskiej, zatrzymana dopiero wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest ekologiczną katastrofą. Zamiast odchodzić od energetyki węglowej, zastępując ją słoneczną i wiatrową, rozpoczęto budowę nowej wielkiej elektrowni zasilanej węglem. Przystąpiono do przekopania Mierzei Wiślanej wbrew wszelkim argumentom natury ekologicznej i ekonomicznej. Przyjęto ustawę ograniczającą budowę wiatraków prądotwórczych, wyraźnie zmierzając do ich całkowitego wyeliminowania. Polska zatem wciąż węglem stoi i stać będzie w przyszłości. Jakie motywacje rządzących stoją za torpedowaniem transformacji energetycznej w Polsce? Czy jest nią ignorancja zrodzona z religijnego fundamentalizmu, którą wykazał minister Szyszko, usprawiedliwiając wycinkę Puszczy boskim nakazem, aby „człowiek czynił sobie ziemię poddaną”? Może to chorobliwa troska o zachowanie suwerenności każe lekceważyć unijne dyrektywy? A może to po prostu niepokojąca uległość górniczemu lobby i kręgom biznesu z nim związanych? Jedno jest pewne – powstrzymanie proekologicznych działań na wielką skalę będzie szybko pogarszać jakość życia ludzi w naszym kraju. Tymczasem rząd PiS wyłączył Polskę, jako jedyny kraj Unii Europejskiej, z realizacji strategii neutralności klimatycznej do 2050 roku.
Wzmożenie patriotyczne, które miało przynieść Polakom poczucie dumy i godności, doprowadziło do konfliktów z Izraelem i Ukrainą, zmusiło rząd do kompromitującej go zmiany idiotycznej nowelizacji ustawy o IPN, i generalnie – do obniżenia prestiżu Polski na arenie międzynarodowej. W kraju natomiast zaowocowało ono rozwojem postaw nacjonalistycznych i otwartym głoszeniem poglądów faszystowskich, co do niedawna wydawało się niewyobrażalne. Straszenie uchodźcami i konsekwentne odmawianie przyjęcia choćby minimalnej ich liczby osłabiło pozycję Polski w Unii Europejskiej, a w kraju spowodowało nienotowany wcześniej wzrost ksenofobii i bandyckich napadów na obcokrajowców, co czyni z naszego kraju skansen barbarzyństwa.
Bigoteria czołowych polityków PiS-u ośmieliła fundamentalistów katolickich do stawiania żądań, których spełnienie oznaczać będzie niespotykany w krajach cywilizowanych poziom obskurantyzmu. Chodzi mianowicie o rezygnację z in vitro, całkowity zakaz aborcji, rozszerzenie klauzuli sumienia, odrzucenie ustaw o przemocy w rodzinie i o związkach partnerskich, torpedowanie w szkołach edukacji seksualnej i tolerancji dla osób o innej orientacji. Stosowane są kuriozalne środki represji wobec ludzi, którzy jakoby urażają uczucia religijne, wywieszając na przykład plakaty z Matką Boską w tęczowej aureoli. Odżywają praktyki rodem ze średniowiecza, jak intronizacja Chrystusa na króla Polski, palenie książek i symboli innych religii, czy wypędzanie diabła przez egzorcystów. Ulegając naciskom fundamentalistów, lub choćby tyko traktując je poważnie, PiS oddaje polskiemu Kościołowi niedźwiedzią przysługę; wszystko to bowiem nie umacnia, a osłabia autorytet Kościoła w społeczeństwie.
Nie da się zbudować nowoczesnego państwa, korzystającego w pełni z możliwości, jakie stworzyła rewolucja informacyjna, bazując na starej kulturze społecznej obfitującej w mity, resentymenty i wierzenia sprzed 200 lat. Elementy tej kultury przetrwały w szerokich kręgach społecznych ludzi słabiej wykształconych, o małym uczestnictwie w życiu kulturalnym, pozostających pod silnym wpływem Kościoła. Z tych powielanych przez lata tożsamościowych legend wyłania się obraz Polski, jako narodu wybranego, będącego przedmurzem chrześcijaństwa, skazanego na ustawiczną walkę w obronie czci i wiary. Stąd utrwalone przekonanie, że obcym nie wolno ufać, bo zawsze mają wobec nas złe zamiary. To stereotyp Niemca – odwiecznego wroga; to mniej lub bardziej skrywany antysemityzm o podłożu bądź wyznaniowym („Żydzi ukrzyżowali Chrystusa”), bądź narodowościowym („Żydzi chcą nami rządzić”), bądź ekonomicznym („Żydzi chcą od nas zwrotu swojego przedwojennego mienia”); to poczucie nieuzasadnionej wyższości w stosunku do innych narodów słowiańskich; to kompleks niższości wobec cywilizacji zachodniej, połączony z przekonaniem o wyższości moralnej nad zgniłym Zachodem. Najniższy w Europie poziom zaufania społecznego znajduje wyraz w postawie niechęci, a przynajmniej rezerwy do nawiązywania współpracy z ludźmi spoza własnego środowiska.
Polska religijność ma charakter ludowy, obrzędowy, oparty na rytuałach mających niekiedy pogański rodowód. Jest ona niemal całkowicie wyprana z refleksji intelektualnej, przez co, w przeciwieństwie do protestantyzmu, służy bardziej stagnacji aniżeli rozwojowi. Ten typ religijności sprzyja postawom biernym, zachowawczym, tęsknocie za cudem, który wszystko odmieni na lepsze. Chyba w żadnej innej nacji ludziom tak często nie zdarza się dostrzegać wizerunek Jezusa Chrystusa lub Matki Boskiej, to na pniu drzewa, to na szybie okiennej czy na starym murze. Przy takim nastawieniu nie może dziwić wyjątkowy w naszym kraju wysyp egzorcystów, którzy mają ręce pełne roboty, ani rekordowe zainteresowanie odwiedzinami charyzmatycznego księdza z Ugandy Bashobory, który nie tylko uzdrawia chorych, ale podobno także wskrzesza umarłych.
Ocena rządów PiS-u wyraźnie wskazuje, że partia ta odwołuje się do najbardziej wstecznych i prymitywnych nawyków kulturowych ludzi, których stara się zjednać prostacką propagandą i socjalnymi bonusami. Jeśli dodać do tego współczesny konsumpcjonizm i upadek czytelnictwa, to Polska zmierza do tego, aby stać się bastionem obskurantyzmu, w którym o społeczeństwie wiedzy nie może być mowy. Gdyby PiS był rzeczywiście zainteresowany rozwojem cywilizacyjnym Polski, starałby się tę fałszywą polskość wykorzenić, a nie ją wspomagać. Aby tak było, musiałby jednak zaakceptować wartości europejskie: racjonalizm i humanizm, co naraziłoby tę partię na konflikt z Kościołem, a także prawa człowieka i praworządność, co z kolei oznaczałoby rezygnację z łatwości rządzenia.
Listopad bieżącego roku to jeden z czarniejszych miesięcy polskiego sądownictwa. Sądy i Trybunały, niszczone pod hasłami wielkiej reformy od 2015 r., przyjęły na siebie kolejne ciosy, których nie można zbyć milczeniem. Tłumy obywateli wyszły na ulice, a kolejna odsłona politycznej tragifarsy rozgrywa się na naszych oczach. Pawłowicz, Piotrowicz, KRS, represje wobec sędziów. Nie przyzwyczajajmy się – tu nie idzie o cele i dobrostan polityków opozycji, tu chodzi o nas samych.
Jeżeli – co tak często nas frustruje – powtarzana setki i tysiące razy nieprawdziwa, złowieszcza i obliczona na zdezinformowanie społeczeństwa kalumnia tak łatwo staje się prawdą, dlaczego nie mielibyśmy setki i tysiące razy powtarzać – prawdy? Dlaczego zniechęcenie oraz poczucie bezsilności i niewielkiej sprawczości protestów w obronie konstytucji i państwa prawa miałyby sprawiać, że tak wiele razy wyrażony wspólnie i tak wiele razy zlekceważony protest miałby wygasnąć? Nikt nie obiecał, że jedno popołudniowe lub wieczorne wyjście z transparentami załatwi sprawę. Nikt nie gwarantował, że publiczne wyrażanie słusznego protestu od razu przyczynia łamiącym prawo i maksymalizującym swoją władzę WBREW prawu należnych wyrzutów sumienia. Że się, zawstydzeni, wycofają. Przeczytają ze zrozumieniem ostatnie orzeczenie TS UE, przestaną szykanować sędziów, wycofają skandaliczne nominacje do TK (czy też raczej przekonają swojego notariusza, by tak wstrzymywał zaprzysiężenie co najmniej dwojga z trojga nominatów, jak wciąż od czterech lat niezgodnie z konstytucją powstrzymuje się przed zaprzysiężeniem sędziów Hausera, Ślebzaka i Jakubeckiego).
Nie tak działa, niestety, nasz wykoślawiony mechanizm ustrojowy. Nic nie przychodzi z łatwością i nic nie będzie naprawione ot, tak, z zawstydzenia rządzących. Dlatego dobrze, że w minioną niedzielę, 1 grudnia, tak wielu ludzi wyległo na ulice przeszło stu polskich miast, by zaprotestować przeciwko niszczeniu pałacu sprawiedliwości Rzeczypospolitej. Były to, bez wątpienia, największe demonstracje prokonstytucyjne od miesięcy – i szkoda, że nie cieszyły się adekwatnym zainteresowaniem mediów niezależnych (publicznych nie wspominam, Polska nie ma już mediów publicznych). Bezpośrednią pobudką była sprawa represji dyscyplinarnych i zawodowych wobec sędziego Pawła Juszczyszyna, ale przecież to tylko ostatni z rzędu dziesiątek tego rodzaju przykładów, i tylko jeden z aspektów nieprawnych działań egzekutywy i legislatury wobec władzy sądowniczej.
Smutny stan obecny
Nie mam złudzeń. Podobnych demonstracji trzeba jeszcze będzie zorganizować bardzo wiele i władze dostarczą niezliczonych po temu powodów. Tymczasem bezwiednie przypomina się inny grudzień, sprzed czterech lat, gdy po raz pierwszy ludzie tworzący wówczas dopiero struktury ulicznej, pozapartyjnej opozycji skrzykiwali się na pierwsze manifestacje pod hasłami obrony Trybunału Konstytucyjnego. Po czterech latach skalę zniszczeń, a i słuszność ówczesnych obaw, widać bardzo wyraźnie. Dlatego o wszystkich bezprawnych działaniach, naruszeniach prawa i aktach złamania litery konstytucji trzeba będzie przypominać, na nowe zaś reagować na bieżąco. Tak długo, aż inna konstelacja władzy w innym czasie nie zacznie, także i pod naciskiem naszym, ulicznych strażników państwa prawa, wycofywać dotychczasowych nieprawnych działań i zaniechań. Trzeba wysyłać ludziom władzy nasze klarowne, ponadpartyjne wezwanie: patrzcie i uważajcie, my pamiętamy i nie zrezygnujemy. Niezależnie od naszych różnych poglądów czy politycznych bądź światopoglądowych sympatii ostrzegamy: macie postępować inaczej i już nigdy nie uzurpować sobie nienależnej władzy kosztem sądów i trybunałów; inaczej także i przeciw wam wystąpimy z podobnym sprzeciwem.
Gdyby hasła reformy polskiego systemu prawa i sprawiedliwości były rzeczywiste, a nie stanowiły li tylko dziurawego parawanu dla sparaliżowania judykatury i podporządkowania sędziów, proces zmian przebiegłby zupełnie inaczej. Obecny rząd miał cztery lata z okładem, by uzdrowić system obrony z urzędu, po to by przeciętny, pozbawiony szerszych możliwości obywatel mógł korzystać z pełnego dostępu do obrony wobec sił często znacznie niego potężniejszych i dysponujących szerszym instrumentarium działania. Można było dostrzykiwać funduszów do sądów, by kolejka na wokandę, także w procesach cywilnych, uległa znaczącemu skróceniu. Nic takiego się nie stało. Gdyby minister Ziobro ze swym anturażem wkładał w tego rodzaju przedsięwzięcia i walkę o pieniądze na posiedzeniach Rady Ministrów energię równą tej, z jaką szykanuje wolne sądy i wolnych sędziów – pewnie nawet bym mu przyklasnął w poprzek światopoglądowych różnic i z przejściem do porządku dziennego nad skandalicznymi słowami, które padały z ust jego samego, pp. Jakiego, Piebiaka, Kanthaka i innych.
Nie ma jednak o czym mówić. Zamiast rzeczywistej sanacji szwankujących elementów polskiego wymiaru sprawiedliwości, siła woli ministerstwa, prezydenta, sejmu i czynnika miarodajnego z Nowogrodzkiej skupiła się na stępieniu uprawnień i samodzielności trzeciej władzy, a przede wszystkim na zawłaszczeniu TK, SN i KRS. To właśnie było celem rzeczywistym, nie deklarowanym – podporządkowanie władzy sądowniczej, umieszczenie na kluczowych stanowiskach ludzi miernych, ale lojalnych wobec układu władzy, stworzenie nowej rzeczywistości bez dawnej „kasty” i „sądokracji”, bez konieczności dalszego utyskiwania na „imposybilizm” ze względu na kontrolę ze strony sądów. Dobrze pamiętam takie żale prezesa Kaczyńskiego z czasów pierwszego pisowskiego rządu, podobnie nie zapomniałem jego komentarzy z 2010 r., gdy obwieszczał po wyborach prezydenckich, że funkcjonowanie prezydenta i rządu z tej samej opcji w istocie przeczy demokracji. Nie jestem, szczęśliwie, jedynym, który te dawne, dzisiaj oczywiście nieprzypominane opinie dobrze sobie wrył w pamięć.
Deformy godzące w sądy i trybunały przeprowadza się od czterech lat w asyście rozbuchanej i opłacanej przez państwowe przedsiębiorstwa kampanii dyfamacyjno-propagandowej. Łatwo wmówić opinii publicznej, zabieganej i miewającej swoje własne, nie zawsze pozytywne kontakty z jurysprudencją, że sędziowie kradną kiełbasy i biustonosze, że są wewnętrznie dogadaną ze sobą kastą, za nic mającą interes najuboższych i dobro publiczne. Łatwo tym bardziej, że sędziów krępuje ustanawiane przez ustawodawcę prawo, a to często nie jest idealne. Dużo trudniej przywrócić pewność prawa, stabilność trybunalskiej linii orzeczniczej, poczucie, że sędziowie sądzą, kierując się prawem i tylko prawem, a nie dobrem rządzących.
Niezależnie jednak od obecnych trudności, i bez względu na to, ile wysiłku rzecz będzie wymagała, prędzej czy później sytuacja wróci do prawidłowej normy i wzorcowych zasad. Dlatego trzeba cierpliwości, zróżnicowanego działania, konsekwencji i poniechania własnego naszego krytycyzmu wobec tych czy innych metod protestu. W krótkim terminie mogą wydawać się nieskuteczne, w długiej perspektywie oddają powtarzane często przez nas hasło: „presja ma sens”. Tymczasem ograniczają największe bezhołowie, w przyszłości będą ułatwiały przywrócenie najwyższych standardów. Te są w XXI w. powszechnie znane, a paradygmat wolności i rzeczywistego demokratycznego państwa prawa (to nie jest puste pojęcie!) jest zbyt silny, nie da się go wymazać.
Dlaczego jednak niedzielne demonstracje miały znaczenie szczególne i można się tylko cieszyć z tego, że tak licznie zgromadzeni uczestnicy słusznie przeświadczeni byli o ich wadze? Spójrzmy na ostatnie tygodnie, w nich skupia się bowiem jak w soczewce całe zło, które wdarło się do polskiego sądownictwa. Po pierwsze, wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE, oczekiwany od dawna, spokojny i rzeczowy, ale trudny do zrozumienia dla opinii publicznej, któremu go zresztą należycie nie zreferowano. Stał się powodem dla pełnych samozadowolenia komentarzy ministra sprawiedliwości, który w pierwszych komentarzach konstatował, że sentencja jest zgodna z jego oczekiwaniami i rozstrzyga problem (pseudo-)KRS po myśli rządzących. Nie wiem, czy i jakie naciski będzie wywierała władza na powolne sobie organy, wiem jednak, że samo takie odczytanie wyroku, które nie oddaje sprawiedliwości i właściwych kompetencji Sądowi Najwyższemu, jest nie tylko nieuprawnione, ale stanowi zapowiedź dalszych działań komplikujących chaos prawny, podważających kompetencje SN i w domyśle legalizujących (prawnik powiedziałby: konwalidujących) niekonstytucyjne zmiany i nieuprawnione nominacje.
Pokusa dezinformacji i krnąbrnego wykorzystania orzeczenia po własnej myśli będzie u ludzi władzy bardzo silna i trzeba będzie wobec niej aktywnie protestować. To nie Trybunał Przyłębskiej i Muszyńskiego, Piotrowicza i Pawłowicz rozstrzygnie o istotnych aspektach instytucjonalnego i osobowego działania pseudo-KRS, niekonstytucyjnej dla każdego, kto uczciwie czyta art. 187 ust. 1 w zbiegu z art. 173 konstytucji. TS UE potwierdza właściwość Sądu Najwyższego, i to takiego, jakim jest on przed przekształceniami z lat 2017-2019. Należy o tym pamiętać i nie ulegać żadnym nieprawnym kompromisom. Sądzę, że SN po raz kolejny będzie niebawem potrzebował naszego obywatelskiego wsparcia dla wyegzekwowania tego uprawnienia, podobnie jak w ubiegłym trzyleciu.
Po drugie, skandalicznym i w gruncie rzeczy żenującym zdarzeniem z ostatnich tygodni jest też wadliwa „reasumpcja” głosowania w Sejmie 21 listopada b.r. To prawda, widzieliśmy już takie obrazki w poprzedniej kadencji, gdy reasumpcję zarządził w swojej komisji sejmowej Stanisław Piotrowicz. Teraz podobnego procederu dopuściła się marszałek Sejmu, Elżbieta Witek. Ta sama, która jeszcze tak niedawno, objąwszy godność drugiej osoby w państwie, głosiła koncyliacyjne zapowiedzi i apele. Procedując kandydatury do pseudo-KRS , zasłaniając się awarią maszyn do głosowania, marszałkini anulowała głosowanie i zarządziła jego powtórzenie bez uprzedniego ogłoszenia wyników, nie dysponując nawet wymaganym do reasumpcji pisemnym wnioskiem trzydzieściorga posłów. Sprawa odbyła się w świetle kamer i mogłaby właściwie nie dziwić wobec coraz bardziej parawanowego charakteru parlamentu – a jednak wciąż oburza. Jeśli nie doszło do jednorazowej (czemu akurat podczas tego głosowania?) usterki elektronicznego systemu oddawania głosów, mamy do czynienia z czymś znacznie więcej niż tylko naruszenie Regulaminu Sejmu RP i dobrych obyczajów parlamentarnych. Sugeruję i o tej sprawie nie zapomnieć. Nie jest też przypadkiem, że do zajścia doszło podczas kluczowego głosowania w sprawie konstytucyjnego organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 konstytucji RP).
Podpalacze ad 1: Piotrowicz
Sprawą szczególnej wagi, wymagającą osobnego, szerszego komentarza i daleko wykraczającą poza kwestię pozytywnych bądź negatywnych skojarzeń z osobami nominowanymi, jest kwestia wskazania przez sejm Stanisława Piotrowicza i Krystyny Pawłowicz jako sędziów Trybunału Konstytucyjnego. To więcej niż tylko naplucie w twarz osobom od czterech lat walczącym w pokojowych, spokojnych demonstracjach o prawidłowy kształt TK. To więcej niż tylko absmak dla tych, którym wzorcowymi nazwiskami trybunalskimi wydają się prawnicy pokroju Andrzeja Zolla, Ewy Łętowskiej, Biruty Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Stanisława Biernata, Leona Kieresa, Marka Safjana. To więcej niż błąd w sztuce, prztyczek w nos opozycji i demonstrantom, wywdzięczenie się własnym żołnierzom. To więcej niż skandal.
Primo więc: Stanisław Piotrowicz. Trzeba wyjątkowej bezczelności, by najpierw pod koniec poprzedniej kadencji parlamentu wysondować, a u świtu nowej przeforsować właśnie to nazwisko. Człowiek, który w urągający zasadom polityki i etyki sposób przeprowadzał przez kierowaną przez siebie sejmową Komisję (sic!) Sprawiedliwości i Praw Człowieka wszystkie ustawy „naprawcze” i wszystkie ustawowe podrozdziały dramatu dezaktywacji bezpieczników sądowo-trybunalskich stojących na przeszkodzie władzy – staje teraz do rozstrzygania o zgodności z konstytucją każdego innego aktu prawnego. Człowiek, na którym spoczywa personalnie duża część odpowiedzialności za naruszenie przez władzę pierwszą i drugą suwerennych i niewzruszalnych uprawnień władzy trzeciej, pozbawiony reelekcji nawet przez własny swój elektorat – ma teraz współuczestniczyć w rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych pomiędzy instytucjami władzy publicznej.
Nade wszystko zaś prokurator z lat 80. XX w., biorący udział w ostatniej dekadzie PRL w prześladowaniu przez wymiar sprawiedliwości komunistycznej Polski solidarnościowych opozycjonistów, zostaje ochoczo dokooptowany do Trybunału Konstytucyjnego przez tę samą władzę, która jako formalny powód swoich ustawowych działań przeciwko Sądowi Najwyższemu (obniżenie wieku emerytalnego i odsyłanie w stan spoczynku urzędujących sędziów) podawała rzekomą dekomunizację tej instytucji. Nie zapominajmy – nawet wyrok TK z 24 czerwca 1998 r. odnośnie do wieku emerytalnego sędziów SN, na który władza i jej publicystyczni adherenci z taką lubością powoływali się ostatnio notorycznie, jasno wskazuje, że w świetle „ogólnych konstytucyjnych zasad ustroju konieczne jest, by regulacja taka była ustanowiona w sposób respektujący zasadę niezawisłości sędziowskiej i aby służyła ona realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów”. Do celów takich nie należy ewidentnie rzekoma dekomunizacja SN, lekceważąca w dodatku działania dawno już przeprowadzone w pierwszym dziesięcioleciu III RP.
W Parlamencie Europejskim tak mówił prezes Rady Ministrów Morawiecki 4 lipca 2018 r.: Państwo i społeczeństwo okradane przez bandytów, przez mafie, terrorystów, państwo bezskutecznie działającego wymiaru sprawiedliwości było częściowo fikcyjne. Publicznie rysował w ten sposób polską rzeczywistość sprzed 2015 r. przedstawiciel ugrupowania, które opozycję atakowało wielokrotnie za donoszenie Europie na własny kraj i mniemane szkalowanie jego dobrego imienia. Zaś w debacie, krytykowany za poczynania względem wymiaru sprawiedliwości, dodawał: nie wiem, czy wiecie, że sędziowie stanu wojennego – sędziowie w latach osiemdziesiątych – skazywali moich towarzyszy broni na dziesięć lat więzienia. (…) Niektórzy z moich kolegów zostali zamordowani, wielu z nich bardzo długo siedziało w więzieniu. Czy wiecie, że ci sędziowie z czasów stanu wojennego, niektórzy z nich, ci, którzy wydawali haniebne wyroki w czasach stanu wojennego, dzisiaj są w tym, bronionym czasami przez was, Sądzie Najwyższym? (…) Jest kilku sędziów stanu wojennego, którzy do dzisiaj tam są, więc wspomnienie o Solidarności musi zawierać również taką refleksję, że ten postkomunizm nie został u nas przezwyciężony i my walczymy z tym postkomunizmem właśnie poprzez reformę wymiaru sprawiedliwości.[1]
Nie chcę powtarzać się i przypominać, jak w świetle orzecznictwa TK kwestia tzw. dekomunizacji SN w 2019 r. jest niezgodna z legalnymi przesłankami zmian wieku emerytalnego sędziów. Nie zamierzam się nawet odnosić do faktycznego stanu – słowa premiera każdy może zweryfikować sam. Ani nawet wspominać o tym, że zmiany nie godziły w „kilku” ewentualnych sędziów, o których oszczerczo wspominał M. Morawiecki, ale przeorały głęboko strukturę najwyższej polskiej instancji sądowej. I chyba nie trzeba przypominać, kogo mianowano do nowo kreowanej Izby Dyscyplinarnej SN – choć przykład członka tajnej grupy „kasta watch”, inicjatora wysyłania do pierwszej prezes Gersdorf wulgarnych kartek pocztowych aż prosi się o wzmiankę. Jakiego jednak trzeba tupetu, by z jednej strony podawać Polsce i światu taką przyczynę ingerencji w SN, a z drugiej zapraszać do TK człowieka, który istotnie brał udział w komunistycznym wymiarze sprawiedliwości.
Podpalacze ad 2: Pawłowicz
Secundo, Krystyna Pawłowicz. Ileż to razy słyszałem w ostatnich latach „dałbyś już spokój, przyzwoity człowiek po prostu nie komentuje zachowań i wypowiedzi tak nieprzyzwoitej osoby; ona nie ma znaczenia”. A jednak, piszę to bez satysfakcji, nie można było i nie należało traktować p. Pawłowicz jako nieszkodliwej, wulgarnej harcowniczki obozu podłej zmiany. Sejm RP wskazał ją teraz jako członka składu Trybunału Konstytucyjnego.
Tymczasem p. Pawłowicz jest po trzykroć niegodna tej nobliwej i mającej rzeczywiste znaczenie prawnoustrojowe funkcji publicznej. Trzy argumenty są równoważne, a ich kolejność tutaj nie ma większego znaczenia. Po pierwsze, jako polityk dała się p. Pawłowicz poznać, i to od wielu już lat, jako brutalna i nieprzebierająca w słowach – tak w wypowiedziach publicznych, jak i na swoich profilach portali społecznościowych – agresorka, daleko wykraczająca poza dopuszczalną krytykę oponentów. Kilka cytatów w oryginalnej pisowni:
Cała Polska czeka na tę kretyńską – kompromitującą tych macherów z UEFA oD zarabiania na piłce – karę. Będzie dobra okazja do pokazania kosmopolitycznemu lewactwu naszej narodowej dumy i godności! – tak pisała na swoim fb 5 sierpnia 2017 r.
Zamknijcie mordy, tak jak prezes powiedział, zdradzieckie mordy. Nawet teraz nie potraficie się grzecznie zachować – tak mówiła 19 VII 2017 r. na posiedzeniu komisji sejmowej do posłów opozycji.
Nastały w Europie czasy: bezczelnych zdrajców, „niemieckich szmat”, V kolumn, totalistów, skorumpowanych alkoholików, lewaków i faszystowskich bojówek, zbłąkanych kosmopolitów bez ojczyzn, matek i ojców, wyznawców „kulturowej płci”, erotomanów, seksualnych patologii i politycznej poprawności, zabójców dzieci i rodziców, zniewieściałych facetów w rurkach i różowych baletkach, adoptujących pszczoły, drzewa i małpy, politycznych szantażystów i islamu, wielbicieli kóz, satanistów, bogobójców i ćpunów ,genderowego terroru, politycznych bejsbolistów, kłamców, polityków bez właściwości i zdolności honorowej…
Zbrodnia na naszej Europie. Katolicka Polska trwa, broni się. Węgry też. – tak komentowała 17 VI 2017 r. na fb ogólną sytuację w Europie.
Tusk i Putin – ten sam stalowy, zimny wzrok, fałszywa twarz, ta sama sylwetka, to samo udawanie wysportowanego macho. Ta sama mordercza nienawiść do Polski. Ta sama interesowna miłość do Niemców. – to wpis fb z 15 VI 2017 r.
To już chyba SS Ubywatele…, czy może Ubywatele SA ? Schutzstaffel, czy Sturmabteilung ? Przy tym piękny, zróżnicowany społecznie skład…. Przekrój ujawnionej powojennej polskiej zdrady… I ten oszalały bezkompromisowy Ober… Ale chyba na razie jeszcze tylko bojówka… więc SA… – to komentarz na fb z 11 VI 2017 r. nt. ludzi protestujących na Krakowskim Przedmieściu w obronie sądownictwa.
Wskazane wypowiedzi dzieli od siebie ledwie dwa miesiące… Ale można sięgać i wstecz, i w przód:
Jak ja widzę faceta obok siebie, to jak mogę się zwracać „proszę pani”? W jednej audycji w radiu byliśmy razem i on udowadniał, że jest kobietą. No jaka „pani”? No, twarz boksera! To nie jest tak, że jak się człowiek nażre hormonów, to jest kobietą. Kod genetyczny tu decyduje. Daj pan badanie krwi, zrobimy. Tego nie zmieni żadna operacja. – to słynna wypowiedź o transseksualnej posłance Annie Grodzkiej z 2013 r.
Trynkiewicz na prezydenta! Wielbiciele zboków, złodziejstwa, zalotnych chamów i zaprzańców wybiorą go już w pierwszej turze … Polsce na złość… – to z kolei wypowiedź z października 2018 r.
Nie odwracajmy oczu z niesmakiem. Tak wypowiada się w przestrzeni publicznej sędzia Trybunału Konstytucyjnego. Tak wyżywa się na mniejszościach i osobach potrzebujących w istocie ochrony instytucji publicznych osoba najwyraźniej zapominająca, że od starożytności cnotą rządzących jest opieka nad tymi członkami społeczeństwa, którzy z tego czy innego powodu szczególnie wystawieni są na ataki czy niezdolni do samodzielnej obrony. Tak poniża i lży tych, z którymi się nie zgadza (faszyści! targowica! – z listopada 2017 r.). To nie jest eksces. To konsekwentny, stały modus operandi. Polityczki i wyedukowanej prawniczki, nie zaś osoby, której ze względu na niskie kompetencje kulturowe, brak wyobraźni czy edukacji skłonni bylibyśmy wybaczyć pojedyncze niecenzurowane, obraźliwe wypowiedzi względem innych.
Po drugie, Krystyna Pawłowicz powiedziała pewnego razu rzecz całkowicie dyskwalifikującą ją jako kandydatkę do TK. W listopadzie 2017 r., podczas posiedzenia komisji sejmowej pod przewodem Stanisława Piotrowicza, raczyła stwierdzić do mikrofonu i przed kamerami: Z powodu umowy politycznej będę głosowała tak jak mój klub, natomiast podzielam w pełni pogląd pana ministra Warchoła i uważam, że zapis zamieszczony w [art.] 86 par. 1 pkt 1 jest wprost, jaskrawie sprzeczny z konstytucją, w swoim brzmieniu. Sam fakt, że piszemy coś sprzecznego z konstytucją, jest niezwykle demoralizujący prawnie (…). Nie mamy tu do czynienia z bohaterskim zgłoszeniem konfliktu politycznej lojalności i poczucia niekonstytucyjności procedowanych przepisów. Oto deklaracja gotowości ustawodawczego złamania konstytucji przy pełnej świadomości stanu prawnego. Nie trzeba rozwijać wątku. To co oczywiste, nie wymaga argumentowania.
I po trzecie, w felietonie „Myśląc, ojczyzna”, wygłoszonym 4 maja 2017 r. w Radiu Maryja i TV Trwam, p. Pawłowicz, dokonując przeglądu historycznego polskich konstytucji, tak komentowała obecnie obowiązującą – przypominam: uchwaloną legalnie przez parlament III RP i zatwierdzoną ogólnokrajowym referendum – ustawę zasadniczą:
Konstytucja, obowiązująca dotychczas, uchwalona została w kwietniu 1997 r., jako owoc układu okrągłostołowego – głównie lewicowej opozycji z odchodzącymi właścicielami PRL-u. Konstytucja ta, przygotowywana przez środowiska lewicowe i komunistyczne, nie jest i nie była reprezentatywna od chwili jej uchwalenia i przypieczętowania przez ówczesnego prezydenta A. Kwaśniewskiego, który wcześniej pilnował jej treści jako przewodniczący Komisji Konstytucyjnej. Przy pracach nad projektem Konstytucji z kwietnia 1997 r. nie brały udziału liczne środowiska obywatelskie i katolickie, społeczne, narodowe, które wtedy dopiero odradzały się. Konstytucja ta zawiera szereg postanowień wymierzonych w polską rację stanu, w suwerenność, jak np. słynny, skandaliczny art. 90 konstytucji, który w sposób w zasadzie nieograniczony pozwala przekazywać kompetencje polskich organów państwowych zagranicznym, zewnętrznym organom i organizacjom międzynarodowym. Artykuł ten odchodzący komuniści i lewicowa polska opozycja z panami Mazowieckim, Geremkiem, komuniści – Ciosek, Kwaśniewski, gen. Jaruzelski, wstawili do Konstytucji, by stworzyć nienaruszalne, trudne do usunięcia podstawy konstytucyjne dla włączenia Polski (włączenia państwa polskiego) w system organizacyjny i prawny Unii Europejskiej, już wówczas ewoluującej w kierunku superpaństwa europejskiego. (…)
Sejm swymi ustawami w zasadzie już tylko wykonuje, wprowadza w polski obieg prawny unijne, zewnętrzne, inspirowane głównie przez Niemcy dyrektywy i podobne temu nakazy i polecenia. Już choćby tylko z tych powodów ta Konstytucja powinna być natychmiast uchylona, gdyż szkody, jakie ponosi w ich efekcie Polska, są trudno odwracalne. (…)
Jest jednak też problem, który uniemożliwia zmianę obecnej Konstytucji – o ile Prawo i Sprawiedliwość chce suwerennej Polski, o tyle PO, PSL i reszta totalnej opozycji nie chce tego i głośno dziś żałuje, że w ostatnie osiem lat nie udało się jeszcze bardziej uzależnić Polski od Francji i Niemiec w unijnych ramach, że nie zdążyli przyjąć w Polsce euro i wyrzucić złotówki, i wpisać do obecnej Konstytucji członkostwa Polski w Unii Europejskiej, jako zasady ustrojowej w ogóle istnienia państwa polskiego. Aby więc usunąć szkodliwą, godzącą w polską państwowość i interesy obecną konstytucję z 1997 r., Prawo i Sprawiedliwość musi w kolejnych wyborach uzyskać minimum 308 miejsc w Sejmie, tj. o 73 posłów więcej niż mamy dzisiaj (a ich mamy 235), czyli musimy zyskać ok. 40% głosów wyborczych. Tak więc naprawa Rzeczpospolitej, odrzucenie komunistycznej Konstytucji z 1997 r. i uchwalenie nowej leży teraz w rękach i decyzjach polskich patriotycznych wyborców. W 2019 r. w czasie kolejnych wyborów do Sejmu okaże się, czy uda się nam wyzwolić z resztek konstytucyjnego, popeerelowskiego jarzma.[2]
Przekaz jest jasny i nie pozostawia wątpliwości. Podsumujmy jednak trzy argumenty: 1. Krystyna Pawłowicz nie ma w sobie nawet tej krztyny przyzwoitości, która hamowałaby ją przed notorycznym łamaniem podstawowego konstytucyjnego fundamentu: prawa przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, źródła wszystkich innych jego wolności i praw, którego poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30 konstytucji RP). 2. Krystyna Pawłowicz nie boi się publicznie deklarować zagłosowania za przepisami ustawy rażąco niezgodnymi z obecną konstytucją. 3. Krystyna Pawłowicz jest wrogo usposobiona do obecnej konstytucji Rzeczypospolitej. Jakże by miała zatem przez najbliższe 9 lat orzekać w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, zgodności przepisów organów centralnych z konstytucją, ustawami i umowami, zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jakże by miała procedować skargi konstytucyjne (art. 188 konstytucji)? W dodatku pod warunkiem i przywilejem własnej niezawisłości, podlegając tylko konstytucji (art. 195 ust. 1)? Tego się nie da pogodzić!
Na ratunek sędziom?
Ostatnia sprawa z minionych tygodni, nasza bezpośrednia przyczyna spotkania na ulicy. Sprawa sędziego olsztyńskiego, Pawła Juszczyszyna, który ważył się zażądać od Sejmu RP ujawnienia list poparcia kandydatów dla pseudo-KRS. Choć działał w zgodzie z obowiązującym orzecznictwem polskim i europejskim, poddany został natychmiastowym środkom odwetowym. Wdrożono postępowanie dyscyplinarne, sędziemu cofnięto delegację do sądu okręgowego, przymuszając do powrotu do sądu rejonowego (po prostu zdegradowano). To wszak tylko ostatnia z serii spraw, szykan i złośliwości zawodowych, wyrządzanych sędziom publicznie protestującym wobec zamachu na wymiar sprawiedliwości, zadającym pytania prejudycjalne bądź wydającym wyroki i orzeczenia nie w smak czynnikom rządzącym.
I tu także przesłanie jest jasne: stańcie nam na zawadzie, przeszkadzajcie nam, a kara będzie szybka i konsekwencje w skali całej waszej kariery trudne do odwrócenia. Efekt mrożący dostrzeże każdy, niezależnie od politycznych afiliacji. Próba założenia knebla Temidzie nie wymaga mikroskopu ani lupy, żeby ją dostrzec. Dziś granice pracy sędziego wyznaczają jedynie profesjonalizm i sumienie, ale tak na pewno nie było wcześniej – stwierdził premier Morawiecki na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego w lipcu 2018 r. Dzięki Ci, Człowiecze Roku 2019 Forum Ekonomicznego w Krynicy, dzięki, Kawalerze Orderu Odrodzenia Polski z 2015 r.! Historia, jak sądzę, nie zapomni Ci ostrości spojrzenia ani zasług dla państwa.
Dodam przy tym na koniec, co już nie raz powtarzałem podczas manifestacji: nie chodzi w protestach o sędziego Juszczyszyna czy Żurka, czy też pierwszą prezes Gersdorf. Walka trwa o każdego sędziego z Orłem Białym na piersiach, o każdego prezesa Sądu Najwyższego, który by się znalazł w podobnej opresji ze strony pozostałych dwóch władz w podobnych warunkach prawnych. Dlatego nie interesuje mnie, czy na tę bądź inną osobę system okołorządowej propagandy znajdzie ten czy inny casus (bądź, jak Czytelnik woli: hak). Że poszuka, tego także już w 2019 r. nie trzeba udowadniać ani się domyślać. Protest w obronie płonącego pałacu sprawiedliwości dotyczy jednak każdego, kto nosi togę, a kto może podlegać naciskom lub represjom ze strony władców kraju. Dotyczy każdego z nas – bo każdy musi mieć przecież nie tylko równy dostęp do praw ale i równą, niezachwianą pewność, że o jego prawnym problemie rozstrzygnie wyłącznie dobre a przestrzegane polskie prawo oraz niezachwiana, pozbawiona nacisku politycznego – sprawiedliwość.
