Dyskusji publicznej w Polsce często towarzyszy założenie, że szybki rozwój mamy zapewniony na długie lata, a jedynym naszym problemem jest coś, co niektórzy jej uczestnicy nazywają „sprawiedliwym podziałem owoców wzrostu”. Tymczasem, obecny wysoki wzrost gospodarczy wcale nie oznacza, że nasz kraj będzie równie szybko się rozwijał w dłuższej perspektywie.
Polska gospodarka wykazuje oznaki braku równowagi i zadyszki. Powoli wyhamowuje wzrost gospodarczy. Import rośnie szybciej niż eksport. Zwiększa się ryzyko wyraźnego wzrostu inflacji. Pracodawcom coraz trudniej jest znaleźć pracowników nawet w regionach wysokiego bezrobocia i w efekcie płace rosną szybciej od wydajności pracy. Utrzymuje się niski udział produkcji zaawansowanej technologicznie o wysokiej rentowności w łącznej produkcji. Zadłużenie państwa narasta, mimo że jesteśmy w okresie dobrej koniunktury gospodarczej. W ten sposób powielamy błędy innych krajów, które zamiast utrwalać szybki wzrost gospodarki koncentrowały się na podziale dochodu i w efekcie przestały się szybko rozwijać. Dla przykładu, w Meksyku w 1970 roku do władzy doszedł Luis Echevarria pod hasłem „redystrybucja ze wzrostem”. Dziedzictwem jego rządów (i jego następców) były 3 głębokie kryzysy. W ich wyniku przeciętne roczne tempo wzrostu dochodu na mieszkańca w tym kraju, które w latach 1950-1972 wynosiło 3,2 % . rocznie, w latach 1973-1995 spadło do 1,2 proc.
Dlaczego rozwój jest tak ważny? Bo pozwala pełniej zaspokajać ludzkie potrzeby – od pożywienia do dostępu do kultury. Kto korzysta ze wzrostu gospodarczego? Każdy – służy on tak ludziom zamożnym, jak i biednym. Jednym z twierdzeń wywodzonych z obserwacji rzeczywistości (a nie z teoretycznych modeli gospodarki), sformułowanym przez wybitnego ekonomistę Nicholasa Kaldora (1957) jest stabilność podziału łącznego dochodu wypracowanego w gospodarce między właścicieli kapitału oraz pracowników w dłuższym okresie czasu. Oznacza ona, że w dłuższym okresie dochody kapitalistów i pracowników w sumie rosną w podobnym tempie.
Także dochody osób najbiedniejszych, w tym takich, które nie utrzymują się z pracy – podążają za rosnącymi przeciętnymi dochodami w gospodarce. Na początku rozwojowi towarzyszy zwiększenie nierówności, bo tylko niewielka część społeczeństwa inwestuje w nowoczesne sektory i znajduje w nich zatrudnienie. Z czasem, gdy rośnie znaczenie tych sektorów w gospodarce, nierówności zaczynają maleć.
Warto zauważyć, że nierówności dochodowe w Polsce wcale nie należą do najwyższych na świecie. Są większe niż w krajach skandynawskich, ale podobne do średniej dla całej „starej” Unii, mniejsze niż w krajach anglosaskich, wyraźnie mniejsze niż w tygrysach azjatyckich i zdecydowanie mniejsze niż w Ameryce Łacińskiej. Pewien zakres nierówności w dochodach jest niezbędny, bo bez nich niemożliwy byłby szybki wzrost gospodarczy, a w rezultacie wszyscy dzieliliby biedę – znacznie cięższą niż ta, która w szybko rozwijającym się kraju dotyka tylko niektórych. Gdyby wszyscy ludzie uzyskiwali takie same dochody bez względu na ich wkład w łączną produkcję, nie mieliby bodźców do wysiłku.
Tymczasem wielkość łącznego dochodu w gospodarce zależy od wysiłku, jaki wszyscy ludzie wkładają w jego wytworzenie. Jednak sam wysiłek jest wielkością nieobserwowalną, a w efekcie – trudną do bezpośredniego kontrolowania. Wreszcie, dopóki gospodarka się rozwija, nikt nie jest skazany na pozostawanie w dolnych warstwach dochodowych ani też nikt nie ma gwarancji, że utrzyma się w górnych warstwach. O sukcesie decyduje nie tyle wyjściowy poziom dochodu, co umiejętność ciągłego dostosowywania się do zmian zachodzących w gospodarce.
W Polsce spośród 50 najbogatszych z listy „Wprost” za 1990 rok w br. tylko 10 osób nadal znajdowało się na liście 100 najbogatszych. Na marginesie, tak duże zmiany w grupie najzamożniejszych pozwalają wyrobić sobie pogląd, ile fałszu zawiera twierdzenie pojawiające się co jakiś czas w debacie publicznej, że najwięksi polscy przedsiębiorcy to „uwłaszczona nomenklatura”.