[1] Wypowiedzi premiera za oficjalnym stenogramem PE – http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/CRE-8-2018-07-04-ITM-004_EN.html
[2] https://www.radiomaryja.pl/multimedia/myslac-ojczyzna-1846/
Wicepremier Mateusz Morawiecki z satysfakcją ogłosił niedawno w Sejmie wzrost wydatków społecznych w budżecie do 75 mld zł. Jak w takim razie należy traktować zaplanowane przez niego na 2018 r. pozostałe 787 mld zł wydatków publicznych? Czy – a contrario – są to wydatki niespołeczne, a może antyspołeczne? Być może warto też zapytać, skąd się wzięło te 75 mld i czy przypadkiem nie z kieszeni polskiego społeczeństwa? A jeśli tak, to dlaczego wydatki państwa miałyby być bardziej społeczne niż byłyby wydatki społeczeństwa, gdyby państwo społeczeństwu tych środków nie zabierało?
Socjal plus
Nie są to więc oczywiście żadne wydatki społeczne, tylko po prostu socjal. Zresztą wydatków socjalnych jest znacznie więcej – według danych samego rządu tylko kasowe transfery socjalne w 2016 r. wyniosły 284 mld zł. A do tego dochodzą jeszcze, także często zaliczane do wydatków socjalnych, wielomiliardowe transfery w naturze – głównie na ochronę zdrowia i edukację.
Planowany przez rząd wzrost wydatków publicznych z 41,5 proc. PKB w 2015 r. do 43,4 proc. PKB w 2018 r. wynika głównie z rozdymania wydatków socjalnych, przede wszystkim wprowadzenia programu 500+, który w 2018 r. będzie kosztował już prawie 25 mld zł, obniżenia wieku emerytalnego (10 mld) i finansowania leków dla seniorów (6 mld).
Nie ma w tym zresztą nic dziwnego – statystyki pokazują, że wysokość wydatków publicznych jest mocno skorelowana z wysokością wydatków socjalnych. Warto zaś podkreślić, że negatywny wpływ wydatków publicznych na wzrost gospodarczy jest jednym z lepiej udokumentowanych faktów w ekonomii. Liczne badania empiryczne wskazują, że poziom wydatków publicznych maksymalizujący wzrost gospodarczy waha się pomiędzy 14 a 23 proc. PKB, czyli dwu- a nawet trzykrotnie mniej niż u nas, w kraju, który musi się szybko rozwijać, by doganiać poziom życia Zachodu.
Mniej pracy
Wzrost wydatków socjalnych oznacza, że coraz większa część generowanego w gospodarce dochodu nie będzie przyznawana za to, że się coś wyprodukowało w sektorze prywatnym. Podkopuje to bodźce do produkcji dóbr i usług, a tym samym motywację do pracy.
Bardzo niski odsetek osób aktywnych zawodowo przez lata był jedną z największych bolączek polskiej gospodarki i poważnym hamulcem szybszego rozwoju. Problem ten wynikał z tchórzostwa polityków, w tym pierwszego rządu PiS, którzy bali się wziąć na swoje barki odpowiedzialność za przeprowadzenie koniecznych reform takich jak ograniczenie wcześniejszych emerytur. W wyniku tego w 2007 r. współczynnik aktywności zawodowej sięgnął dna w wysokości 63 proc. Oznacza to, że na 100 osób zdolnych do pracy pracowały tylko 63 osoby, a pozostałe utrzymywały się z pracy innych.
Dwie bardzo ważne reformy wprowadzone przez koalicję PO-PSL, czyli ograniczenie wcześniejszych emerytur i podniesienie wieku emerytalnego, spowodowały odwrócenie tego trendu. Ale nie tylko one – miał tu znaczenie także szereg innych mniejszych działań pozafiskalnych, jak np. wprowadzenie jeszcze w 2005 r. dwustopniowych studiów. Absolwenci zaczęli masowo wychodzić na rynek pracy już po licencjacie.
Podobnie, bardzo korzystne skutki miałoby obniżenie obowiązkowego wieku szkolnego do 6 lat, przede wszystkim dlatego, że wcześniej w swoim życiu, a zatem także dłużej, osoby te mogłyby pracować. Dzięki wprowadzonym reformom w każdym kolejnym roku od 2007 aktywność zawodowa rosła osiągając w 2016 r. poziom 69 proc. – rekordowy, ale jeszcze daleko niewystarczający, gdyż wciąż plasujący Polskę pod tym względem w tyle Unii Europejskiej. Storpedowanie przez rząd PiS ważnych reform, wzrost wydatków socjalnych i zapowiedzi regulacji takich jak zakaz pracy przy handlu w niedzielę czy wydłużenie studiów poważnie naruszy fundamenty długofalowego potencjału rozwojowego naszego kraju.
Wykres 1. Współczynnik aktywności zawodowej (proc. osób w wieku 15-64 lata)
Źródło: Eurostat
Tak, 500+ wpłynęło negatywnie
Żeby nie być gołosłownym… Według projektu ustawy 500+ miało być wprowadzone 1 stycznia 2016 r. Ostatecznie stało się to z początkiem kwietnia 2016 r., ale stanowcze zapowiedzi i uchwalenie tej ustawy 11 lutego 2016 r. najprawdopodobniej sprawiły, że gospodarstwa domowe (szczególnie młodsze kobiety) dostosowały swoje zachowanie do związanych z tą ustawą oczekiwań już na początku roku (staranie się o pracę nie ma sensu, jeśli za 2-3 miesiące pojawi się dodatkowy dochód). Stąd już w pierwszym kwartale 2016 r. można zauważyć potężny spadek współczynnika aktywności zawodowej kobiet w wieku 25-49 lat, a w czwartym kwartale 2016 r. współczynnik ten osiągnął najniższy poziom od 2008 r., przy ogólnie kilkuletnim trendzie wzrostowym i przy rosnącym współczynniku dla mężczyzn.
Trzeba przy tym przyznać, że spadek aktywności zawodowej kobiet w tym wieku od początku 2016 r. po części mógł wynikać także z działań rządów PO-PSL, które zdążyły jeszcze wprowadzić od początku 2016 r. tzw. kosiniakowe. Trend spadkowy tego współczynnika widać zaś już od początku 2015 r., na co mógł mieć wpływ wzrost kryterium dochodowego zasiłków rodzinnych, rozszerzenie uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także wzrost wysokości świadczeń pielęgnacyjnych.
Wszystkie te działania były jednak niewspółmierne do 500+. Poza tym, jeśli spojrzeć na dane, to nie sposób pozbyć się wrażenia, że PiS szczególnie nie znosi pracy (i samodzielności) Polek – wcześniejsze długotrwałe załamanie współczynnika aktywności zawodowej kobiet w tym wieku miało miejsce również po przejęciu przez tę partię władzy pod koniec 2005 r.
Wykres 2. Współczynnik aktywności zawodowej w wieku 25-49 lat (proc.)
Źródło: Eurostat
Mniej oszczędności
Oprócz negatywnego wpływu na podaż pracy wydatki socjalne podkopują także inny ważny czynnik prorozwojowy, jakim są oszczędności. To z nich bowiem są w głównej mierze finansowane inwestycje. Jest to tym ważniejsze, że wicepremier Morawiecki ma negatywny stosunek do kapitału zagranicznego, który także przecież w finansowaniu inwestycji krajowych uczestniczy. Z czego jednak oszczędzać, skoro państwo będzie zabierać społeczeństwu już ponad 43 grosze z każdej wygenerowanej w gospodarce złotówki?
Po co oszczędzać, skoro wszystkie cele, jakim pierwotnie przyświecały oszczędności (emerytura, choroba, edukacja, mieszkanie) są w coraz większym stopniu finansowane z kieszeni podatnika? Dobrze widać to na przykładzie tygrysów azjatyckich – w zakresie polityki gospodarczej i instytucji najbardziej różnią się one od pozostałych krajów rozwiniętych właśnie niskim poziomem wydatków publicznych/socjalnych. To zaś powoduje, że oprócz wysokiej podaży pracy, mają także najwyższe poziomy oszczędności i inwestycji. Polska plasowała się pod tym względem na szarym końcu, a od początku rządów PiS stopa inwestycji jeszcze spada – według najnowszych danych (za drugi kwartał br.) wynosi już zaledwie 16,2 proc. W tym kontekście zakładane w planie Morawieckiego 25 proc. budzi wśród ekonomistów zażenowanie.
Wykres 3. Stopa oszczędności i inwestycji (średnia w latach 1990-2016)
Źródło: Międzynarodowy Fundusz Walutowy
Wojna hybrydowa z Kościołem?
Przykład tygrysów azjatyckich dobrze pokazuje jeszcze jeden ważny, ale podnoszony tylko przez niektórych liberalnych ekonomistów, skutek wydatków socjalnych. W przeciwieństwie do krajów zachodnich, w krajach tych – pomimo dobrobytu – nie zanikła tradycja samopomocy. Gdy ludzie znajdą się w potrzebie, przede wszystkim pomaga im rodzina. Tymczasem rozdęte wydatki socjalne w krajach zachodnich doprowadziły do sytuacji, w której najważniejsze ryzyka, takie jak starcza niedołężność, choroba czy bezrobocie są pokrywane z kieszeni podatnika. Jeśli nie trzeba zwracać się o pomoc do rodziny, to nie ma też potrzeby utrzymywania z nią dobrych relacji. W ten sposób wydatki socjalne podkopują tradycyjne więzi rodzinne.
Ale krąg samopomocy wcale nie ogranicza się do rodziny. Zaliczają się do niego bowiem również przyjaciele, ludzie z otoczenia domowego i zawodowego, a także organizacje charytatywne i związki religijne. Szeroka sieć organizacji charytatywnych u tygrysów azjatyckich pokazuje, że chrześcijańskie wartości pomocy bliźniemu najlepiej realizują dziś… kraje konfucjańskie. Niskie wydatki socjalne nie wyparły tam bowiem prawdziwej solidarności międzyludzkiej, natomiast w przypadku krajów zachodnich jest tak jak pisali Milton i Rose Friedmanowie w swojej wspólnej książce („Wolny wybór”): „jednym z największych kosztów naszego obecnego systemu socjalnego jest to, że zatruwa on źródło prywatnej działalności dobroczynnej”.
Znany badacz dobroczynności, naukowiec i muzyk, a przy tym prezes American Enterprise Institute Arthur C. Brooks w swojej książce „Who Really Cares” wykazał dobitnie, że w Europie, gdzie wydatki socjalne są wyższe niż w Stanach Zjednoczonych, dobroczynność jest znacznie mniejsza. Ale nawet w USA, gdzie na początku XX w. to właśnie Kościoły były głównym dostarczycielem usług socjalnych, ich rola dramatycznie spadła wraz z polityką Nowego Ładu Roosevelta i związaną z tym ekspansją wydatków socjalnych.
Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że państwo socjalne nie tylko doprowadziło do wyparcia działalności charytatywnej Kościołów, ale także szerzej przyczyniło się do sekularyzacji społeczeństw, co udowodnili w swoich pracach politolodzy z Uniwersytetu Waszyngtona Anthony Gill i Erik Lundsgaarde.
Można więc uznać, że wydatki socjalne to cichy, podstępny, a przy tym skuteczny, zabójca Kościołów. Paradoksalnie więc, to co nie udało się komunistycznym władzom PRL przez prawie pół wieku, załatwi polityka pompowania wydatków socjalnych przez PiS.
Program „Dzietność minus”
Świadczenie 500+ miało zwiększyć dzietność w Polsce. Nie ma pewności, czy tak się stało. Jest jednak pewność co do czegoś innego – podatek od kredytów (zwany bankowym), który miał sfinansować to świadczenie, spowodował wzrost marży kredytów mieszkaniowych o 25 proc. Dość powiedzieć, że jedną z ważniejszych przesłanek do podjęcia decyzji o rodzicielstwie jest dla młodych ludzi własne mieszkanie.
Rozpatrując wpływ wydatków socjalnych na dzietność warto zauważyć, że tradycyjną funkcją, jaką od początków cywilizacji ludzkiej pełniły dzieci, jest inwestycja rodziców w zabezpieczenie swojej starości. Nie powinno więc dziwić, że jedną z głównych sił wpływających na dzietność jest rozwój gospodarczy i jego korelaty, a także wydatki socjalne. Przynajmniej od lat 50-tych XX w., kiedy tym tematem zajęło się wielu demografów, ekonomistów i socjologów (np. Leibenstein) pojawiła się teoria wskazująca na negatywną zależność pomiędzy wydatkami socjalnymi a dzietnością, co było później wielokrotnie testowane i potwierdzane empirycznie.
Wyjaśnienie tego zjawiska jest proste: „Jeśli otrzymam od państwa emeryturę, to nie potrzebuję dzieci, które pomogą mi na starość”. Można więc powiedzieć, że występuje tu klasyczne zjawisko „pasażera na gapę” (free riding) – ludzie chcą korzystać z państwowych emerytur, ale nie chcą ponosić kosztów wychowania dzieci. Podobnie zresztą rzecz ma się z wydatkami na ochronę zdrowia, które w znacznej mierze są przecież adresowane do osób starszych.
Innym ważnym kanałem oddziaływania wydatków socjalnych w tym zakresie jest wspomniane już ograniczenie podaży pracy osób starszych. Osiągając wiek emerytalny, nawet jeśli dopisuje im zdrowie, nie muszą już pracować, dlatego nie podejmują się prac, które były tradycyjnie wykonywane przez osoby starsze (opieka nad dziećmi, uczenie ich rzemiosła). Z tego powodu usługi opieki nad dziećmi są dziś dla młodych osób planujących założenie rodziny horrendalnie drogie, co oczywiście podnosi całkowite koszty wychowania dzieci. Jeśli zaś coś jest drogie, to zwykle jest tego (w tym przypadku dzieci) mniej. Przy tym znacznie rzadszy obecnie kontakt dzieci ze starszymi osobami w roli opiekunów, którzy zwykle cechują się cierpliwością oraz bogatym bagażem doświadczeń i wiedzy, nie jest moim zdaniem obojętny dla ich rozwoju.
Oprócz tego ważna jest także państwowa edukacja. Wśród demografów popularne jest wręcz stwierdzenie, że jest ona najlepszym środkiem antykoncepcyjnym. Jest tak m.in. dlatego, że państwowa edukacja, szczególnie na poziomie wyższym, powoduje opóźnienie wieku wejścia na rynek pracy i uzyskanie stabilizacji finansowej. Ta ostatnia jest często warunkiem podjęcia decyzji o pierwszym dziecku. To zaś powoduje, że jest znacznie mniej czasu na to, by mieć kolejne dzieci.
Były premier Leszek Miller stwierdził kiedyś, że program Hausnera, de facto mający ograniczyć wydatki socjalne, był dobry dla Polski, ale zły dla SLD. Program PiS-u rozdymania wydatków socjalnych może na krótką metę wydaje się dobry dla PiS-u, ale na pewno nie jest dobry dla Polski.
Marek Radzikowski – dr ekonomii SGH, autor książki: „Państwo socjalne. Przyczyny i skutki”
Lead od redakcji.
W ostatnim czasie debata o postawie i poglądach tzw. symetrystów nabrała sporego wigoru. Powstało dużo tekstów i analiz tego zjawiska. Trzeba przyznać, że w porę. W świetle dramatycznych zmian prawnych zorientowanych na likwidację niezależnego sądownictwa w Polsce, poza symetryzmu w ocenie polityki obecnych i poprzednich władz nabiera wszelkich znamion groteskowego rytuału.
Symetryzm to modny od kilku sezonów label, który wkrótce popadnie w zapomnienie. Zarówno siłą rzeczy, jak i pod naporem coraz trudniej dających się zamazać faktów. Zanim przejdę do meritum, dobrym uniwersyteckim zwyczajem postaram się zdefiniować i określić pole debaty. Lektura najświeższych tekstów – zarówno piewców, jak i krytyków symetryzmu – ujawnia pewne rozbieżności definicyjne zjawiska.
„Jedni i drudzy byli tak samo źli”
Z niektórych analiz wynika, że symetryzm to postawa ludzi wycofanych z życia publicznego, koncentrujących się na życiu prywatnym, nieformułujących własnych, sprecyzowanych poglądów ideowych i politycznych, skłaniających się np. do absencji wyborczej, m.in. z powodu zdegustowania stylem debaty publicznej i jakością personelu polityką się parającego. Poniższy tekst tak rozumianych symetrystów nie dotyczy.
Owszem, całkowity brak zaangażowania w sprawy własnego państwa – zwłaszcza gdy „Ojczyzna gore” – zasługuje na krytykę, ale zdegustowanie politykami, będące często jego źródłem, jest z drugiej strony więcej niż zrozumiałe.
Poza tym nie ukrywam, że zawsze byłem przeciwnikiem ciągania obywateli na siłę do urn wyborczych, stojąc na stanowisku, że jeśli ktoś się polityką nie interesuje i na niej kompletnie nie zna, to lepiej aby nie głosował, zamiast głosował idiotycznie. Co nie zmienia faktu, że ostatnie zdarzenia polityczne powinny na część apolitycznych współobywateli podziałać jak upierdliwy budzik bez opcji snooze.
Poniższy tekst będzie dotyczyć symetrystów rozumianych w drugi z dających się odczytać we wspomnianych tekstach i analizach sposób. Postaram się ustosunkować do poglądów grupy jak najbardziej zaangażowanych politycznie i ideowo współobywateli, najczęściej o jaskrawo lewicowych poglądach. Usprawiedliwiają oni (przynajmniej jak dotąd) wszelkie działania władzy PiS, wskazując na przewiny ich poprzedników z PO i PSL, kreśląc pomiędzy praktykami tych dwu rządów ową „symetrię” opartą na myśli, że jedni i drudzy są lub byli równie źli dla Polski.
W tej narracji główną przyczyną relatywizowania kolejnych ruchów rządu PiS jest niezadowolenie z polityki poprzedników w zakresie rzekomo nadmiernie neoliberalnej polityki gospodarczej oraz nie dość hojnej polityki socjalnej.
Atrakcyjny socjalistycznie PiS
Nie jestem zwolennikiem PO i nigdy nim nie byłem. W żadnych wyborach do Sejmu nie zagłosowałem na listy tej partii. Oczywiście nie zagłosowałem też nigdy na PiS.
Krytyce poddawałem rząd PO-PSL wielokrotnie, tak jak i teraz krytykuję obecny rząd. Teoretycznie nadawałbym się na symetrystę, skoro obie partie mnie nie pociągają. Co więcej, doskonale rozumiem powody pojawienia się postawy symetryzmu.
Gdybym był Hiszpanem spoza Katalonii i przez kilkadziesiąt lat miał do wyboru Partię Ludową (PP) i Partię Socjalistyczną (PSOE), to czy nie zostałbym symetrystą? To chyba oczywiste, że tak! Popierałbym program PSOE i reformy rządy Zapatero w dziedzinie społeczno-obyczajowej: liberalizacja ustawy o aborcji, małżeństwo dla wszystkich, konsekwentny rozdział kościołów od państwa, uproszczenie procedury rozwodowej. Poglądy PP w tym zakresie na pewno nie uzyskałyby mojego wsparcia.
W tym samym czasie byłbym jednak zdecydowanym zwolennikiem programu gospodarczego Partii Ludowej: obniżka podatków, deregulacja gospodarki, ułatwienia dla przedsiębiorców, elastyczny kodeks pracy. Tutaj odrzuciłbym propozycje PSOE. Czyli symetrysta.
Tak samo rozumują lewicowi symetryści polscy. Ze względu na ich poglądy na politykę gospodarczą i zwłaszcza socjalną, odczuwają oni bliskość do PiS. Popierają szczodre świadczenia socjalne, dodatki, zasiłki, niższy wiek emerytalny. Najpewniej odpowiada im także większa aktywność państwa w gospodarce, brak prywatyzacji, państwowe banki, narodowe strategie rozwoju.
Z drugiej strony od PiS odrzuca ich na pewno jego konserwatyzm obyczajowy i pragnienie klerykalizacji polskiego życia społecznego przez oddanie go pod władanie duchowe kościoła katolickiego, ze wszystkimi tego konsekwencjami, które zrodziły m.in. „czarny protest” Polek.
Partie centrowe są dla nich zaś o wiele zbyt liberalne w polityce gospodarczej i socjalnej, a w zakresie reform światopoglądowych na pewno bliższe niż PiS, choć równocześnie rządy PO są tutaj oceniane (słusznie zresztą) jako zawód.
Do tego miejsca postawę lewicowych polskich symetrystów doskonale rozumiem. Nie podzielam jej, ponieważ moje neoliberalne poglądy gospodarcze lokują mnie na antypodach PiS-u, tak samo jak moje poglądy na problemy obyczajowe, ale rozumiem logikę, która ją wygenerowała.
Lewicowa kombinacja ideowa: progresywnej filozofii społeczno-obyczajowej z rozbudowaną opieką socjalną mocno upaństwowionej gospodarki ma w Polsce niewielu zwolenników (tak jak w Hiszpanii, w epoce dominacji PP i PSOE, niewielu zwolenników miała bliska mi kombinacja progresywnej filozofii społeczno-obyczajowej z neoliberalną optyką gospodarczą ograniczonego państwa).
Wielkomiejscy zwolennicy liberalizacji społecznej w Polsce najczęściej lubią niskie podatki i niedużą biurokrację, a borykający się z ubóstwem zwolennicy państwa socjalnego należą do najbardziej konserwatywnych Polaków. Dlatego oferta PiS i oferta zgłaszana przez lewe skrzydło PO i .Nowoczesną mają po 20 lub 30 proc. zwolenników, a oferty Zandberga i Gowina po 2 lub 3 proc.
Nie mając na razie (to się oczywiście może zmienić) pola do budowy własnej, silnej oferty politycznej, w pełni odpowiadającej ich przekonaniom, wyraziści polscy lewicowcy rozpaczliwie poszukują tożsamości i układu odniesienia w realnej polityce poprzez partyjny eklektyzm ochrzczony mianem symetryzmu.
Są rzeczy ważne i ważniejsze
Problem zaczyna się komplikować, gdy obok dwóch zaznaczonych już zmiennych ideowych (problemy społeczno-obyczajowe oraz polityka gospodarcza i socjalna) do naszej analizy dodamy zmienną trzecią, czyli problemy systemu politycznego jako konstytucyjnego państwa prawnego.
Gdybym był hiszpańskim symetrystą, a jedna z dwóch partii zaczęła w sposób niezgodny z konstytucją zmieniać ustrój państwa, podporządkowywać sobie sądy i torować drogę do autorytarnego, całkowicie dowolnego i arbitralnego rządzenia, potencjalnie z pogwałceniem podstawowych praw obywatelskich, to automatycznie przestałbym być tam symetrystą i opowiedział się po stronie tej drugiej partii. Nie baczyłbym przy tym na pozostałe zmienne. Ponieważ problemy ustrojowe są po prostu najważniejsze, los całej reszty jest od nich uzależniony.
Na statkach najpiękniejsze są żagle, ster i kotwica, ale prozaiczny i nudny kadłub jest ważniejszy, bo dziura w nim kładzie kres całej reszcie.
W polityce spory o to, kto mianuje sędziów, kto może ich odwołać, jak głęboko można wnikać w pracę prokuratury, jakie zasady co do terminów i kolejności rozpatrywania spraw można narzucić trybunałom i które wyroki są lub nie są prawidłowe to zapewne nuda w porównaniu z dyskusjami o aborcji, in vitro, płacy minimalnej czy prawach lokatorów. Jednak gdy władza wykonawcza kontroluje sądowniczą, to żadna ustawa na żaden temat nie ma już znaczenia. Gdy tylko bowiem władza zachce, może ustawę zignorować, a powolny jej sąd przyzna jej rację, nawet jeśli kosztem wigibasa logicznego w miejsce uzasadnienia wyroku.
Sprawy ustrojowe, konstytucyjne gwarancje wolności obywatelskich i ograniczenia dla samowoli sprawujących władzę są po prostu najważniejszymi sprawami przestrzeni publicznej. Są ważniejsze od polityki gospodarczej, od polityki socjalnej i od problemów społeczno-obyczajowych.
W momencie naruszenia tych ustrojowych filarów przez rząd PiS, symetryzm w polskim wydaniu stracił wiarygodność. Formułowanie argumentów o naruszeniach konstytucji w zakresie jej zapisów odnoszących się do zabezpieczenia socjalnego przez poprzednie rządy nie ma siły przebicia, ponieważ także w ramach konstytucji waga różnych zapisów jest nierówna, a te najbardziej fundamentalne narusza obecnie PiS.
W rzeczywistości sprzed tych rządów lewicowi symetryści mogli być pewni, że gdyby zdobyli w wyborach poparcie wystarczające dla realizacji ich programu, to państwo dodatkowe programy socjalne by uruchomiło. W obecnej rzeczywistości nie mogą być pewni, czy ich lista zostanie zarejestrowana, kandydaci nie będą nękani, biura wyborcze nie będą kontrolowane przez Wojska Obrony Terytorialnej Antoniego Macierewicza, a ewentualne zwycięstwo zakwestionowane przez partyjną PKW. Wówczas z realizacji programu nici, a i to pewnie byłby jeszcze najmniejszy problem działaczy.
Dwie pułapki
Lewicowi symetryści wpadli w swojej narracji w dwie pułapki. Jednej z nich mogli uniknąć. Ta pułapka to oczywiście „kij i marchewka”, który im oraz reszcie społeczeństwa zaserwował PiS.
Partia władzy obiecała wiele rzeczy, większość poszło w zapomnienie, ale 500+ i obniżenie wieku emerytalnego zostały zrealizowane. To marchewka. Ponieważ marchewka to smakowite warzywo, PiS uzyskał spore poparcie w wyborach i uniknął załamania się tego poparcia potem mimo znacznego podniesienia temperatury sporu (czego Polacy nie lubią) przez swoje legislacyjne wybryki wokół Trybunału Konstytucyjnego czy ziemi rolnej.
Marchewka pozwoliła utrzymać PiS poparcie i stała się także kroplówką dla symetryzmu przez długie miesiące, w których PiS stopniowo wzmacniał swoją władzę, aż uzyskał pełną kontrolę nad państwem. Teraz, gdy ustawa o ustroju sądów powszechnych wejdzie w życie, a wkrótce zapewne zmodyfikowane przez prezydenta, ale wciąż dające władzy wykonawczej spory wpływ na sądy ustawy o KRS i SN, PiS zyska możliwość (gdy sytuacja budżetowa np. się pogorszy) marchewkę wycofać lub pokazać kij w postaci nowych podatków na jej finansowanie (różne nowe opłaty już w tej chwili się pojawiają).
Lewicowcy muszą zrozumieć, że mając pełnię kontroli nad aparatem przemocy i sądami, rząd może w każdej chwili wycofać się ze wszystkich elementów polityki socjalnej, które zrodziły w nich symetryzm. Nie mają najmniejszych gwarancji.
Druga pułapka, której lewicowcy już uniknąć tak łatwo nie mogą, jak pisowskiej marchewki, to zgubne skutki negowania integralności wolności. Lewicowcy od zawsze chcieli poszerzać zakres wolności osobistej na płaszczyźnie społeczno-obyczajowej, ale równocześnie ograniczać wolność gospodarczą i rynek na rzecz uniformizujących i monopolistycznych działań gospodarki sterowanej przez państwo.
Oczywiście, w obu przypadkach uzasadniali to, zrozumiałą na fundamencie humanistycznym, moralną misją poprawy warunków życia ludzi i ochrony ich bytu przed zagrożeniami. Tym nie mniej z trudnością dostrzegali sprzeczności pomiędzy celem poszerzania zakresu jednej wolności, co siłą rzeczy uruchamia indywidualizm wyborów ludzkich i kreatywność wraz z potrzebą rozwoju, a celem ograniczania innej wolności, hamującej te same inicjatywy, zrównującej materialnie ludzi o różnych potencjałach i uniformizującej ich poprzez ograniczenie wyboru rynkowego do standardowych produktów licencjonowanych przez państwo.
Wielokrotnie okazywało się, że wysyłająca tak sprzeczne sygnały polityka musi uciekać się do zamordyzmu, czego współczesnymi przykładami pozostają Kuba i Wenezuela. Próbą ucieczki z tej pułapki była inicjatywa nowej socjaldemokracji Blaira i Schroedera, czyli w gruncie rzeczy przejście na pozycje liberalizmu socjalnego.
Jeśli współczesny polski symetrysta lewicowy nie zauważy tych zjawisk na czas, stanie się – w imię ułudy trwania 500+ czy programu Mieszkanie+ – wspólnikiem kompleksowej negacji wolności. Od wsparcia upaństwowienia gospodarki w programie Morawieckiego, przez wsparcie wypłat 500+ także dla ludzi majętnych, a finansowanych z nowych dopłat do rachunku za prąd, płaconych także przez ubogich, dojdzie do akceptacji procesów politycznych i nękania znienawidzonych figur minionego „neoliberalizmu”, takich jak Władysław Frasyniuk, Radosław Sikorski czy Donald Tusk. A na skrajnie antywolnościowe i antylewicowe polityki w edukacji, wobec kobiet, w polityce zdrowotnej, w relacjach państwo-kościół, po prostu bezsilnie przymknie oko.
Nie tędy droga. Czas najwyższy zostać asymetrystami. Ja jestem asymetrystą, choć nie mam sympatii dla PO i dla bilansu jej rządów. Powinniście dołączyć.
Piotr Beniuszys – politolog i socjolog, członek zespołu redakcyjnego „Liberté!”
Zmarły w 1946 roku baron John Maynard Keynes wraca znowu do łask. Spłycając, jego teoria w skrócie polegała na zanegowaniu prawa ojca ekonomii klasycznej Jeana Saya, który to twierdził, iż gospodarka ma zdolność do samoregulacji. Innym odkryciem Keynesa było twierdzenie, że w okresie dekoniunktury deficyt budżetowy jest potrzebny, gdyż rząd powinien i może poprzez utrzymywanie wysokich nakładów na państwowe wydatki stymulować globalny popyt. Od lat 70 tych nastąpił odwrót w krajach demokratycznych od większości teorii Keynesa. Nastąpiły złote czasy monetaryzmu i Miltona Friedmana. Niestety, my chyba nie mamy wyjścia. Musimy w niego zacząć znowu wierzyć. Wiara zresztą to wartość, która dla wyborów PIS to słowo klucz. Nauka, empiryzm jest dla nich podejrzany. Przekonująca jest za to wiara w różnych wydaniach. Wiara katolicka, wiara smoleńska, a teraz miłościwie nam panujący, serwują nam jej kolejną odmianę. Wiarę ekonomiczną.
Kilka dni temu minęła druga rocznica zagarnięcia przez rząd Tuska naszych pieniędzy z OFE pod płaszczykiem ,,reformy emerytalnej”. Dzięki tej operacji obniżono nasze oficjalne zadłużenie publiczne z 945,2 mld złotych do 844,4mld złotych. Operacja ta miała za cel umożliwienie ekipie PO/PSL dalsze zadłużanie Państwa celem utrzymania się u władzy. Nie dość, że nie udało się powstrzymać marszu PISu do władzy, to tych pieniędzy już nie ma. Nasze emerytury zostały już przejedzone. Licznik długu http://www.dlugpubliczny.org.pl/ na moment pisania tego tekstu pokazuje wartość 941,2 mld złotych. Relacja długu do PKB skoczyła z 47% do 52%. Jak się wczytamy w ustawę budżetową na ten rok, którą co dopiero uchwalił nam rząd, to zauważymy, że planowany jest tam deficyt w wielkości 54,7mld złotych. Łatwo więc policzyć, że przy całkiem prawdopodobnym przeszacowaniu oczekiwań rządowych co do przychodów, jest duże ryzyko, że za rok uda nam się zadłużyć nasz kraj na kwotę przekraczającą bilion złotych.
Wprawdzie daleko nam jeszcze do Grecji, której wskaźnik zadłużenia do PKB to 171%, ale musimy pamiętać, że duża część naszych zobowiązań – 50% – jest w stosunku do zagranicy. A co za tym idzie jest to dług w walutach obcych i gdy złoty straci na wartości, lub gdy spada nam rating tak jak ostatnio, to musimy coraz więcej oddawać. Warto pamiętać o tym majstrując przy podatku bankowym, czy też myśląc o rozwiązaniu problemu Frankowiczów. Wszyscy ci którzy nawołują do przetrzepania kieszeni banksterów karmiących się naszą krwawicą, nie znają pewnego starego polskiego przysłowia. Złapał Kozak Tatarzyna, a Tatarzyn za łeb trzyma…
Prawdziwe strome schody jednak dopiero przed nami. Oczywiście katastrofę spowoduje cofnięcie wieku emerytalnego. To dopiero przed nami. Teraz na tapecie program 500 plus. Rząd Beaty Szydło szacuje, iż dzięki ustawie liczba urodzeń zwiększy się w ciągu 10 lat o 278 tys. Jednocześnie koszty tego programu przez 10 lat według szacunków ministerstwa wyniosą według szacunków ministerstwa 245,6 mld złotych. Te liczby oznaczają, że koszt każdego dodatkowego dziecka urodzonego dzięki temu programowi wyniesie przez okres tylko 10 lat około 883 tys złotych na osobę!!! Zastanawiam się czy ktoś w PISie potrafi liczyć, a przede wszystkim logicznie myśleć? Przy tych kosztach równie dobrze można by było każdemu Kowalskiemu poczętemu dzięki temu programowi fundnąć porządne mieszkanie z wypasioną furą. Takie rozwiązanie miałoby o tyle dobre strony, że nie dość, że spowodowałoby boom na rynku mieszkań to groźba na przykład odebrania tego mieszkania, a i dla męskiej części ukochanego samochodu, może by zatrzymała Kowalskiego w Polsce i nie czmychnąłby jak 3 miliony jego rodaków, często wyedukowanych jeszcze za państwowe pieniądze na państwowych uczelniach, za granicę.
Zejdźmy jednak na ziemię. Wiadomo, że nie ma szans w dłuższej perspektywie, żeby cofnąć reformę emerytalną oraz zrealizować program 500 plus. To w skali 10 lat nawet trudno dokładnie oszacować, ale koszt tego szaleństwa na pewno przekroczy 500 mld złotych. Powtarzam to na tym blogu często i powtórzę znów. W ekonomii nie ma miejsca na cuda. Liczby, w odróżnieniu od polityków, nie kłamią. W matematyce prawda leży nie pośrodku, a dokładnie tam gdzie leży. Pierwszym rozwiązaniem umożliwiającym sfinansowanie tej gospodarczej fatamorgany jest podniesienie podatków i rząd ochoczo się do tego zabrał. Tylko, że banki i markety to drobniaki w tej skali. Można oczywiście spróbować uszczelnić system. Widzimy wyraźnie, że rząd mocno na to liczy. Temu służy na przykład pomysł Ministra Pawła Szałamachy, by wyeliminować gotówkowe płatności powyżej 15tys. złotych i by Polaków zmusić do korzystania z banków. Nic, że to niezgodne z konstytucją, bo na razie w odróżnieniu od Wielkiej Brytanii podstawowe usługi bankowe są płatne. Chodzi o to by oko Saurona stale miało Cię pod kontrolą i obserwowało.
Rząd jest jednak wysoce naiwny myśląc, że uda się podatkami załatać tą dziurę. To się nie uda, bo nawet jak wyeliminujemy całkowicie gotówkę z obiegu to i tak nie zmieni to faktu, że mamy tak skomplikowany, niewydolny system podatkowy, że uszczelnienie systemu jest mrzonką bez napisania ustawy o podatkach od nowa. Ten system podatkowy przecieka nie dlatego, że mamy tak niskie i proste podatki, a dlatego że są za wysokie i za skomplikowane. Udział szarej strefy w polskim PKB jest szacowany na 25% przy średniej europejskiej 15%. Dla przykładu w 2012 roku w badaniach Polskiej Konfederacji Pracodawców Krajowych Lewiatan 33,2% firm zatrudniało pracowników w szarej strefie (w porównaniu do 28,9% w 2011 roku). Wzrost podatków ma to do siebie, że zawsze powoduje ucieczkę do szarej strefy i nie da się temu zapobiec. Oczywiście rząd zatrudni wtedy kolejnych urzędników skarbowych, którzy będą mieli za zadanie tą szarą strefą walczyć. Niestety Ci urzędnicy zawsze kosztują i przez to trzeba podnieść podatki, a z tym można walczyć tylko zatrudniając kolejnych urzędników i koło gospodarczego absurdu zaczyna się domykać.
Ustaliliśmy więc, że podniesienie podatków nie wygeneruje takich kwot jakie są potrzebne rządowi. Wydaje się w tym momencie, że już nic da się już nic zrobić. Trzeba odczekać chwilę, a potem ostatni zgasi światło, ale zaraz…chwila…chyba o czymś zapomnieliśmy…przecież jest jeszcze Keynes! Wprowadzimy jego teorie w życie i dzięki temu wzrost PKB skoczy do poziomu 5% i reformy będą uratowane.
Ekonomiczny guru Jarosława Kaczyńskiego, stały bywalec Radia Maryja, świeżo nominowana przez niego do rady polityki pieniężnej pani Profesor Grażyna Ancyparowicz, stwierdziła wprost w TV Trwam, że jedynie metoda Keynesa rozrusza polską gospodarkę i uratuje program 500+. Na pewno te słowa to miód na uszy dla Prezesa. Nie od dziś wiadomo, że Keynes twierdził, że jego teoria najlepiej się sprawdzi w warunkach państwa totalitarnego.
W tym miejscu chciałbym pobieżnie przyjrzeć się części założeń ekonomii keynesowskiej i wykazać jak w kilku punktach ta teoria jest spójna z wizją Prezesa umacniania władzy Państwa nad jednostką. W części swoich badań Keynes dowodził, iż wolny rynek bywa nie racjonalny. Racjonalnością może się wykazać jedynie państwo, które korzystając z usług naukowców, może we właściwe miejsce kierować strumień dochodów, tak by wszystkim żyło się lepiej. Pod kontrolą rządów, jak pokazała praktyka XX wieku, gospodarka ma się gorzej, ale na pewno lepiej mają się kontrolujący, czyli władza. Z keynesizmem związany jest fiskalizm, wymyślanie coraz to nowych podatków i przekonywanie, że służą one społeczeństwu, a ilu wiernych PISowi urzędników i kuzynów Prezesa można dzięki temu zatrudnić!
John Maynard Keynes twierdził, że najlepiej pobudzić gospodarkę w kryzysie żyjąc na kredyt. Osiągnąć to można obniżając stopy procentowe przez co kredyt będzie dostępny dla wszystkich. Same ustalanie stóp procentowych też według niego należy oddać pod ścisłą kontrolę państwa – dzięki Keynesowi znacjonalizowano Bank Anglii, gdyż jak twierdził, na wolnym rynku stopy procentowe mają tendencję do bycia na wysokim poziomie zachęcającym do akumulacji kapitału, a nie kredytowania gospodarki. Słyszeliśmy już o płynących z obozu PISu pomysłach dotyczących repolonizacji banków. Może takie jest drugie dno wprowadzenia podatku bankowego?
Deficyt budżetowy w czasach recesji jest dobry. Rządy mogą żyć na kredyt poprzez wydawanie większych ilości pieniędzy, niż ściągają z podatków. Brak deficytu Keynes uważał za tłumienie konsumpcji. Gdy jest problem z popytem to zwiększajmy wydatki. My wprawdzie nie mamy recesji, a deficyt mamy zawsze. Jednak wybiórczo traktowany Keynes może być usprawiedliwieniem dla powziętej przez rząd Beaty Szydło decyzji osłabienia reguły wydatkowej.
Keynes negował twierdzenia, że państwowy interwencjonizm jest niemoralny i nieefektywny i rozregulowuje naturalne mechanizmy gospodarcze. Choć nie był zwolennikiem ciągłego interwencjonizmu państwowego, a raczej punktowego, gdy rynek sobie nie radzi daje tym samym legitymizacje PISowi, uważającemu że państwowe inwestycje mogą być znacznie lepsze od prywatnych. Wadą inwestycji prywatnych jest niebezpieczeństwo spekulacji. Państwowe instytucje nie kierują się tylko żądzą zysku, a przez to ich celem może być wzrost gospodarczy. Jest to podstawa etatyzmu i prosta droga do usprawiedliwiania cofnięcia prywatyzacji o czym marzy przeciętny wyborca, który głosował na te ugrupowanie podczas ostatnich wyborów.
Żeby też być uczciwym należy stwierdzić, że ten powrót w chwale teorii Keynesa na polityczne salony nie nastąpił ot tak nagle. Duch barona straszy w Rzeczypospolitej już od dawna. W część nauk Keynesa wierzyła od zawsze duża część lewicowych środowisk, ekonomistów typu Ryszarda Bugaja. Duch Keynesa straszy też w wielu gabinetach europejskich, straszy też w Unii Europejskiej jako instytucji. W Polsce za początki wprowadzania teorii Keynesa w życie odpowiedzialna jest Platforma Obywatelska. Donald Tusk doszedł do władzy z liberalnymi gospodarczo postulatami, ale szybko okazało się, że mu się odwidziało. Ostatni minister finansów Mateusz Szczurek mówił otwarcie w wywiadach o tym że bliżej mu do Keynesa niż do liberalnego Von Hayeka. W Polsce system edukacji na uczelniach ekonomicznych sprawia, że nauki Keynesa ciągle trafiają na podatny grunt. Leszek Balcerowicz kiedyś stwierdził, że też przez dwa lata po skończeniu studiów był keynesistą, gdyż tak uczono na polskich uczelniach. On po dwóch latach zrozumiał, że żaden kraj na świecie, który systematycznie uprawia politykę keynesowską nie odniósł sukcesu. Profesor Balcerowicz zmienił poglądy, ale ilu jest takich, którzy nie byli na tyle odważni, by przyznać się przed lustrem, że się mylili i teraz oni uczą na uczelniach nowe pokolenie.
Jest to o tyle niebezpieczne, tak jak napisałem już powyżej, że nauki Keynesa są wyjątkowo atrakcyjne dla każdej władzy. Traktowane wybiórczo, usprawiedliwiają jej pokusę, by postawić się ponad społeczeństwo. Miło każdemu przywódcy jest usłyszeć, że nie jest potrzebne cięcie rozdmuchanych wydatków. Obiecane w drugim expose rządu Tuska utworzenie państwowego funduszu inwestycyjnego, który miał rozruszać gospodarkę w oparciu o BGK nie było niczym innym jak wprowadzaniem idei barona Keynesa w życie. Machina ruszyła, a PIS tylko ten proces ochoczo podchwycił i kontynuuje.
Jako anegdotę na zakończenie tego smutnego w sumie wywodu przywołam odpowiedź lorda na pytanie (dotarłem do dwóch wersji – podam jedną bardziej mi tu pasującą) o to jak jego teoria długofalowego zadłużania się wytrzyma próbę czasu?
-,, W dłuższym okresie wszyscy będziemy martwi.”
Mimo to ciekawi mnie do czego nas ta fascynacja PIS-u Keynesem doprowadzi?
z dnia 3 grudnia 2015 r.
Sygn. akt K 34/15
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Wróbel
Marek Zubik – sprawozdawca,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego, Rady Ministrów i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
1) art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) z art. 2 i art. 197 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 12 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
3) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
4) art. 18 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.) z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 112 oraz art. 197 Konstytucji,
6) art. 19 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
7) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
8) art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
9) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
10) art. 137 w związku z art. 19 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
11) art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 62 ust. 1 Konstytucji,
12) art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
2. Art. 12 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
3. Art. 12 ust. 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
4. Art. 19 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
5. Art. 21 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6. Art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 196 Konstytucji.
7. Art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
8. Art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 17 listopada 2015 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
a) art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK) z art. 2 i art. 197 Konstytucji,
b) art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
c) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
d) art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.) z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
e) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK z art. 112 oraz art. 197 Konstytucji,
f) art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
g) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
h) art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
i) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
j) art. 137 w związku z art. 19 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
k) art. 137 ustawy o TK z art. 62 ust. 1 i art. 194 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Wnioskodawca stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 197 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. Konstytucja bezpośrednio określa pozycję ustrojową i kompetencje Trybunału; art. 197 Konstytucji odsyła do uregulowania w ustawie jedynie problematyki organizacji Trybunału oraz trybu postępowania przed nim. Znaczy to, zdaniem wnioskodawcy, że ustawodawca nie może normować w ustawie o TK konstytucyjnego zakresu działania Trybunału. Tymczasem „art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowią kopię (…) art. 188 pkt 1-4 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powtarza postanowienia art. 189 Konstytucji, a art. 3 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powiela ideę art. 79 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 3 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym czyni to z art. 193 Konstytucji. Art. 3 ust. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w nieco zmodyfikowanej formie powtarza regulacje art. 131 ust. 1 zd. 2 i 3 Konstytucji”. Ustawa o TK powinna rozwijać postanowienia konstytucyjne a nie je powielać; z treści art. 3 ustawy o TK „nie wynika nic nowego”. Przyjęte rozwiązanie jest nieracjonalne i narusza § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.; dalej: ZTP), który zakazuje powtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach.
1.2. Wnioskodawca odnotował, że „Sejm rozpatrując poprawki Senatu przyjął poprawkę usuwającą z tekstu ustawy ograniczenie do lat 4 kadencji Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału”. W związku z tym ustawa o TK określa jedynie tryb powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Odwołując się m.in. do opinii wyrażonych w piśmiennictwie, wnioskodawca przyjął, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego wywodzoną z art. 2 Konstytucji , ponieważ nie przewiduje kadencyjności organów wewnętrznych sądu konstytucyjnego. Rozwiązanie takie jest nieracjonalne; „[d]opuszcza nie tylko 9 letnią kadencję, ale może też prowadzić do wyboru na te funkcje kandydatów, których kadencja jako sędziów Trybunału skończy się wkrótce po ewentualnym mianowaniu”.
Nieuregulowanie długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału narusza również zasadę określoności przepisów prawa, gdyż jest nieprecyzyjne i niejasne.
1.3. Według wnioskodawcy, art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. Artykuł 194 ust. 2 Konstytucji jest wyjątkiem ograniczającym prerogatywę Prezydenta do powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Wnioskodawca wskazuje, że nawet jeśli niektóre przepisy konstytucyjne ograniczają prerogatywę Prezydenta, to „jest to działanie wyjątkowe i świadome, które musi być interpretowane literalnie i zawężająco, a nie w sposób dorozumiany, bo to władczy charakter prerogatyw wyznacza granice działania dla organów włączonych w procedury ich wykonywania”.
Ustawowe ograniczenie liczby kandydatów wybieranych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego do dwóch ingeruje w uprawnienie (prerogatywę) Prezydenta, „sprowadzając je w rzeczywistości do ius nudum”. „Nawet jeśli chce się jakieś kryterium dla liczby kandydatów wprowadzić, to nie powinno ono być liczbowe. Zgromadzenie mogłoby dokonywać selekcji z perspektywy obiektywnych kryteriów np. doświadczenia, ale powinno przedstawiać Prezydentowi wszystkich kandydatów spełniających te kryteria. Jeśli miałoby zostać liczbowe, powinno zawierać większą liczbę kandydatów, co pozwoli Prezydentowi na faktyczne wykonywanie swego władztwa. (…) Nawet jeśli norma interpretacyjnie dopuszcza pozornie takie ustawowe rozstrzygnięcie, ponieważ dwie osoby («spośród kandydatów» – cyt.) spełniają kryterium liczby mnogiej, to niewątpliwie godzą w ducha uprawnienia Prezydenta z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji”.
1.4. Wnioskodawca uznał, że art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN) w zakresie, w jakim sędzią Trybunału może zostać magister prawa kanonicznego, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Jednym z wybranych 9 października 2015 r. sędziów Trybunału był magistrem prawa kanonicznego. Podejmując uchwałę o wyborze takiej osoby, Sejm nadał art. 18 ustawy o TK konkretną treść. Sejm nieprawidłowo odtworzył standard konstytucyjny wymagający „wiedzy prawniczej”. Ustawa o SN określa go jako ukończenie wyższych studiów prawniczych i uzyskanie w tym zakresie magisterium. Chodzi więc o „ogólne” studia prawnicze, a nie studia „wyspecjalizowane”, w zakresie jednej z wąskich gałęzi prawa i to prawa niepaństwowego.
1.5. Wnioskodawca zarzucił, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są niezgodne z art. 112 i art. 197 Konstytucji.
W opinii wnioskodawcy, problematyka terminu, w którym powinien być złożony wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, jest materią, która powinna być uregulowana w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulamin Sejmu), i nie może zostać przekazana na poziom ustawowy. Termin zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału jest elementem „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, o których mowa w art. 112 Konstytucji.
Wskazane przepisy ustawy o TK są niezgodne również z art. 197 Konstytucji, który deleguje na ustawodawcę możliwość regulacji tylko organizacji Trybunału i postępowania przed nim.
1.6. Artykuł 19 ust. 5 ustawy o TK jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. Dotychczas tryb wyboru sędziego Trybunału regulował szczegółowo Regulamin Sejmu. Ustawodawca w art. 19 ustawy o TK zdecydował się zerwać z tą praktyką. Uczynił to jednak „w sposób wybiórczy” i ograniczył się jedynie do unormowania jednego aspektu – terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału. Szczegółowe określenie wymogów dotyczących wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem – w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o TK – pozostawiono do regulacji w Regulaminie Sejmu.
Postępowanie takie jest sprzeczne z § 4 ust. 3 ZTP, który stanowi, że w ustawie można odsyłać do przepisów tej samej lub innej ustawy oraz do postanowień umów międzynarodowych. „Ustawodawca – jeśli uważa, ze nie nastąpiło naruszenie autonomii Sejmu (…) powinien więc albo kompleksowo sam unormować wymogi dotyczące wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego TK oraz tryb postępowania z tym wnioskiem, albo jak dotychczas pozostawić te sprawy do określenia w Regulaminie Sejmu”.
1.7. Zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „zasadę autonomii Sejmu w wyborze sędziów Trybunału”.
Zaskarżony przepis przewiduje złożenie ślubowania przez sędziego Trybunału wobec Prezydenta. Adresatem tego unormowania jest osoba, która przeszła procedurę sejmową i aby zakończyć proces wyboru, musi złożyć jeszcze ślubowanie. Wnioskodawca podniósł, że: „Norma ta nie jest wprost adresowana do Prezydenta. Tylko pośrednio możemy się dowiedzieć, że ślubowanie musi się odbyć właśnie przed nim. Co więcej, norma ta nie ma konkretnego umocowania konstytucyjnego. Nie tworzy wprost obowiązku Prezydenta, ani nie określa też żadnych terminów do dokonania ślubowania (…). Norma nie rozstrzyga też kwestii możliwości odmowy Prezydenta do przyjęcia ślubowania, jak i prezydenckiego badania sejmowego etapu wyboru z perspektywy standardów Konstytucji, której Prezydent jest strażnikiem (art. 126 Konstytucji)”.
Artykuł 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, gdyż narusza:
– istotę prawa wyboru sędziów Trybunału przez Sejm,
– zasadę monopolu Sejmu w procesie wyboru sędziów Trybunału,
– spójność konstytucyjnego systemu instytucjonalnego.
Artykuł 21 ustawy o TK odrywa przysięgę od pojęcia wyboru, sprowadzając to ostatnie do głosowania posłów. Zaprzysiężenie powinno być rozumiane jako element szerokiego procesu wyboru sędziego Trybunału, kończący ten proces i rozpoczynający urzędowanie sędziego. Unormowanie, którego skutkiem jest odróżnienie podmiotu wybierającego od podmiotu przyjmującego ślubowanie, nie znajduje ani literalnego, ani konstytucyjnego umocowania, ani też nie jest zgodne z duchem norm konstytucyjnych. „To Sejm, ewentualnie Marszałek Sejmu, powinien odbierać ślubowanie sędziów Trybunału”.
1.8. Wnioskodawca zauważył, że art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji. Podkreślił, że stan spoczynku sędziego Trybunału nie jest związany z orzekaniem, co odróżnia tę instytucję od pozycji prawnej czynnego sędziego. Objęcie w ustawie o TK sędziego Trybunału w stanie spoczynku immunitetem formalnym nie ma żadnego uzasadnienia. Wnioskodawca podzielił stanowisko ekspertów, że w tej sytuacji „immunitet formalny, zamiast chronić wymiar sprawiedliwości, zamieniałby się w gwarancję bezkarności sędziów”.
Ponadto wnioskodawca zwrócił uwagę, że: „Stan spoczynku sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie został też wprowadzony żadną z norm konstytucyjnych, a ma swoje podstawy jedynie w kolejnych ustawach o Trybunale Konstytucyjnym. Tym samym przyznanie immunitetu przewidzianego w art. 196 Konstytucji dla sędziów Trybunału należy uznać za odnoszące się do sędziów czynnych i nie można tej regulacji rozciągnąć w drodze ustawy na sędziów w stanie spoczynku”.
1.9. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę skargowości postępowania przed Trybunałem oraz obowiązek Trybunału odpowiedzi na pytanie prawne sądu.
Wnioskodawca przypomniał, że art. 191 ust. 1 Konstytucji ustanawia zasadę skargowości; wskazuje m.in. jakie podmioty są właściwe do złożenia wniosku do Trybunału. „Skargowość oznacza (…) obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny każdej sprawy wniesionej przez uprawniony podmiot oraz brak możliwości podjęcia przez Trybunał sprawy z urzędu”. Z kolei wynikający z art. 193 Konstytucji obowiązek rozpoznania przez Trybunał pytania prawnego sądu „stanowi logiczne następstwo istoty odpowiedzi na pytanie prawne, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
1.10. Wnioskodawca zakwestionował art. 137 w związku z art. 19 ustawy o TK, uznając, że naruszają one wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę odpowiedniej vacatio legis. W uzasadnieniu wniosku doprecyzowano, że przepisem związkowym jest w tym wypadku art. 19 ust. 2 ustawy o TK.
Wnioskodawca skonstatował, że zmiana prawa dotyczącego wyboru sędziego Trybunału powinna zostać uregulowana analogicznie jak zmiana prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu. W szczególności ustawodawca powinien przewidzieć okres tzw. sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej, w którym nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem tego okresu. Dlatego art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK „jako umożliwiające zmianę dotychczasowego trybu i terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału dokonana w okresie krótszym niż pół roku przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału (nie gwarantująca półrocznego vacatio legis) narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji”.
1.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przewiduje procedurę, która narusza prawo wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji.
Wyznaczenie terminu zgłaszania kandydatur na sędziego Trybunału w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy o TK pozwoliło, „aby większość sejmowa quasi-en bloc rozstrzygała w jednym momencie o objęciu mandatu sędziów, którym kadencja wygasa w różnym czasie”. Tymczasem wybór sędziego Trybunału „niejako wprzód” nie jest dopuszczalny. Dziewięcioletnia kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego, a tym samym stopniowo musi dojść do rozproszenia w czasie poszczególnych nominacji sędziowskich.
1.12. Wnioskodawca wywiódł, że art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „obywatelskie prawo wpływu na politykę państwa w drodze wyboru posłów”. „Sejm, jako organ sprawowania władzy w sposób określony w Konstytucji, wybierany na cztery lata, nie może wyzbyć się swoich istotnych uprawnień konstytucyjnych własną decyzją. (…) Tym samym art. 137 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, pozwalając na wybór sędziów Sejmowi VII kadencji, którego powinien dokonać Sejm VIII kadencji, narusza art. 62 ust. 1 Konstytucji”.
2. Zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 19 listopada 2015 r. uczestnicy postępowania zostali zobowiązani do złożenia stanowisk na piśmie w terminie do 27 listopada 2015 r.
3. W piśmie procesowym z 27 listopada 2015 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że:
a) art. 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji,
b) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
c) art. 18 pkt 1 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN w zakresie, w jakim konkretyzuje konstytucyjny wymóg wyróżniania się wiedzą prawniczą przez kandydata na sędziego Trybunału, jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
d) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK nie są niezgodne z art. 112 Konstytucji oraz są zgodne z art. 197 Konstytucji,
e) art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
f) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
g) art. 42 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy o TK w zakresie, w jakim rozszerza stosowanie immunitetu formalnego na sędziów Trybunału w stanie spoczynku, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
h) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
i) art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK w zakresie, w jakim nie ustanawia odpowiedniej vacatio legis, nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
j) art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i jego wyboru w miejsce sędziego, którego kadencja upływa w czasie następnej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
k) art. 137 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny podniósł, że w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność wyrokowania.
3.1. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, która wynika z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis jest zredagowany precyzyjnie i poprawnie językowo. Jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Art. 3 ustawy o TK pełni funkcję porządkującą. Zostały w nim wymienione wszystkie kompetencje Trybunału, które wynikają z unormowań znajdujących się w różnych rozdziałach Konstytucji. Zaskarżony przepis nie rozszerza zakresu kompetencji Trybunału, które określone zostały w Konstytucji, ani nie prowadzi do odmiennej ich interpretacji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 197 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 3 ustawy o TK. Istota przywołanej przez wnioskodawcę regulacji konstytucyjnej sprowadza się do tego, że ustawodawca ma swobodę kształtowania przepisów odnoszących się do organizacji oraz trybu postępowania przed Trybunałem. Z art. 197 Konstytucji nie wynika jednak, że w ustawie zwykłej wykluczone jest usystematyzowanie materii konstytucyjnej dotyczącej kompetencji Trybunału. Art. 3 ustawy o TK odnosi się do materii konstytucyjnej, a nie ustawowej. W konsekwencji zaskarżony przepis nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy dotyczących niezgodności art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wyjaśnił, że wszyscy sędziowie Trybunału, niezależnie od pełnionej funkcji, powoływani są na 9-letnią kadencję. Wprowadzenie odrębnej kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, którzy i tak są sędziami kadencyjnymi, byłoby niecelowe, a w niektórych wypadkach rodziłoby problemy związane z wyborem na te stanowiska. Wybór taki byłby bowiem ograniczony tylko do tych sędziów, których kadencja sędziowska nie kolidowałaby z przewidzianą ustawowo długością kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca zaskarżył zaniechanie, a nie pominięcie ustawodawcze. Ustawodawca właściwe odczytał intencję ustrojodawcy, wyrażającą się w braku unormowania konstytucyjnego dotyczącego kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. W konsekwencji Prokurator Generalny podniósł, że zarzuty wnioskodawcy nie pozwalają na merytoryczną kontrolę zaskarżonego przepisu.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że między normami objętymi kontrolą a przywołanym wzorcem konstytucyjnym nie zachodzi niezbędny związek treściowy. Z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji wynika jedynie, że w akcie powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału nie uczestniczy Prezes Rady Ministrów. Przepis ten nie odnosi się w żaden sposób do procedury związanej z wyłanianiem kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Prokurator Generalny dodał, że problematyki tej dotyczy art. 194 ust. 2 Konstytucji, który nie został powołany jako wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów ustawy. Z art. 194 ust. 2 Konstytucji wynika, że Prezydentowi powinni być przedstawieni co najmniej dwaj kandydaci, zarówno na stanowisko Prezesa, jak i Wiceprezesa Trybunału. Zaskarżony art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK spełnia ten warunek.
Analiza art. 18 pkt 1 ustawy o TK, zaskarżonego w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN, doprowadziła Prokuratora Generalnego do stwierdzenia, że zaskarżona norma ustawowa jedynie konkretyzuje, sformułowane w sposób ogólny przez art. 194 ust. 1 Konstytucji, pojęcie „osoby wyróżniającej się wiedzą prawniczą”. Ustrojodawca świadomie pozostawił tę kwestię do uregulowania przez ustawodawcę, który powinien zdecydować, jakie szczegółowe wymagania musi spełniać kandydat na sędziego Trybunału. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżone przepisy są zgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji, albowiem realizują normy konstytucyjne. Natomiast sformułowany w uzasadnieniu wniosku zakres zaskarżenia odnoszący się do konkretnego stanu faktycznego, tj. wyboru na sędziego Trybunału osoby legitymującej się dyplomem magistra prawa kanonicznego, dotyczy kwestii stosowania prawa. Kontrola stosowania prawa pozostaje co do zasady poza kognicją Trybunału.
Rozważając zarzut niezgodności art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że Konstytucja milczy na temat aktu ślubowania składanego przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału. Trudno zatem mówić o związku treściowym pomiędzy zakwestionowaną normą dotyczącą ślubowania a art. 194 ust. 1 Konstytucji, który odnosi się wyłącznie do aktu wyboru dokonanego przez Sejm. Prokurator Generalny nie zgodził się z poglądem wnioskodawcy, że ślubowanie jest etapem kończącym proces wyboru sędziów. Treść art. 21 ust. 2 ustawy o TK przesądza, że wyboru tego dokonuje Sejm i nie jest on zależny od woli Prezydenta. Skutki prawne wywołuje tylko odmowa złożenia ślubowania. Traktowana jest jako zrzeczenie się stanowiska sędziego Trybunału. Tym samym – zdaniem Prokuratora Generalnego – art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił także stanowiska wnioskodawcy, jakoby zaskarżony art. 24 ustawy o TK bezzasadnie rozciągał immunitet formalny przysługujący czynnym sędziom Trybunału na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Treść art. 24 ustawy o TK pozostaje w pełnej zgodności z art. 196 Konstytucji. Powołany wzorzec konstytucyjnej kontroli nie wprowadza rozróżnienia między sędziami czynnymi Trybunału a sędziami Trybunału w stanie spoczynku. Nie zakazuje zatem jednakowego potraktowania przez ustawodawcę obu kategorii sędziów. Prokurator Generalny wyjaśnił, że dążeniem ustawodawcy było ujednolicenie statusu sędziów Trybunału czynnych i w stanie spoczynku. Tym samym zaskarżone przepisy nie naruszają zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, lecz realizują tę zasadę, przyznając immunitet formalny wszystkim sędziom Trybunału. Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że z uzasadnienia wniosku wynika, że w istocie w pierwszej kolejności kwestionowany jest art. 42 ust. 1 ustawy o TK, który rozciąga stosowanie między innymi art. 24 ustawy o TK na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. W konsekwencji Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 42 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy o TK jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że analiza zakwestionowanej normy ustawowej i przywołanych wzorców kontroli prowadzi do wniosku, iż nie zachodzi między nimi niezbędny związek treściowy. Przywołane przepisy Konstytucji odnoszą się do podmiotów, które mogą zainicjować postępowanie przed Trybunałem. Natomiast zakwestionowana norma ustawowa określa warunki, w jakich może nastąpić umorzenie postępowania przed Trybunałem. Wnioskodawca nie odniósł się do tych warunków. Tym samym art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
3.2. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutów wnioskodawcy dotyczących art. 19 oraz art. 137 ustawy o TK.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK nie są niezgodne z art. 112 Konstytucji, albowiem nie ingerują w materię zastrzeżoną dla regulaminu Sejmu. Zaskarżone przepisy nie odnoszą się do organizacji wewnętrznej, porządku pracy ani trybu powoływania i działalności organów Sejmu. Prokurator Generalny przyznał, że termin złożenia wniosku do Marszałka Sejmu w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału jest adresowany do podmiotów wskazanych w regulaminie Sejmu. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić o tym ustawa, będąca źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast wymogi dotyczące wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem stanowią niewątpliwie materię, o której mowa w art. 112 Konstytucji. Ustawodawca uchwycił różnicę pomiędzy regulacją odnoszącą się do określania terminu złożenia wniosku a regulacją odnoszącą się do trybu postępowania z wnioskiem. Respektując zasadę autonomii Sejmu, bardzo wyraźnie zaznaczył w art. 19 ust. 5 ustawy o TK, że szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz trybu postępowania z wnioskiem określa regulamin Sejmu.
W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są zgodne z art. 197 Konstytucji. Treść zaskarżonych przepisów mieści się w graniach upoważnienia zawartego w powołanym wzorcu konstytucyjnym. Prokurator Generalny podniósł, że zaskarżone przepisy „odnoszą się do szeroko rozumianej organizacji Trybunału Konstytucyjnego, obejmującej jedynie tryb inicjowania procedury przed Sejmem przez określenie terminów składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego, w akcie prawnym powszechnie obowiązującym”.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutu niezgodności art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji. Wyjaśnił, że zaskarżony przepis, odsyłając do unormowań zawartych w regulaminie Sejmu, pełni istotną rolę informacyjną i w żaden sposób nie narusza zasady poprawnej legislacji. Dokonany przez ustawodawcę podział na materię podlegającą unormowaniu w ustawie i materię podlegającą unormowaniu w regulaminie Sejmu jest czytelny i racjonalny.
Prokurator Generalny stwierdził, że art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, z którego wynika wymóg ustanowienia odpowiedniej vacatio legis dla wprowadzanych zmian ustawowych. Zakwestionowany art. 137 ustawy o TK nie określa bowiem vacatio legis ustawy, w której został umiejscowiony. Charakter takiego przepisu ma art. 139 ustawy o TK, który nie został zakwestionowany przez wnioskodawcę.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 137 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny podniósł, że powołany przepis konstytucyjny przewiduje dla sędziów Trybunału konstrukcję kadencji zindywidualizowanej. Zabezpiecza przed monopolizowaniem decyzji o wyborze grupy sędziów przez aktualną większość parlamentarną. Tymczasem art. 137 ustawy o TK, jako przepis o charakterze przejściowym, wprowadził 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy o TK na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału w miejsce wszystkich sędziów, których kadencja upływa w 2015 r. Wyznaczenie przez ustawodawcę takiego terminu zgłoszenia kandydata na sędziego sprawiło, że wyboru wszystkich pięciu sędziów Trybunału dokonał Sejm VII kadencji, mimo że koniec kadencji dwóch sędziów upływa w grudniu 2015 r., czyli w czasie następnej kadencji Sejmu. Tak zredagowany art. 137 ustawy o TK zaprzecza idei indywidualnego wyboru sędziów Trybunału. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i jego wyboru w miejsce sędziego, którego kadencja upływa dopiero w czasie następnej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny uznał, że art. 62 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 137 ustawy o TK. Przywołany przepis Konstytucji nie pozostaje w związku z treścią zaskarżonego przepisu ustawy, który reguluje procedurę związaną ze zgłoszeniem kandydata na sędziego Trybunału.
4. Marszałek Sejmu nie przedstawił stanowiska w sprawie wniosku grupy posłów.
5. Rada Ministrów nie przedstawiła stanowiska w sprawie wniosku grupy posłów.
6. W piśmie z 23 listopada 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub RPO) poinformował, że zgłasza udział w postępowaniu.
W piśmie procesowym z 26 listopada 2015 r. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 137 ustawy o TK, ustalający – w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015 – 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie tej ustawy na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału do Marszałka Sejmu, w zakresie dotyczącym wniosków zrealizowanych: uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1038), uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1039) i uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1040), jest zgodny z art. 2, art. 112, art 194 ust. 1 i art. 197 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 137 ustawy o TK, ustalający – w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015 – 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie tej ustawy na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału do Marszałka Sejmu w zakresie wniosków zrealizowanych uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1041) i uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1042), jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2, art. 112, art. 197 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.1. W ocenie Rzecznika, art. 194 ust. 1 Konstytucji ustalił zasadę indywidualnej kadencyjności sędziego Trybunału. Zawarte w tym przepisie wyrażenie „wybieranych indywidualnie” oznacza zerwanie z obowiązującą poprzednio kadencyjnością całego organu i zmniejszenie wpływu polityki na obsadę sądu konstytucyjnego. Zdaniem Rzecznika, kadencja nowego sędziego zaczyna się z pierwszym dniem po upływie kadencji poprzednika, ale nic nie stoi na przeszkodzie w obecnym stanie prawnym, aby następca dotychczasowego sędziego został wybrany w terminie wcześniejszym. Postępowanie takie jest zresztą regułą, także z uwagi na określenie najpóźniejszych terminów, w których kandydata można zgłosić.
Jak zauważył RPO, uchwalenie art. 137 ustawy o TK spowodowało, że Sejm VII kadencji na podstawie tego przepisu mógł dokonać wyboru sędziów Trybunału na stanowiska sędziowskie nie tylko zwolnione w trakcie jego kadencji, lecz także na stanowiska sędziowskie, które będą zwolnione już po zakończeniu kadencji tego Sejmu. W ocenie Rzecznika, z uwagi na zasadę zindywidualizowania kadencji sędziego Trybunału, wybór następców w miejsce sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., powinien nastąpić przez Sejm VIII kadencji, gdyż dopiero w trakcie kadencji tego Sejmu upływa ich mandat. Jedyną możliwą interpretacją prawną art. 194 ust. 1 Konstytucji jest takie rozumienie tego przepisu, które pozwala na wybór sędziego TK przez Sejm tej konkretnej kadencji, w trakcie której upływa kadencja sędziego TK zwalniającego swoje stanowisko sędziowskie.
Zarzut niezgodności art. 137 ustawy o TK nie ma natomiast uzasadnienia w zakresie wniosków w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału zrealizowanych pozostałymi uchwałami Sejmu z dnia 8 października 2015 r. (M. P. poz. 1038, 1039 i 1040). Sędziowie ci zostali bowiem wybrani przez Sejm VII kadencji, a więc skład osobowy Sejmu, który zgodnie z art. 194 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1 Konstytucji był właściwy do podjęcia uchwały w tym zakresie.
Zakwestionowany art. 137 ustawy o TK jest natomiast zgodny z art. 2 Konstytucji. Jak zauważył RPO, ustawa o TK weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 108 ust. 3, który wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r. Zgodnie z zakwestionowanym art. 137 ustawy o TK, termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału wynosił 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. W istocie więc potencjalni wnioskodawcy mieli od momentu ogłoszenia ustawy 60 dni na dokonanie prostych czynności polegających najpierw na wyszukaniu odpowiednich kandydatów na sędziów i następnie ich zgłoszeniu do Marszałka Sejmu. Nieporozumieniem – w ocenie Rzecznika – jest natomiast poszukiwanie analogii pomiędzy orzecznictwem dotyczącym odpowiedniego okresu dostosowawczego w zakresie prawa wyborczego (ciszy legislacyjnej) a okresem dostosowawczym w wypadku zmiany przepisów dotyczących wyboru sędziów Trybunału. Obowiązkiem Sejmu jest realizacja normy wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji i zapewnienie pełnej obsady składu Trybunału.
W ocenie Rzecznika, art. 112 i art. 197 Konstytucji nie wyłączają także możliwości uregulowania w ustawie trybu wyboru osób wchodzących w skład konstytucyjnych organów państwa. Wręcz przeciwnie, materia ustawowa w tym zakresie jako bardziej odporna na nieprzemyślane zmiany, bardziej chroni pozycję prawną i substrat osobowy konstytucyjnych organów, a w konsekwencji ich niezależność.
6.2. Rzecznik zauważył, że art. 137 ustawy o TK wywołał już skutki prawne, ponieważ zgodnie z jego treścią kandydatury na stanowiska sędziowskie w TK zostały zgłoszone w terminie, a Sejm VII kadencji 8 października 2015 r. dokonał wyboru sędziów. Tym samym przepis ten utracił moc obowiązującą. W ocenie Rzecznika, spełniona jest jednak przesłanka określona w art. 104 ust. 3 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał nie umarza postępowania, z uwagi na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli orzekanie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Takim konstytucyjnie chronionym prawem jest prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji i prawo do złożenia skargi konstytucyjnej, określone w art. 79 Konstytucji. Z perspektywy skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw jednostki szczególnego znaczenia nabiera zasada niezależności i niezawisłości organu rozpoznającego ten środek. Tylko bowiem organ niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej może skutecznie chronić prawa jednostki. W świetle powyższego ochrona niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej, w tym niezależności i niezawisłości Trybunału, stanowi nieodłączny element ochrony praw człowieka i obywatela, w szczególności prawa do sądu.
6.3. Rzecznik odniósł się także do uchwał Sejmu z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r., w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego opublikowanych w Monitorze Polskim z dnia 23 października 2015 r. poz. 1038, 1039, 1040, 1041, 1042 (M. P. poz. 1131, poz. 1132, poz. 1133, poz. 1134, poz. 1135). Jak podkreślił RPO, wybór danej osoby na stanowisko sędziego Trybunału ma charakter indywidualny i rodzi po stronie osoby wybranej wraz z rozpoczęciem jej kadencji prawo podmiotowe do piastowania mandatu sędziego. Nieodebranie przez Prezydenta ślubowania od wybranego przez Sejm sędziego Trybunału nie powoduje wygaśnięcia mandatu. Taki skutek prawny może bowiem wyłącznie wywołać odmowa złożenia ślubowania, która jest traktowana jako zrzeczenie się stanowiska (art. 21 ust. 2 ustawy o TK). Stanowiska nie może również sędziego pozbawić Sejm, albowiem wraz z wyborem sędziego jego właściwość w tym zakresie się wyczerpuje. Wypadki wygaśnięcia mandatu enumeratywnie określa art. 36 ust. 1 ustawy o TK. Sejm nie jest też uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją obowiązującego prawa, w tym art. 137 ustawy o TK. W rezultacie jedynie w wypadku stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 137 ustawy o TK (a ta niekonstytucyjność w ocenie Rzecznika ma charakter częściowy) może zaktualizować się kompetencja Sejmu do uchylenia poszczególnych uchwał w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
7. W piśmie z 1 grudnia 2015 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) przedstawiła opinię amicus curiae. W ocenie NRA, art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja upływa po zakończeniu VII kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
NRA przedstawiła swoją opinię, biorąc pod uwagę zadania i uprawnienia samorządu zawodowego adwokatów, a jednocześnie uwzględniając potrzebę zagwarantowania ochrony wolności i praw człowieka, w szczególności ochrony prawa do sądu. W ocenie NRA, badaną sprawę należy rozpatrywać w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ponieważ wątpliwości konstytucyjne dotyczą przepisów określających funkcjonowanie władzy sądowniczej, w tym kwestii wyboru sędziów.
Zdaniem NRA, określony w art. 137 ustawy o TK mechanizm wyboru sędziów Trybunału jest wadliwy konstytucyjnie w zakresie, w jakim upoważnił Sejm VII kadencji do wyboru sędziów TK, których kadencja kończy się dopiero w VIII kadencji Sejmu. W rezultacie dokonany przez Sejm VII kadencji wybór dwóch sędziów TK stanowił nadużycie procesu legislacyjnego, doprowadzając do podważenia legitymacji do sprawowania funkcji przez wybranych sędziów konstytucyjnych. Skutkiem tego było również naruszenie autorytetu Trybunału, jego bezstronności i apolityczności. Wadliwe rozwiązania ustawodawcze doprowadziły także do naruszenia gwarancji ochrony praw jednostki poszukującej pełnej i rzetelnej ochrony swych praw przed bezstronnym i niezawisłym sądem.
Niezależny Trybunał Konstytucyjny i jego sędziowie są – w ocenie NRA – gwarantem realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu. Niezawisłość i bezstronność sądu służy budowaniu zaufania społecznego do sądów, a w efekcie jest też nieodzownym warunkiem poszanowania i podporządkowania się rozstrzygnięciom sądowym. W tym kontekście wybór sędziów TK dokonany na podstawie wprowadzonych przez Sejm przepisów przejściowych nie przyczynił się do budowania społecznego odbioru niezawisłości i obiektywnie postrzeganej bezstronności. NRA stwierdziła, że tak ustalony skład Trybunału nie wzbudza zaufania i przekonania, że jego orzeczenia będą sprawiedliwe, a sędziowie zasiadający w Trybunale są wolni od nacisków ze strony władzy ustawodawczej.
Zdaniem NRA, ocena rozwiązań legislacyjnych będących przedmiotem rozpoznania przez Trybunał w badanej sprawie powinna uwzględniać jej szeroki kontekst, jak również znaczenie funkcjonowania niezależnego sądownictwa konstytucyjnego dla pełnej i skutecznej ochrony wolności i praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym.
8. W piśmie z 3 grudnia 2015 r. złożonym przed rozprawą, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent) złożył opinię w sprawie jako amicus curiae i wniósł o dopuszczenie jego przedstawiciela do udziału w postępowaniu.
W opinii Prezydent wskazał na naruszenie przez Sejm VII kadencji tzw. ciszy legislacyjnej, która ma mieć zastosowanie również do określenia reguł wyboru innych organów państwa. W ocenie głowy państwa nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian odnoszących się do wyboru sędziów Trybunału w sześciomiesięcznym okresie poprzedzającym wybory. Skutkiem tego naruszenia jest wkroczenie Sejmu VII kadencji w kompetencje nowego Sejmu, a co za tym idzie – pominięcie woli suwerena, który wybrał nowy parlament.
Ponadto zaskarżone przepisy ustawy o TK mają naruszać zasady przyzwoitej legislacji. Ustawa o TK w art. 19 ust. 1 przyznaje prawo do zgłaszania kandydatur na sędziego przez Prezydium Sejmu oraz grupę co najmniej 50 posłów. Jest to nowość normatywna, gdyż poprzednia regulacja oraz postanowienia regulaminu Sejmu posługują się alternatywą łączną, wskazując, że kandydata może zgłosić Prezydium Sejmu lub grupa co najmniej 50 posłów. Takie sformułowanie art. 19 ust. 1 ustawy o TK wskazywałoby, że obydwa podmioty powinny działać łącznie. Stoi to w sprzeczności z regulaminem Sejmu. Zdaniem Prezydenta, późniejsza ustawa nie zastępuje jednak treści zawartej w regulaminie Sejmu.
Zdaniem Prezydenta przepisy ustawy o TK regulujące termin zgłaszania kandydatów na sędziego i podmioty uprawnione do zgłaszania tych kandydatów są sprzeczne z regulaminem Sejmu. Prowadzić ma to do naruszenia autonomii regulaminowej Sejmu, wynikającej z art. 112 Konstytucji.