PKB Polski, czyli wartość wszystkich dóbr wytworzonych w ciągu roku na terenie naszego kraju, był w 2006 roku o 64,6 proc. wyższy niż w 1989 roku – u schyłku socjalizmu. W żadnym kraju posocjalistycznym nie udało się do końca 2006 roku równie silnie zwiększyć produkcji. Jeżeli wyłączyć lata 1990-1991, w których produkcja się zmniejszała, przeciętne tempo wzrostu PKB na mieszkańca w latach 1992-2006 wyniosło w Polsce 4,5 proc. Nasz kraj rozwijał się szybko nie tylko na tle innych krajów posocjalistycznych, ale również w porównaniu do zdecydowanej większości innych państw na świecie.
Według najświeższych danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego obejmujących 154 państwa na świecie, jedynie 10 krajów rozwijało się w ostatnich 15 latach szybciej. Wśród nich była Irlandia, której wyniki gospodarcze były ważnym tematem ostatniej kampanii wyborczej do parlamentu w Polsce. Przeciętna roczna dynamika PKB na mieszkańca wyniosła tam 5,5 proc., co było 6 wynikiem na świecie. Jednak z czasem pozycja Polski się obniżała.
W ostatnich 10 latach 33 państwa rozwijały się szybciej niż nasz kraj, w tym 16 krajów posocjalistycznych. W Estonii i na Łotwie dochód na mieszkańca zwiększał się nawet szybciej niż w Chinach. Jego przeciętna roczna dynamika wyniosła w tym okresie 8,5 proc., podczas gdy w Chinach 8,4 proc. W ostatnich 5 latach gospodarki 55 państw rosły szybciej niż Polski, w tym 23 krajów posocjalistycznych. Estonia i Łotwa nadal rozwijały się podobnie jak Chiny (choć trzeba podkreślić, że jednocześnie narastała w nich nierównowaga zewnętrzna, czyli luka między eksportem i importem). Przeciętne roczne tempo wzrostu dochodu na mieszkańca sięgnęło 9,4 proc. na Łotwie i 9,1 proc. w Estonii, a w Chinach 9,2 proc.
Wzrost dochodu na mieszkańca w Polsce w ubiegłym roku o 6,2 proc. byłby wysoki, gdyby utrzymał się na tym poziomie w dłuższym horyzoncie. Natomiast w pojedynczym roku takie tempo wzrostu trzeba uznać za umiarkowane – szybciej niż Polska rozwijało się w zeszłym roku 37 państw na świecie, w tym 15 krajów posocjalistycznych. Dochód na mieszkańca na Łotwie zwiększył się o 12,5 proc., a w Estonii o 11,4 proc. (choć jednocześnie różnica między eksportem i importem wzrosła w nich do bardzo ryzykownego poziomu – odpowiednio, 21,1 proc. PKB i 15,5 proc. PKB); dla porównania, w Chinach wzrósł on o 10,5 proc.
Gdyby Polsce udało się utrzymać tempo wzrostu PKB na mieszkańca z lat 1992-2006 w długim okresie, to po 16 latach dochód na mieszkańca w naszym kraju osiągnąłby obecny poziom w strefie euro, a po kolejnych 10 latach Polska stałaby się zamożniejsza niż strefa euro – przy założeniu, że kraje strefy euro również rozwijałyby się tak samo, jak w ostatnich 15 latach. Gdyby udało się nam powtórzyć wyczyn Irlandii z ostatnich 15 lat, wtedy pierwszy z tych okresów skróciłby się do 13 lat, a drugi – do 6 lat.
Perspektywa poszukiwania pracy w naszym kraju przez obywateli krajów Europy Zachodniej wcale nie musi być nierealna, jak nam się może dzisiaj wydawać. W Irlandii w 1986 roku taka możliwość wydawała się chyba jeszcze mniej prawdopodobna niż dzisiaj u nas, bo w odróżnieniu od naszej obecnej sytuacji kraj ten znajdował się wtedy w obliczu bankructwa. Jeszcze w styczniu 1988 roku raport „The Economist” na temat tego kraju nosił tytuł „Najbiedniejszy wśród bogatych”. Tymczasem, w 1996 roku, a więc zaledwie 10 lat później, liczba imigrantów szukających pracy w Irlandii przekroczyła liczbę emigrantów. W maju 1997 r
oku to samo czasopismo określiło Irlandię mianem „jaśniejącego światła Europy”, a 2 lata później – „celtyckim tygrysem”.
Polacy nie będą musieli szukać pracy w krajach Europy Zachodniej, a obywatele tamtych krajów będą mogli ją znaleźć u nas. Tak będzie tylko wtedy, gdy uda nam się przyspieszyć tempo wzrostu gospodarki, albo przynajmniej utrzymać je na poziomie z ostatnich 15 lat. To ambitny cel, ale możliwy do osiągnięcia. W minionych trzech dekadach podobne lub wyższe tempo wzrostu udało się osiągnąć tylko 8 krajom. Trzeba przy tym dodać, że przeszłe tempo wzrostu gospodarki słabo prognozuje przyszłą dynamikę rozwoju
Na tak postawione pytanie można odpowiadać na różnym poziomie szczegółowości. Pierwszy, najpłytszy poziom ma charakter rachunkowy. Nie przedstawia żadnych mechanizmów, ale pozwala wyrobić sobie np. pogląd, gdzie leżą najprostsze rezerwy, których uruchomienie powinno przyspieszyć wzrost gospodarczy na jakiś czas.