Prezydent zwrócił również uwagę, że wybór sędziów dokonany przez Sejm VII kadencji nastąpił z naruszeniem przepisów prawa. Z jednej strony kandydatury zgłosiło tylko Prezydium Sejmu, z drugiej natomiast termin zgłoszenia kandydatów określono na podstawie ustawy o TK.
W opinii Prezydenta doszło też w tym wypadku do naruszenia zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych, będącej trwałym elementem praktyki parlamentarnej w Polsce. W odniesieniu do pięciu osób wybranych na stanowisko sędziego Trybunału przez Sejm VII kadencji, którzy nie złożyli ślubowania, nie został bowiem zamknięty proces wyboru.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz podmioty wezwane do udziału w rozprawie podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Uczestnicy postępowania udzielili także odpowiedzi na pytania członków składu orzekającego.
Po uzyskaniu odpowiedzi na pytania zadane uczestnikom postępowania, Trybunał Konstytucyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia i zamknął rozprawę.
III
1. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
1.1. Konstytucja uchwalona w szczególnej procedurze przez Zgromadzenie Narodowe oraz zatwierdzona w referendum przez Naród wyznacza organom państwa i innym podmiotom prawa reguły postępowania, określając ich wolności, prawa i obowiązki względem siebie, a także podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Daje ona także wyraz porządkowi zasad i wartości, który musi być uwzględniany w procesie stanowienia i stosowania prawa. Nie może być zatem traktowana jako polityczna deklaracja czy manifest programowy. Jak głosi preambuła do Konstytucji, wyraża ona „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), w ramach i na podstawie którego funkcjonować mają wszystkie organy władzy publicznej (art. 7 Konstytucji) i którego muszą przestrzegać wszystkie osoby znajdujące się pod jej władzą (art. 83 Konstytucji). Obowiązek przestrzegania Konstytucji w sposób szczególny ciąży na osobach sprawujących władzę. Podkreśla to m.in. rota ślubowania, które muszą złożyć przed rozpoczęciem wypełniania funkcji posłowie, senatorowie, Prezydent, członkowie Rady Ministrów itp.
Zabezpieczeniem zasady nadrzędności konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed „tyranią większości” i gwarant zwierzchności prawa nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji w zakresie podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić.
W większości państw europejskich kontrola konstytucyjności prawa przybrała charakter scentralizowany. Została powierzona jednemu wyspecjalizowanemu organowi państwa, w kompetencji którego leży ostateczne i wiążące wszystkie podmioty rozstrzyganie o hierarchicznej zgodności norm. Tylko orzeczenie sądu konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją prowadzi do usunięcia niekonstytucyjnej normy z systemu prawnego, i to w taki sposób, że rodzi zakaz jej stosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. Cechą sądownictwa konstytucyjnego jest to, że sędziowie są z reguły wybierany przez organy legislatywy, a niekiedy też egzekutywy. Taki zabieg jest przejawem nie tyle upolitycznienia sądów konstytucyjnych, ile równoważenia władzy. Niemniej jednak sądy konstytucyjne – mające nierzadko odmienną pozycję czy usytuowanie w ramach systemu organów państwa – mają być zawsze organami niezależnymi, a sędziowie mają być niezawiśli. Te fundamentalne atrybuty sądownictwa konstytucyjnego zabezpieczają różne rozwiązania określone w samej konstytucji. Sposób wyłaniania sędziów sądów konstytucyjnych, wysokie wymagania co do ich kwalifikacji moralnych oraz zawodowych, a także nieusuwalność z pełnionego urzędu mają zapewnić, że podejmowane przez nich rozstrzygnięcia będą wynikały wyłącznie z norm, zasad i wartości wyrażonych w konstytucji.
Ustrojodawca, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do kontroli hierarchicznej zgodności norm, nadał orzeczeniom charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Orzeczenia te wiążą zarówno obywateli, jak i wszystkie organy władzy publicznej, w szczególności organy zobowiązane do czuwania nad jej przestrzeganiem. Jak wyjaśnił TK, nie można „bez wyraźnego («pozytywnego») upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyrażone – wyłączyć całkowicie, wyłączyć w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności orzeczeń (wyroków) Trybunału Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust. 1 Konstytucji” (zob. postanowienie pełnego składu TK z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Rozwiązanie to należy widzieć jako potwierdzenie i zabezpieczenie nadrzędności Konstytucji.
Jedynym organem władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, mającym kompetencję do ostatecznego i wiążącego wszystkie podmioty rozstrzygania o zgodności prawa z Konstytucją, jest Trybunał Konstytucyjny. W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego leży m.in. kontrola zgodności wszystkich ustaw z Konstytucją (vide art. 79 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193 Konstytucji). Ustrojodawca nie wyłączył z jej zakresu żadnej ustawy, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 197 Konstytucji. Skoro takiego wyłączenia wprost nie przewidziano, to nie można go domniemywać.
Trybunał Konstytucyjny nie tylko jest gwarantem prymatu Konstytucji, ale również stoi na straży trójpodziału władzy. Wszelkie dotyczące go regulacje nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utraciłby zdolność funkcjonowania.
Rozstrzyganie w sprawie zgodności przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie jest równoznaczne z orzekaniem przez sędziego w jego własnej sprawie. Trybunał ma orzec o zgodności bądź niezgodności ustawy o TK z Konstytucją, a zatem o normach prawnych dotyczących Trybunału jako organu państwa, a nie indywidualnym interesie któregokolwiek sędziego. Żaden sędzia Trybunału nie ma interesu osobistego w określaniu kompetencji tego organu państwa. Czymś innym jest zatem sytuacja rozstrzygania przez Trybunał o przepisach regulujących jego kompetencje, czymś innym natomiast orzekanie w sprawie, która dotyczy indywidualnych interesów konkretnego sędziego.
W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) wartością samą w sobie jest istnienie procedury wiążącego rozstrzygania sporów przez organ sądowy, a przez to organ niezależny. Domniemanie objęcia kontrolą sądową wszelkiego typu sporów, w tym między organami państwa, pozostaje w pełni spójne z logiką rozwiązań konstytucyjnych.
Należy podkreślić, że Trybunałowi kilkukrotnie przychodziło rozstrzygać o zgodności przepisów prawa regulujących jego kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustrojowego lub statusu sędziów (zob. m.in. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK ZU nr /1995, poz. 26; wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114). Kompetencja Trybunału nie budziła wówczas wątpliwości wśród uczestników postępowania. Nie ma także podstaw prawnych, by kwestionować ją w niniejszej sprawie.
Kontrola zgodności z konstytucją przepisów ustawowych regulujących funkcjonowanie sądów konstytucyjnych nie jest również negowana w państwach europejskich i stanowi rezultat powierzenia tym sądom wyłącznej kompetencji do badania hierarchicznej zgodności norm. O konstytucyjności przepisów ustawowych regulujących właściwość, tryb postępowania czy organizację wewnętrzną orzekały m.in. sądy konstytucyjne Hiszpanii (sprawy nr 66/1985 i nr 49/2008), Litwy (sprawy nr 33/03, nr 12/06, nr 36/10), Mołdowy (nr 7a/2013), Republiki Federalnej Niemiec (2 BvC 2/10), czy Słowenii (nr U-I-60/11, Up-349/11).
1.2. Ocenę konstytucyjności zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy o TK należy poprzedzić wypowiedzią określającą ustrojową pozycję i status prawny Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów. Konieczne jest bowiem wskazanie właściwego kontekstu normatywnego, który już na poziomie konstytucyjnym wyznacza dopuszczalne ramy prawne działania ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny, jako jeden z dwóch trybunałów przewidzianych w Konstytucji, jest organem władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji). Wynikająca z art. 10 ust. 1 Konstytucji zasada podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję całej władzy sądowniczej w systemie władz i ich wzajemnych relacji. O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej można mówić o przecinaniu się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest jej odseparowanie od pozostałych. Potwierdza to art. 173 Konstytucji, zgodnie z którym sądy i trybunały „są władzą odrębną i niezależną od innych władz”.
Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, Konstytucja z 1997 r. nie ogranicza się do statycznego wyrażenia zasady podziału władzy, polegającego na zaliczeniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich odrębności, ale ujmuje stosunki między władzami w sposób dynamiczny, co wyraża się w formule ich równoważenia się (w kontekście pozycji władzy sądowniczej zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r. w sprawie P 16/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (por. wyroki TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 oraz 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12).
Podział władz oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Z kolei wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji formuła „równoważenie się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie i wzajemne uzupełnianie ich funkcji. Każda z władz powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej hamować działania władz pozostałych. Równoważenie się władz jest ponadto wzbogacone przez wymaganie „współdziałania władz”, o którym mowa we wstępie do Konstytucji. Poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych.
Zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej, wynikająca z art. 173 Konstytucji, dotyczy także – w równym wymiarze – wspomnianych w tym przepisie trybunałów. W ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczególnymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie i szczegółowo wypowiadał się na temat zasady niezależności władzy sądowniczej. Wypowiedzi te dotyczyły tych rozwiązań ustawowych, które odnosiły się bezpośrednio do sposobu funkcjonowania sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Ustalenia te w pełni odnoszą się do niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
1.3. Oddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz ma zapewniać sądom i trybunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji.
Odrębność i niezależność Trybunału, w rozumieniu art. 173 Konstytucji, zakłada oddzielenie tego organu od innych władz, tak aby zapewnić mu pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Odrębność taką należy rozumieć jako odrębność organizacyjną, co znaczy, że powinny być mu zapewnione mechanizmy do samodzielnego działania, a także jako odrębność funkcjonalną, co znaczy, że na sposób realizacji jego kompetencji nie będą miały wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza. Władza ustawodawcza i wykonawcza nie mogą zatem wkraczać w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyroki TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04).
Tak jak do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, że jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą władczo ingerować w tę dziedzinę, tak i inne władze nie mogą ingerować w powierzone Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do ostatecznego rozstrzygania spraw leżących w jego kompetencji.
1.4. Stworzenie konstytucyjnych mechanizmów współdziałania innych organów państwa w procedurze organizacyjnego kształtowania się Trybunału Konstytucyjnego należy odczytywać w kontekście równoważenia i współdziałania podzielonych władz. Wszelkie powiązania między Trybunałem a organami pozostałych władz nie mogą jednak prowadzić do takiego określenia wzajemnych relacji między tymi podmiotami, które wiązałoby się z ingerowaniem w sferę autonomicznego wykonywania zadań powierzonych w Konstytucji wyłącznie Trybunałowi. Istnieje w tym kontekście wyraźny związek między możliwością zapewnienia ochrony Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny a działaniami innych organów państwa, które uczestniczą w kształtowaniu się składu Trybunału. Poszanowanie konstytucyjnej zasady niezależności Trybunału jest więc obowiązkiem wszystkich organów zaliczających się do władzy ustawodawczej bądź władzy wykonawczej, które swoim działaniem określają warunki wykonywania przez Trybunał jego konstytucyjnych zadań.
Powiązania funkcjonalne między Trybunałem (czy szerzej – władzą sądowniczą) a organami pozostałych władz mają swoje granice. Nie mogą naruszać ich „jądra kompetencyjnego”. To znaczy, że inne władze nie mogą wkraczać w sferę sędziowskiego orzekania. Rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach, w których Konstytucja powierza władztwo Trybunałowi, muszą pozostawać w wyłącznej kompetencji TK.
1.5. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno innych organów władzy publicznej, jak i innych podmiotów (por. wyrok TK 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa.
Niezawisłość sędziowska, w tym niezawisłość sędziów Trybunału, obejmuje wiele elementów, a mianowicie: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania; 2) niezależność od organów (instytucji) pozasądowych; 3) samodzielność sędziego w relacji do władz i innych organów sądowych; 4) niezależność od czynników politycznych; 5) wewnętrzną niezależność sędziego. Niezawisłość sędziego to nie tylko uprawnienie sędziego, lecz także jego konstytucyjny obowiązek, a konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy i organów administracji sądowej jest ochrona niezawisłości sędziego (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52).
2. Zarzut niezgodności art. 3 ustawy o TK z art. 2 oraz art. 197 Konstytucji.
2.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK). Pierwsze trzy ustępy tego przepisu wymieniają konstytucyjne kompetencje Trybunału w zakresie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych. Art. 3 ust. 1 ustawy o TK stanowi dosłowne powtórzenie art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Art. 3 ust. 2 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego kwestionowanego w skardze konstytucyjnej, o czym mowa w art. 79 ust. 1 i art. 188 pkt 5 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy o TK przewiduje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą aktu normatywnego kwestionowanego w pytaniu prawnym, o którym mowa w art. 193 Konstytucji.
Kolejne trzy ustępy art. 3 ustawy o TK wymieniają pozostałe konstytucyjne kompetencje Trybunału. Art. 3 ust. 4 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie art. 188 pkt 4 Konstytucji. Art. 3 ust. 5 ustawy o TK przewiduje, że Trybunał rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Dosłownie powtarza treść art. 189 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 6 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a w razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Tym samym przepis ten wymienia kompetencje Trybunału, o których mowa w art. 131 ust. 1 zdaniu drugim i trzecim Konstytucji.
2.2. Wnioskodawca zakwestionował art. 3 ustawy o TK z uwagi na to, że przepis ten powtarza unormowania konstytucyjne określające kompetencje Trybunału. Wnioskodawca sformułował dwa zarzuty niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł, że ustawa nie powinna powtarzać postanowień Konstytucji. Uzasadniając ten pogląd, wnioskodawca powołał § 4 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: zasady techniki prawodawczej lub ZTP), który przewiduje, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. W ocenie wnioskodawcy, zasada ta odnosi się również do powtarzania przepisów ustawy zasadniczej. Wnioskodawca stwierdził, że art. 3 ustawy o TK narusza zasady techniki prawodawczej. Powtarza bowiem unormowania konstytucyjne określające kompetencje Trybunału. W konsekwencji – zdaniem wnioskodawcy – zaskarżony przepis jest również sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji, która stanowi istotny element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ponadto w uzasadnieniu wniosku odnotowano, że z zasadą poprawnej legislacji związana jest zasada określoności przepisów prawa. Wnioskodawca nie uzasadnił jednak, w jaki sposób art. 3 ustawy o TK miałby naruszać zasadę określoności przepisów.
Po drugie, wnioskodawca zarzucił, że treść art. 3 ustawy o TK wykracza poza zakres unormowania przewidziany dla ustawy o Trybunale w art. 197 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł, że do ustawodawcy nie należy określanie kompetencji Trybunału, albowiem zostały one wyczerpująco uregulowane w Konstytucji.
2.3. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 2 Konstytucji.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynikają wymagania co do techniki legislacyjnej, jaką posługuje się prawodawca, określane jako zasady poprawnej (prawidłowej, właściwej) legislacji (zob. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 171, cz. III, pkt 2; postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, cz. II, pkt 3 oraz powołane tam orzecznictwo). Nakaz przestrzegania przez ustawodawcę tych zasad jest funkcjonalnie związany z konstytucyjnymi zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady poprawnej legislacji w szczególności obejmują wymaganie zapewnienia przepisom dostatecznej określoności, z którego wynika konieczność formułowania ich w sposób precyzyjny i jasny oraz prawidłowy pod względem językowym (zob. m.in. wyroki TK z: 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59, cz. III, pkt 4; 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170, cz. III, pkt 4; 21 kwietnia 2009 r., sygn. K 50/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 51, cz. III, pkt 2.4 oraz powołane tam orzecznictwo).
W celu uściślenia konstytucyjnych wymagań co do techniki legislacyjnej Trybunał niejednokrotnie odwoływał się do „Zasad techniki prawodawczej”, obecnie skodyfikowanych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają uniwersalne standardy redagowania tekstów prawnych. Formalnie wiążą tylko prawodawcę rządowego, jednakże powinny być brane pod uwagę przez wszystkie podmioty stanowiące prawo (zob. m.in. wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, cz. III, pkt 18; a także wyrok o sygn. P 15/05, cz. III, pkt 2). Charakter prawny tych zasad, jako załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, oraz ich usytuowanie w systemie źródeł prawa nie pozostawiają wątpliwości, że – w perspektywie hierarchii źródeł prawa – nie mogą one stanowić bezpośredniej podstawy (wzorca) kontroli konstytucyjności przepisów ustawowych (tak wyrok TK o sygn. Kp 5/08, cz. III, pkt 4). Nie wszystkie zasady techniki prawodawczej mają bowiem rangę zasad poprawnej legislacji w rozumieniu art. 2 Konstytucji.
W orzecznictwie konstytucyjnym utrwalone jest, że przesłanką stwierdzenia niezgodności przepisu z art. 2 Konstytucji może być tylko „uchybienie rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji” (tak postanowienie o sygn. P 16/03, cz. II, pkt 3, wyrok o sygn. Kp 5/08, cz. III, pkt 4, a także wyrok z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58, cz. III, pkt 3). Niewątpliwie uchybienie zasadom poprawnej legislacji jest istotne również wtedy, gdy prowadzi do naruszenia wolności lub praw konstytucyjnych bądź jest źródłem „poważnych problemów ze stosowaniem prawa” (tak m.in. wyrok o sygn. P 15/05, cz. III, pkt 2).
Z Konstytucji nie wynika bezwzględny zakaz powtarzania jej przepisów w aktach normatywnych niższej rangi. Z uwagi na najwyższą moc obowiązującą Konstytucji w systemie prawa oraz zasadę jej bezpośredniego stosowania (art. 8 Konstytucji), niedopuszczalne jest jednak powtarzanie lub modyfikowanie w ustawie przepisów Konstytucji, prowadzące do zmiany ich rozumienia, a także niejasności, niespójności lub trudności interpretacyjnych (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63). Nawet dosłowne powtórzenie przepisu Konstytucji w ustawie zwykłej może prowadzić do zmiany jego znaczenia w nowym otoczeniu normatywnym. Pojęcia konstytucyjne rozumiane są bowiem autonomicznie. Z uwagi na szerszy kontekst interpretacyjny Konstytucji na ogół szerzej niż analogiczne pojęcia ustawowe (zob. m.in. wyroki TK z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76, cz. III, pkt 4; 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42, cz. III, pkt 3.3). Dosłowne powtórzenie przepisu Konstytucji w ustawie nie jest zatem dopuszczalne, jeżeli prowadzi do zmiany jego rozumienia. W tym zakresie zakaz powtarzania w ustawie przepisów Konstytucji ma rangę zasady poprawnej legislacji w rozumieniu art. 2 Konstytucji. Do naruszenia tej zasady nie prowadzi jednak konstrukcja normatywna ani treść art. 3 ustawy o TK.
2.4. Art. 3 ustawy o TK ma na celu zebranie i wymienienie w jednym przepisie wszystkich konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Kompetencje te przewidziane zostały w różnych przepisach i rozdziałach Konstytucji. Określają je nie tylko art. 188, art. 189 i art. 193, umiejscowione w rozdziale VIII („Sądy i Trybunały”), lecz także art. 79 (dotyczący skargi konstytucyjnej), zamieszczony w rozdziale II („Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”), oraz art. 131 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Konstytucji, usytuowany w rozdziale V („Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”).
Wymienienie konstytucyjnych kompetencji Trybunału w rozdziale pierwszym ustawy o TK, wśród „przepisów ogólnych”, a zatem przed regulacjami dotyczącymi trybu postępowania w sprawach, w których Trybunał jest właściwy, pełni funkcję porządkująco-komunikującą. Takie działanie ustawodawcy nie jest konieczne w świetle zasad nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji, ale nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że jest to zarazem działanie nieracjonalne. Warto dodać, że zaskarżony art. 3 ustawy o TK wzorowany jest na art. 2 i art. 3 uprzednio obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r., Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), które wymieniały konstytucyjne kompetencje Trybunału.
Konstrukcja normatywna oraz cel art. 3 ustawy o TK jest jasny. Przepis ten nie wyznacza kompetencji Trybunału ani nie ingeruje w nie. Kompetencje Trybunału określa wprost Konstytucja. Unormowania konstytucyjne określające kompetencje TK zostały w zaskarżonym przepisie ustawy jedynie zebrane i powtórzone, dosłownie lub przez wyraźne odesłanie do właściwego artykułu Konstytucji. Zaskarżony przepis nie powoduje zatem wątpliwości interpretacyjnych ani niespójności w systemie prawa. Otoczenie normatywne art. 3 ustawy o TK nie prowadzi do innego rozumienia kompetencji Trybunału niż w świetle postanowień Konstytucji. Wątpliwości co do tego nie miał wnioskodawca, który w uzasadnieniu wniosku nie powołał ani jednego argumentu mogącego świadczyć o wystąpieniu w systemie prawa negatywnych konsekwencji na skutek powtórzenia w zaskarżonym przepisie unormowań Konstytucji. Wprost przeciwnie, wnioskodawca przyznał, że „Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w istocie nie wynika nic nowego i wynikać nie może” (s. 3 wniosku). W świetle utrwalonego orzecznictwa konstytucyjnego same wątpliwości wnioskodawcy co do racjonalności posłużenia się przez ustawodawcę określoną techniką legislacyjną nie są wystarczające do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
Z uwagi na powyższe Trybunał stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
2.5. Wnioskodawca podniósł również, że zaskarżony art. 3 ustawy o TK jest sprzeczny art. 197 Konstytucji. Ten ostatni przepis stanowi, że „organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”.
Trybunał stwierdził, że w świetle przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów powołany przepis Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonej regulacji ustawowej. Po pierwsze, zaskarżony art. 3 ustawy o TK nie pozostaje w sprzeczności z art. 197 Konstytucji, albowiem nie reguluje ani organizacji Trybunału, ani zasad postępowania przed tym organem. Po drugie, z art. 197 Konstytucji nie wynika zakaz wymieniania w ustawie, w szczególności w celu porządkująco-komunikującym, konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Wbrew zarzutom wnioskodawcy zaskarżony przepis nie określa (nie konstytuuje) tych kompetencji, lecz jedynie zbiera je i powtarza, dosłownie lub przez wyraźne odesłanie do właściwego przepisu Konstytucji, w sposób nienaruszający zasad poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).
Na marginesie, Trybunał przyjął za nietrafny jeszcze inny pogląd wnioskodawcy, mianowicie jakoby ustawodawca nie mógł przyznać Trybunałowi innych kompetencji niż przewidziane w Konstytucji. Niewątpliwie kompetencje Trybunału, których wykonywanie prowadzi do ingerencji w istotę innych władz konstytucyjnych (np. władzy ustawodawczej w wypadku pozbawienia ustawy mocy powszechnie obowiązującej), wymagają wyraźnej i jednoznacznej podstawy konstytucyjnej. Konstytucja ma wyłączną właściwość regulacyjną w tym zakresie, a Trybunał – w braku odmiennej normy konstytucyjnej – jest wyłącznie uprawniony do wykonywania tego typu kompetencji. Nie wyklucza to przyznania w drodze ustawy zwykłej Trybunałowi innych kompetencji niż przewidziane w Konstytucji, jeżeli ich wykonywanie nie prowadzi do ingerencji w istotę pozostałych władz konstytucyjnych, a kompetencje te pozostają w związku z ustrojową rolą Trybunału (por. wyrok TK z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44). Przykładem takiej regulacji jest art. 5 ustawy o TK, który daje Trybunałowi możliwość sygnalizowania organom stanowiącym prawo uchybień i luk w prawie (umożliwiał to również art. 4 ust. 2 ustawy o TK z 1997 r.).
Z uwagi na powyższe Trybunał orzekł, że art. 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
3. Zarzut niezgodności art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
3.1. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 12 ust. 2 ustawy o TK. Wnioskodawca stwierdził, że wskazany przepis narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, co świadczyć ma o jego niezgodności z art. 2 Konstytucji. Kwestionowany przepis ustawy ma następujące brzmienie: „Kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału wybiera Zgromadzenie Ogólne, nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji Prezesa Trybunału, spośród sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu uzyskali kolejno największą liczbę głosów. W razie opróżnienia stanowiska Prezesa Trybunału, wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni”.
3.2. Wątpliwości wnioskodawcy co do art. 12 ust. 2 ustawy o TK skupiają się wokół stwierdzenia, że tak sformułowany przepis nie precyzuje długości trwania kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. W efekcie prowadzi do sytuacji, w której długość trwania tych kadencji zależeć będzie od długości kadencji sędziego TK wybranego na Prezesa bądź Wiceprezesa. W niektórych wypadkach może zatem wynosić nawet 9 lat.
Zdaniem wnioskodawcy, brak jednoznacznego dookreślenia przez ustawodawcę okresu pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK uniemożliwia obiektywną weryfikację prawidłowości wypełniania zadań przez osoby powołane na te stanowiska. To zaś – jak wskazano we wniosku – wstrzymuje wymianę kadry zarządzającej i stanowi czynnik hamujący rozwój zarządzanej jednostki. Argumentem mającym wskazywać na potrzebę wprowadzenia zasady kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK jest odwołanie się do rozwiązań dotyczących Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu wypadkach o kadencyjności pełnienia wskazanych funkcji przesądzają normy konstytucyjne – odpowiednio art. 183 ust. 3 i art. 185 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, brak podobnego rozwiązania w art. 194 ust. 2 Konstytucji nie oznacza zakazu jego wprowadzenia na poziomie ustawowym w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Obecne rozwiązanie, nieprzewidujące kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK, jest więc – w ocenie wnioskodawcy – nieracjonalne. Narusza zasadę państwa demokratycznego przez to, że umożliwia różnicowanie kadencji sprawowania obu funkcji w zależności od długości trwania kadencji sędziego TK. Oprócz tego pozostaje w sprzeczności z zasadą określoności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie stanowi jasnej i precyzyjnej regulacji prawnej.
3.3. Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Sposób, w jaki wnioskodawca sformułował zarzut niekonstytucyjności powołanego przepisu ustawy w odniesieniu do wskazanego we wniosku wzorca kontroli, nie daje podstaw do stwierdzenia, aby w tym konkretnym wypadku ustawodawca naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawca powołał argumenty mające świadczyć o swoistej niedoskonałości istniejącego rozwiązania ustawowego. Wyjaśniał, że posłużenie się regułą określającą kadencyjność sprawowania funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK mogłoby mieć pozytywny wpływ na sposób, w jaki funkcje te są sprawowane. Wprowadzenie zasady kadencyjności w odniesieniu do funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK oznaczałoby także posłużenie się rozwiązaniami, które obowiązują obecnie Prezesów SN i NSA. Sprzyjałoby to z pewnością spójności systemowej obowiązujących unormowań.
Trybunał nie podważa dopuszczalności posługiwania się przez wnioskodawcę przywołanymi tutaj argumentami. Nie przesądza przy tym kategorycznie, że uwagi wskazujące na pozytywne aspekty zastosowania zasady kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK są całkowicie pozbawione podstaw. Niewykluczone, że rotacyjne kierowanie pracami stosunkowo niewielkiego, 15-osobowego, gremium mogłoby mieć istotny, także pozytywny, wpływ na sposób organizacji pracy Trybunału. Oznaczałoby również zastosowanie mechanizmu weryfikacji sposobu wykonywania wspomnianych funkcji przez sędziów. Jakkolwiek te dosyć ogólne wnioski wynikające z argumentacji prezentowanej w odniesieniu do stawianego zarzutu nie przesądzają, same w sobie, o niekonstytucyjności obowiązującego unormowania ustawowego. Nawet gdyby przyjąć za wnioskodawcą, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest – jak to ujęto – „nieracjonalny”, to sam ten fakt nie może być utożsamiany z jego niekonstytucyjnością. Okoliczność dotycząca tego, czy ustawodawca mógłby zastosować bardziej skuteczne, efektywne lub też spójne systemowo rozwiązanie pewnej kwestii, nie oznacza automatycznie, że obowiązujący sposób rozstrzygnięcia danego zagadnienia pozwala na uznanie go za naruszający standardy demokratycznego państwa prawnego. Aby tak stawiany problem konstytucyjny mógł stanowić podstawę orzeczenia o niekonstytucyjności, wnioskodawca powinien wykazać – lecz tego w rozpatrywanej sprawie nie czyni – że wadliwe rozwiązanie jest dla danego organu państwa dysfunkcjonalne bądź też w sposób oczywisty godzi w podstawowe reguły wypełniania funkcji publicznych przewidzianych w demokratycznym państwie prawnym. Chodzi o okoliczność, w której sposób organizacji wewnętrznej organu państwa, a w kontekście badanego zarzutu – brak posłużenia się określonym mechanizmem – zagraża w praktyce prawidłowemu funkcjonowaniu oraz uniemożliwia wykonywanie powierzonych mu zadań.
Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie jest rozwiązaniem, które wprowadzałoby tego rodzaju zagrożenie funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca nie wyjaśnia przy tym, dlaczego istniejący model wyznaczania kadencji Prezesa i Wiceprezesa, obowiązujący jeszcze pod rządami ustawy o TK z 1997 r. i utrzymany w obecnej ustawie, naruszać ma standard wyznaczony zasadą demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Trybunału nie można mówić o takim naruszeniu w badanym wypadku.
Trybunał dostrzegł różnicę między kadencją sędziego, służącą głównie zapewnieniu mu niezawisłości, oraz konsekwencjami określenia kadencyjności pełnienia funkcji kierowniczej w organie władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał. Kadencja Prezesa lub Wiceprezesa ma przede wszystkim zapewniać efektywność kierowania zespołem ludzkim. Potencjalnie wypełnianie tej funkcji przez wiele lat, bez weryfikacji tego stanu rzeczy nawet przez Trybunał, może nieść ze sobą pewne zagrożenie. Niemniej jednak Trybunał dostrzegł w tym kontekście również inną okoliczność. Rotacyjny sposób zarządzania pracami TK pozostaje w ścisłym związku z ochroną niezależności Trybunału. Dopóty bowiem, dopóki w procedurę wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa TK włączony jest Prezydent, czy organ państwa spoza władzy sądowniczej, konstrukcja wiążąca kadencyjność pełnienia tych funkcji będzie musiała być oceniania również przez pryzmat art. 173 Konstytucji, a więc w kontekście zasady niezależności Trybunału od innych władz.
Zagadnienie długości pełnienia funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału. Dotyczy to również ewentualnego wprowadzenia zasady kadencyjnego pełnienia obu funkcji kierowniczych w Trybunale. Decydując się na takie rozwiązanie, ustawodawca obowiązany jest szanować reguły demokratycznego państwa prawnego również podczas wprowadzania w życie nowych unormowań. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, określając – w ciągu wielu lat – konstytucyjny standard dopuszczalnych zachowań ustawodawcy dokonującego zmian w systemie prawa. Te wszystkie wypowiedzi należy odnieść do wprowadzania zmiany normatywnej, w której funkcja Prezesa lub Wiceprezesa TK będzie funkcją kadencyjną niezależnie od kadencji sędziego Trybunału.
3.4. Trybunał stwierdził, że kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji również w tym wymiarze, który dotyczy zasady określoności prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady dostatecznej określoności prawa, wiążąc ją funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego, ochrony zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji (zob. m.in. wyroki z: 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.1; 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8, cz. III, pkt 5.1; 29 lipca 2014 r., sygn. P 49/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 79, cz. III, pkt 4.2, a także orzecznictwo powołane w punkcie 2.3 powyżej). Z zasady określoności prawa wynika, że przepisy mają być formułowane w sposób precyzyjny i komunikatywny oraz poprawny pod względem językowym. Aby stwierdzić niezgodność kwestionowanego przepisu z tą zasadą, nie wystarcza abstrakcyjne wskazanie jego niejasności, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Każdy akt normatywny (czy konkretny przepis prawny) zawiera bowiem pojęcia w mniejszym lub większym stopniu niedookreślone. Sprzyja to uelastycznieniu porządku prawnego, a to umożliwia szybkie reagowanie na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne. Jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć uznanymi metodami wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być zatem traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności za pomocą interpretacji w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające.
Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie zawiera zwrotów niedookreślonych ani nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. W zdaniu pierwszym w sposób jasny i precyzyjny określono kompetencję Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazania kandydatów na stanowisko Prezesa TK, ustalono termin, w jakim nastąpić ma wybór kandydatów oraz wprowadzono kryterium dokonania takiego wyboru (największa liczba głosów w głosowaniu). To samo dotyczy zdania drugiego art. 12 ust. 2 ustawy o TK, które określa odmienny termin wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa TK w wypadku jego opróżnienia.
Wnioskodawca podniósł, że niezgodność art. 12 ust. 2 ustawy o TK z zasadą określoności prawa wynikać ma z braku ustawowego określenia długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK. Tak stawiany zarzut nie dotyczy jednak tzw. testu określoności prawa, przywoływanego wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału. Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK spełnia bowiem kryteria precyzyjności, jasności oraz legislacyjnej poprawności, związane z obowiązkiem tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku. Obecnie obowiązujące przepisy wprost nie określają „kadencji” funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK. Zaskarżony przepis nie wywołuje również wątpliwości co do początku lub końca pełnienia tych funkcji. Możliwość ich wykonywania rozpoczyna się z dniem powołania przez Prezydenta sędziego Trybunału na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa (art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji). Kres pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK wyznacza kadencja sędziego TK, co podniósł również sam wnioskodawca (s. 4 wniosku). W konsekwencji pełnienie funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK kończy się z dniem, w którym upływa dziewięcioletnia kadencja sędziego powołanego na to stanowisko albo – przed upływem tego terminu – z dniem wygaśnięcia mandatu sędziego (art. 36 ustawy o TK). Rozerwalność zakończenia pełnienia funkcji kierowniczej z końcem kadencji sędziego Trybunału występuje tylko w razie zrzeczenia się stanowiska Prezesa lub Wiceprezesa. Nie jest bowiem wykluczone zrzeczenie się tego stanowiska z zachowaniem mandatu sędziego Trybunału, jeżeli kadencja sędziego jeszcze nie upłynęła. Jednakże również w tym wypadku zaskarżony przepis nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Opróżnienie stanowiska Prezesa lub Wiceprezesa następuje z chwilą zrzeczenia się tego stanowiska.
Z uwagi na powyższe Trybunał uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
4. Zarzut niezgodności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
4.1. Wnioskodawca sformułował osobny zarzut dotyczący art. 12 ustawy o TK, wskazując na niezgodność ust. 1 i 5 tego przepisu z unormowaniami konstytucyjnymi określającymi katalog aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o TK „Prezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne”, a w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o TK „Do Wiceprezesa Trybunału przepisy ust. 1, 2 i 4 stosuje się odpowiednio”.
4.2. Wnioskodawca twierdzi, że uprawnienie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK do przedstawiania dwóch kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa TK nie może w praktyce wymuszać decyzji Prezydenta dotyczącej wskazania osoby piastującej te funkcje. Ustawowe ograniczenie liczby kandydatów wskazywanych przez Zgromadzenie Ogólne wyłącznie do dwóch ingeruje w uprawnienie Prezydenta, sprowadzając je – jak to ujmuje wnioskodawca – do ius nudum. Wnioskodawca twierdzi, że Zgromadzenie Ogólne powinno dokonywać selekcji kandydatów z perspektywy obiektywnych kryteriów, np. doświadczenia. Powinno przy tym przedstawiać Prezydentowi wszystkich kandydatów spełniających takie kryteria. Zastosowanie kryterium liczbowego powinno iść w parze z możliwością przedstawiania większej liczby kandydatów. Dopiero wówczas wybór dokonywany przez Prezydenta miałby charakter faktycznego wykonywania władztwa przysługującego w tym zakresie głowie państwa.
Zdaniem wnioskodawcy, obecne rozwiązanie ustawowe „godzi w ducha uprawnienia Prezydenta” związanego z powoływaniem Prezesa i Wiceprezesa TK. W obu wypadkach akt urzędowy Prezydenta nie wymaga – dla swej ważności – uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów. W tym zakresie Prezydent powinien mieć możliwość swobodnej realizacji przysługującego mu indywidualnego uprawnienia (prerogatywy). Kwestionowane przepisy ustawy dokonują przeniesienia na Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK istoty władztwa związanego z powoływaniem Prezesa i Wiceprezesa TK. Sprowadzają zatem Prezydenta do roli „notariusza”, co ma naruszać istotę przysługujących mu uprawnień.
4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołując się na wspominany wzorzec kontroli, wnioskodawca szeroko wypowiada się na temat jego znaczenia. W tym kontekście wyjaśnia, że istotą prerogatywy głowy państwa jest „uwolnienie Prezydenta w zakresie jego działań urzędowych od kontroli i możliwości blokowania ze strony Prezesa Rady Ministrów poprzez odmowę kontrasygnaty”. W dalszej części argumentuje również, że prerogatywa Prezydenta wyznacza sferę samodzielnej władzy głowy państwa. Określa obszar działania, w którym Prezydent korzysta ze swoich uprawnień „na podstawie osobistego rozeznania oraz kierując się własnym, niczym nieskrępowanym przekonaniem”. Niezależnie od tak rozumianego mechanizmu aktów urzędowych Prezydenta zaliczanych do jego prerogatyw, sam wnioskodawca dostrzega, że ich wykonywanie jest uwarunkowane odpowiednimi unormowaniami Konstytucji. Błędnie postrzega je jednak jako – co do zasady – ograniczające swobodę działania Prezydenta. W ten sposób stara się wykazać, że wszelkie unormowania wyznaczające zakres aktywności Prezydenta mają – jak to ujęto we wniosku – „charakter ograniczający aspekt pozytywny prerogatywy”.
Powyższy sposób wykładni Konstytucji Trybunał uznaje za wadliwy. Przypisywanie prerogatywom prezydenckim charakteru aktów uprawniających głowę państwa do podejmowania określonych działań w sposób całkowicie autonomiczny, uzależniony wyłącznie od swobodnego uznania Prezydenta, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami ustroju państwa opierającego się na podziale i równowadze władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji). W tym kontekście nie można uprawnień Prezydenta związanych z wydawaniem aktów urzędowych określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji postrzegać jako swoistej sfery władzy dyskrecjonalnej głowy państwa. Tak rozumiany zakres uprawnień Prezydenta nie mieści się bowiem w obowiązującej koncepcji ustrojowej, o czym Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyroki z: 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5, cz. III, pkt 4.2.1; 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122, cz. III, pkt 6).
Przepisy konstytucyjne przyznające Prezydentowi pewne kompetencje należy rozumieć jako unormowania, które wyznaczają sposób ich wykonywania. Nie chodzi tu zatem o ograniczanie jakiejś ogólnie ujętej sfery władzy, swoistego – jak to ujmują wnioskodawcy – „ducha uprawnienia Prezydenta”, ale o wskazanie ram prawnych aktywności w danym wypadku w odniesieniu do konkretnej sytuacji i konkretnego organu państwa. Dopiero w takim ujęciu można dostrzec właściwą relację między – z jednej strony – art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, który zwalnia akt urzędowy Prezydenta o powoływaniu Prezesa lub Wiceprezesa TK od konieczności uzyskania kontrasygnaty, i z art. 194 ust. 2 Konstytucji z drugiej strony, który determinuje sferę działania Prezydenta związaną z powoływaniem wspominanych podmiotów i wyznacza w tej kwestii dopuszczalne ramy prawne aktywności głowy państwa. Wnioskodawca nawiązuje szeroko do treści art. 194 ust. 2 Konstytucji, jakkolwiek nie czyni go wzorcem kontroli kwestionowanego art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. W ten sposób kwestionuje przepisy ustawowe, stanowiące rozwinięcie wspomnianego art. 194 ust. 2 Konstytucji, jedynie z punktu widzenia wzorca kontroli, który – sam w sobie – nie determinuje zakresu działania Prezydenta w tej konkretnej sprawie. Powołany przez wnioskodawcę wzorzec w postaci art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji ogranicza się bowiem do wyłączenia określonego aktu urzędowego Prezydenta z konieczności uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 194 ust. 2 Konstytucji posługuje się stosunkowo ogólną formułą, jeśli chodzi o kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Powoływanie Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne pozwala na wskazanie pewnego minimum treściowego – konieczności wskazania co najmniej dwóch kandydatów, którymi mogą być wyłącznie urzędujący sędziowie TK. Konstytucja nie przesądza jednak w sposób definitywny, czy Zgromadzenie Ogólne może przedstawić większą liczbę kandydatur. Nie rozstrzyga też kategorycznie o kryteriach selekcji takich osób przez Zgromadzenie Ogólne. Trzeba przyjąć, że w tym zakresie ustawodawca uzyskał pewną swobodę i ma możliwość szczegółowego unormowania samej procedury wyłaniania kandydatów, w tym także przyjęcia kryteriów sposobu wyznaczania osób mających pełnić funkcję Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie znaczy to wszakże, że swoboda ustawodawcy jest – w tym konkretnym zakresie – nieograniczona. W art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądzono o dwóch istotnych elementach procedury przewidzianej w tym przepisie. Po pierwsze, wskazane zostały podmioty biorące udział w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK. Po drugie, przyjęto regułę, w myśl której działanie Prezydenta ma być determinowane uprzednim działaniem Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Prezydent powołuje Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne, nie zaś „na wniosek” Zgromadzenia Ogólnego. Nie odnosi się tu zatem do swego rodzaju prośby ze strony organu Trybunału Konstytucyjnego, ale realizuje zadanie w taki sposób, jaki został mu uprzednio wyznaczony. W takim układzie rola Prezydenta ma wyraźnie charakter wtórny w stosunku do tego etapu procedury, który powierzono samemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, a konkretnie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK. Chociaż udział Prezydenta w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK jest wyraźnie przewidziany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, to jednocześnie aktywność głowy państwa ma stanowić odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kandydatów na te funkcje. Ustawodawca ma możliwość określenia bardziej szczegółowych elementów procedury wyłaniania kandydatów na funkcje Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie może jednak swoim działaniem przekraczać ram określonych w samej Konstytucji, która wyłanianie kandydatur – a więc decydowanie o tym, z jakiego grona osób może być powołany Prezes i Wiceprezes TK – pozostawia Zgromadzeniu Ogólnemu TK. Do Zgromadzenia należy zatem wskazanie kandydatów i tylko z ich grona Prezydent ma możliwość wyboru. W tym kontekście niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale. Niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK, bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie.
Procedura uregulowana w art. 194 ust. 2 Konstytucji zakłada współudział Prezydenta w kształtowaniu struktury organizacyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Taka sytuacja wskazuje na kompetencyjne włączenie organu władzy wykonawczej w sferę organizacji władzy, która zgodnie z art. 173 Konstytucji jest odrębną i niezależną od innych władz. Z tego względu zakres dopuszczalnej aktywności Prezydenta na gruncie art. 194 ust. 2 Konstytucji należy intepretować wąsko. Należy bowiem przyjąć, że – co do zasady – możliwość wpływania władzy wykonawczej na jedną ze sfer funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym wypadku sferę organizacji, mającą wszakże wpływ na sposób działania całego organu, jest sytuacją wyjątkową. To, że działanie Prezydenta przewidziane w art. 194 ust. 2 Konstytucji jest także – z uwagi na treść art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji – jedną z prerogatyw, oznacza li tylko, że kwestia obsady stanowisk Prezesa lub Wiceprezesa TK została wyraźnie wyłączona poza zakres oddziaływania innego – poza Prezydentem – organu władzy wykonawczej, a więc Rady Ministrów. Potwierdza to jednocześnie, że procedura, w której Prezydent bierze udział, powołując Prezesa i Wiceprezesa TK, ma charakter szczególny i nie wiąże się z prowadzeniem polityki wewnętrznej, stanowiącej podstawowe zadanie Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 Konstytucji). Określenia aktu powołania Prezesa i Wiceprezesa TK jako uprawnienia osobistego (prerogatywy) głowy państwa nie można zatem rozumieć jako przyznania Prezydentowi swobody decydowania o obsadzie tych stanowisk. Co więcej, powołanie jednej ze wskazanych głowie państwa osób na stanowisko Prezesa oraz Wiceprezesa TK stanowi konstytucyjny obowiązek Prezydenta. Na gruncie Konstytucji nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że Prezydent zobowiązany jest uczynić użytek ze swojej kompetencji, a wskazanie osoby Prezesa i Wiceprezesa TK spośród wąskiego grona kandydatów nie jest pozostawione do jego swobodnego uznania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyłączenie aktu urzędowego Prezydenta, o którym mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, z wymogu uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów, nie podważa konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. Ustawodawca dokonał w tym wypadku uszczegółowienia jednego z elementów procedury przewidzianej w art. 194 ust. 2 Konstytucji, zachowując wszystkie konstytucyjne elementy procedury zmierzającej do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa TK.
Mając na względzie wcześniejsze wyjaśnienia, Trybunał uznał, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanych przepisach ustawy realizuje cel i konstytucyjnie akceptowalny kształt postępowania w sprawie powołania przez Prezydenta osób na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa TK na podstawie art. 194 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
5. Zarzut niezgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN).
Art. 18 ustawy o TK przewiduje, że na sędziego Trybunału może być wybrana osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz: po pierwsze, „posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego” (art. 18 pkt 1), po drugie, „w dniu wyboru ma ukończone 40 lat i nie ukończyła 67 lat” (art. 18 pkt 2). Art. 18 ustawy o TK w punkcie pierwszym odsyła do art. 22 ustawy o SN, który określa wymagania, jakie spełniać powinni kandydaci na urząd sędziego Sądu Najwyższego. Art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN, zaskarżony w związku z art. 18 ustawy o TK, stanowi, że do sprawowania tego urzędu może być powołany ten, kto „ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce”.
W petitum wniosku wskazano, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Ten ostatni przepis stanowi, że „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”.
5.2. Konstytucja bardzo ogólnie określa kryterium wyboru na sędziego Trybunału. Art. 194 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że na stanowisko to może zostać wybrana osoba „wyróżniająca się wiedzą prawniczą”. Dookreślenie tego ogólnego kryterium pozostawione zostało ustawodawcy, który powinien określić warunki materialne decydujące o zdolności prawnej do bycia powołanym na sędziego i zajmowania stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Powinny mieć one charakter generalny i abstrakcyjny oraz pozostawać w ścisłym związku z wymaganiem, aby sędziami zostawały jedynie osoby „wyróżniające się wiedzą prawniczą” (w rozumieniu art. 194 ust. 1 Konstytucji). Ustawowe dookreślenie kryteriów stawianych kandydatom na sędziów Trybunału ma na celu: po pierwsze, zadbanie o fachowość sędziów, odpowiadającą kompetencjom Trybunału; po drugie, wykluczenie arbitralności i dowolności wyboru sędziów (por. wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130, cz. III, pkt 4).
Zaskarżony art. 18 ustawy o TK ustanawia wymagania dotyczące wieku kandydata na sędziego Trybunału (pkt 2), a w pozostałym zakresie – co istotne z punktu widzenia zakresu zaskarżenia – odsyła do kwalifikacji wymaganych do bycia powołanym na urząd sędziego Sądu Najwyższego (pkt 1). Te ostatnie kwalifikacje określa art. 22 ustawy o SN. Przepis ten z kolei wymaga, aby kandydat na sędziego miał obywatelstwo polskie i korzystał z pełni praw cywilnych i publicznych (art. 22 § 1 pkt 1), był osobą nieskazitelnego charakteru (art. 22 § 1 pkt 2), a także był zdolny – ze względu na stan zdrowia – do pełnienia obowiązków sędziego (art. 22 § 1 pkt 5). Kandydat musi wykazać się co najmniej dziesięcioletnim stażem pracy na stanowisku sędziego, prokuratora, prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo wykonywaniem w Polsce zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza (art. 22 § 1 pkt 6). Przesłanka ta nie dotyczy osoby, która pracowała w polskiej szkole wyższej, w Polskiej Akademii Nauk, w instytucie naukowo-badawczym lub innej placówce naukowej, mając tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych (art. 22 § 2). Ponadto ustawa o SN domaga się, aby kandydat ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub studia zagraniczne uznane w Polsce (art. 22 § 1 pkt 3) oraz wyróżniał się wysokim poziomem wiedzy prawniczej (art. 22 § 1 pkt 4).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że wysokie kwalifikacje wymagane do bycia powołanym na urząd sędziego Sądu Najwyższego nie są – w świetle art. 194 ust. 1 Konstytucji – wystarczające do bycia wybranym na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
5.3. Uzasadnienie wniosku w części dotyczącej niezgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji jest wewnętrznie niespójne, a przedstawione przez wnioskodawcę zarzuty oraz argumenty nie pozwalają na poddanie zaskarżonych przepisów merytorycznej kontroli.
Po pierwsze, w uzasadnieniu wnioskodawca zakwestionował indywidualny akt stosowania prawa przez Sejm w postaci wyboru 8 października 2015 r. na sędziego Trybunału Konstytucyjnego osoby, która uzyskała magisterium z prawa kanonicznego, a nie prawa „ogólnego”. Wnioskodawca podniósł, że Sejm, wykonując zaskarżoną normę ustawową i dokonując jej weryfikacji, „źle odtworzył standard konstytucyjny wymagający «wiedzy prawniczej»” w stosunku do kandydata na stanowisko sędziego Trybunału (s. 8 wniosku).
Po drugie, powołane przez wnioskodawcę argumenty świadczą o tym, że wniosek zmierza do uzyskania od Trybunału wiążącej wykładni zaskarżonych przepisów. W uzasadnieniu wnioskodawca w sposób jednoznaczny opowiedział się za wykładnią tych przepisów, zgodnie z którą przesłanka ukończenia „studiów prawniczych” może być spełniona tylko przez ukończenie studiów prawniczych „ogólnych”, a nie „wyspecjalizowanych” (w tym m.in. prawa kanonicznego). Uzasadniając to stanowisko, wnioskodawca posłużył się interpretacją językową oraz funkcjonalną zaskarżonych przepisów. Wnioskodawca wskazał również, z powołaniem się na ustalenia nauki prawa, że takie rozumienie tych przepisów jest zgodne z wymaganiami art. 194 ust. 1 Konstytucji. Ostatecznie wnioskodawca zwrócił się jednak do Trybunału o dokonanie kontroli odmiennego rozumienia zaskarżonych przepisów. W ostatnim zdaniu tej części uzasadnienia podniósł, że zaskarżone przepisy są sprzeczne z Konstytucją w zakresie, w jakim rozumiane są w ten sposób, że do bycia wybranym na stanowisko sędziego Trybunału wystarczające jest „posiadanie magisterium prawa kanonicznego lub magisterium z innej wąskiej specjalności prawniczej”. Jedynym argumentem wskazanym na poparcie takiej wykładni zaskarżonych przepisów jest stwierdzenie, że Sejm, wybierając 8 października 2015 r. magistra prawa kanonicznego na sędziego Trybunału, nadał tym przepisom „konkretną treść” (s. 8 wniosku).
Rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów jest niedopuszczalne, gdyż nie leży w kompetencji Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78, cz. III, pkt 1.3). Kontrolowanie stosowania prawa, w tym jego jednostkowej wykładni przez organy władzy publicznej, co do zasady nie mieści się w zakresie kognicji Trybunału. W orzecznictwie Trybunału dominuje pogląd, że przedmiotem kontroli konstytucyjności prawa może być norma dekodowana z zaskarżonego przepisu według brzmienia ustalonego przez praktykę organów państwa, ale tylko wówczas, gdy praktyka jest utrwalona oraz konsekwentna, a zarazem bezspornie ustaliła treść danego przepisu (zob. np. wyrok TK z 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 62, cz. III, pkt 4.6 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
Kwestionowana przez wnioskodawcę wykładnia zaskarżonych przepisów nie jest ani utrwalona, ani konsekwentna. Asumptem do poddania jej kontroli Trybunału był jednostkowy akt stosowania prawa przez Sejm, który nie zawiera szerszego uzasadnienia (zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego, M. P. poz. 1041). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że jednostkowy przypadek zastosowania zaskarżonych przepisów doprowadził do nadania im konkretnej treści normatywnej w takim rozumieniu, które miałoby cechy trwałości i jednolitości.
Dopuszczalność merytorycznego orzekania co do zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów jest wykluczona również z innego powodu. Przedstawione w uzasadnieniu argumenty koncentrują się na zastosowaniu zakwestionowanych przepisów. Nie dają podstaw do rekonstrukcji zarzutu hierarchicznej niezgodności norm prawnych. Wnioskodawca nie zarzucił bowiem, że zaskarżone wymagania ustawowe stawiane kandydatom na sędziów Trybunału są sprzeczne z przewidzianym w art. 194 ust. 1 zdaniu pierwszym Konstytucji wymaganiem „wyróżniania się wiedzą prawniczą”. W szczególności wnioskodawca nie stwierdził, że wymagania ustawowe odsyłające do kwalifikacji przewidzianych dla sędziów Sądu Najwyższego są zbyt niskie lub nadmiernie wysokie w świetle norm konstytucyjnych. Tym samym uzasadnienie wniosku w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 194 ust. 1 Konstytucji nie spełnia wymagań formalnych stawianych wnioskowi przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Z uwagi na powyższe Trybunał zobowiązany był na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
6. Zarzuty niezgodności art. 19 ust. 2 ustawy o TK z art. 112 i art. 197 Konstytucji oraz art. 137 ustawy o TK z art. 62 ust. 1, art. 112, art. 194 ust. 1 i art. 197 Konstytucji.
6.1. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o TK: „Wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału składa się do Marszałka Sejmu nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału”.
Z kolei art. 137 ustawy o TK stanowi, że: „W przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015, termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2, wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy”.
6.2. Zaskarżony art. 19 ust. 2 ustawy o TK normuje jedno ze stadiów procedury wyboru sędziego Trybunału przez Sejm. Przesądza, że wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału należy kierować:
– do Marszałka Sejmu jako podmiotu reprezentującego Sejm i czuwającego nad tokiem i terminowością jego prac,
– w terminie, który został skorelowany z upływem dziewięcioletniej kadencji sędziego Trybunału (verba legis: „nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału”).
Artykuł 19 ust. 2 został zamieszczony w rozdziale 3 ustawy o TK „Sędziowie Trybunału” i ma charakter regulacji proceduralnej, która kształtuje przebieg i porządek początkowej sekwencji prac sejmowych w sprawie wyboru sędziego Trybunału. Z jednej strony jest to zatem unormowanie adresowane do organu władzy publicznej, upoważnionego konstytucyjnie do wyboru sędziego TK na kadencję (tj. do Sejmu reprezentowanego przez swojego Marszałka), z drugiej zaś – do podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK i inicjowania postępowania w tej sprawie w Sejmie.
Artykuł 19 ust. 2 ustawy o TK został przewidziany jako stały element procedury wyboru sędziego TK, co znaczy, że – zgodnie z zamysłem ustawodawcy – powinien być stosowany w każdych kolejnych wyborach, które odbędą się po wejściu w życie ustawy o TK, z wyjątkiem wyborów sędziów Trybunału w 2015 r., na podstawie odrębnego unormowania w art. 137 ustawy o TK.
6.3. W art. 19 ust. 1 ustawy o TK ustawodawca doprecyzował, że – analogicznie do poprzedniego stanu prawnego na gruncie art. 5 ust. 4 ustawy o TK – prawo zgłaszania kandydata na sędziego Trybunału przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów. Wniosek jest opiniowany przez komisje sejmowe właściwe rzeczowo na podstawie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulamin Sejmu), a następnie Sejm bezwzględną większością głosów dokonuje wyboru sędziego Trybunału spośród prawidłowo zgłoszonych kandydatów, podejmując uchwałę (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji, art. 19 ust. 4 ustawy o TK, art. 26, art. 30-31 Regulaminu Sejmu). Szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz trybu postępowania z wnioskiem w Sejmie określa regulamin Sejmu (zob. art. 26 i n. Regulaminu Sejmu w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o TK).
Jeśli wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału nastąpiło przed upływem jego kadencji, termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału został skrócony do 21 dni (zob. art. 19 ust. 3 ustawy o TK). Ustawa o TK przewiduje również, że jeżeli głosowanie na posiedzeniu Sejmu nie zostało zakończone wyborem sędziego Trybunału, termin złożenia nowego wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, wynosi 14 dni od dnia głosowania (zob. art. 20 ustawy o TK).
6.4. W bezpośrednim związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK pozostaje art. 137 ustawy o TK. Jego istotą jest ustanowienie odstępstwa od ogólnej zasady przewidzianej w art. 19 ust. 2 ustawy o TK, że wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału składa się do Marszałka Sejmu nie później niż 3 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału. W art. 137 ustawy o TK termin ten uległ skróceniu do 30 dni i zarazem został zrelatywizowany do „dnia wejścia w życie ustawy [o TK]”. Zdarzenie to ustawodawca przyjął za moment wyznaczający początek biegu terminu złożenia wniosku.
Artykuł 137 został zamieszczony w rozdziale 13 ustawy o TK „Przepisy przejściowe i dostosowujące”. Jest to rozwiązanie przejściowe, którego czasowy zakres zastosowania ogranicza się do wyboru 5 sędziów Trybunału w 2015 r. (verba legis: „sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015”).
6.5. Zarówno art. 19 ust. 2, jak i art. 137 zostały wprowadzone do ustawy o TK w toku prac ustawodawczych w Sejmie.
Pierwotnie prezydencki projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 1590/VII kadencja Sejmu; dalej: projekt ustawy o TK) przewidywał rozbudowaną procedurę wyborczą, która rozpoczynała się 6 miesięcy przed upływem kadencji sędziego Trybunału, przy czym ostateczne zgłoszenie Marszałkowi Sejmu kandydata na to stanowisko, wyłonionego w drodze sformalizowanej preselekcji, następowało nie później niż 2 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału (zob. art. 19-25 projektu ustawy o TK). Podczas prac w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu projektu ustawy o TK ustawodawca odstąpił jednak od tej koncepcji, powracając zasadniczo do modelu wyboru sędziego Trybunału obowiązującego na gruncie ustawy o TK z 1997 r. W związku z tym zmianie uległa również regulacja dotycząca zgłaszania Marszałkowi Sejmu wniosku w sprawie wyboru sędziego Trybunału, która finalnie została zamieszczona w ustawie o TK jako art. 19 ust. 2. Początkowo w tym przepisie został wskazany jeszcze czteromiesięczny termin złożenia wniosku (zob. Sprawozdanie Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym [druk nr 1590] z 9 kwietnia 2015 r. – dokument dostępny na stronie internetowej Sejmu, www.sejm.gov.pl), ale w wyniku poprawki zgłoszonej 6 maja 2015 r. został skrócony do 3 miesięcy (zob. art. 19 ust. 2 w brzmieniu przyjętym w Sprawozdaniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej z 12 maja 2015 r. o przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, druk nr 3397/VII kadencja Sejmu, a także zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 235) i Komisji Ustawodawczej (nr 128) z 6 maja 2015 r., s. 29-31 – dokumenty dostępne na stronie internetowej Sejmu).
O ile zamieszczenie w ustawie o TK art. 19 ust. 2 było legislacyjnym następstwem opowiedzenia się przez Sejm za innym niż przewidywała inicjatywa ustawodawcza modelem wyboru sędziego Trybunału, o tyle problematyka unormowana w art. 137 ustawy o TK stanowiła zupełne novum. Projekt ustawy o TK nie zakładał specjalnych rozwiązań proceduralnych odnośnie do wyboru sędziego Trybunału w 2015 r. Pojawiły się one w trakcie prac ustawodawczych w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu i były motywowane pragmatycznie – spodziewaną koniecznością zagwarantowania Trybunałowi zdolności orzekania, w tym w pełnym składzie, w okresie przejściowym po wejściu w życie ustawy o TK (zob. art. 136 w brzmieniu przyjętym w Sprawozdaniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej z 12 maja 2015 r. o przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, druk nr 3397/VII kadencja Sejmu, a także zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 236) i Komisji Ustawodawczej (nr 129) z 12 maja 2015 r., s. 29-32 – dokumenty dostępne na stronie internetowej Sejmu).
6.6. Wnioskodawca rozważył, czy art. 137 ustawy o TK może być przedmiotem kontroli Trybunału, dochodząc ostatecznie do wniosku, że wprawdzie przepis przejściowy określający termin zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w 2015 r. został już skonsumowany, jednak należy przyjąć, że nadal obowiązuje w sensie materialnym. Wnioskodawca zastrzegł też, że wydanie orzeczenia merytorycznego jest w tym wypadku konieczne do ochrony „konstytucyjnego czynnego obywatelskiego prawa wyborczego do Sejmu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 Konstytucji”; orzeczenie jest zatem dopuszczalne na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o TK.
Trybunał uwzględnił częściowo stanowisko wnioskodawcy. Istotnie art. 137 ustawy o TK wyczerpał już zakres swojego zastosowania, ponieważ na jego podstawie zostały dokonane zgłoszenia kandydatów na wszystkie stanowiska sędziów Trybunału, które należało obsadzić w 2015 r. Niemożliwe jest także przywrócenie trzydziestodniowego terminu składania wniosków, gdyż termin ten wygasł ex natura. W tym sensie art. 137 ustawy o TK nie może być już stosowany pro futuro, pozostaje jedynie podstawą prawną pewnych czynności prawnych, dokonanych w przeszłości, które stanowiły obligatoryjny element postępowania w sprawie wyboru sędziów Trybunału przez Sejm w 2015 r. Trzeba również odnotować, że w ustawie o TK nie została przewidziana żadna procedura unieważnienia lub wznowienia postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału, wobec którego Sejm podjął już uchwałę o wyborze na stanowisko (przeprowadził głosowanie sfinalizowane wyborem sędziego Trybunału). Tym samym nie ma podstaw, aby w jakikolwiek sposób „powrócić” do etapu zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału na mocy art. 137 ustawy o TK. Takie przepisy w orzecznictwie Trybunału charakteryzuje się jako tzw. regulacje skonsumowane i uznaje za nieobowiązujące w rozumieniu ustawy o TK (zob. np. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39; 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11; 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78; a także postanowienia TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 32/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 143; 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266; 6 listopada 2008 r., sygn. P 5/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 163).
Choć tak zasugerował wnioskodawca, podstawą kontynuowania postępowania przez Trybunał nie może być art. 104 ust. 3 ustawy o TK. Ani zgłoszenie kandydata na sędziego Trybunału przez Prezydium Sejmu lub grupę 50 posłów, ani tym bardziej sam wybór takiej osoby na stanowisko sędziego Trybunału nie tworzą kandydatowi i organom, które go zgłaszają, żadnych konstytucyjnych praw podmiotowych lub roszczeń prawnych (do bycia wybranym na to stanowisko przez Sejm). Problematyka wyboru sędziego Trybunału nie ma związku z ochroną konstytucyjnych wolności i praw (o tej przesłance wspomina art. 104 ust. 3 ustawy o TK); jest to zagadnienie o charakterze wyłącznie ustrojowym.
Niezależnie jednak od powyższych uwag Trybunał przesądził, że art. 137 ustawy o TK podlega kontroli konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczy postępowań w sprawie wyboru sędziego Trybunału, które zostały zainicjowane w 2015 r. i – w dniu orzekania przez Trybunał – nie zostały zakończone złożeniem wobec Prezydenta ślubowania (zob. art. 21 ustawy o TK). Trybunał stwierdził, że w tej części art. 137 ustawy o TK nadal obowiązuje jako fragment mechanizmu prawnego, inicjowanego wnioskiem w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, a zamykanego odebraniem przez Prezydenta ślubowania od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego Trybunału. Dopóki przewidziana prawem sekwencja czynności nie zostanie zakończona, art. 137 ustawy o TK – mimo że nie może być podstawą nowych czynności wyborczych – powinien być traktowany jako jedna z podstaw prawnych postępowania w sprawie obsadzenia stanowiska sędziego na dziewięcioletnią kadencję, które wciąż się toczy.
6.7. Ustalając dopuszczalność kontroli konstytucyjności art. 137 ustawy o TK, Trybunał musiał odpowiedzieć na pytanie, czy uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. dotyczących wyboru sędziów Trybunału przez Sejm VII kadencji (M.P. poz. 1131, 1132, 1133, 1134, 1135; dalej: uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r.) wpłynęły na moc obowiązującą tego przepisu, i czy w konsekwencji Trybunał może w tym zakresie kontynuować postępowanie.
Treścią 5 uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. było – jak wspomniano – stwierdzenie braku mocy prawnej uchwał Sejmu poprzedniej kadencji w sprawie wyboru sędziów Trybunału. Publikacja tych ostatnich uchwał w Monitorze Polskim wieńczyła sejmową procedurę wyboru 5 sędziów Trybunału, których kadencje kończyły się 6 listopada oraz 2 i 8 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. (druki nr 42, 43, 44, 45, 46/VIII kadencja Sejmu) projektodawca wyjaśniał m.in., że: „Stwierdzając (…) brak mocy prawnej uchwał o wyborze osób na stanowisko sędziego Trybunału (…) Sejm nie dokonuje czynności odwołania prawnie wybranych sędziów. Po pierwsze, niedopuszczalne jest odwołanie legalnie wybranych sędziów Trybunału (…); po drugie, nie można dokonać odwołania z funkcji, która nie została od początku objęta z uwagi na wadliwość wyboru. Sejm jest jednak władny ocenić i konwalidować swoje działanie. Procedowane dziś stwierdzenie braku mocy prawnej powołanych uchwał jest elementem tej konwalidacji. Nie należy go zatem utożsamiać także z uchyleniem, unieważnieniem czy zniesieniem prawnie dokonanych uchwał i ich skutków. Stwierdzenie braku mocy prawnej uchwał jest jedynie uznaniem (oceną), że ich podjęcie nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury. (…) Jego konsekwencją jest ponowne otwarcie możliwości przeprowadzenia procedury wyboru”.
W uchwałach z 25 listopada 2015 r. Sejm zwrócił się jednocześnie do Prezydenta, aby powstrzymał się od odbioru ślubowania od sędziów Trybunału wybranych przez Sejm VII kadencji.
Trybunał zaznaczył, że uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. nie są przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Jednakże ze względu na to, że możliwość merytorycznego badania art. 137 ustawy o TK jest dopuszczalna o tyle, o ile w dniu orzekania przez Trybunał nadal toczą się procedury obsadzenia stanowisk sędziego Trybunału (zob. wcześniejsze uwagi dotyczące problemu obowiązywania art. 137 ustawy o TK), należało ustalić, jakie skutki prawne dla mocy obowiązującej art. 137 ustawy o TK miało podjęcie przez Sejm wspomnianych 5 uchwał z 25 listopada 2015 r. Dlatego w zakresie determinującym przedmiot kontroli konstytucyjności w tej sprawie, a co za tym idzie wyznaczającym kognicję sądu konstytucyjnego, Trybunał odniósł się do charakteru prawnego uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r.
Zgodnie z art. 69 Regulaminu Sejmu, uchwały z 25 listopada 2015 r. należy traktować jako akty prawne o charakterze wewnętrznym, mające cechy częściowo oświadczenia, częściowo zaś rezolucji. Z prawnego punktu widzenia ich treścią jest – po pierwsze – przedstawienie politycznego stanowiska Sejmu w konkretnej sprawie, która w danym momencie została oceniona przez izbę jako doniosła, po drugie zaś – niewiążące prawnie wezwanie organu państwa (in casu Prezydenta) do określonego działania. Uchwały z 25 listopada 2015 r. nie są rozstrzygnięciami o charakterze konkretnym i indywidualnym w ramach tzw. funkcji kreacyjnej Sejmu, polegającej na obsadzaniu bądź zwalnianiu przewidzianych prawem stanowisk i funkcji publicznych. W tym sensie są one kategorialnie różne od uchwał Sejmu w sprawie wyboru sędziego Trybunału, przez które Sejm realizuje m.in. swoją kompetencję określoną w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Uchwały z 25 listopada 2015 r. i zawarte w nich stwierdzenia (oświadczenia) z definicji nie wpłynęły zatem na moc prawną uchwał Sejmu VII kadencji w sprawie wyboru sędziów Trybunału, których kadencje zakończyły się 6 listopada, 2 i 8 grudnia 2015 r. – nie mogły wywrzeć w tej mierze żadnego skutku prawnego i nie rzutują na moc obowiązującą art. 137 ustawy o TK. Wbrew zawartej w nich deklaracji, następstwa uchwał z 25 listopada 2015 r. należy tłumaczyć zgodnie z ich prawną naturą oraz pozycją w systematyce uchwał Sejmu.
Nie ma przy tym znaczenia, że konwencja terminologiczna przyjęta m.in. na gruncie art. 21 ust. 1 ustawy o TK zakłada, że sędzia Trybunału wybrany przez Sejm, ale jeszcze niezaprzysiężony przez Prezydenta, jest „osobą wybraną na stanowisko sędziego Trybunału”. W myśl regulacji konstytucyjnej, która ma nadrzędną moc prawną i autonomiczną treść, o statusie sędziego Trybunału należy mówić już w momencie zakończenia procedury wyboru kandydata na sędziego przez Sejm (verba legis: „Trybunał Konstytucyjny składa się z […] sędziów, wybieranych […] przez Sejm […]”; zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji). Uchwała Sejmu w tej sprawie jest definitywna i nie podlega wzruszeniu. Sejm (tej samej lub kolejnych kadencji) nie może odwołać swojego wyboru, unieważnić go, stwierdzić jego bezprzedmiotowości („braku mocy prawnej”) bądź post factum go „konwalidować”.
Dlatego Trybunał stwierdził, że przyjęcie przez Sejm VIII kadencji uchwał z 25 listopada 2015 r. nie wyłącza kontroli konstytucyjności art. 137 ustawy o TK.
6.8. Wnioskodawca zarzucił, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są niezgodne z art. 112 Konstytucji, który stanowi, że: „Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”.
Według wnioskodawcy, problematyka terminu, w którym powinien być złożony wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, jest materią regulaminową i nie może być normowana w ustawie o TK. Termin zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału jest elementem „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, a więc dotyczy kwestii, które w art. 112 Konstytucji zostały odesłane do Regulaminu Sejmu.
6.9. Zasada autonomii regulaminowej Sejmu określa pozycję ustrojową tego organu w systemie rządów; jest przejawem ogólniejszej zasady – autonomii parlamentu, która przewiduje, że każda z izb ustawodawczych samodzielnie decyduje o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że autonomia Sejmu dotyczy nie tylko wewnętrznej organizacji oraz postępowań parlamentarnych, lecz także m.in. wyłączności decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączności zarządzania terenem parlamentu. Stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji oraz równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami (zob. – aktualnie w tym zakresie, mimo zmiany stanu prawnego – L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Przegląd Sejmowy” nr 4/1994, s. 9 i n.; a także W. Sokolewicz, komentarz do art. 112, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 10 i n.).
Treść konstytucyjnej zasady autonomii regulaminowej Sejmu była analizowana w orzecznictwie Trybunału. W orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r. (sygn. U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2), zapadłym jeszcze przed wejściem w życie obwiązującej Konstytucji, Trybunał wywiódł, że „na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Jej powstanie łączy się ściśle z ukształtowaniem się regulaminu w formie uchwały, wykluczającej wpływ na treść czynników zewnętrznych. Formą tą w systemach opartych o zasadę podziału władzy nie jest na ogół ustawa, bowiem tryb jej uchwalenia zakłada udział egzekutywy (rządu, głowy państwa) w poszczególnych fazach procesu ustawodawczego. Regulamin przyjęty w postaci uchwały parlamentu (jego izb) uznany jest zatem za wyraz respektowania autonomii parlamentu”.
6.10. W Konstytucji zasada autonomii regulaminowej Sejmu została wyrażona w art. 112. Z kolei art. 124 Konstytucji stanowi, że art. 112 stosuje się odpowiednio do Senatu. Artykuł 112 musi być interpretowany w kontekście innych przepisów konstytucyjnych dotyczących regulaminów parlamentarnych. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu określają regulaminy tych organów. Natomiast art. 123 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. Wskazane przepisy Konstytucji ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w sprawach w nich określonych.
Zasada autonomii regulaminowej Sejmu ustanawia wyjątek od nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy, co znaczy, że konstytucyjnie zastrzeżona wyłączność regulaminu do unormowania właśnie w tym akcie określonego kwantum spraw rzutuje bezpośrednio na granice ustawodawstwa. Ustawa, która wkroczy w materię zastrzeżoną dla Regulaminu Sejmu, naruszy przepisy Konstytucji statuujące tę wyłączność (zob. podobnie L. Garlicki, dz. cyt., s. 23; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 11 i n.).
Z drugiej strony Konstytucja nakazuje uregulowanie wielu zagadnień dotyczących funkcjonowania parlamentu, w tym kwestii organizacji i porządku jego prac, w ustawie. Chodzi m.in. o art. 63 – tryb rozpatrywania petycji, skarg i wniosków wniesionych do Sejmu, art. 105 ust. 6 – zasady i tryb pociągania posłów do odpowiedzialności karnej, art. 112 – tryb działania sejmowej komisji śledczej, lub art. 118 ust. 2 – tryb postępowania z tzw. obywatelską inicjatywą ustawodawczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że Konstytucja przewiduje zróżnicowane źródła prawa parlamentarnego. Oprócz przepisów jej samej, niektóre materie mogą być zamieszczone w ustawie, inne zaś w regulaminie izby. Rozdział tej problematyki zależy od wskazań zawartych wprost w ustawie zasadniczej, a w wypadku ich braku bądź trudności z jednoznaczną kwalifikacją od meritum regulacji.
Na tym tle w wyroku z 14 kwietnia 1999 r. (sygn. K 8/99) Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie zakazuje normowania w Regulaminie Sejmu spraw niewymienionych w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2 Konstytucji. Regulamin nie może jednak wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Przepisy regulaminowe nie mogą zatem samoistnie nakładać obowiązków na jednostkę i inne podmioty prywatne występujące w obrocie prawnym ani konkretyzować obowiązków nałożonych przez ustawę na te podmioty. Nie mogą one również przyznawać Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakładać nowych, niewskazanych w ustawie obowiązków na inne organy władzy publicznej. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów. Na gruncie Konstytucji można zatem wyróżnić:
1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne,
2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczać ustawa oraz
3) sferę spraw, które mogą być regulowane w ustawie i – w sposób uszczegóławiający – w regulaminach parlamentarnych. Ta ostatnia sfera obejmuje – na mocy art. 112 Konstytucji – sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Przepisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą być zgodne nie tylko z Konstytucją, lecz także z ustawami (zob. też wyrok TK z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55).
W orzecznictwie Trybunału odnotowuje się również, że precyzyjne rozgraniczenie zakresu wyłączności ustawy oraz zakresu wyłączności regulaminów parlamentarnych może sprawiać trudności (zob. wyroki TK w sprawach o sygn. U 10/92 i K 8/99 oraz wyrok TK z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104). Jako przykład podaje się zakres wyłączności ustawy w wypadku powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 215 Konstytucji) oraz powoływania i odwoływania organów Narodowego Banku Polskiego, w tym m.in. Rady Polityki Pieniężnej (art. 227 ust. 7 Konstytucji) – dotyczy to powoływania lub odwoływania wymienionych organów zarówno przez Prezydenta, jak i przez Sejm i Senat. Zdaniem L. Garlickiego, materia prawa parlamentarnego odnosi się niekiedy do kwestii „na styku” działania Sejmu (Senatu) i innych organów konstytucyjnych, co może przemawiać za uregulowaniem ustawowym z uwagi na związek z konstytucyjnym zakresem wyłączności ustawy oraz w celu zachowania całościowego charakteru danej regulacji (zob. L. Garlicki, dz. cyt., s. 14-15).
6.11. Wnioskodawca zakwestionował tylko jeden z elementów procedury wyboru sędziego przez Sejm – termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału. Przed wejściem w życie ustawy o TK zagadnienie to było normowane w art. 30 ust. 3 pkt 1 Regulaminu Sejmu (nota bene w dniu orzekania przez Trybunał przepis ten nie został dostosowany do zmian ustawowych). Ustawa o TK z 1997 r. nie określała terminu złożenia wniosku, regulowała natomiast inne elementy sejmowego postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału – podmioty uprawnione do wysuwania kandydatów na sędziego Trybunału oraz liczbę głosów koniecznych do podjęcia przez Sejm uchwały w sprawie wyboru sędziego Trybunału (zob. art. 5 ust. 4 ustawy o TK z 1997 r.).
Trybunał ograniczył swoje orzeczenie w tej sprawie do problemu konstytucyjnego postawionego we wniosku, tj. zgodności z zasadą autonomii regulaminowej Sejmu podstawy prawnej terminu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK. Zgodnie z wyborem wnioskodawcy, poza zakresem rozważań pozostały zatem inne zagadnienia wyboru sędziego Trybunału przez Sejm na podstawie ustawy o TK i Regulaminu Sejmu.
6.12. Trybunał uwzględnił, że zasada autonomii regulaminowej Sejmu dotyczy wszystkich sfer działania tego organu, a więc zarówno funkcji ustawodawczej i kontrolnej (zob. art. 95 Konstytucji), jak i tzw. funkcji kreacyjnej, a więc powoływania i odwoływania organów państwa lub osób wchodzących w ich skład, w tym wyboru sędziego Trybunału (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji).
Wnioskodawca wskazał, że problematyka terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału mieści się w pojęciu „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, a więc – stosownie do brzmienia art. 112 Konstytucji – powinna być przekazana do unormowania w Regulaminie Sejmu. Trybunał nie podzielił tego stanowiska.