W żadnym z najszybciej rozwijających się krajów w ostatnich trzech dekadach wzrost zatrudnienia nie wyjaśniał w istotnej części wysokiej dynamiki PKB na mieszkańca. W większości z nich odsetek pracujących w wieku produkcyjnym już wcześniej, tj. w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, osiągnął wysoki poziom, przejściowo podnosząc tempo wzrostu gospodarki. Dlatego w ostatnim ćwierćwieczu zatrudnienie nie mogło w nich rosnąć w tempie wyraźnie wyższym niż liczba mieszkańców.
Warto też spojrzeć na wcześniejsze doświadczenia gospodarczych tygrysów. W latach 1966 – 1990, dzięki szybszemu wzrostowi zatrudnienia niż liczby ludności, dynamika PKB na mieszkańca była w nich wyższa od 1,0 pkt. proc. w Hongkongu do 2,6 pkt. proc. w Singapurze. Nie sposób też nie wspomnieć o doświadczeniach Irlandii. Przeciętne roczne tempo wzrostu zatrudnienia w latach dziewięćdziesiątych było w tym kraju o 2,5 pkt. proc. wyższe niż przyrost liczby ludności. A jeszcze w latach osiemdziesiątych spadające zatrudnienie obniżało dynamikę PKB na mieszkańca o 1,0 pkt proc. W 1987 roku stopa bezrobocia sięgnęła 17,6 proc. i za wyjątkiem Hiszpanii była najwyższa w Unii Europejskiej.
Aby wzrost zatrudnienia mógł podnieść dynamikę PKB na mieszkańca, musi zwiększyć się, po pierwsze, udział ludzi w wieku produkcyjnym lub relacja zatrudnionych do liczby ludzi w wieku produkcyjnym. Pierwsza zmiana jest wynikiem głównie procesów demograficznych. Państwo może na nią bezpośrednio wpływać praktycznie wyłącznie poprzez zmiany wieku emerytalnego. W Polsce zmniejszenie liczby urodzeń i wejście w dorosłość wyżu demograficznego z początku lat osiemdziesiątych zwiększyły odsetek osób w wieku produkcyjnym.
Niestety, jak dotychczas nie wykorzystaliśmy sprzyjającej nam demografii do przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego. W przyszłości przyjdzie nam za to zapłacić rachunek: na skutek spadku liczby urodzeń zmniejszy się dopływ osób na rynek pracy, a przy braku zmian w wieku emerytalnym stale będzie się zwiększać odsetek osób w wieku poprodukcyjnym.
Druga zmiana zależy w dużym stopniu od prowadzonej polityki gospodarczej. W Polsce odsetek osób pracujących w wieku produkcyjnym (nazywany w ekonomii wskaźnikiem zatrudnienia) przez wiele lat się obniżał i w latach 2002-2004 wynosił niewiele ponad 51 proc. Pomimo wysokiego tempa wzrostu liczby pracujących w ostatnich 4 latach, w 2007 r. współczynnik zatrudnienia w Polsce wzrósł jedynie do 57 proc. W krajach tzw. starej UE odsetek ten jest natomiast o 10 pkt. proc. wyższy.
Zwiększenie aktywności zawodowej Polaków stanowi rezerwę, która, gdyby ją wykorzystać, mogłaby znacząco przyspieszyć rozwój naszego kraju. W Polsce w każdej grupie wiekowej pracuje znacznie niższy odsetek osób niż np. w Irlandii. Wśród osób w wieku 15-24 lat pracuje u nas jedynie 25,8 proc., a w Irlandii 49,9 proc. Niski wskaźnik zatrudnienia wśród ludzi młodych w Polsce nie może być tłumaczony rewolucją edukacyjną, jaka dokonała się po upadku socjalizmu.
Choć spośród wszystkich krajów OECD mamy najwyższy odsetek osób w wieku 20-24 lat, które kontynuują naukę, to jednocześnie jedynie niecałe 20 proc. z nich łączy studiowanie z pracą zawodową. Tymczasem, na przykład w Danii, gdzie studiuje ponad połowa osób młodych, ponad 64 proc. z nich pracuje zawodowo. Podobnie wysoki odsetek pracujących studentów występuje w Australii (69 proc.) i Holandii (65 proc.). W Polsce wśród młodych osób, które się nie uczą, jedynie nieco ponad połowa pracuje zawodowo. W krajach OECD, odsetek pracujących wśród osób w wieku 20-24 lat, które się nie uczą, wynosi aż 80 proc.