Procedura wyboru sędziego Trybunału nie jest wyłącznie wewnętrzną kwestią organizacji prac izby i rozdziału kompetencji między jej organy wewnętrzne. Zagadnienie to jest o wiele bardziej złożone. Nie można pominąć, że wybór sędziego Trybunału na indywidualną dziewięcioletnią kadencję stanowi jedną z konstytucyjnych gwarancji pozycji ustrojowej Trybunału oraz statusu jego sędziów. Uzupełniając skład sądu konstytucyjnego, Sejm wpływa na faktyczną zdolność tego organu do wykonywania jego kompetencji. Wpływa zatem pośrednio na czynności niezależnego względem siebie organu, który z kolei rozstrzyga o sposobie realizacji kompetencji innych konstytucyjnych organów państwa, pozostających w swego rodzaju ustrojowym powiązaniu (zob. np. art. 122 ust. 3 Konstytucji – prewencyjna kontrola konstytucyjności ustawy, art. 193 Konstytucji – pytanie prawne sądu, art. 189 Konstytucji – rozstrzyganie sporów kompetencyjnych). Regulacje dotyczące wyboru sędziego Trybunału mogą zatem oddziaływać na cały system sprawowania władzy publicznej i potencjalnie implikować negatywne skutki dla funkcji państwa w wielu obszarach. W tym kontekście należy także zaznaczyć, że zachowanie ciągłości funkcjonowania Trybunału oraz przestrzeganie zasady kadencyjności urzędu sędziego Trybunału są założeniami ustroju państwowego przyjętego na gruncie Konstytucji. Trybunał może oczywiście przejściowo pracować w zmniejszonym składzie, niemniej zawsze należy to traktować jako wyjątek i przejaw splotu okoliczności o nadzwyczajnej randze, wywołanych wydarzeniami o zobiektywizowanym charakterze, w żadnym zaś razie nie może to być efekt praktyki działania organów państwa, które są odpowiedzialne za obsadzenie stanowiska sędziego Trybunału.
W konsekwencji Trybunał stwierdził, że kwestia terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, oprócz aspektów bez wątpienia technicznych i z punktu widzenia organizacji prac izby jedynie wewnętrznych, ma także wymiar wykraczający poza sferę wyłączności materii regulaminowej Sejmu. Jak już wspomniano, sprawne i terminowe uzupełnianie wakującego stanowiska sędziego Trybunału jest obowiązkiem właściwych organów państwa, które nie mogą tego zaniechać (zob. wyrok TK z 26 maja 1998 r., sygn. K 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48; zob. też wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Na ustawodawcy spoczywa natomiast powinność, aby problematykę terminu zgłoszenia kandydatury sędziego Trybunału unormować w ustawie w sposób, który będzie gwarantował ochronę konstytucyjnej kadencji sędziego Trybunału, nieprzerwany tok wypełniania zadań przez sąd konstytucyjny, a także efektywność, transparentność i rzetelność całego procesu wyborczego.
6.13. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są zgodne z art. 112 Konstytucji.
6.14. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przewiduje procedurę, która narusza prawo wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji.
Wyznaczenie terminu zgłaszania kandydatur na sędziego Trybunału w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy o TK pozwoliło, „aby większość sejmowa quasi-en bloc rozstrzygała w jednym momencie o objęciu mandatu sędziów, którym kadencja wygasa w różnym czasie”. Tymczasem wybór sędziego Trybunału „niejako wprzód” nie jest dopuszczalny. Dziewięcioletnia kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego, a tym samym stopniowo musi dojść do rozproszenia w czasie poszczególnych nominacji sędziowskich. Przepis przejściowy umożliwiający Sejmowi, „któremu upływa kadencja, na dokonanie wyboru sędziów zastępujących członków Trybunału, którym mandat kończy się w przyszłej kadencji Sejmu”, jest zatem niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6.15. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”.
W wypadku nieobsadzonego stanowiska sędziowskiego w składzie Trybunału, konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu – zgodnie z przewidzianymi procedurami – jest jego niezwłoczne uzupełnienie. W piśmiennictwie odnotowuje się, że nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby – przejściowo – Trybunał działał w zmniejszonym składzie, tak samo jak nie ma przeszkód, aby przepisy proceduralne określały możliwość podejmowania ostatecznych rozstrzygnięć przez mniej liczne składy sędziowskie (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 194, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 3-4).
Artykuł 194 ust. 1 Konstytucji wyznacza kadencję sędziego Trybunału na stały okres 9 lat. Ustanowienie względnie długiej kadencji potwierdza, że w polskim modelu ustrojowym nastąpiło rozerwanie wszelkich więzi między sądem konstytucyjnym a konfiguracją polityczną urzędującego Sejmu. Normy konstytucyjne implicite zakładają, że w składzie Trybunału mogą znaleźć się sędziowie wybrani przez dwa (a niekiedy nawet trzy) kolejne Sejmy, co „zapewnia sui generis pluralizm składu Trybunału i ułatwia zachowanie bezstronności i niezawisłości wobec zmieniających się większości parlamentarnych” (L. Garlicki, jw., s. 8).
W Konstytucji została przyjęta koncepcja indywidualizacji wyboru sędziego Trybunału. Kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego; nominacje sędziowskie są rozproszone w czasie, zgodnie z naturalnym (chronologicznym) zwalnianiem kolejnych stanowisk.
6.16. Aby rozstrzygnąć wątpliwość zgłoszoną przez wnioskodawcę, czy art. 137 ustawy o TK narusza kompetencję w zakresie wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji, należy odtworzyć sekwencję czynności zmierzających do wyboru sędziów Trybunału w 2015 r.
Pierwsze posiedzenie Sejmu VII kadencji zostało zwołane 8 listopada 2011 r. i od tego dnia (verba legis: „z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie”) rozpoczęła się czteroletnia kadencja tego organu (zob. art. 98 ust. 1 w związku z art. 109 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 98 ust. 1 in fine Konstytucji, kadencja Sejmu rozpoczęta 8 listopada 2011 r. trwała „do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji”. Pierwsze posiedzenie Sejmu VIII kadencji odbyło się 12 listopada 2015 r. i był to jednocześnie pierwszy dzień kadencji kolejnego Sejmu.
W 2015 r. kończy się kadencja pięciu sędziów Trybunału – kadencja trzech z nich upływała 6 listopada, zaś kadencja dwóch kolejnych 2 i 8 grudnia. Koniec kadencji trzech sędziów Trybunału przypadał zatem w trakcie kadencji Sejmu VII kadencji, a pozostałych dwóch sędziów – w trakcie kadencji Sejmu VIII kadencji.
Taki sam wniosek płynie także przy nieco innym kalendarzu wyborczym w wyborach parlamentarnych w 2015 r. Można bowiem uznać, że w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą o TK i w momencie jej ogłoszenia nie było jeszcze wiadomo, kiedy Prezydent zarządzi wybory ani tym bardziej, kiedy wyznaczy termin pierwszego posiedzenia Sejmu VIII kadencji. Uwzględniając, że Sejm VII kadencji rozpoczął swoje prace 8 listopada 2011 r., ostatnim terminem, w którym mogły odbyć się wybory, był 1 listopada 2015 r. Znaczyło to, że kadencja Sejmu VII kadencji mogła potrwać maksymalnie do 30 listopada (1 grudnia mijał trzydziestodniowy termin zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu kolejnej kadencji). Także przy takim układzie zakończenie kadencji dwóch sędziów Trybunału, które przypadało 2 i 8 grudnia 2015 r., następowało już po rozpoczęciu funkcjonowania Sejmu VIII kadencji.
6.17. Trybunał stwierdził, że z art. 194 ust. 1 Konstytucji wynika obowiązek wyboru sędziego Trybunału przez Sejm tej kadencji, w trakcie której zostało opróżnione stanowisko sędziego Trybunału. Z wyrażenia „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm” wynika, że chodzi nie o jakikolwiek Sejm, ale o ten, którego czasowy zakres działania pokrywa się z dniem wygaśnięcia bądź upływu kadencji sędziego Trybunału. Możliwa jest oczywiście sytuacja, gdy Sejm nie zdoła obsadzić stanowiska sędziego Trybunału ze względu na różne okoliczności faktyczne, takie jak np. brak poparcia kandydata bądź krótkie terminy przeprowadzenia procedury wyborczej ze względu na bliskie wybory parlamentarne. W takim wypadku obowiązek wyboru sędziego Trybunału przechodzi w naturalny sposób na kolejny Sejm. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że ciągłość funkcjonowania sądu konstytucyjnego i ochrona kadencji sędziów Trybunału są chronione konstytucyjnie i powinny być punktem odniesienia dla wszystkich organów państwa biorących udział w obsadzaniu urzędu sędziego Trybunału. Akceptowalny konstytucyjnie jest również przejściowy wakat w składzie Trybunału, pod warunkiem jednak, że jest on rezultatem splotu usprawiedliwionych okoliczności faktycznych, a nie obraną przez organ państwa strategią bądź środkiem działania.
Trybunał przychylił się do zarzutów wnioskodawcy, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału mających zastąpić sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r. (tj. sędziów, których kadencja upływa po rozpoczęciu kadencji Sejmu VIII kadencji), jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Sędziowie ci zostali wybrani przez organ nieuprawniony. Wybór sędziego Trybunału nie może zostać dokonany niejako z góry (przed czasem) w stosunku do stanowisk sędziowskich, które zostaną zwolnione dopiero w trakcie kadencji przyszłego Sejmu. Sprowadzając rzecz ad absurdum, mechanizm przewidziany w art. 137 ustawy o TK mógłby zostać wykorzystany nie tylko w wypadku sędziów Trybunału, których kadencja upłynęła w 2015 r., lecz także do tych stanowisk, które zostaną opróżnione w kolejnych latach. Byłby to niebezpieczny precedens.
6.18. Za ratio legis art. 137 ustawy o TK nie mogą stać argumenty odwołujące się do wyjątkowego charakteru okresu przejściowego obowiązywania nowej, kompleksowej ustawy o TK oraz trudności praktycznych związanych z koincydencją wyborów parlamentarnych i wyboru sędziów Trybunału.
Trybunał zwrócił uwagę, że projekt ustawy o TK został wniesiony do Sejmu 11 lipca 2013 r. i nie było przeszkód, aby starannie i w wyważony sposób skorelować moment uchwalenia ustawy oraz jej vacatio legis z czynnościami wyborczymi, w które obfitował rok 2015. Skutki norm konstytucyjnych, w tym art. 194 ust. 1, nie mogą być uzależnione od terminu wejścia w życie ustawy o TK lub temporalnych uwarunkowań jej procedur wyborczych. To ustawodawca powinien był przewidzieć adekwatne przepisy przejściowe, które eliminowałyby potencjalną kolizję z normą konstytucyjną; ostatecznie mógł nawet przesunąć stosowanie nowych rozwiązań do wyborów sędziego Trybunału, które przypadały w kolejnych latach. Zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy był szeroki. Z tej perspektywy – odmiennie niż podnoszono podczas prac legislacyjnych w Sejmie – art. 137 ustawy o TK nie był ani konieczny, ani tym bardziej nie mógł przeciwdziałać hipotetycznej obstrukcji prac sądu konstytucyjnego.
6.19. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał orzekł, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału mających zastąpić sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6.20. Wnioskodawca podniósł, że art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „obywatelskie prawo wpływu na politykę państwa w drodze wyboru posłów”. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji: „Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”.
Trybunał stwierdził, że norma konstytucyjna dotycząca czynnego prawa wyborczego m.in. w wyborach do Sejmu może być – w najlepszym razie – dalekim pośrednim ogniwem wnioskowania o kompetencji Sejmu w zakresie wyboru sędziego Trybunału na kadencję. Zagadnienie przedstawione we wniosku nie ma zatem wspólnej merytorycznej płaszczyzny z treścią art. 62 ust. 1 Konstytucji – przepis ten jest nieadekwatnym wzorcem kontroli.
6.21. Jako wzorzec kontroli art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK wnioskodawca podał art. 197 Konstytucji, który stanowi, że: „Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten przesądza, że w ustawie mogą zostać określone tylko kwestie organizacji i trybu pracy Trybunału, nie można natomiast uregulować terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału.
Trybunał przyjął, że art. 197 Konstytucji w całości odnosi się do wewnętrznej organizacji i porządku prac Trybunału i nie dotyczy kwestii wyboru sędziego Trybunału przez Sejm. Nie wynika z tego jednak, że ta problematyka w ogóle nie może stać się przedmiotem zainteresowania ustawodawcy. Jak już wcześniej wspomniano, z poszanowaniem zasady autonomii regulaminowej Sejmu ustawodawca powinien unormować w ustawie te zagadnienia prawne, które wpływają intensywnie na pozycję ustrojową sądu konstytucyjnego i status jego sędziego, w tym termin zgłaszania kandydatów na wakujące stanowisko sędziowskie.
Dlatego należało orzec, że art. 197 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK.
7. Zarzut niezgodności art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
7.1. Zaskarżony art. 19 ust. 5 ustawy o TK zawiera odesłanie do unormowania w Regulaminie Sejmu problematyki „szczegółowych wymogów dotyczących wniosku [w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału] oraz trybu postępowania z wnioskiem”.
7.2. Wstępną kwestią, która wymagała przesądzenia przez Trybunał, była dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Nowa ustawa o TK zawiera tożsame co do istoty wymogi formalne pisma procesowego inicjującego kontrolę konstytucyjności prawa z wymogami, które obowiązywały pod rządami ustawy o TK z 1997 r. W tym zakresie dotychczasowe ustalenia Trybunału dotyczące obowiązku uzasadnienia wniosku pozostały aktualne także po wejściu w życie ustawy o TK.
Zgodnie z art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wniosek musi spełniać wymogi pisma procesowego, tzn. wyraźnie określać m.in. zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją (w tym precyzować przedmiot i zakres zaskarżenia), wskazywać odpowiednie wzorce kontroli oraz zawierać należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. również np. wyrok TK z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Ponadto Trybunał jest związany treścią oraz granicami rozpatrywanego wniosku i nie może, wychodząc poza określone w nim granice, zastępować wnioskodawcy, korygując czy uzupełniając argumentację odnoszącą się do hierarchicznej zgodności prawa (zob. art. 50 ust. 1 ustawy o TK).
Uzasadnienie zarzutów nie może być traktowane powierzchownie i instrumentalnie, nie może mieć charakteru pozornego. Argumentacja konstytucyjna bywa mniej lub bardziej przekonująca, może też ostatecznie okazać się nietrafna lub niekompletna, ale zawsze musi być weryfikowalna i możliwa do rozpoznania przez Trybunał. W szczególności uzasadnienie jest wadliwe wtedy, gdy zarzuty wobec zakwestionowanej regulacji, na tle wzorca kontroli, wykraczają poza kognicję Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Z tego samego względu nie wystarcza sformułowanie samej tezy o niekonstytucyjności przepisu wraz z przytoczeniem literalnego brzmienia wzorca kontroli.
Wnioskodawca powinien wskazać precyzyjnie co najmniej jeden argument za naruszeniem określonych wzorców kontroli, który ma znaczenie konstytucyjne, to znaczy może być uwzględniony w toku kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał wyjaśniał, że „[n]ie realizują omawianych wymagań uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Trybunał oczywiście nie ogranicza się do analizy stanowisk uczestników postępowania, w tym może uwzględniać argumenty, które nie zostały powołane przez wnioskodawcę; w toku postępowania Trybunał bada wszystkie istotne okoliczności, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (zob. art. 51 ustawy o TK). Nie przeczy to jednak temu, że pismo procesowe wnioskodawcy inicjujące postępowanie przed sądem konstytucyjnym musi spełniać przynajmniej minimalne wymogi formalne przewidziane prawem.
7.3. Zdaniem wnioskodawcy, art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. W ustawie o TK została zerwana praktyka regulowania problematyki wyboru sędziego Trybunału w Regulaminie Sejmu, ale ustawodawca uczynił to „w sposób wybiórczy i ograniczył się jedynie do unormowania [w ustawie o TK] jednego aspektu – terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału”. Szczegółowe określenie wymogów dotyczących wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o TK pozostawiono do unormowania w Regulaminie Sejmu.
Wnioskodawca stwierdził, że takie postępowanie jest sprzeczne z § 4 ust. 3 ZTP, który nie dopuszcza odesłań do przepisów Regulaminu Sejmu; przewiduje odesłania jedynie do przepisów tej samej lub innej ustawy oraz do postanowień umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską oraz dających się bezpośrednio stosować postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, którym Rzeczpospolita Polska przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, ale nie odesłania do przepisów innych aktów normatywnych.
Według wnioskodawcy: „Ustawodawca – jeśli uważa, że nie nastąpiło naruszenie autonomii Sejmu (co stanowi zarzut wcześniejszy w niniejszym wniosku) – powinien więc albo kompleksowo sam unormować wymogi dotyczące wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego TK oraz tryb postępowania z tym wnioskiem, albo jak dotychczas pozostawić te sprawy do określenia w Regulaminie Sejmu”.
7.4. Zarzuty wnioskodawcy wobec art. 19 ust. 5 ustawy o TK nawiązują do jego innych zastrzeżeń konstytucyjnych. Z jednej strony osnową wniosku jest bowiem przekonanie wnioskodawcy, że termin zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, o czym stanowią m.in. zaskarżone art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK, powinien być przedmiotem regulacji w Regulaminie Sejmu (jest objęty materią regulaminową), z drugiej strony wnioskodawca podnosi, że art. 19 ust. 5 ustawy o TK narusza Konstytucję, ponieważ przez zawarte w nim odesłanie do Regulaminu Sejmu powoduje, że ustawa o TK tylko selektywnie normuje problematykę wyboru sędziego Trybunału. Wniosek jest w tej części wewnętrznie niespójny; twierdzenia wnioskodawcy nawzajem się znoszą.
Niezależnie jednak od tego, merytoryczne orzeczenie o art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest niedopuszczalne, gdyż wniosek nie zawiera niezbędnego uzasadnienia zarzutów. Trybunał stwierdził, że nie sposób za takie uzasadnienie uznać samego tylko nawiązania do jednego z paragrafów ZTP, który określa zasady formułowania tzw. przepisów odsyłających, bez podania choćby zarysu bardziej szczegółowych motywów, które miałyby wymiar konstytucyjny. Wnioskodawca nie odnotował, czy postać legislacyjna art. 19 ust. 5 ustawy o TK powoduje kwalifikowane niejasności prawa, czy wpływa na naruszenie czyichś wolności lub praw, czy wątpliwości mogą ewentualnie zostać rozstrzygnięte w toku stosowania prawa, a także czy sam § 4 ust. 3 ZTP, który wnioskodawca eksponuje, rzeczywiście przewiduje zamknięty katalog przepisów odesłania i bezpośrednio wpływa na sposób rozumienia konstytucyjnych zasad poprawnej legislacji. Prima facie można byłoby przypuszczać, że istota zarzutu sprowadza się w tym wypadku do konfrontacji art. 19 ust. 5 ustawy o TK z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, przy czym wnioskodawca założył milcząco, że immanentną składową tej zasady jest treść § 4 ust. 3 ZTP, zrekonstruowana na podstawie swoistego wnioskowania a contrario.
7.5. Tymczasem orzecznictwo Trybunału na temat zasady poprawnej legislacji jest jednoznaczne (zob. np. wyroki TK z: 27 listopada 2006 r., sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 153; 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11; 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81, a także postanowienie TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72). Nie ulega wątpliwości, że ZTP normują uniwersalne standardy redagowania tekstów prawnych i powinny być przestrzegane przez podmioty, do których zostały adresowane, niemniej z perspektywy Trybunału wzorcem kontroli konstytucyjności prawa w tym zakresie są normy wywodzone przede wszystkim z art. 2 Konstytucji.
Regulowanie określonego zagadnienia w różnych aktach normatywnych jest często stosowaną praktyką. Umieszczanie w przepisach ustawowych odesłań do innych aktów normatywnych, w tym do Regulaminu Sejmu, tylko w skrajnych wypadkach mogłoby zostać uznane za naruszenie Konstytucji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał, „miałoby to miejsce wówczas, gdyby ustawodawca bez żadnego uzasadnienia ujął regulację jednego zagadnienia w różnych przepisach (a nawet różnych ustawach), a skutkiem tego działania byłaby «poważna» dezorientacja adresatów i organów stosujących prawo. Inaczej mówiąc, działanie prawodawcy musiałoby w oczywisty sposób podważać zaufanie do jego racjonalności, którą uznać należy za istotny element zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa” (postanowienie TK z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90). Zarzut naruszenia zasady określoności prawa przez ustawowe odesłanie do Regulaminu Sejmu był analizowany przez Trybunał także w sprawie dotyczącej zasad pociągania posłów do odpowiedzialności karnej i zakresu immunitetu poselskiego; zastrzeżenia te zostały oddalone (zob. wyrok TK z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104).
7.6. Merytoryczna kontrola wniosku w odniesieniu do art. 19 ust. 5 ustawy o TK nie jest zatem możliwa bez aktywnego zaangażowania Trybunału do rekonstrukcji i istotnego uzupełnienia zarzutów. Trybunał nie może zastępować wnioskodawcy i – niejako w jego imieniu – podejmować z urzędu działań zmierzających do skorygowania pisma procesowego, aby spełniało przynajmniej minimalne warunki określone ustawą o TK.
Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w stosunku do art. 19 ust. 5 ustawy o TK na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
8. Zarzut niezgodności art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK, wskazując na niezgodność tych przepisów z zasadą autonomii Sejmu. Wzorcem kontroli wskazanych przepisów ustawy o TK stał się art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie następującej treści: «Uroczyście ślubuję, że pełniąc powierzone mi obowiązki sędziego Trybunału Konstytucyjnego będę wiernie służyć Narodowi i stać na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyniąc to bezstronnie, według mego sumienia i z najwyższą starannością, oraz strzegąc godności sprawowanego urzędu». Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania „Tak mi dopomóż Bóg”. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o TK „Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału”.
8.2. W ocenie wnioskodawcy, wprowadzenie Prezydenta w procedurę powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego na etapie ślubowania narusza istotę wyboru sędziów przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Narusza przez to także spójność konstytucyjnego „systemu instytucjonalnego”. Wnioskodawca stwierdził, że złożenie ślubowania, o którym mowa w art. 21 ustawy o TK, powinno być rozumiane jako element szerokiego procesu wyboru sędziów. Ma kończyć ten proces, umożliwiając jednocześnie wybranemu sędziemu rozpoczęcie urzędowania. Unormowanie wynikające z kwestionowanego przepisu skutkuje oddzieleniem podmiotu wybierającego sędziów od podmiotu przyjmującego ich ślubowanie. Rozwiązanie to nie ma umocowania konstytucyjnego, przez co – jak twierdzi wnioskodawca – jest sprzeczne z brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca przywołał przykłady rozwiązań konstytucyjnych dotyczących wyboru członków Trybunału Stanu oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Argumentował na tym tle, że konstytucyjną zasadą jest pozostawienie procedury zaprzysiężenia osób wybieranych na dane stanowiska temu organowi państwa, który dokonuje ich wyboru. Ślubowanie ma bowiem stanowić potwierdzenie poparcia, jakiego danej osobie udzielił uprzednio organ wybierający. Obowiązywanie wspomnianej zasady wyjaśnia – zdaniem wnioskodawcy – brak unormowania w Konstytucji kwestii ślubowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Powinni oni składać takie ślubowanie przed Sejmem, ewentualnie Marszałkiem Sejmu.
8.3. Przystępując do oceny zarzutu sformułowanego przez wnioskodawcę wobec art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK, należy nawiązać do treści wzorca kontroli w tej sprawie. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”. Przywołany tutaj przepis Konstytucji normuje wiele elementów determinujących status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Uwzględniając wszakże wątpliwości formułowane przez wnioskodawcę oraz stawiany zarzut, Trybunał dokonał oceny konstytucyjności kwestionowanego art. 21 ustawy TK wyłącznie w odniesieniu do tej części art. 194 ust. 1 Konstytucji, która wyraża zasadę wyboru sędziów Trybunału przez Sejm.
Art. 21 ust. 1 ustawy o TK posługuje się wyrażeniem „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału”. Takie samo sformułowanie funkcjonowało w art. 5 ust. 5 ustawy o TK z 1997 r. Trybunał zwraca uwagę, że dokonywanie wykładni tego przepisu ustawy musi mieć na uwadze jednoznaczne brzmienie normy konstytucyjnej wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji i pozostałych przepisów określających status sędziego TK. Po dokonaniu przez Sejm wyboru na stanowisko sędziego mamy do czynienia z sędzią Trybunału, nawet jeżeli nie rozpoczął jeszcze kadencji i nie objął urzędu. Jest to rozwiązanie analogiczne do tego, gdy wybrany w powszechnym głosowaniu poseł lub senator – w pełnym tego słowa znaczeniu – może przystąpić do sprawowania mandatu dopiero po złożeniu ślubowania (art. 104 ust. 2 w związku z art. 105 ust. 2 Konstytucji).
Chociaż wnioskodawca formalnie zakwestionował cały art. 21 ustawy o TK, a więc również ustęp 2 tego przepisu, określający skutki odmowy złożenia ślubowania przez osobę wybraną na stanowisko sędziego Trybunału, to jednocześnie w uzasadnieniu wniosku nie postawiono odrębnego zarzutu niekonstytucyjności art. 21 ust. 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca domaga się przeprowadzenia kontroli konstytucyjności tego przepisu, ale swoje wątpliwości koncentruje wyłącznie wokół kwestii uczynienia Prezydenta podmiotem odbierającym ślubowanie od sędziego Trybunału. Unormowanie przewidziane w art. 21 ust. 2 ustawy o TK, chociaż wiąże się ściśle z brzmieniem ustępu pierwszego tego przepisu, dotyczy nie tyle samego składania ślubowania, ile skutków prawnych jego niezłożenia. Skutki te – co należy wyraźnie zauważyć – nie odnoszą się do Prezydenta, ale osoby, która odmówiła złożenia ślubowania. Wnioskodawca kwestionuje samo składanie ślubowania wobec Prezydenta, ale nie odnosi się do – odrębnego w swej treści normatywnej – uregulowania zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny nie może dokonać kontroli tego przepisu, ponieważ wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym polegać ma jego niezgodność z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Kontrola art. 21 ust. 2 ustawy o TK musiałaby wiązać się z samodzielnym sformułowaniem zarzutu niezgodności tego przepisu z powołanym wzorcem kontroli. Do tego jednak Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony, gdyż pozostaje związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku (art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o TK). Z tego powodu postępowanie w zakresie kontroli art. 21 ust. 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji zostało umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
8.4. Zasada wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, wyrażona w art. 194 ust. 1 Konstytucji, przekazuje tej izbie parlamentu wyłączną kompetencję w zakresie rozstrzygania o personalnej obsadzie sądu konstytucyjnego. Już na poziomie konstytucyjnym powiązano kwestię wyboru sędziów Trybunału z decyzją konkretnego organu władzy publicznej, mającego przy tym status organu przedstawicielskiego. Wyznaczona w ten sposób ustrojowa rola Sejmu w relacji do Trybunału Konstytucyjnego, chociaż dotyczy zasadniczej kwestii związanej z funkcjonowaniem Trybunału, czyli obsady składu osobowego TK, nie może być rozumiana jako prowadząca do jakiegokolwiek uzależnienia, czy też podporządkowania sądu konstytucyjnego woli większości parlamentarnej.
Wykonanie kompetencji przyznanej Sejmowi w art. 194 ust. 1 Konstytucji należy widzieć w tej perspektywie ustrojowej, a więc zgodnie z zasadą współdziałania i równowagi podzielonych władz, wyrażoną we wstępie do Konstytucji i w jej art. 10 ust. 1, oraz zasadą odrębności i niezależności Trybunału względem pozostałych władz, co wyraża art. 173 Konstytucji. Ustalona w tym ostatnim przepisie zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego musi być respektowana przez inne organy władzy publicznej, w szczególności wówczas, gdy organy te zostają włączone w proces podejmowania decyzji odnoszących się bezpośrednio do sfery funkcjonowania Trybunału. Przykładem takiego procesu jest powierzenie Sejmowi wyboru sędziów Trybunału. Wybór ten musi być zatem postrzegany jako procedura odnosząca się do niezależnego organu władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Działania podejmowane przez Sejm nie mogą prowadzić do faktycznego zaprzeczenia tej zasadzie. Wybór sędziów Trybunału należy postrzegać przede wszystkim jako procedurę mającą zapewnić Trybunałowi możliwość wykonywania konstytucyjnie określonych funkcji. Chodzi tu o stworzenie warunków niezależnego wypełniania zadań przez konstytucyjnie określony skład 15 sędziów, „wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Nie można zatem w taki sposób intepretować unormowań konstytucyjnych bądź ustawowych, odnoszących się do procedury wyboru sędziów Trybunału, który prowadziłby do zaprzeczenia niezależności tego organu bądź też uniemożliwiał właściwe funkcjonowanie Trybunału w takim kształcie organizacyjnym, jaki wynika z obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych.
Ustawodawca ma obowiązek uszczegółowienia niektórych elementów procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Pozostaje jednak związany zasadami wynikającymi z Konstytucji. Chodzi tu przede wszystkim o podstawową zasadę wynikającą z art. 194 ust. 1 Konstytucji, że to Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie może zatem w taki sposób unormować wspomnianej procedury, aby wybór ten powierzyć innemu organowi państwa, nawet Krajowej Radzie Sądownictwa. Nie może również wprowadzać unormowań, które umożliwiałyby przenoszenie kompetencji do ustalenia składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego z Sejmu na jakikolwiek inny organ władzy publicznej. Nie jest też dopuszczalne takie ukształtowanie procedury wyłaniania czy oceny kandydatów, która nie zapewniałaby ostatecznie Sejmowi podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.
8.5. Kwestionowany we wniosku art. 21 ust. 1 ustawy o TK wyraża normę kompetencyjną, która nakłada na Prezydenta obowiązek niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, przyznającego głowie państwa swobodę w zakresie decydowania o ewentualnym przyjęciu bądź nieprzyjęciu ślubowania od sędziego wybranego przez Sejm oznaczałoby wykreowanie normy ustawowej, która czyniłaby z Prezydenta dodatkowy, oprócz Sejmu, organ mający prawo decydowania o obsadzie personalnej Trybunału Konstytucyjnego. Takie rozumienie art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie ma podstawy prawnej ani w art. 194 ust. 1, ani w żadnym innym przepisie Konstytucji.
Ślubowanie składane wobec Prezydenta zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne. Z tego względu włączenie Prezydenta w odbieranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów TK należy ulokować w sferze realizacji kompetencji głowy państwa.
Odebranie ślubowania od sędziów TK nie może być postrzegane jako należące do ewentualnego uznania głowy państwa. Prezydent jest obowiązany przyjąć ślubowanie od sędziów wybranych przez Sejm na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Nie ma w tym zakresie możliwości dokonywania samodzielnej, a przy tym swobodnej – zależnej jedynie od własnego uznania – oceny ani podstaw prawnych dokonanego wyboru, ani prawidłowości procedury, która została w danym wypadku zastosowana przez Sejm. Prezydent, jako organ władzy wykonawczej, nie jest bowiem uprawniony do ostatecznego i wiążącego inne organy państwa wypowiadania się o zgodności norm prawnych z Konstytucją. Nie ma również kompetencji w zakresie oceny legalności działań podejmowanych przez Sejm na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Przyznanie Prezydentowi niczym nieograniczonej możliwości dokonywania takich ocen oznaczałoby podejmowanie działań bez podstawy prawnej. Wiązałoby się z naruszeniem zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał zwrócił uwagę, że powstrzymywanie się od odebrania ślubowana od sędziego Trybunału mogłoby w niektórych wypadkach skutkować uniemożliwieniem rozpoznania przez Trybunał sprawy w pełnym składzie, co byłoby sprzeczne z konstytucyjnym określeniem kompetencji Trybunału dotyczących samego Prezydenta, tj. z określeniem w Konstytucji zakresu spraw, które Trybunał powinien rozpoznać. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z i art. 117 ust. 1 i art. 133 Konstytucji w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. Trybunał orzeka w pełnym składzie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. Wniosek Marszałka Sejmu powinien być rozpoznany niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od jego złożenia.
8.5.1. Przyjęcie ślubowania od nowo wybranego przez Sejm sędziego Trybunału jest obowiązkiem Prezydenta. Kompetencja Prezydenta przewidziana w art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie polega jednak na współudziale w kreowaniu składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego. Zadanie to zostało powierzone wyłącznie Sejmowi napodstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Prezydent ma swoim działaniem stworzyć warunki ku temu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji urzędowej. Rola Prezydenta jest więc wtórna, azarazem podporządkowana w swej istocie temu skutkowi, jaki wynika z wykonania przezSejm powierzonej mu kompetencji wyboru sędziów TK. Prezydent nie jest organem dokonującym wyboru sędziów TK, a powierzoną mu kompetencję odebrania ślubowania od sędziów Trybunału jest zobowiązany realizować na zasadach określonych m.in. wKonstytucji (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Ma więc działać jako – z jednej strony – najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej zaś, co szczególnie istotne womawianym wypadku, jako gwarant ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób sfera aktywności Prezydenta związana z realizacją normy wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o TK uwarunkowana jest ściśle zarówno brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 126 ust. 1 Konstytucji. Na tym tle jeszcze wyraźniej można dostrzec obowiązek odebrania ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji), jak również wpisany w ten obowiązek nakaz niezwłocznego działania Prezydenta. Tylko w taki sposób Prezydent może realizować powierzoną mu kompetencję ustawową, zapewniając jednocześnie ciągłość władzy państwowej – w tym wypadku – władzy sądowniczej. Nieodebranie ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm należy uznać za sprzeczne z rolą głowy państwa w obowiązującym systemie konstytucyjnym, gdyż uniemożliwia to sędziom rozpoczęcie wykonywania ich funkcji urzędowej, a w efekcie zachowanie ciągłości władzy realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
8.5.2. Jak już podkreślono, obowiązkiem Prezydenta jest przyjęcie ślubowania odnowo wybranego sędziego Trybunału. To, że nie ma w przepisie terminu realizacji obowiązku odebrania ślubowania, należy rozumieć w ten sposób, że ten obowiązek musi być zrealizowany bez zwłoki, tak aby umożliwić działanie TK w piętnastoosobowym składzie.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że w pewnych wyjątkowych okolicznościach mogą zaistnieć takie sytuacje, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość – niż niezwłoczne wypełnienie obowiązku przyjęcia ślubowania – jaką stanowi nadrzędność Konstytucji. Każda osoba sprawująca władzę publiczną jest – wtrakcie wykonywania powierzonej mu kompetencji – zobowiązana do samodzielnego dokonywania oceny zgodności z prawem własnego działania. Nie rodzi to natomiast uprawnień do „recenzowania” działań innych organów. Podstawą takich uprawnień nadzorczych czy kontrolnych muszą być zawsze wyraźne przepisy prawa (art. 7 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa spory w tym zakresie rozstrzygane są najczęściej w procedurach kontroli sądowej. W jednostkowym wypadku może się pojawić uzasadnione pytanie o konieczność wyważenia ze sobą obiektywnie sprzecznych iniemożliwych do jednoczesnego spełnienia wartości oraz której dać pierwszeństwo.
Zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości sytuacji, którejracjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie określonego zachowania także zestrony Prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu na odebranie ślubowania, ale tylko otyle, o ile jest to racjonalnie konieczne do wyjaśnienia wątpliwości. Sytuacja uzasadniająca wydłużenie czasu na odebranie ślubowania musiałaby się jednak wiązać zoczywistą i niebudzącą wątpliwości okolicznością wskazującą na to, że Sejm nie podjął uchwały w rozumieniu art. 120 zdania drugiego Konstytucji; dana osoba nie ma zdolności prawnej do objęcia mandatu sędziego; bądź też ujawniły się – już po dokonanym wyborze – trwałe i nieusuwalne przeszkody związane z nieznaną uprzednio sytuacją personalną sędziego. Dopiero uznawszy, że w danym wypadku zachodzi jedna z takich sytuacji, Prezydent mógłby rozważyć wydłużenie czasu oczekiwania na odebranie ślubowania. Jest to jednak dopuszczalne tylko pod warunkiem, że skutek takiego wydłużenia okresu nieprzyjmowania ślubowania nie doprowadzi do konsekwencji jeszcze mniej akceptowalnych konstytucyjnie, jak choćby paraliż prac Trybunału Konstytucyjnego, którego zdolność działania stanowi wartość konstytucyjną samą w sobie. Podejmując taką decyzję, Prezydent bierze na siebie pełną, przewidzianą w Konstytucji odpowiedzialność za jej skutki.
Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zwłoka z przyjęciem ślubowania nie może opierać się wyłącznie na zarzucie wadliwości samej podstawy prawnej dokonanego wyboru. Zarzut odnoszący się do treści ustawy o TK musiałby się bowiem przekształcić we wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją tej ustawy przezTrybunał Konstytucyjny. Konstytucja nie przyznaje bowiem Prezydentowi żadnych kompetencji w zakresie ostatecznego rozstrzygania o hierarchicznej zgodności norm.
Wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności może prowadzić – pod wyżej wskazanymi warunkami – do wydłużenia okresu składającego się na „czas niezbędny” dorealizacji obowiązku. Nie może to jednak być podstawą do kreowania kompetencji wzakresie odmowy przyjęcia ślubowania. Trybunał Konstytucyjny wyklucza możliwość takiego rozumienia art. 21 ust. 1 ustawy o TK, które dawałoby Prezydentowi podstawę doodmowy odebrania ślubowania od sędziego TK wybranego przez Sejm.
8.5.3. Trybunał Konstytucyjny nie podważa dopuszczalności wprowadzenia przez ustawodawcę mechanizmu ślubowania składanego wobec Prezydenta przez osobę, którą Sejm wybrał na sędziego TK. Traktuje jednak takie rozwiązanie jako element dodany przez ustawodawcę do procedury określonej w Konstytucji i ustrojowo konieczny.
Udział Prezydenta w procedurze zmierzającej do rozpoczęcia urzędowania nowo wybranego sędziego TK nie może być w żadnym razie utożsamiany z kompetencją głowy państwa do powoływania sędziów, o której mowa w art. 179 Konstytucji. Prezydent nie rozpatruje bowiem wniosku Sejmu o powołanie danej osoby na stanowisko sędziego TK, jedynie – ze względów uosabiania majestatu państwa – podkreśla znaczenie i rangę aktu ślubowania, w którym dana osoba publicznie zobowiązuje się do służenia Narodowi.
Odrębne od siebie procedury określone w art. 179 i art. 194 ust. 1 Konstytucji łączy tylko to, że odnoszą się do sędziów. Ponadto w obu wypadkach przewidziano udział Prezydenta. Inna jest jednak rola w nich głowy państwa. Udział Prezydenta w powoływaniu sędziów ma podstawę konstytucyjną (art. 179 Konstytucji), natomiast odebranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów Trybunału przewidziano w art. 21 ust. 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że kompetencję przewidzianą w art. 21 ust. 1 ustawy o TK należy odczytywać w perspektywie wykonywania przez głowę państwa kompetencji przewidzianych w Konstytucji i ustawach. Wiąże się to z koniecznością realizowania ich w formie aktów urzędowych (art. 144 ust. 1 Konstytucji). Odebranie przez Prezydenta ślubowania od nowo wybranych przez Sejm sędziów TK może być widziane na tle ogólniejszej kompetencji głowy państwa dotyczącej odbierania ślubowania od wszystkich sędziów w państwie. Konstytucyjnemu pojęciu „powoływania”, o którym mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17, należy nadać autonomiczne rozumienie. Pojęcie to zawiera w sobie również ten element, który dotyczy przyjmowania ślubowania od sędziów mających rozpocząć wykonywanie swojej funkcji urzędowej. W tym świetle ustawowa kompetencja Prezydenta w zakresie odebrania ślubowania również od nowo wybranego sędziego TK pozostaje w zakresie normowania art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Jest zatem wyłączona z obowiązku uzyskania dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. W przeciwnym razie nie byłoby w ogóle dopuszczalne włączenie Prezydenta w procedurę umożliwiającą sędziemu TK wybranemu przez Sejm rozpoczęcie urzędowania. Skoro Konstytucja nie przewiduje udziału Rady Ministrów w wyborze sędziów TK, nie byłoby dopuszczalne włączenie w tę procedurę Prezesa Rady Ministrów za pomocą mechanizmu kontrasygnaty aktu urzędowego głowy państwa.
8.6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 21 ust. 1 ustawy o TK rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Trybunał dokonał oceny treści kwestionowanego art. 21 ust. 1 ustawy o TK i stwierdził, że każdy inny sposób rozumienia tego przepisu niż nakazujący Prezydentowi odebranie ślubowania, jest konstytucyjnie niedopuszczalny. Trybunał nie podważył – co do zasady – możliwości takiego ukształtowania treści ustawy o TK, aby sędzia Trybunału składał ślubowanie sędziowskie wobec Prezydenta. Uznał natomiast, że jakikolwiek inny sposób wykładni art. 21 ust. 1 ustawy o TK narusza zasadę wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Takie kształtowanie wspomnianej procedury, które uniemożliwiłoby niezwłoczne złożenie ślubowania, a w efekcie rozpoczęcie urzędowania przez sędziego TK wybranego przez Sejm, pozostawałoby w sprzeczności z kompetencją przyznaną Sejmowi na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz ustrojową rolą Prezydenta.
9. Zarzut niezgodności art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji.
9.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji, zarzucając temu przepisowi naruszenie zasady poprawnej legislacji, konstytucyjnej równości wobec prawa i przekroczenie zakresu podmiotowego „konstytucyjnego prawa do immunitetu”.
Art. 24 ustawy o TK uszczegóławia treść immunitetu sędziego Trybunału i przysługującego mu tzw. przywileju nietykalności. Stanowi powtórzenie poprzednio obowiązującego art. 7 ustawy o TK z 1997 r. Art. 42 ust. 1 ustawy o TK nakazuje stosować do sędziów Trybunału w stanie spoczynku odpowiednio art. 23-27 ustawy o TK, w tym – co podważył wnioskodawca – przepisy o immunitecie sędziowskim.
Art. 24 ustawy o TK powtarza generalnie treść normatywną art. 196 Konstytucji. Ma on następujące brzmienie: „Sędzia Trybunału nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez zgody Zgromadzenia Ogólnego” (ust. 1); „Do czasu wyrażenia zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału do odpowiedzialności karnej lub zgody na pozbawienie wolności sędziego Trybunału, w stosunku do tego sędziego mogą być podejmowane tylko czynności niecierpiące zwłoki” (ust. 2); „Sędzia Trybunału nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania” (ust. 3); „O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Prezesa Trybunału, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego” (ust. 4).
Istota zarzutów wnioskodawcy koncentruje się na wykazaniu, że immunitet formalny sędziów Trybunału w stanie spoczynku nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zdaniem grupy posłów, art. 196 Konstytucji dotyczy wyłącznie sędziów „czynnych”, a w rezultacie płynących zeń gwarancji – w zakresie ograniczenia odpowiedzialności karnej – ustawodawca zwykły nie mógł rozciągnąć na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Za tym poglądem ma przemawiać m.in. to, że w żadnym z przepisów konstytucyjnych nie przewidziano stanu spoczynku dla sędziów Trybunału. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przyznanie immunitetu formalnego sędziom Trybunału w stanie spoczynku nie ma związku z ochroną niezawisłości sędziów konstytucyjnych i nie służy w żaden sposób ochronie niezależności Trybunału. Sędziowie w stanie spoczynku nie wykonują bowiem funkcji orzeczniczych. Wnioskodawca dostrzegł przy tym odmienność sytuacji prawnej sędziego „czynnego”, który powinien mieć zapewnione gwarancje swej niezawisłości, od sytuacji sędziego w stanie spoczynku, w odniesieniu do którego takie gwarancje nie mają konstytucyjnego uzasadnienia.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane uregulowanie prowadzi do faworyzowania sędziów Trybunału i zapewnienia im bezkarności. Powołując się na jedną z opinii prawnych przygotowanych w toku procesu legislacyjnego ustawy o TK z 2015 r., wnioskodawca zajął stanowisko, że zakwestionowane przepisy wprowadzają do systemu prawa „jedyny przypadek trwałego immunitetu o charakterze procesowym”, który – jak należałoby rozumieć – odnosi się do sędziów Trybunału.
9.2. W pierwszej kolejności Trybunał uznał za konieczne odniesienie się do zagadnień wstępnych o charakterze formalnym.
Po pierwsze, wnioskodawca postawił zarzut naruszenia przez art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji. Nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnego uzasadnienia, czego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (zob. cz. III, pkt 7.2 uzasadnienia). Wnioskodawca odwołał się natomiast do problemu naruszenia przez art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji wyłącznie w nagłówku tej części wniosku, w której zarzucił niezgodność unormowania przyznającego immunitet formalny sędziemu Trybunału w stanie spoczynku z Konstytucją. W dalszej części wniosku ogólnikowo dodał, że unormowania polegające na przyznaniu sędziom Trybunału w stanie spoczynku swego rodzaju „przywileju”, w postaci immunitetu, mają naruszać art. 2 Konstytucji. Wywodów tych nie sposób uznać za spełniające wymagania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, jakim jest konieczność uzasadnienia zarzutu z powołaniem dowodów lub argumentów na jego poparcie.
Po drugie, wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji wyrażającym zasadę równości wobec prawa.
O naruszeniu zasady równości można mówić w sytuacjach, w których ustawodawca podmioty podobne, tzn. odznaczające się w jednakowym stopniu taką samą cechą relewantną (prawnie istotną), traktuje odmiennie bez konstytucyjnego uzasadnienia. Orzecznictwo TK w zakresie rozumienia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wymagań formalnych związanych z uzasadnieniem zarzutu naruszenia tej zasady przez przepis prawa, zostało dostatecznie precyzyjnie objaśnione (zob. podsumowująco wyrok TK z 30 września 2015 r., sygn. K 3/13, OTK ZU nr 8/A/2015, poz. 125). Wnioskodawca uznał wprawdzie, że przyznanie sędziom Trybunału w stanie spoczynku immunitetu prowadzi do naruszenia zasady równości, gdyż oznacza uprzywilejowanie tej grupy podmiotów. W żaden sposób nie wyjaśnił jednak, w obrębie jakiej klasy podmiotów doszło do niemającego podstaw konstytucyjnych uprzywilejowania sędziów Trybunału w stanie spoczynku przez objęcie ich ochroną immunitetową. Na podstawie uzasadnienia wniosku nie można też rozstrzygnąć, jakie podmioty wnioskodawca uznaje za podobne i tworzące – na potrzeby przeprowadzenia testu równości – klasę porównawczą. Nie jest jasne, czy wnioskodawca pragnie porównywać sytuację sędziów Trybunału w stanie spoczynku z sytuacją pozostałych sędziów w stanie spoczynku, czy sędziów Trybunału w stanie spoczynku z wszystkimi obywatelami lub z tymi podmiotami, którym przysługuje immunitet formalny. Wnioskodawca nie przedstawił ponadto żadnych argumentów uprawdopodabniających, że istniejące zróżnicowanie nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie został poparty stosownym uzasadnieniem, wymaganym przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Po trzecie, zarzut wnioskodawcy koncentruje się na podważeniu objęcia sędziów Trybunału w stanie spoczynku immunitetem formalnym rozumianym jako niedopuszczalność pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej i pozbawienia wolności. Gwarancje te zostały uregulowane w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o TK. Zarzuty oraz argumentacja wnioskodawcy nie odnoszą się w ogóle do tzw. przywileju nietykalności, który oznacza zakaz zatrzymania lub aresztowania sędziego, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, co normuje art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o TK. Wnioskodawca nie zakwestionował więc możliwości objęcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku ochroną przed zatrzymaniem lub aresztowaniem poza sytuacjami ujęcia na gorącym uczynku i możliwości zażądania przez Prezesa Trybunału natychmiastowego zwolnienia zatrzymanego sędziego Trybunału. Trybunał stwierdził wobec tego, że wnioskodawca kieruje zarzut przeciwko treści normatywnej art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK. Nie podważa natomiast zastosowania do sędziów w stanie spoczynku uregulowania, o którym mowa w art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o TK.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że merytorycznej kontroli mógł podlegać zarzut naruszenia art. 196 Konstytucji przez art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK. W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na marginesie Trybunał zauważył, że powoływane przez wnioskodawców stanowisko o rzekomym uprzywilejowaniu sędziów Trybunału w stanie spoczynku polegające na objęciu ich ochroną immunitetową i traktowanie tej regulacji jako wyjątku w systemie prawnym jest bezpodstawne w świetle obowiązującego stanu prawnego. Ustawodawca konsekwentnie przyznaje wszystkim sędziom w stanie spoczynku – zarówno sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych, jak i Sądu Najwyższego – immunitet formalny, działający na takich samych zasadach, jak w stosunku do sędziów „czynnych”. Tym samym twierdzenie, jakoby ustawodawca w art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK wprowadzał jakiś wyłom dla sędziów Trybunału, jest nieuzasadnione.
9.3. Problemem konstytucyjnym wynikającym z wniosku grupy posłów jest ocena dopuszczalności przyznania sędziom Trybunału w stanie spoczynku immunitetu formalnego polegającego na uzależnieniu dopuszczalności pociągnięcia ich doodpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności od zgody Trybunału.
Zgodnie z art. 196 Konstytucji „Sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie może być, bez uprzedniej zgody Trybunału Konstytucyjnego, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, zwyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego”.
9.4. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił obszernie w dotychczasowym orzecznictwie znaczenie immunitetu sędziowskiego (zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn.K39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Poczynione tam ustalenia na temat charakteru i funkcji immunitetu sędziowskiego przewidzianego w art. 181 Konstytucji, mutatis mutandis, zachowują aktualność w odniesieniu do immunitetu sędziego Trybunału, zagwarantowanego w art. 196 Konstytucji. Trybunał w pełni podtrzymał pogląd, że formalny immunitet sędziowski nie jest przywilejem pewnej grupy osób, a przez to nie może być postrzegany jako relikt przywilejów stanowych, co próbuje wyeksponować wnioskodawca. Jest on środkiem służącym zabezpieczeniu sądów i trybunałów przed zakusami pozostałych władz, w szczególności władzy wykonawczej, podjęcia wobec sędziów czynności procesowych i prób realizowania wobec nich odpowiedzialności karnej mogących znacząco osłabić niezależność tych organów. Należy podkreślić, że ochronny skutek immunitetu formalnego wobec konkretnej osoby (w tym wypadku – sędziego) ma charakter wtórny, gdyż towarzyszy z konieczności zasadniczym celom i ratio istnienia instytucjonalnego immunitetu formalnego. Chodzi mianowicie o ochronę prawidłowego, a zatem niezależnego i chronionego przed naciskami, działania sądów i trybunałów (zob. wyrok TK z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81). Jak podkreślił Trybunał, „w warunkach nieutrwalonego obyczaju demokratycznego i niższej sprawności profesjonalnej aparatu państwowego, a zwłaszcza szlifującego się dopiero mechanizmu podziału władz (…), istnienie immunitetu sędziowskiego jest ważnym komponentem niezawisłości (niezależności) sędziów. A ta z kolei jest koniecznym warunkiem rządów prawa i podstawową gwarancją rzetelnego procesu sądowego” (wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07).
Trybunał zwrócił uwagę na charakter immunitetu sędziowskiego. Immunitet niemoże być traktowany jako przywilej czy prawo podmiotowe sędziego, gdyż sędzia TK nie może się go dobrowolnie zrzec. W przeciwieństwie bowiem tego, że posłowie isenatorowie mogą do mogą zrezygnować z przysługującego im na mocy Konstytucji immunitetu (art. 105 ust. 4 Konstytucji), ustrojodawca nie przewidział takiej możliwości dla sędziów, w tym też sędziów Trybunału. Wzmacnia to tezę, że immunitet sędziowski jest w szczególności środkiem ochrony instytucji niezależności sądów i trybunałów, anieindywidualnej pozycji sędziego w postępowaniach karnych.
9.5. Immunitet sędziego Trybunału przyznany przez art. 196 Konstytucji powinien być widziany w kontekście ustrojowej funkcji tego organu, do którego należy głównie ocena działalności innych organów państwa należących do segmentu egzekutywy i legislatywy, a niekiedy również rozstrzyganie sporów między nimi (art. 189 Konstytucji). Orzeczenia TK, mające moc powszechnie obowiązującą i walor ostateczności (art. 190 ust. 1 Konstytucji), mogą powstrzymywać i niejednokrotnie skutecznie powstrzymują próby wprowadzenia zmian legislacyjnych godzących w normy, zasady i wartości konstytucyjne, a przez to naruszających „prawa podstawowe dla państwa” będącego dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. wstęp do Konstytucji). Orzekanie przez sędziów konstytucyjnych o normatywnych podstawach działania państwa i ich zgodności z normami konstytucyjnymi powinno być szczególnie chronione przed ewentualnymi reperkusjami niezadowolonych z orzeczeń polityków. Dotyczy to też okresu po zakończeniu sprawowania urzędu, w którym wobec sędziów Trybunału mogłyby być wszczynane postępowania represyjne będące formą szykany bądź odwetu za podjęte w przeszłości rozstrzygnięcia. Orzekając w Trybunale, sędzia ma świadomość, że jest chroniony immunitetem również w okresie po zakończeniu kadencji, a co za tym idzie, nie musi obawiać się podejmowania – w okresie zajmowania stanowiska – rozstrzygnięć, które dla władzy mogą być niewygodne lub spotykać się z krytyką. Jest to o tyle konieczne w odniesieniu do sędziów TK, gdyż – w odróżnieniu od sędziów orzekających w sądach – sprawują urząd nie do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego, ale do zakończenia kadencji. Kadencja jest przy tym stosunkowo krótka w perspektywie przeciętnego czasu pozostawania osoby w okresie aktywności zawodowej, a więc ewentualne szykany mogą być szczególnie dotkliwe.
Immunitet sędziego Trybunału ma charakter formalny. Art. 196 Konstytucji nie uchyla bezprawności bądź karalności czynu zabronionego, lecz dotyczy wyłącznie sfery procesowej, warunkując dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego wobec sędziego od uzyskania zgody Trybunału. Ustrojodawca nie zdecydował się na przyznanie sędziom immunitetu materialnego, czyli wyłącznie karalności określonych czynów, na wzór immunitetu przysługującego posłom i senatorom (zob. art. 105 ust. 1 Konstytucji). Immunitet sędziego Trybunału ma równocześnie charakter względny, Trybunał bowiem – na warunkach sprecyzowanych w art. 24-27 ustawy o TK – może wyrazić zgodę na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności. Nie znajduje zatem w tym kontekście uzasadnienia stanowisko wnioskodawcy, jakoby immunitet sędziego Trybunału wyłączył w sposób bezwarunkowy i trwały możliwość pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej.
Udzielenie ochrony immunitetowej sędziemu Trybunału w stanie spoczynku wiążesię z koniecznością przestrzegania przez niego ograniczeń związanych z byciem sędzią TK, które ustanawia art. 195 ust. 3 Konstytucji (zob. art. 23 w związku z art. 42 ust.1 i 2 ustawy o TK). Zabezpieczeniem ich przestrzegania jest możliwość pociągnięcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności dyscyplinarnej mogącej prowadzić do pozbawienia sędziego Trybunału statusu spoczynku, a co za tym idzie również ochrony immunitetowej (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK).
Trybunał podkreślił, że objęcie sędziów Trybunału ochroną immunitetową nie oznacza wyłączenia ich odpowiedzialności za naruszenie prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o TK, „czynny” sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału lub inne nieetyczne zachowanie mogące podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości. Ponadto – w myśl art. 28 ust. 3 ustawy o TK – dyscyplinarnie odpowiada również za wykroczenia. Szczegółową regulację zasad ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału w stanie spoczynku zawiera art. 39 ust. 2 ustawy o TK, ustanawiający tego rodzaju odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa i uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału. Ustawodawca nie przewidział natomiast poddania sędziów TK w stanie spoczynku reżimowi odpowiedzialności dyscyplinarnej za wykroczenia. Wobec braku wyraźnego wyłączenia należy przyjąć, że sędzia Trybunału w stanie spoczynku może ponosić odpowiedzialność za wykroczenia na tych samych zasadach, co pozostali obywatele.
Trybunał zwrócił uwagę, że nawet jeżeli nie zostanie wyrażona zgoda na pociągnięcie sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie go wolności bądź też prowadzenie wobec sędziego w stanie spoczynku postępowania w sprawie o wykroczenia, nie jest wykluczone prowadzenie wobec tego sędziego postępowania dyscyplinarnego oraz orzeczenie wobec niego kar przewidzianych w ustawie o TK.
Uwzględniwszy powyższe uwagi, nie sposób podzielić poglądu o rzekomej „bezkarności” sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Ustawodawca nie wyłączył wobec nich możliwości realizowania odpowiedzialności prawnej za naruszenie obowiązujących norm prawnych, lecz – z uwagi na specyfikę oraz charakter statusu sędziego – odpowiedzialność tę zmodyfikował, powierzając ją Trybunałowi.
9.6. Trybunał stwierdził, że art. 196 Konstytucji, przyznający ochronę immunitetową, posługuje się wyrażeniem „sędzia Trybunału”. Ustrojodawca nie wiąże zawartych w nim gwarancji ze sprawowaniem urzędu, tak jak czyni to – w odniesieniu do niezawisłości sędziowskiej i podległości sędziego Konstytucji – art. 195 ust. 1 Konstytucji. Skoro w art. 196 Konstytucji mowa jest o sędzi Trybunału bez dookreślenia, że chodzi o sędziego pełniącego urząd, elekta lub sędziego w stanie spoczynku, należy przez to rozumieć, że dotyczy każdej osoby, którą w świetle norm konstytucyjnych można uznać za sędziego Trybunału. Jak się wydaje, wnioskodawca aprobująco odnosi się do niekwestionowanego stanowiska, że sędziowie w stanie spoczynku – choć nie wykonują władzy sądzenia – mają status sędziego, z którym związane są pewne przywileje oraz obowiązki zachowania godności urzędu (zob. uchwała SN z 30 kwietnia 2003 r., sygn. akt I KZP 8/03, OSNKW nr 5-6/2003, poz. 41, na którą powołuje się wnioskodawca).
W świetle wykładni językowej i systemowej art. 196 Konstytucji nie powinno budzić wątpliwości, że immunitet i przywilej nietykalności ustrojodawca powiązał jednoznacznie ze statusem sędziowskim, a nie z okresem wykonywania władzy sądzenia. Nie sposób tym samym podzielić zarzutu, jakoby w świetle art. 196 Konstytucji było konstytucyjnie niedopuszczalne objęcie sędziów Trybunału w stanie spoczynku ochroną wynikającą z immunitetu formalnego.
Niezależnie od powyższego argumentu, samoistnie przesądzającego o dopuszczalności objęcia ochroną immunitetową sędziów Trybunału w stanie spoczynku, Trybunał stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy opiera się na błędnym założeniu. Wnioskodawca przyjął bowiem, że skoro Konstytucja wprost nie uzależnia pociągnięcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia go wolności od zgody Trybunału, to ustawodawca zwykły nie może takiej ochrony ustanowić. W ocenie Trybunału stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Nawet brak wyraźnego rozstrzygnięcia w art. 196 Konstytucji co do udzielenia ochrony sędziom Trybunału w stanie spoczynku nie może być interpretowany jako niedopuszczalność udzielenia takiej ochrony. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie mogą tylko wynikać z innych norm konstytucyjnych. Wnioskodawca nie zdołał jednak przekonująco wykazać, że zawarte w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o TK unormowanie – stosowane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o TK także do sędziów w stanie spoczynku – nie mieściło się w ramach pewnej swobody ustawodawcy, a tym samym naruszało normy, zasady lub wartości konstytucyjne. W szczególności nie wykazał, że przepis ten, służący ochronie niezależności Trybunału, w nieproporcjonalny sposób prowadzi do zróżnicowania prawnego obywateli. Nie obalił zatem skutecznie domniemania konstytucyjności tych unormowań.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK jest zgodny z art. 196 Konstytucji.
Zarzut niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
10.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że „Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne, w szczególności gdy w rozpoznawanej sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Trybunału”. Z kolei uczyniony wzorcem kontroli art. 191 ust. 1 Konstytucji określa, jakie podmioty mogą wystąpić do Trybunału „z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 [Konstytucji]”. Drugi ze wzorców kontroli, tj. art. 193 Konstytucji, stanowi: „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
Wnioskodawca stwierdził, że z art. 191 ust. 1 Konstytucji wynika zasada skargowości, która – ogólnie ujmując – oznacza „obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny każdej sprawy wniesionej przez uprawniony podmiot oraz brak możliwości podjęcia przez Trybunał sprawy z urzędu. Decyduje tu cel nadrzędny jakim jest zapewnienie zgodności prawa z Konstytucją, a nie ewentualne przesłanki leżące u podstaw wniosku”. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji, wnioskodawca uznał, że „obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sądu stanowi logiczne następstwo istoty odpowiedzi na pytanie prawne, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Istota zarzutu sprowadza się tym samym do wykazania, że złożenie wniosku przez legitymowany konstytucyjnie podmiot, a także wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym, implikuje konstytucyjny obowiązek Trybunału merytorycznego ich rozpoznania – co należałoby rozumieć jako wydanie wyroku stwierdzającego zgodność bądź niezgodność przedmiotu kontroli z wzorcem kontroli (albo nieadekwatność wzorca).
Trybunał dostrzegł pewne braki w warstwie argumentacyjnej dotyczącej zarzutu niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji. Uznał jednak, że spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Zarzut wnioskodawcy i jego uzasadnienie są czytelne. Zakwestionował on mianowicie, że z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja do uruchomienia postępowania przed Trybunałem przez określone w tych przepisach podmioty, lecz także ściśle z nią związany obowiązek Trybunału każdorazowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej przez wnioskodawcę lub pytający sąd.
Trybunał uznał, że wnioskodawca nie kwestionuje całego art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, lecz odnosi się jedynie do tego jego zakresu normowania, w którym zobowiązuje się Trybunał do umorzenia postępowania, jeżeli w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagającego rozstrzygnięcia Trybunału. Innymi słowy, niekonstytucyjność art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wnioskodawca wiąże nie tyle z dopuszczalnością umorzenia z uwagi na „zbędność wydania orzeczenia”, jako taką, ile z kompetencją do umarzania postępowań w sprawach, w których Trybunał nie dopatrzył się wystąpienia istotnego zagadnienia prawnego wymagającego jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
10.2. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy odnośnie do art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Przede wszystkim Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie postrzegał zasadę skargowości odmiennie od wnioskodawcy. Nie oznacza ona bowiem – jak zdaje się twierdzić wnioskodawca – obowiązku merytorycznego rozpoznawania każdej sprawy wniesionej do Trybunału przez legitymowane podmioty, lecz zakaz orzekania w sprawach konstytucyjnych z urzędu (tzn. z inicjatywy własnej). Stanowisko to jest w orzecznictwie Trybunału utrwalone i jednolite. Problem konstytucyjny nie dotyczy więc naruszenia zasady skargowości, lecz tego, czy Konstytucja wymaga, aby wniosek lub pytanie prawne inicjujące postępowanie przed TK były rozpoznane zawsze in meriti.
10.3. Celem wprowadzenia ujemnej przesłanki procesowej wynikającej z art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, jest umożliwienie Trybunałowi rozpoznawania tych spraw, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia systemu prawnego i wymagają wydania przez TK wyroku, oraz eliminowanie spraw o marginalnym znaczeniu konstytucyjnym. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o TK, „w świetle dotychczasowej działalności Trybunału i dorobku jego doktryny oraz znacznego zróżnicowania przedmiotu kontroli, a także zakresu i stopnia konkretyzacji wzorców kontroli w sprawach przed Trybunałem, pożądanym i uzasadnionym wydaje się przyznanie Trybunałowi kompetencji do oceny wagi oraz znaczenia zagadnienia prawnego będącego przedmiotem kontroli i odmowy merytorycznego rozpoznania spraw o żadnym lub marginalnym znaczeniu konstytucyjnym” (druk nr 1590/VII kadencja Sejmu).
Trybunał Konstytucyjny należy do najwyższych organów władzy sądowniczej i rozstrzyga w szczególności o podstawach normatywnych działania państwa. Jest on zarazem jedynym organem władzy publicznej – o niezbyt licznym składzie osobowym – upoważnionym przez ustrojodawcę do badania konstytucyjności prawa, a także ochrony nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Orzekając w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, Trybunał nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie rozstrzyga zatem spraw dotyczących stosunków prawnych między jednostkami lub między jednostkami a państwem. Sprawy konstytucyjne są bowiem zawsze rozpoznawane w interesie publicznym, nie zaś w indywidualnym interesie wnioskodawcy, pytającego sądu lub skarżącego, nawet jeżeli w konkretnym wypadku motywacja wystąpienia do Trybunału związana jest z obroną interesu danego podmiotu, który inicjuje postępowanie lub rozstrzygnięcie Trybunału pośrednio służy ochronie sytuacji prawnej podmiotu (np. skarżącego wnoszącego skargę konstytucyjną).
W kontekście pozycji ustrojowej Trybunału i specyfiki jego kompetencji, szczególnie uzasadnione jest to, aby postępowanie przed Trybunałem było efektywne oraz doprowadziło – w rozsądnym terminie – do wydania ostatecznego orzeczenia, w szczególności w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania organów państwa albo korzystania z wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Przemawia za tym zasada sprawności działania instytucji publicznych wynikająca ze wstępu do Konstytucji. Trybunał w wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1) wyjaśnił, że „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych”. W konsekwencji ustawowy model postępowania przed sądem konstytucyjnym musi, z jednej strony, uwzględniać specyfikę ustrojowej funkcji Trybunału, z drugiej zaś – zagwarantować efektywność wykonywania przyznanych mu kompetencji.
10.4. Mechanizmy selekcji spraw, które są przekazywane do rozpoznania, funkcjonują w innych sądach konstytucyjnych i organach międzynarodowych. Rozwiązania takie zawarte są m.in. w ustawach regulujących kompetencje sądów konstytucyjnych Hiszpanii, Niemiec, Słowenii i Węgier. Możliwość nierozpoznania sprawy przez sąd konstytucyjny, z uwagi na brak istotnego zagadnienia konstytucyjnego, nie została również zakwestionowana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. rozważania w wyroku ETPC z 4 września 2014 r. w sprawie Peter przeciwko Niemcom, nr 68919/10; a także wyrok ETPC z 20 stycznia 2015 r. w sprawie Arribas Anton przeciwko Hiszpanii, nr 16563/11; decyzje ETPC z 4 października 2001 r. w sprawie Teuschler przeciwko Niemcom, nr 47636/99; 13 lutego 2007 r., w sprawie Lutz John przeciwko Niemcom, nr 15073/03).
Trybunał zwraca uwagę na art. 35 ust. 3 lit. b Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) dodany na mocy Protokołu dodatkowego nr 15. Przewiduje on możliwość uznania skargi do ETPC za niedopuszczalną, jeżeli skarżący nie poniósł znaczącego uszczerbku, chyba że jego sprawa nie została należycie rozpatrzona przez sąd krajowy bądź jej rozpatrywania wymaga poszanowanie praw człowieka. W deklaracji podsumowującej Konferencję Wysokiego Szczebla zwołaną w Brighton na 19 i 20 kwietnia 2012 r. (tzw. deklaracja z Brighton), będącej podstawą reformy postępowania przed ETPC, przyjęto, że niezbędne jest wyposażenie ETPC w instrumenty zapewniające możliwość koncentrowania się na tych sprawach, w których zasada lub waga naruszenia uzasadnia ich rozpoznanie (pkt 14 deklaracji). Skarga powinna być uznana za oczywiście nieuzasadnioną w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a, między innymi, gdy ETPC stwierdzi, że dotyczy zarzutu, który został już w należyty sposób rozpatrzony przez sąd krajowy stosujący prawa zagwarantowane w konwencji w świetle dobrze ugruntowanego orzecznictwa ETPC (pkt 15 lit. d deklaracji).
10.5. Trybunał nie podzielił również wątpliwości wnioskodawcy, jakoby z realizacją kompetencji do uruchomienia postępowania przed Trybunałem przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 i w art. 193 Konstytucji skorelowany miał być obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, rozumiany przez wnioskodawców jako wydanie wyroku stwierdzającego zgodność albo niezgodność norm. Wszczęcie przez legitymowany podmiot postępowania przed Trybunałem oznacza, w sensie konstytucyjnym, konieczność odniesienia się do pisma procesowego wnioskodawcy lub pytającego sądu. Trybunał nie może pozostawić tego pisma bez rozpoznania w tym sensie, że nie podejmie żadnej czynności procesowej. Sprzeciwiałaby się temu zasada legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji.
10.6. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 197 Konstytucji ustawodawca ma uregulować w ustawie m.in. „tryb postępowania przed Trybunałem. Przez pojęcie „trybu postępowania” należałoby rozumieć w szczególności sposób wykonywania określonych konstytucyjnie kompetencji Trybunału, czyli procedurę sądowokonstytucyjną. Przepis ten daje zatem ustawodawcy pewien margines swobody określenia trybu postępowania przed Trybunałem, obejmującym uregulowanie właściwych każdemu postępowaniu przed organami sądowymi dodatnich bądź ujemnych przesłanek procesowych, od wystąpienia których zależy dopuszczalność lub niedopuszczalność orzekania.
10.7. Przesłankę zbędności orzekania wprowadzono do postępowania przed TK w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., jakkolwiek już wcześniej Trybunał odwoływał się do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) (zob. orzeczenie TK 8 listopada 1994 r., sygn. P 1/94, OTK ZU nr /1994, poz. 37). Zbędność orzekania stanowi w świetle ustawy o TK z 1997 r. ujemną przesłanką procesową, której wystąpienie aktualizowało obowiązek Trybunału umorzenia postępowania w sprawie. Pojęcie „zbędności”, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., jest odnoszone do różnych sytuacji procesowych. Najważniejsze z nich to:
uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo sprawy przez Trybunał; zgodnie z zasadą ne bis in idem jest zbędne ponowne rozstrzyganie ostatecznie osądzonej sprawy (zob. np. postanowienie TK z 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13),
orzeczenie przez Trybunał o niezgodności przedmiotu kontroli z co najmniej jednym ze wzorców kontroli czyni zbędnym orzekanie o zgodności tego samego przedmiotu z pozostałymi wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami (zob. np. wyrok TK 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4),
orzeczenie w sprawie zgodności zakwestionowanego przepisu (aktu normatywnego) z będącą wzorcem normą o wyższym stopniu szczegółowości czyni zbędnym orzekanie w sprawie zgodności będącą wzorcem kontroli z normą o charakterze ogólnym (zob. np. wyrok TK z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 26),
orzeczenie o niezgodności przedmiotu kontroli z wzorcami (normami) proceduralnymi czyni zbędnym orzekanie w zakresie badania zgodności z wzorcami materialnymi (zob. np. wyrok TK z 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49),
rozstrzygnięcie o zgodności lub niezgodności przepisu podstawowego może sprawić, że postępowanie w sprawie przepisów związkowych jest zbędne (zob. np. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3),
stwierdzenie w toku kontroli prewencyjnej niekonstytucyjności jednego lub kilku przepisów o zasadniczym znaczeniu dla mechanizmu uregulowanego w ustawie, które są nierozerwalnie związane z całą ustawą, czyni zbędnym orzekanie w pozostałym zakresie (zob. np. wyrok TK z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41),
zmiana kontekstu prawnego (normatywnego) lub faktycznego powodująca, że zarzuty podniesione przez podmiot inicjujący postępowanie utraciły aktualność, przestały być zasadne lub stały się nieadekwatne (np. postanowienia TK z 18 lutego 2009 r., sygn. K 11/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 21; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 37/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 119; wyrok TK z 6 maja 2008 r., sygn. K 18/05, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 56).
Wobec powyższego należy uznać, że wprowadzenie w zakwestionowanym przepisie przesłanki zbędności orzekania nie stanowi żadnego novum, a pojęcie to musi być traktowane jako swoiste pojęcie zastane, ukształtowane w dotychczasowym reżimie prawnym. Trybunał nie dostrzegał podstaw do odmiennej wykładni terminu „zbędność” na gruncie ustaw o TK z 1997 i z 2015 r.
Dokonując wykładni art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, należy zaznaczyć, że umorzenie postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia (tj. wyroku) może nastąpić dopiero po kumulatywnym spełnieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze, w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne, a po drugie – jednocześnie – nie wymaga ona rozstrzygnięcia Trybunału. Ustawodawca w sposób wyraźny przewidział ponadto, że umorzenie jest dopuszczalne gdy zagadnienie prawne w sprawie ma charakter „istotny”. Pojęcie „istotności zagadnienia” musi być interpretowane w perspektywie kompetencji Trybunału oraz jego ustrojowej roli jako gwaranta nadrzędności Konstytucji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby samo uznanie przez Trybunał, że określone zagadnienie prawne jest nieistotne, było wystarczające dla wydania postanowienia o umorzenia postępowania. Dodatkowo zagadnienie to musi być tego rodzaju, że nie wymaga rozstrzygnięcia Trybunału. Tym samym nie można uznać wydania wyroku za zbędne, jeśli rozstrzygnięcie konkretnego problemu konstytucyjnego jest konieczne dla realizowania ustrojowych funkcji Trybunału lub gdy od rozstrzygnięcia TK zależy wykonanie kompetencji przez inne organy państwa, w tym przez sądy kierujące pytania prawne.
Z brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wynika wyraźnie, że zakwestionowana przez grupę posłów przesłanka jest jedną z postaci (przejawów) zbędności. W uzasadnieniu projektu ustawy określono ją jako „kwalifikowaną postać” zbędności. Zdaniem Trybunału – z uwagi na brak wykształconej praktyki orzeczniczej – przedwczesne jest jeszcze przesądzanie, że stosowanie przez TK art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK może prowadzić, jak zdaje się twierdzić wnioskodawca, do daleko idącego ograniczenia kompetencji Trybunału.
10.8. W świetle art. 97 ust. 1 zdania drugiego ustawy o TK postanowienia kończące postępowanie w sprawie wymagają uzasadnienia. Ustawodawca nałożył na TK obowiązek wskazania, jakie motywy legły u podstaw podjęcia postanowienia. Tym samym Trybunał jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3, dlaczego zagadnienie prawne w sprawie przedłożonej Trybunałowi nie miało charakteru istotnego oraz – w razie uznania, że występuje zagadnienie prawne mające charakter „nieistotny” – dlaczego sprawa nie wymagała wydania wyroku przez Trybunał. W przeciwieństwie więc do znanego w postępowaniu cywilnym tzw. przedsądu w procedurze skargi kasacyjnej, w ramach którego badane jest, czy w skardze tej występuje „istotne zagadnienie prawne” (por. art. 3989 § 1 pkt 1 w związku z art. 3984 § 2 k.p.c.), ustawodawca nie zobowiązał podmiotów uruchamiających postępowania przed TK do wykazania wystąpienia tej przesłanki w danej sprawie. Trybunał ma tym samym obowiązek wykazania, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest zbędne, w rozumieniu art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
11. Zarzut niezgodności art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
11.1. Wnioskodawca postawił tezę, że zmiana prawa dotyczącego wyboru sędziego Trybunału powinna rządzić się analogicznymi prawidłami jak zmiana prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu. Okres tzw. sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej, w którym nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem tego okresu, należy odnieść wprost do wyborów „innych naczelnych organów władzy, w tym także wyborów sędziów Trybunału”. Ustawodawca nie zrealizował tego obowiązku, w związku z czym „zmiany terminu na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w wyraźny sposób wpłynąć mogą na przebieg głosowania w Sejmie w tej kwestii, a więc na jego wynik”.
Wnioskodawca skonstatował, że art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK „jako umożliwiające zmianę dotychczasowego trybu i terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału dokonana w okresie krótszym niż pół roku przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału (nie gwarantująca półrocznego vacatio legis) narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji”.
11.2. Zakres zaskarżenia nie jest jednoznaczny. Po pierwsze, można przyjąć, że wnioskodawca zakwestionował odpowiedniość vacatio legis, uznając, że ustawa o TK weszła w życie zbyt wcześnie, licząc od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Takie stanowisko skłaniałoby jednak do podważenia przede wszystkim przepisu końcowego o wejściu w życie ustawy o TK (art. 139), czego wnioskodawca nie uczynił. Po drugie, można przypuszczać, że intencją wnioskodawcy było poddanie w wątpliwość terminu na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w 2015 r. już po wejściu w życie ustawy o TK. W tym wypadku zarzut dotyczyłby jednak nie vacatio legis ustawy o TK, ale zbyt krótkiego czasu na zgłaszanie kandydatów na sędziego Trybunału. Wniosek nie zawiera jednak w tej kwestii żadnego uzasadnienia. Po trzecie, istnieje możliwość, że wnioskodawca założył obowiązywanie konstytucyjnego nakazu wprowadzenia przez ustawodawcę półrocznej karencji między wejściem w życie ustawy o TK (w części dotyczącej wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału) a zastosowaniem tej ustawy do wyboru sędziego Trybunału. Wspomniana karencja nie musi być określona wprost przez przepis wyznaczający termin wejścia w życie ustawy i konstrukcję vacatio legis, chodzi o faktyczne wyłączenie istotnych zmian w prawie wyborczym na 6 miesięcy przed terminem upływu kadencji sędziego Trybunału. Nawiązanie we wniosku do orzecznictwa Trybunału dotyczącego reguł wprowadzenia zmian w prawie wyborczym może sugerować, że być może trzeci z zaprezentowanych wariantów interpretacyjnych jest najbliższy zamysłowi wnioskodawcy.