Wśród osób w wieku 25-54 lata różnica w poziomie współczynnika zatrudnienia pomiędzy Polską a innymi krajami jest mniejsza. U nas pracuje 74,9 proc. tych osób, natomiast w Irlandii 78,7 proc. Największa różnica dotyczy odsetka zatrudnionych wśród osób w wieku 55-64 lata. W naszym kraju wynosi on 29,7 proc., a w Irlandii 53,8 proc.
Nie jest przypadkiem, że niskiej aktywności zawodowej osób starszych towarzyszą problemy ze znalezieniem pracy przez ludzi młodych. Większa liczba emerytów oznacza konieczność zwiększenia podatków na sfinansowanie dodatkowych świadczeń. Młodzi ludzie muszą mieć na tyle wysokie kwalifikacje, aby zarobić na siebie, na młodych emerytów i przynieść zysk przedsiębiorcy. Bez doświadczenia trudno jednak o takie kwalifikacje.
Gdyby w ciągu 16 lat udało się nam podnieść wskaźnik zatrudnienia o taką samą wartość o jaką udało się go zwiększyć w Irlandii w latach dziewięćdziesiątych, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o grubo ponad 20 proc. Gdyby dodatkowo udało się skłonić jedną trzecią Polaków pracujących w krajach Unii Europejskiej do powrotu i podjęcia pracy w Polsce, to luka ta zmniejszyłaby się o kolejne ponad 3 proc.
Ważnym źródłem wysokiego tempa wzrostu większości najszybciej rozwijających się krajów była wysoka dynamika inwestycji. Aby sfinansować duże inwestycje, trzeba dużo oszczędzać. W najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach relacja oszczędności narodowych do PKB (określana w ekonomii jako stopa oszczędności) zwiększyła się z 27,3 proc. w latach 1972-1976 do 37,7 proc. w latach 2000-2004. Dla porównania, w Polsce w ostatnich 4 latach wyniosła ona jedynie 16,7 proc.
Inwestycje w części można też sfinansować z oszczędności zagranicznych. Szczególnie istotną rolę odegrały one w krajach nadbałtyckich. W Estonii udział inwestycji w PKB zwiększył się z 26,2 proc. w 1993 roku do 31,8 proc. w 2005 roku, na Łotwie z 9,2 proc. do 34,2 proc., a na Litwie z 19,2 do 25,0 proc. W ostatnich kilkunastu latach znacznie zwiększyła się mobilność kapitału, co znalazło odzwierciedlenie w istotnym osłabieniu zależności inwestycji od wielkości narodowych oszczędności. Jednak generalnie niskie oszczędności krajowe nie są w pełni uzupełnianie przez napływ oszczędności zagranicznych. Ludzie dobrze znający lokalne realia wolą lokować swoje oszczędności u siebie, nawet jeżeli za granicą mogłyby im one przynieść większy dochód. Co więcej, jak pokazują badania, inwestycje zagraniczne przynoszą najwięcej korzyści gospodarce, gdy są finansowane z krajowych oszczędności, bo są wtedy czystym importem bardziej zaawansowanych technologii i nie powodują dużych wahań kursu walutowego.
Gdyby w ciągu 16 lat udało się nam stopniowo podnosić stopę oszczędności z 17,6 proc. w 2005 roku do 33,3 proc., tj. tak samo jak zwiększyła się ona w Irlandii w latach 1985-2000, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca
między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o około 12,5 proc. Mogłoby się zwiększyć nawet o ponad 20 proc., gdyby nowe inwestycje lokowano w projekty o wysokiej zyskowności, czego odzwierciedleniem byłby wzrost udziału wynagrodzenia właścicieli kapitału w łącznym dochodzie z około 30 do 50 proc. – podobnie jak stało się to w Irlandii i to przy pominięciu wpływu na rozwój postępu technicznego. Luka ta zawężałaby się coraz mocniej w późniejszych latach – ostatecznie zmniejszyłaby się o około 40 proc.
Trzeba jednak pamiętać, że inwestycje napędzane przez oszczędności i będący ich skutkiem wzrost nakładów kapitału w gospodarce nie mogą, podobnie jak zwiększenie zatrudnienia, być trwałym źródłem wzrostu gospodarczego. Każda dodatkowa jednostka kapitału podnosi poziom produktu w coraz mniejszym stopniu. Podstawowym źródłem postępu technicznego w naszych warunkach jest transfer technologii z zagranicy. Według niektórych szacunków wyjaśnia on nawet 90 proc. postępu technicznego w krajach na naszym poziomie rozwoju i będzie tak co najmniej tak długo, jak długo nie staniemy się krajem przodującym w rozwoju nowych technologii.
Transfer technologii dokonuje się nie tylko w wyniku inwestycji zagranicznych firm w krajowe przedsiębiorstwa lub zakup licencji za granicą. Ważnym jego źródłem jest międzynarodowa wymiana handlowa i to paradoksalnie nie tyle eksport (choć wymusza on uczenie się zagranicznych standardów), co przede wszystkim import. Import daje krajowym przedsiębiorstwom dostęp z jednej strony do najbardziej zaawansowanych maszyn, a z drugiej strony do komponentów i półproduktów, których w kraju nikt nie potrafi wytworzyć równie tanio lub równie dobrze.
Przystąpienie do Unii Europejskiej, podnosząc naszą wiarygodność, przyczyniło się do zwiększenia napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Dało nam też swobodny dostęp do jednej piątej dóbr wytwarzanych na świecie (taki jest mniej więcej udział UE w globalnej produkcji), poprawiło dostęp do innych rynków oraz zmniejszyło ryzyko wprowadzenia utrudnień w wymianie handlowej.
Jeżeli natomiast chodzi o drugą z sił napędzających wzrost produktywności, tj. poprawę efektywności wykorzystania pracy i kapitału, to jednym ze sposobów na nią jest znoszenie barier utrudniających przepływ pracowników i kapitału z sektorów o niskiej produktywności do sektorów, w którym jest ona wysoka. Większość z tych barier jest tworzona przez państwo, które nie pozwala upaść lub zmniejszyć zakresu działalności sektorom ponoszącym straty lub uzyskującym jedynie niski poziom zyskowności. W tym przypadku interwencjonizm państwa polega na pompowaniu w nierentowne przedsiębiorstwa pieniędzy, które w formie podatków są ściągane z sektorów o wysokich zyskach, mimo że te ostatnie mogłyby wytworzyć znacznie więcej, wykorzystując pracę i kapitał używane w tych pierwszych.
Polska mogłaby osiągnąć duży wzrost produktywności, zmniejszając wielkość zatrudnienia w rolnictwie. Według badań ankietowych, udział tego sektora w całkowitej liczbie pracujących wynosi aż 14 proc., mimo że rolnictwo wytwarza już tylko ok. 4,5 proc. łącznego produktu gospodarki. Głębsza niż w Polsce przepaść między wydajnością pracy w rolnictwie i poza rolnictwem jest obecnie jedynie w Botswanie. Gdyby w ciągu 16 lat jedna piąta pracujących w rolnictwie znalazła zatrudnienie poza rolnictwem, podobnie jak to się stało w Irlandii w latach dziewięćdziesiątych, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o około 3 proc. Szacunek ten trzeba jednak traktować z dużą ostrożnością – ze względu na fakt, że wiele osób pracujących w rolnictwie jednocześnie jest zatrudnionych – często na czarno – poza rolnictwem.
Jeżeli skutecznie jest chroniona własność i postanowienia umów, radykalnie zawężają się możliwości przywłaszczenia sobie wyników nakładów poniesionych przez inne osoby. W takich warunkach to głównie państwo powoduje powstawanie wymienionych nieefektywności.
Po pierwsze, jeżeli rozdaje ono przywileje, to ludzie ciężko pracują nad ich uzyskaniem. Uganiają się za zezwoleniami, koncesjami, zamówieniami publicznymi, zasiłkami, pracą w urzędach, czy łapówkami. Żadne z tych zajęć nie zwiększa łącznego dochodu w gospodarce (mimo że każde z nich pochłania wiele ludzkiej energii), a część – samo w sobie ten dochód obniża.
Po drugie, państwo nie pilnuje, aby będące w jego gestii zasoby pracy i kapitału były w pełni wykorzystywane. Na pełniących władzę w państwie nie działają bowiem bodźce, które zmuszałyby ich do dbania o zyski kontrolowanych przedsiębiorstw.
Po trzecie, w kraju, w którym chroniona jest własność, tylko państwo może uchronić przed upadkiem przedsiębiorstwa chronicznie ponoszące straty. Bez państwowych subsydiów czy umorzeń podatków kapitał oraz pracownicy tych przedsiębiorstw przepłynęliby do firm, których produkty są cenione przez klientów na tyle, że mogą one samodzielnie opłacić używany przez siebie kapitał oraz zatrudnionych ludzi.
Po czwarte, o ile można sobie wyobrazić pewne szczególne przypadki, w których wolny rynek nie doprowadzi do zastąpienia mniej efektywnej technologii przez bardziej efektywną o tyle państwo może zablokować wprowadzenie bardziej efektywnej technologii w każdej sytuacji.
Polska gospodarka ma rezerwy, które gdyby zostały uruchomione, pozwoliłyby jej bardzo szybko się rozwijać przez dwie – trzy dekady, a nawet dłużej. Odsetek pracujących wśród ludzi w wieku produkcyjnym jest u nas o blisko jedną piątą niższy niż w najszybciej rozwijających się krajach. Społeczeństwo, w którym pracuje zaledwie nieco ponad połowa osób w wieku produkcyjnym nie jest w stanie szybko się bogacić. Stopa oszczędności w Polsce jest prawie dwa razy mniejsza niż w tamtych państwach. Wciąż niemal ponad jedna siódma zatrudnionych w naszym kraju pracuje w rolnictwie, w którym produkcja na zatrudnionych stanowi jedynie około jednej trzeciej wydajności pracy w pozostałych sektorach gospodarki.