11.3. Podobnie jak w wypadku art. 19 ust. 5 ustawy o TK wnioskodawca nie uzasadnił zarzutów. Poprzestał na deklaracji adekwatności orzecznictwa Trybunału zapadłego na gruncie problematyki prawa wyborczego m.in. w wyborach do Sejmu również do rozstrzygania zagadnień wyboru sędziego Trybunału, nie rozwijając choćby w minimalnym stopniu swojej pozycji. Nie odniósł się więc do istoty i kryteriów podobieństwa między prawem wyborczym w wyborach powszechnych a procedurą wyboru sędziego Trybunału. Nie osadził instytucji wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i terminu jego złożenia Marszałkowi Sejmu na tle koncepcji istotnych zmian, która stanowi clou trybunalskiej doktryny czasowego wyłączenia nowelizacji prawa wyborczego. Nie zostały także wyeksponowane podstawy aksjologiczne poszczególnych procedur wyborczych i ich zróżnicowane funkcje ustrojowe (na temat zakresu temporalnego zmian w prawie wyborczym zob. np. wyroki TK z: 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09; 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61).
Nie rozstrzygając podniesionych kwestii, które na tle bogatego dorobku orzeczniczego Trybunału w tej materii zostały wskazane jedynie przykładowo, należy stwierdzić, że uzasadnienie zarzutu wobec art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK nie może polegać jedynie na przytoczeniu cytatów z orzecznictwa Trybunału i wyrażeniu stanowiska, że orzecznictwo to Trybunał powinien odnieść ponadto do problematyki wskazanej we wniosku. Wybór sędziego Trybunału jest zupełnie odrębnym zagadnieniem konstytucyjnym, które – nawiązując do judykatów Trybunału lub niezależnie od nich – należy umotywować per se. Obowiązku tego nie może przejąć sąd konstytucyjny.
11.4. Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w stosunku do art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
12. Skutki wyroku.
Trybunał stwierdził zakresową niekonstytucyjność art. 137 ustawy o TK. Przejściowy charakter tego przepisu powoduje jednak, że – niezależnie od orzeczenia Trybunału – nie może on być już i tak stosowany jako podstawa zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału w przyszłości (po wejściu w życie tego wyroku). Także konstytucyjna regulacja skutków prawnych wyroku Trybunału nie przewiduje możliwości wznowienia w tym zakresie postępowania bądź jakiegokolwiek innego „powrotu” przez Sejm do postępowań wyborczych zainicjowanych na mocy art. 137 ustawy o TK.
Konsekwencją stwierdzenia zakresowej niekonstytucyjności art. 137 ustawy o TK są za to doniosłe skutki prawne o charakterze systemowym, które wyrok Trybunału zaktualizował. W wypadku dwóch sędziów Trybunału, wybranych na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła bądź upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., podstawa prawna istotnego etapu ich procedury wyborczej została zakwestionowana przez Trybunał jako niekonstytucyjna. Ponieważ obsadzenie stanowisk sędziowskich jeszcze nie nastąpiło, gdyż nie została dopełniona ostatnia czynność doniosła prawnie (tj. ślubowanie sędziów Trybunału wobec Prezydenta), derogacja stosownego zakresu art. 137 ustawy o TK ma ten skutek, że dalsze postępowanie powinno zostać przerwane i zamknięte (odmienne skutki wyroku TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95, dotyczącego wyboru członka Rady Polityki Pieniężnej, były związane właśnie z tym, że sprawa dotyczyła wówczas osoby powołanej skutecznie na stanowisko). Dokończenie tego postępowania jest niedopuszczalne, ponieważ podstawa prawna jednego z jego etapów została uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną.
Ponieważ zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, to z chwilą wejścia w życie niniejszego orzeczenia żaden organ państwa nie ma podstaw prawnych do kwestionowania – jako niekonstytucyjnych – tych przepisów regulujących element procedury wyboru sędziego Trybunału, które Trybunał uznał w tym wyroku za zgodne z Konstytucją.
Wątpliwości konstytucyjnych nie budzi natomiast podstawa prawna wyboru trzech sędziów Trybunału na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r. Zakresowa derogacja art. 137 ustawy o TK nie wpłynęła na skuteczność ich wyboru. Zgodnie z zasadą, że sędzia Trybunału jest wybierany przez Sejm tej kadencji, w trakcie której zostało opróżnione jego stanowisko, wybór oparty na tej podstawie był w tym wypadku ważny i nie ma przeszkód, aby procedura została sfinalizowana złożeniem ślubowania wobec Prezydenta przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału.
W związku z wejściem w życie tego wyroku Sejm ma obowiązek dokonania wyboru dwóch sędziów Trybunału, których kadencja upływa 2 grudnia 2015 r. i upłynie 8 grudnia 2015 r.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strategiczna potrzeba istnienia państwa
To, co stało się podstawą polskiego sukcesu – indywidualizm, brak zaufania do struktur państwa, jakiejkolwiek administracji czy elit i ich decyzji – to samo stanowi dziś największą przeszkodę w pójściu krok dalej.
Przeżywamy okres prosperity i wzrostu gospodarczego, który trudno porównać z jakimkolwiek innym w naszej historii nowożytnej, o najnowszej nie wspominając. Oczywiście, można z tego kpić, jak to chętnie robi i prawica, i lewica, ale odsyłam do podręczników historii gospodarczej i statystyk.
Rozwojowi służy i czas pokoju, i odmieniane przez wszystkie przypadki dotacje UE, i zapotrzebowanie na równie dobrze, jeśli nie lepiej wykwalifikowaną, ale tańszą niż w Europie Zachodniej siłę roboczą, i nadspodziewana mobilność i elastyczność Polaków – zarówno jeśli chodzi o emigrację, jak i w kreowaniu własnego biznesu.
W kraju, w którym sfera prywatnej wytwórczości stanowiła sekowany przez państwo margines jeszcze 25 lat temu, dziś 60 proc. PKB jest wytwarzane przez mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa, a więc podmioty powstałe w wyniku pomysłowości i energii Polaków, a nie w wyniku procesów prywatyzacyjnych czy uwłaszczeniowych.
Niestety, opisywanie polskiego sukcesu jako efektu przemyślanych działań systemowych i genialnych posunięć klasy politycznej byłoby z gruntu fałszywe. Z niewielkimi wyjątkami procesy wiodące do dzisiejszej relatywnej stabilności i odporności na wstrząsy zachodziły nie dzięki działaniom rządzących i administracji publicznej, ale mimo tych działań.
Co zawdzięczamy politykom
Źródeł polskiego sukcesu należy oczywiście upatrywać przede wszystkim w bankructwie gospodarki centralnie sterowanej – czego efektem była tzw. reforma Wilczka, przenosząca prywatną wytwórczość i usługi ze sfery niemal zakazanej do sfery legalnej. Choć legalności tej nadal nie towarzyszyło faktyczne równouprawnienie z wytwórcami państwowymi. Szanse wyrównywało jedynie to, że wytwórcy państwowi pomimo preferencji od lat albo i dziesięcioleci pozostawali w pułapce nieefektywności, co wynik konkurencji przesądzało.
Są trzy niezaprzeczalne zasługi pierwszych ekip politycznych kierujących Polską. Dzięki Leszkowi Balcerowiczowi uniknięcie wariantu jugosłowiańskiego w gospodarce (przypomnę, że był moment, kiedy uznano tam markę niemiecką za walutę obowiązującą w rozrachunkach, ku pewnej konfuzji niemieckiego emitenta waluty). Dzięki Tadeuszowi Mazowieckiemu, Bronisławowi Geremkowi i Krzysztofowi Skubiszewskiemu uniknęliśmy wariantu jugosłowiańskiego w ustalaniu form państwowości i granic, choć pokus przy rozpadzie ZSRS i słabości powstających po tym rozpadzie państw nie brakowało. Dzięki wymienionej trójce i – co uczciwie trzeba przyznać – wspólnej postawie ówczesnej klasy politycznej wytyczyliśmy sobie nad podziw konsekwentnie realizowaną przez kolejne bez wyjątku rządy strategię ścisłego powiązania ze światem zachodnim, co zaowocowało naszym członkostwem w Unii Europejskiej i NATO.
Pozostałe procesy budujące dzisiejszą stabilność działy się poza władzą publiczną, a może nawet wbrew niej. Członkostwa w UE i NATO były pierwszymi i zarazem ostatnimi celami strategicznymi wytyczonymi przez polskich polityków.
Należy oczywiście oddać sprawiedliwość rządowi Jerzego Buzka – jedynemu po ekipie Mazowieckiego i Balcerowicza, który zajął się reformami czy też próbą budowy nowoczesnych systemów w niektórych sektorach państwa – takich jak ubezpieczenia zdrowotne, system emerytalny, administracja publiczna czy edukacja. Pierwszą zdemontował rząd Leszka Millera, drugą zupełnie niedawno – Donalda Tuska. Trzecia została wykoślawiona monstrualną liczbą powiatów. Czwarta, słabowita od poczęcia, spętana kostycznymi programami i metodami nauczania. Ale ten rząd był ostatnim, który podejmował próby budowy struktur i nadążania z formowaniem nowoczesnego sektora publicznego, za zmianami społecznymi i gospodarczymi dziejącymi się niezależnie od państwa.
Zamożność i wzrost nie dzięki, lecz pomimo
Wydarzenia polityczne – upadek komunizmu i powstanie rządu Tadeusza Mazowieckiego umożliwiły stworzenie zrębów ustroju społecznego pozwalającego na inicjatywę. Pakiet Balcerowicza wprowadzał zasady matematyczne do państwowych obliczeń, praktyczne kryterium opłacalności i sensowności przedsięwzięć gospodarczych, zarówno państwowych, jak i prywatnych. Przywrócił gospodarce złotówkę, która z racji galopującej inflacji była wypierana z rynku przez wymianę towarową lub półlegalne obroty w stabilnych walutach obcych.
Trzeba być wyjątkowym ignorantem lub wyjątkowym cynikiem politycznym, by deprecjonować, szczególnie z dzisiejszej perspektywy, „monetarystyczną” politykę Balcerowicza. Wiara w to, że upadające nieefektywne państwowe molochy należy utrzymać przy życiu, bo przecież w końcu staną się kołami napędowymi wzrostu, towarzyszyła wszystkim rządom PRL-u. Doprowadziła do bankructwa państwa ogłoszonego przez Wojciecha Jaruzelskiego w roku 1981. Wiara w to, że pieniądz w gospodarce jest zbędny, miała zaowocować dojściem do komunizmu w roku 1980 – jak prognozował Nikita Chruszczow.
Rząd Mazowieckiego przywrócił Polsce podstawowe ramy normalności – reformując gospodarkę, administrację publiczną (samorząd), likwidując system opresji cenzury, SB. I co najważniejsze – reformy w sferze gospodarki i powstanie rynku dóbr konsumpcyjnych wprowadziły nieunikniony w takiej sytuacji, a zbawienny chaos, szczególnie w sektorze drobnych usług, handlu i wytwórczości – chaos opanowany dopiero fiskalizacją PIT-u, CIT-u i VAT-u w połowie lat 90. Odziedziczona po PRL-u administracja fiskalna była zupełnie nieprzygotowana do obsługi, a tym bardziej hamowania rozwoju milionów Polaków sprzedających dosłownie wszystko z łóżek polowych, blaszanych budek, ściągających z najdziwniejszych zakątków świata telewizory i bawełniane majtki. Ten okres dzikiego, słabo albo w ogóle nieregulowanego rozwoju drobnej przedsiębiorczości stworzył dzisiejszą polską klasę średnią. Niskie zarobki w sektorze państwowym i możliwość uzyskania niewiarygodnych z dzisiejszej perspektywy marż w handlu powodował naturalny przepływ osób przedsiębiorczych do sektora prywatnego. Z łóżek polowych przenosili oni handel do powstających w niesłychanym tempie sklepów, produkcję z garaży, a często i z „dużych pokojów” swoich domów do warsztatów i hal. Z garażowych hurtowni powstawały sieci, często o zasięgu ogólnopolskim. Wielu, zdając sobie sprawę, że rynek w końcu nasyci się dobrami podstawowymi, relokowało zdobyty na handlu kapitał w usługi czy produkcję stabilniejsze w dłuższej perspektywie, choć mniej zyskowne krótkoterminowo.
Towarzyszący nam wzrost gospodarczy jest w dużej mierze echem wybuchu przedsiębiorczości pierwszej połowy lat 90. Odporność na kryzysy – wynikiem niezależności sektora MSP od systemu bankowego, najbardziej wrażliwego na globalne zawirowania. Nadal czynnikiem napędzającym naszą gospodarkę jest duży popyt wewnętrzny zaspokajany przez rodzime przedsiębiorstwa, których podstawą założycielską nie były kredyty czy bankowe programy inwestycyjne, które w latach 90. znaliśmy jedynie z amerykańskich filmów, ale praca i kapitał własny pomnażany w ciągu kolejnych lat.
Podobnie jak w gospodarce, w sferze wolności politycznych procesy dokonywały się żywiołowo, wyprzedzając czy zupełnie ignorując działania administracji. Z okazji 25. rocznicy zniesienia cenzury ktoś napisał, że to zniesienie cenzury pozostało w zasadzie niezauważalne. Oczywiście, że tak, bo formalność usankcjonowała stan faktyczny, gdzie każdy publikował, co chciał, a bezdebity paryskiej „Kultury”, wydawnictw podziemnych czy reprinty zakazanego „Lenina” Antoniego Ferdynanda Ossendowskiego można było kupić na każdym rogu. Wystarczyło znieść państwową kontrolę handlu papierem, by pojawiły się rejestrowane czy nie gazety wszelakiej proweniencji ideowo-politycznej. Wystarczyła ta jedna trzecia wolnych mandatów do Sejmu, by możliwość swobodnej wypowiedzi uzyskały wszelkie możliwe opcje. Cenzorzy mogli jeszcze pobierać swoje wynagrodzenie, ale ich wpływ na rzeczywistość publikacji był fikcyjny.
I w sferze politycznej, i w sferze gospodarczej wystarczyły niewielkie szczeliny w ograniczeniach, by nastąpił „wielki wybuch”. Tego wybuchu nikt nie planował, a jego efektów nikt nie kontrolował – z dużym pożytkiem dla nas wszystkich, dla samego państwa także.
Czy państwo jest nam jeszcze potrzebne?
Skoro wolności osobiste i polityczne zdobyliśmy w okresie bałaganu międzyustrojowego, a podstawy względnej zamożności i wzrostu gospodarczego dzięki niewydolności kontroli fiskalnej pierwszej połowy lat 90. – to pytanie zadane powyżej wydaje się zasadne. Pomimo państwa czy wbrew państwu staliśmy się wolni i zaczęliśmy robić interesy. W takim razie po co nam ono? Od czasu wejścia do UE i NATO państwo polskie nie stawia sobie żadnych celów strategicznych – na długo przed zdefiniowaniem przez Donalda Tuska „polityki ciepłej wody w kranie” taka polityka była podstawą działania rządu Leszka Millera. Krótki interwał PiS-owskiego szaleństwa, w którym też trudno przecież doszukać się jakiejś strategii, obrazu tego nie zmienia.
Nawet w języku polityków zupełnie oficjalnie zanikają pojęcia „programów państwowych”, a otwarcie mówi się o realizacji interesu partyjnego jako o wyznaczniku sukcesu w polityce. Rządy reformatorów – Mazowieckiego czy Buzka – są synonimami rządów poczciwych, naiwnych frajerów, bo przecież politycy ci potem przegrali wybory. Z faktu, że pomimo tych porażek i całej kampanii obwiniania autorów transformacji za wszelkie zło, rząd Mazowieckiego jest najwyżej ocenianym przez Polaków ze wszystkich w Trzeciej Rzeczpospolitej, z wyników wyborczych Jerzego Buzka czy nieustającej popularności Leszka Balcerowicza nasza klasa polityczna nie wyciąga żadnych wniosków. Liczy się tu i teraz, realizacja „przekazu dnia”, zdobycie mandatu w najbliższych wyborach.
Codziennie dostajemy dawkę informacji, co się dzieje, kiedy nasze państwo zaczyna działać: gdy budujemy autostrady – firmy za to odpowiedzialne bankrutują, gdy informatyzujemy ZUS – zawsze brakuje jakiegoś modułu, gdy ułatwiamy dostęp do usług medycznych – kolejki się wydłużają, gdy zaczynamy komputerowo liczyć głosy w wyborach – wyniki otrzymujemy po czterech miesiącach. Przykłady można mnożyć, szkoda mi miejsca, czasu i nerwów na wydłużanie tej listy, każdy z czytelników doskonale ją zna.
A tam, gdzie państwo nie działa, wzrastamy i kwitniemy. Jak może wyglądać służba zdrowia, wie każdy, kto w ramach dodatkowego ubezpieczenia korzysta z prywatnej. Że można stworzyć sprawnie działającą bazę danych – wie każdy, kto korzysta z bankowości internetowej. Że można budować i na tym zarabiać – pokazują deweloperzy i ich generalni wykonawcy. Każdej klęsce państwa można przeciwstawić sukces w sferze nieobjętej działaniami władz publicznych. Co gorsza, można też przedstawić listę przedsięwzięć skazanych na sukces, gdzie wkroczenie państwa sukces zamieniło w klęskę, czego najbardziej spektakularnym przykładem był drugi co do wielkości producent komputerów w Europie. Cóż z tego, że z naszej kieszeni wypłacone zastanie po latach procesu wysokie odszkodowanie, skoro Roman Kluska z innowacyjnej branży został wypchnięty i zajmuje się ponoć hodowlą owiec. Też dobry biznes, pewnie dochodowy, ale czy naprawdę państwo polskie powinno wymuszać taką zmianę profilu działalności? Może lepiej, żeby jednak nic nie robiło?
Takie państwo, jakie mamy dziś, jest nam zupełnie niepotrzebne. Kiedy zaczyna działać – nam zaczyna się gorzej żyć. Skupiłem się na kwestiach gospodarczych, ale wyobraźcie sobie, że to państwo zaczyna egzekwować pozostałości starego systemu dotyczące ochrony wysokich funkcjonariuszy przed obrazą… Absurdy prawa wykroczeń, nadzoru nad stowarzyszeniami i fundacjami? Brrr… zimno się robi na samą myśl. Jak to dobrze, że to państwo, cytując byłego ministra spraw wewnętrznych, „istnieje tylko teoretycznie”.
Generalnie w czasie pokoju i prosperity państwo jest nam umiarkowanie potrzebne – może z wyjątkiem jakichś sił porządkowych. Państwo „ciepłej wody w kranie”, poddające się fali trwania i realizowania kaprysów większości wyborców, dbania o przywileje silnych grup kosztem tych gorzej zorganizowanych czy mniej znaczących – takie państwo jest nam zupełnie niepotrzebne.
Państwo to projekt na gorsze czasy
Państwo to nie jest projekt na dobre czasy. Wiemy to, odkąd wspólnoty pierwotne decydowały się organizować w bardziej skomplikowane formy. Państwo jest nam potrzebne na czasy złe, kiedy nasze indywidualne interesy wymagają ochrony, jakiej sami sobie zapewnić nie możemy.
Mamy nie najlepsze doświadczenia. Budowana z zapałem i dużą dawką patriotyzmu Druga Rzeczpospolita nie spełniła tego podstawowego zadania. Nie uchroniła swoich obywateli przed utratą życia, godności, wolności, wreszcie dóbr materialnych. Jest wiele obiektywnych okoliczności tłumaczących upadek tamtego państwa – wieloletnia wojna ekonomiczna z Niemcami, światowy kryzys, dekoniunktura gospodarcza, wrogie sąsiedztwo zmuszające do wydawania znaczących (choć, jak się okazało, i tak zbyt małych) środków na obronność. Niezależnie jednak od nich ówczesne państwo polskie swojego podstawowego obowiązku wobec obywateli nie wypełniło.
Podobnie, choć już z przyczyn leżących bardziej po stronie Polaków i ich elit politycznych, było z Pierwszą Rzeczpospolitą i rozbiorami. Rozległe i bogate zamożnością swoich obywateli państwo stało się łupem biedniejszych w sumie sąsiadów. Licząc dzisiejszymi kategoriami wytwarzanych dóbr i zasobów, każde z państw zaborczych moglibyśmy sobie kupić na gwiazdkę. Wystawienie wojska zdolnego odeprzeć Austrię, Prusy i Rosję leżało w zasięgu możliwości. Ówczesne państwo rozsypało się na oczach Europy, ponieważ nie dysponowało żadnym systemem, który bogactwo obywateli, wzrost gospodarczy czasów saskich byłby w stanie przekształcić w siłę organizacji wspólnej.
Na przykładzie naszej własnej historii śmiało można udowodnić tezę, że państwo w czasach wzrostu służy do budowania wspólnej siły – gospodarczej, politycznej, militarnej w końcu, która ma nas obronić w czasach dekoniunktury czy zakrętu dziejowego. Takie państwo ma swoje strategie, cele dalekosiężne, wprowadza regulacje konsolidujące potencjał całego kraju, wykorzystuje wzrost gospodarczy do budowania trwałej, trudno poddającej się kryzysom organizacji.
Nie mamy w tym dużej tradycji. Ostatni raz tego typu funkcjonowanie naszego państwa odnajduję w czasach Jagiellonów. Bo już czasy Wazów to okres odłożenia interesów państwa na bok zakończony szwedzką okupacją, która stała się początkiem końca Rzeczpospolitej.
Niewielkie i peryferyjne – nawet z punktu widzenia Niemiec – Prusy mozolnie budowały swój potencjał, dochodząc do perfekcji w jego wykorzystaniu w razie potrzeby. Rzeczpospolita pod koniec XVIII w. mogłaby obronić się zapewne jedną piątą swojego potencjału – nie była jednak do tego przygotowana, nie posiadała odpowiedniej organizacji, to państwo istniało teoretycznie.
Nie chcę, by powyższe było odebrane jako prosta analogia do dzisiejszej sytuacji. Jak pisałem na wstępie – rozwijamy się gospodarczo, mamy w większości bezpieczne granice, jesteśmy członkiem silnego sojuszu militarnego i silnej organizacji gospodarczo-politycznej. W tej całej dzisiejszej układance niestety brakuje mi państwa.
Nie piszę tu o państwie omnipotencyjnym, które marzy się prawicy i lewicy, o państwie, które będzie regulowało, kto ma z kim spać lub kto ile ma zarabiać. Takie państwo jest archaiczne i śmieszne. Piszę o państwie, co do którego miałbym jeśli nawet nie przekonanie, to przynajmniej dużą nadzieję, że w chwili kryzysu mnie nie zawiedzie tak jak Pierwsza czy Druga Rzeczpospolita zawiodła moich przodków.
Dla nikogo, kto dobrnął w czytaniu tego tekstu aż tutaj, nie jest tajemnicą, że obecne państwo polskie w mojej ocenie kryterium zawartego w poprzednim akapicie nie spełnia.
Gdzie jest plan?
Nie ma organizacji działającej bez celu, bez domyślnej choćby strategii. Myślenie strategiczne skończyło się w Polsce wraz z przystąpieniem do struktur zachodnich. Jakby członkostwo w UE i NATO było w warunkach polskich Fukuyamowskim końcem historii. Ale sam Fukuyama swoją tezę odwołał, warto zatem, byśmy i my uznali, że życie toczy się dalej i że albo my będziemy tworzyć historię, albo będzie nam ona tworzona.
Zadaniem państwa w tej dobrej sytuacji, w jakiej się znajdujemy, jest umacnianie własnych struktur, pozycji i siły oddziaływania. Wiem oczywiście, że Polska jest w tej pośredniej pozycji – możemy siebie nazywać największym z małych lub najmniejszym z dużych państw. To niewygodne i zawsze sprawiające problem w definiowaniu własnych możliwości i aspiracji. Ale nie możemy bez końca uciekać od ich zdefiniowania.
Kryzysy, takie jak ten ukraiński, dają dowody na to, jak dalece marnowaliśmy czas po przystąpieniu do NATO. Bo trzeba było tego kryzysu, byśmy zadali sobie pytanie: „A co będzie, gdy zaatakuje nas na przykład Rosja?” i uzyskali stosowną odpowiedź. Dziś wiemy, że skuteczna pomoc może nadejść po 90 dniach, czyli przez ten czas musimy opierać się na własnym potencjale. Czy w roku 1999 nie mogliśmy przewidzieć, z którego kierunku może nastąpić atak? Przecież było to równie oczywiste, jak i dziś. Czy więc przypadkiem nie zmarnowaliśmy tych 16 lat, podczas których przeprowadzaliśmy dosyć istotne reformy sił zbrojnych, jeśli chodzi o organizację ich pod kątem tych 90 dni skutecznego oporu? Czy w tym czasie trudno było zauważyć, że trzon operacyjny NATO to wojska amerykańskie, których obecność w Europie została zredukowana z 250 tys. do 40 tys., czyli stwierdzić, że poziom naszego bezpieczeństwa gwarantowanego przez siły zewnętrzne spada?
Rządy epatują nas „sukcesami” w pozyskiwaniu środków z kolejnych perspektyw budżetowych UE, nigdy jednak nie próbujemy określić swoich strategicznych celów członkostwa w tej organizacji. Pewnie, że miło mieć dotacje na aquaparki i dostać kroplówkę dla nieefektywnego rolnictwa, ale które z naszych istotnych problemów rozwiąże Unia Europejska w jej obecnym kształcie? Jakiej Unii Europejskiej Polacy potrzebują i na rzecz jakiej Unii Europejskiej nasze kolejne rządy powinny lobbować? Luźnej organizacji gospodarczej, strefy wolnego handlu czy może silnie zintegrowanej, ze wspólną polityką zagraniczną, obronną, energetyczną?
A wreszcie – czy jest plan B? Czy rozważamy na poziomie strategicznym wariant, w którym UE staje się organizacją marzeń brytyjskiego konserwatysty ograniczoną do bezcłowego handlu i prawie swobodnego przepływu zasobów ludzkich? Albo że Niemcy mają dość finansowania rozrzutnego i niewypłacalnego Południa Europy i mówią „dość wspólnego budżetu”? A jeśli Amerykanie wybiorą prezydenta, który spełni wyborcze obietnice Baracka Obamy o nieangażowaniu się w strefach, gdzie nie ma bezpośredniego interesu USA, i NATO faktycznie przestanie istnieć? To nieprawdopodobne? A czy w latach Jelcynowskiej Rosji ktokolwiek uważał za prawdopodobną agresję na Ukrainę i aneksję jej terytoriów?
Dzisiaj możemy tylko za Kaczmarskim zadać pytanie z „Modlitwy”: „Jeśli nas Matka Boska nie obroni / To co się stanie z Polakami?”. Nie chodzi mi o straszenie i zakładanie najgorszego – choć każdy odpowiedzialny polityk powinien żyć pod presją najgorszych wizji. I obok planu A mieć plan B, przynajmniej w zarysie.
Konfederacje państwa nie zastąpią
To, co stało się podstawą polskiego sukcesu – indywidualizm, brak zaufania do struktur państwa, jakiejkolwiek administracji czy elit i ich decyzji – samo stanowi dziś największą przeszkodę w pójściu krok dalej – w kreowaniu nowoczesności, w modernizacji, w dyskontowaniu względnej zamożności obywateli na rzecz budowy wspólnych struktur chroniących przed zagrożeniami.
Zarządzanie interesami wspólnymi w Polsce ma w sobie gen konfederackości. Niewiara w państwo, w możliwości sprawcze jego struktur – zarówno rządzących, jak i opozycji – podparte oczywiście wieloma dowodami teoretyczności istnienia państwa doprowadziło do sytuacji, w której jak w Pierwszej Rzeczpospolitej zamiast państwa z grą sił parlamentarnych i rotacją pomysłów mamy dwie konfederacje generalne. Dla każdej z nich zwalczanie tej drugiej jako szkodliwej jest nadrzędnym celem działalności.
W Pierwszej Rzeczpospolitej konfederacje (czyli wywodzące się z prawa nieposłuszeństwa rycerskiego wobec władcy instytucje zastępujące władzę) z założenia antysystemowe stały się systemem. Szczególnie po usankcjonowaniu w połowie XVII w. zasady jednomyślności parlamentu (liberum veto) konfederacje generalne były jedynym zdolnym do podejmowania decyzji gremium, które o ile miało odpowiednie poparcie w liczbie szabel, mogło nawet te decyzje wprowadzać w życie. Konfederacjami były i klasyczne rokosze, i próby reformowania takie jak Stanisławowski sejm konwokacyjny czy Sejm Czteroletni. Konfederacją (barską) Polacy bronili się przed zaborami, konfederacją (targowicką) Polacy zabory przyśpieszali.
Otóż niezależnie od szlachetnych czy podłych intencji albo skutków konfederacje były i są złem. Wiara w to, że „my z synowcem” wiemy lepiej, jak urządzić kraj, i możemy zastąpić rząd, bo „mamy rację”, bo „prawda i Bóg po naszej stronie”, że sami wybieramy tę chwilę najwyższej konieczności, w której depczemy procedury państwowe i wprowadzamy zmiany – ta wiara wykończyć potrafi największe i najbogatsze państwo.
Polskie elity polityczne zgromadzone w konfederacji generalnej PO i konfederacji generalnej PiS wykorzystują indywidualizm, brak zaufania do instytucji publicznych, brak kapitału społecznego do własnych celów. Ten mechanizm ma sprzężenie zwrotne – bo rządząc konfederacko, nikt nie wzmocni państwa, ba, zawsze je osłabi, dostarczając dodatkowych dowodów na to, że konfederacja jest konieczna.
Polskie elity polityczne nie wykreowały ani planu A, ani tym bardziej planu B. Nie mamy żadnej strategii członkostwa w organizacjach międzynarodowych. Płynięcie z prądem – co proponuje PO – nie jest planem. Planem byłoby wykorzystanie prądu do własnych celów.
„Ciepła woda w kranie” jest dopisywaniem filozofii do bierności i bezradności. „Ciepła woda w kranie” to taki smerf Maruda, który każdą szansę aktywności skwituje: „Na pewno się nie uda”. Bo społeczeństwo niegotowe, bo Niemcy, bo Rosja, bo Francja, bo Bostwana. To pół biedy. Widocznie niektórzy tak mają. Polskim koszmarem jest brak politycznej alternatywy dla tych tez. Przecież leczenia zaściankowych kompleksów przez pobrzękiwanie szabelką i nadymanie się pseudo-
patriotycznym wzmożeniem przy każdej okazji nikt rozsądny alternatywą nie nazwie.
Nie mamy także żadnej strategii przekucia sukcesu milionów Polaków w sukces organizacji, jakim jest państwo. Nie piszę tu o ocenach ratingowych, tylko o faktycznej sile, sile przyciągania przyjaciół i odstraszania wrogów.
Strategie i reformy
W historii każdego kraju zdarza się, że jest okres słabości myślenia strategicznego – czasem brakuje myśliciela, czasem okoliczności. Dopóki myślenie „antystrategiczne” nie staje się podstawą działania, można uznać to za incydent i żyć dalej. Ale w Polsce, niestety, „anty-
strategiczność” stała się myślą przewodnią. Z jednej strony patrioci Platformy Obywatelskiej (tak się sami nazywają, co odbieram jako nieco obrzydliwe w kontekście konfederackiego podziału Polski i pogłębiania się dekompozycji wspólnoty narodu politycznego) bronią mnie przed PiS-em, definiując rządy tej partii jako największe zagrożenie dla obywateli, a z drugiej strony PiS proponuje mi zwalczenie największego zagrożenia dla państwowości polskiej, jakim jest Platforma Obywatelska. Obie tezy, z gruntu fałszywe, rządzą emocjami Polaków od wielu lat, odwracając ich uwagę od spraw ważnych, usprawiedliwiając brak zainteresowania partii mainstreamowych budową nowoczesnego państwa.
Trzecia Rzeczpospolita ma swoje grzechy pierworodne. Podstawowym jest niezdefiniowanie tradycji państwowej. Z jednej strony propagandowe odwołanie się do Drugiej Rzeczpospolitej – ostatniej wolnej Polski, jaką mieliśmy. Z drugiej strony kontynuacja formalnoprawna PRL-u: systemu, stosunków społecznych i gospodarczych, z wielkimi korektami, ale jednak kontynuacja.
Nie wchodzę tu w wartościowanie, które z rozwiązań byłoby lepsze. Mamy hybrydę, której symbolem jest objęcie prezydentury przez Lecha Wałęsę – formalnie od Wojciecha Jaruzelskiego, ale od ostatniego prezydenta Rzeczpospolitej na uchodźstwie, Ryszarda Kaczorowskiego, insygnia też przyjął. Odrobinę powieliliśmy Polską Rzeczpospolitą Ludową, która sankcjonowała ciągłość z Drugą Rzeczpospolitą, ale konstytucję marcową i kwietniową pozostawiając rządowi emigracyjnemu. Nie chcę wdawać się tu w rozważania natury prawno-konstytucyjnej – stwierdzam fakty polityczne.
Fakty te jednak mają określone implikacje w sferze mentalnej. Jak konstruować tak ważną dla istnienia narodu politycznego politykę historyczną bez odpowiedzi na pytanie o to, którego projektu państwowego Trzecia Rzeczpospolita ma być kontynuatorką? A może jest zupełnie nowym projektem? Jak kreować ustrój gospodarczy bez zamknięcia jakkolwiek sprawy reprywatyzacji?
Żeby nie poprzestawać jedynie na pytaniach… Trzecia Rzeczpospolita powinna zdefiniować się jako zupełnie nowy projekt państwowy. Usunąć z szaf „trupy” zarówno po PRL-u, jak i po Drugiej Rzeczpospolitej. Wyznaczyć własne strategie i je realizować. Być w stanie przewidzieć i przeżyć kryzysy, które z całą pewnością nadejdą.
Realizować strategie to znaczy reformować państwo, budować je tam, gdzie aktywność obywatelska nie wystarcza. Nie czekać, jak to się dzieje dzisiaj, aż opinia publiczna wymusi zmiany. Państwo, które zmienia się tylko i wyłącznie pod presją przemożnej większości obywateli, jest mało atrakcyjne. Klasa polityczna, która oczekuje 80 proc. akceptacji społecznej dla uregulowania kwestii in vitro, aby podjąć działania w tej sprawie, nie zasługuje ani na miano klasy, ani na określenie „polityczna”.
Nie znam w historii sensownej reformy, zmiany, z którą czekano by na masowe poparcie. Rolą polityków jest widzieć dalej i szerzej niż przeciętny wyborca. W tej wierze, że są oni choć ciut mądrzejsi od nas, przecież ich wybieramy. Wyobrażacie sobie Polskę, w której Balcerowicz czekałby na referendum w sprawie swojego pakietu? W której Józef Piłsudski czekałby z dekretem o ośmiogodzinnym dniu pracy czy nadaniu praw wyborczych kobietom do momentu, w którym uzyskałby pewność, że społeczeństwo jest na to gotowe? Mazowiecki miałby czekać na wyniki sondaży, z których wynikałoby, że Polacy są za zniesieniem cenzury i samorządem z osobowością prawną?
Czekanie na moment, kiedy społeczeństwo będzie gotowe, jest chwytliwą retoryką konserwatystów bojących się jakiegokolwiek ruchu. Straszenie, że „jeśli przeprowadzimy reformy, to przegramy wybory i będą rządzić oni, a wtedy zobaczycie…” to wymówka leniwych.
Rolą polityków jest służyć, co nie znaczy „wykonywać wskazania większości”. Rolą polityków jest budować sprawne, nowoczesne państwo, co nie znaczy „schlebiać dzisiejszym gustom”. Jeśli rzucimy okiem na biografie największych polityków, to stwierdzimy, że choć każdy z nich martwił się najbliższymi wyborami, to żadnemu z nich to zmartwienie nie uniemożliwiło dążenie do wizji swojego kraju za lat 10, 20, 30 czy 50.
Polsce potrzebna jest wizja, jakim krajem ma być w roku 2030, 2050, 2100. To najkrótsze z możliwych perspektyw plany tworu politycznego, jakim jest państwo. I nie chodzi tu o napisane do szuflady plany Hausnera czy „Polski 2030” Michała Boniego, ale o założenia przyjęte i realizowane w politycznej praktyce.
W takiej strategii państwo musi odrzucić założenie omnipotencji. Powinno wycofać się ze sfery światopoglądowej, aksjologicznej – każda ingerencja tutaj jest stratą czasu i energii. Powinno nie w deklaracjach, ale w praktyce uwolnić energię Polaków. Wyobraźmy sobie, jak wyglądałby nasz wzrost gospodarczy, gdyby urzędy i izby skarbowe nie rozliczały się z liczby wymierzonych kar, ale na przykład ze zwiększenia rejestrowanego (czyli opodatkowanego) obrotu gospodarczego na swoim terenie? Wyobraźmy sobie szkołę, w której dzieci nie są dzielone na wierzące i niewierzące, tylko razem uczestniczą we wszystkich zajęciach, bo są Polakami bez względu na wyznanie. To przecież da się zrobić…
Polska potrzebuje polityków, którzy zdyskontują rentę czasu wzrostu i pokoju, budując sprawny system sądowniczy, aparaty bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Policję, która jest w stanie wykryć, kto i dlaczego zabił jej byłego komendanta. Wojsko, które jest w stanie odstraszyć chętnych do zajęcia naszego terytorium i majątków naszych obywateli albo bronić go przez 90 dni. Państwa, które kupi sprawne samoloty rządowe, a w przypadku katastrofy – prokuratury, która ustali przyczyny i postawi winnych w stan oskarżenia. Państwo musi zbudować zaufanie obywateli do swoich struktur.
Potrzebujemy polityków, którzy będą mieli świadomość, że dzisiejsza renta pokoju, przedsiębiorczości i niskich kosztów pracy musi się skończyć. Taki jest naturalny cykl koniunktur i dekoniunktur – każda hossa ma swoją bessę. Musimy nastawiać państwo na inną rentę – nowych technologii, innowacyjności. Nie przestawimy się na taki model z archaiczną, postpeerelowską strukturą usług publicznych.
Przygotowanie państwa na trudny czas wymaga nie tylko trudnych reform w wymiarze sprawiedliwości, bezpieczeństwa wewnętrznego, publicznej służby zdrowia czy systemu emerytalnego. Wymaga także szeregu działań na rzecz tworzenia między Odrą a Bugiem narodu politycznego – zastąpienia zwalczających się konfederacji socjalistycznych ultrakatolików i etatystycznych konserwatystów społeczeństwem obywateli o różnorodnych poglądach połączonych wspólną polisą ubezpieczeniową na złe czasy – państwem. I to państwem nie tylko przyzwalającym na wolność, co może wynikać z bezsilności, ale tę wolność gwarantującym swoją siłą. Takie procesy nie zajdą oddolnie, bez reform i udziału w nich elit politycznych.