Zmiany, które powinny uruchomić te rezerwy, a więc radykalnie podnieść liczbę pracujących i stopę oszczędności oraz ułatwić podejmowanie pracy poza rolnictwem, mogłyby jednocześnie rozciągnąć okres szybkiego wzrostu na lata wykraczające poza dwie czy trzy dekady. Zmiany te powinny bowiem przyczynić się również do wzrostu produktywności kapitału i pracy, czyli uruchomić źródło rozwoju, które jako jedyne nie musi wygasnąć po pewnym czasie.
Kluczem do utrwalenia szybkiego wzrostu gospodarki jest reforma finansów publicznych. Prawdziwa reforma musi polegać na obniżeniu wydatków publicznych w relacji do PKB. Obecnie są one w takim ujęciu o prawie dwie trzecie wyższe niż były w ostatnim ćwierćwieczu w najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach.
Zwolennicy zwiększania wydatków publicznych w naszym kraju lubią powoływać się na przykłady państw rozwiniętych, w których bywają one takie same lub nawet większe niż u nas. Szczególnie często przywołują przykład Szwecji. Ale ten kraj, kiedy znajdował się na naszym obecnym poziomie rozwoju, tj. na początku lat sześćdziesiątych XX wieku, miał o prawie jedną czwartą niższe wydatki niż nasze. Do lat pięćdziesiątych XX wieku Szwecja była najszybciej rozwijającym się krajem na świecie, ale wraz z eksplozją wydatków publicznych jej przewaga nad innymi krajami Europy Zachodniej (w których wydatki publiczne też rosły, ale wolniej) zniknęła. W 1950 roku dochód na mieszkańca w Szwecji był o prawie połowę wyższy
od średniej dla pozostałych krajów Europy Zachodniej, a na początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy wydatki publiczne w tym kraju osiągnęły swój najwyższy poziom, spadł poniżej tej średniej.
Aby w ciągu kilkunastu lat radykalnie obniżyć relację wydatków publicznych do PKB, wcale nie trzeba redukować kwot wydawanych przez państwo na poszczególne cele. Wystarczyłoby zahamować ich obecny wzrost. W tym celu należałoby ustalić sztywne reguły, wedle których miałyby one rosnąć. Początkowo mogłyby one być zwiększane o 1 pkt proc. ponad cel inflacyjny. Po spadku relacji wydatków publicznych do PKB do pożądanego poziomu, byłyby one podnoszone w tempie równym dynamice nominalnego PKB sprzed 3 lat. Pożądany poziom relacji wydatków publicznych do PKB można byłoby ustalić np. na 30 proc., tj. na wysokości nieco niższej niż w Irlandii, ale umożliwiającej wypełnianie wszystkich funkcji państwa realizowanych obecnie w krajach rozwiniętych – w tym utrzymanie racjonalnego systemu zabezpieczenia społecznego.
Przy takiej regule wydatki publiczne spadłaby poniżej 30 proc. w ciągu 12 lat, a po 24 latach poniżej 20 proc. i to przy dosyć konserwatywnym założeniu, że spadek fiskalizmu państwa umożliwiłby nam jedynie podtrzymanie tempa wzrostu z ostatnich 15 lat, a nie jego przyspieszenie. Ponadto taka reguła poprawiłaby efektywność wydatków publicznych. Każdy kto chciałby zwiększyć wydatki na określony cel bardziej niż dopuszczałaby reguła lub wprowadzić nową kategorię wydatkową, musiałby wskazać inne rodzaje wydatków, które należałoby odpowiednio obniżyć. Dzięki temu na poważnie zaczęto by dyskutować o korzyściach i kosztach społecznych poszczególnych wydatków.
Alternatywnie, można byłoby od razu ustalić maksymalne tempo wzrostu wydatków publicznych na poziomie około 2 pkt proc. ponad cel inflacyjny, tj. na poziomie zbliżonym do długofalowego tempa wzrostu gospodarki obserwowanej w krajach wysoko rozwiniętych, do których Polska miałaby dołączyć. Tę regułę należałoby uzupełnić o możliwie szybkie zredukowanie do zera tych wydatków, które są, po pierwsze, same w sobie szkodliwe dla rozwoju i, po drugie, niesprawiedliwe.
Gdzie należy szukać oszczędności? Przede wszystkim w tych kategoriach wydatków, których wielkość najbardziej odróżnia nas od najszybciej rozwijających się krajów, czyli w wydatkach socjalnych. Wiele z tych wydatków szkodzi rozwojowi, nawet jeśli pominąć negatywny wpływ na wzrost gospodarki podatków, z których są one finansowane. Po pierwsze, to one w dużym stopniu odpowiadają za niski odsetek pracujących w naszym społeczeństwie. Takie szkody wyrządzają w szczególności wcześniejsze emerytury lub – ogólniej – wszelkie świadczenia kierowane do osób w wieku produkcyjnym, które są zdolne do pracy, ale ani nie pracują ani nie szukają zatrudnienia. Nie tylko redukują one opłacalność zatrudnienia, ale w ogóle pozwalają na uzyskiwanie dochodu bez jakiejkolwiek pracy.
Bez obcięcia tych wydatków, wpychających ludzi w bierność zawodową, nie da się radykalnie zwiększyć liczby pracujących w naszym kraju. Warto dodać, że wydatki publiczne stwarzające możliwość pozostawania poza zatrudnieniem redukują jednocześnie opłacalność inwestowania we własną edukację. Tymczasem, ciągły postęp techniczny może obniżać produktywność osób o niskich kwalifikacjach, a tym samym zmniejszać ich szanse na znalezienie pracy – szczególnie jeśli państwo narzuca przedsiębiorstwom płacę minimalną i podnosi ją wraz ze wzrostem przeciętnych płac.
Po drugie, wydatki socjalne obniżają stopę oszczędności. Osłabiają bowiem ważny bodziec do ich gromadzenia, tj. ostrożność. Poszczególne osoby nie muszą się zabezpieczać na wypadek skokowego spadku bieżących dochodów, bo państwo przenosi z nich na ogół podatników wiele ryzyk, w tym tak wysokie i absurdalne jak ryzyko niskich dochodów przy braku wysiłku wkładanego w pracę. Ponadto, wydatki te prowadzą do powstania grupy osób, które nie mogą oszczędzać, jeżeli chcą utrzymać dochody – klientowi pomocy społecznej oszczędzanie grozi utratą przynajmniej części otrzymywanych świadczeń.
Po trzecie, wydatki socjalne spowalniają zmiany zachodzące na polskiej wsi. Państwo dopłaca do rolnictwa około 2,5 proc. PKB, czyli prawie tyle samo, ile ono wytwarza. Prawie dwie trzecie tej kwoty pochłaniają emerytury i renty rolnicze. Ale wiele wydatków socjalnych nie dość, że szkodzi rozwojowi, to jeszcze urąga sprawiedliwości, bo wcale nie trafia do osób najbiedniejszych. Wśród krajów posocjalistycznych są takie, w których praktycznie w ogóle nie ma wydatków socjalnych. W Polsce należą one do najwyższych, pochłaniając około połowy z sięgających 45 proc. PKB wszystkich wydatków publicznych. Tymczasem udział osób najbiedniejszych w łącznym dochodzie wytworzonym w gospodarce jest u nas niższy niż przeciętnie w krajach, w których nie wydaje się praktycznie nic na pomoc socjalną.
Po pierwsze, radykalnie ograniczyć możliwości korzystania z wczesnych emerytur i uzależnić wysokość emerytury od wielkości wkładu do funduszu emerytalnego, co oznacza, że ewentualne prawo do wcześniejszej emerytury powinno być związane z obowiązkiem opłacania dodatkowej składki, która sfinansuje świadczenia wypłacane od momentu przejścia na emeryturę do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Jest to niezbędne, aby powstrzymać dezaktywizację osób w wieku produkcyjnym.
Mamy najmłodszych w Europie emerytów – pracuje zaledwie 30 proc. osób w wieku 55-65 lat. Według danych OECD przeciętny wiek rzeczywistego przechodzenia na emeryturę wynosił w naszym kraju w latach 2000-2005 61,3 lata w przypadku mężczyzn i 58 lat w przypadku kobiet. Na początku transformacji, tj. w latach 1990-1995 wynosił on, odpowiednio, 63,8 i 61,4 lata. Utrzymanie młodych emerytów kosztuje podatników 20 mld zł rocznie. Doświadczenia innych krajów pokazują, że wcale tak nie musi być.
Po drugie, należałoby podnieść wiek emerytalny kobiet i zrównać go z wiekiem emerytalnym mężczyzn, który z kolei powinno się na sztywno związać z oczekiwaną długością życia – tak, aby wraz z poprawą zdrowotności społeczeństwa nie wypychać ludzi w pełni sił witalnych poza rynek pracy i skazywać ich na niskie emerytury. Po trzecie, trzeba uzależnić uzyskiwanie pomocy społecznej przez osoby zdolne do pracy od aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia i podnoszeniu kwalifikacji. Znacząca część zarejestrowanych bezrobotnych oraz osób korzystających z pomocy społecznej odmawia uczestnictwa w szkoleniach i podjęcia pracy.
Nie da się radykalnie ograniczyć wydatków państwa bez jednoczesnego zmniejszenia zatrudnienia w sektorze publicznym. Jego utrzymanie pochłania około jednej trzeciej tych wydatków. Tak więc bezpośrednią konsekwencją zachowania w nim zatrudnienia na obecnym poziomie byłoby wyłączenie z racjonalizacji co trzeciego złotego, wydawanego przez państwo. Duża część sektora publicznego (szkoły, ośrodki zdrowia, szpitale, ośrodki badawczo-rozwojowe i przedsiębiorstwa państwowe) wytwarza dobra, których ludzie potrzebują. Tę jego część należałoby w możliwie dużym stopniu sprywatyzować (co nie oznacza, że państwo miałoby się całkowicie wycofać z finansowania usług edukacyjnych czy zdrowotnych lub badań naukowych).
Zmusiłoby to administrację do ukrócenia marnotrawstwa, bo radykalnie zmniejszyłyby się możliwości przerzucania kosztów własnej nieefektywności na podatników. O rozwoju poszczególnych jednostek decydowałoby to, czy potrafią zaoferować klientom dobro po kosztach niższych od war
tości, jaką ono dla nich przedstawia, a nie – jak obecnie – presja, jaką są w stanie wywrzeć na rządzących przy podziale pieniędzy podatników. Dodatkowo na rynek pracy trafiliby ludzie, często dobrze wykształceni, których kwalifikacje obecnie marnują się w wielu urzędach, zajmujących się sprawami bez wpływu, w najlepszym razie, na łączny dochód społeczeństwa.
Eliminacja deficytu w finansach publicznych nie tylko pozwoliłaby się Polsce szybciej rozwijać. Oznaczałaby również likwidację jednego ze źródeł narastania nierówności w dochodach między bogatymi i biednymi. Dlaczego deficyt pogłębia te nierówności? Otóż z jednej strony, odsetki od długu publicznego, zaciągniętego przez państwo na pokrycie deficytu, trafiają – co oczywiste – wyłącznie do osób, które pożyczyły swoje pieniądze państwu, a więc zazwyczaj do osób zamożnych. Z drugiej strony podatki, które państwo ściąga na opłacenie odsetek od długu publicznego, obciążają wszystkich – w tym również najbiedniejszych.
Obniżenie opodatkowania zarówno pracy, jak i zysków przedsiębiorstw powinno ograniczyć zakres nieproduktywnych działań w gospodarce. Przy niższych i prostszych podatkach ludzie mieliby mniej bodźców oraz sposobności do wyszukiwania metod na niepłacenie podatków. Traciliby więc mniej czasu i energii na tego rodzaju działania. Nie tylko uchylanie się od płacenia, ale i dopełnianie obowiązków podatkowych wymaga poniesienia zbędnych nakładów, które w przeciwnym razie mogłyby zostać wykorzystane w produktywny sposób.
Przy prostych podatkach mniej uciążliwe byłoby prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Mniej byłoby niejasnych lub spornych spraw. Rzadsze i krótsze byłyby więc kontrole podatkowe. Rzadziej też podatnicy musieliby się odwoływać do sądów od niekorzystnych dla siebie decyzji kontroli skarbowej. Wreszcie, także wydatki państwa na kontrolę podatników mogłyby być mniejsze – bez ryzyka nasilenia się oszustw podatkowych.
Uzdrowienie finansów publicznych nie jest jedyną reformą państwa niezbędną do utrzymania szybkiego rozwoju naszego kraju w długim okresie. Potrzebna jest także poprawa otoczenia regulacyjnego gospodarki. Jednym z podstawowych elementów tej poprawy powinno być ułatwienie zakładania firm. Dyskusja w naszym kraju toczy się wokół zmniejszenia liczby formalności koniecznych do spełnienia, aby założyć firmę. Im mniej by ich było, tym w mniejszym stopniu energia ludzka byłaby kierowana na nieproduktywne działania; od wypełniania formularzy i ich sprawdzania, czy wydawania różnego rodzaju potwierdzeń.
Jednak to nie liczba formalności, ani czas potrzebny do ich przebycia stanowi główną barierę dla powstawania nowych firm w naszym kraju. Najpoważniejszą barierą jest koszt założenia firmy. U nas jest on wyraźnie wyższy niż w Irlandii, w krajach nadbałtyckich oraz we wszystkich najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach. Jeżeli Polska ma się nadal szybko rozwijać, usuwanie utrudnień nie powinno dotyczyć tylko zakładania firm, ale i ich późniejszego rozwijania. Ulgą dla przedsiębiorstw byłoby wspomniane wcześniej uproszczenie podatków w ramach kompleksowej reformy finansów publicznych.
Ale likwidacja ciężarów utrudniających prowadzenie działalności gospodarczej nie powinna się ograniczać do uproszczenia podatków. Oprócz skomplikowanego systemu podatkowego, który hamuje rozwój przedsiębiorstw, istnieje również wiele innych barier. Z kolei wzrost zatrudnienia jest hamowany przez sztywne prawo pracy, które zawęża możliwości samodzielnego ustalania przez pracowników i pracodawców warunków pracy i jej wynagradzania.
Polska szczególnie mocno różni się od najszybciej rozwijających się krajów pod względem kształtowania czasu pracy oraz warunków zatrudniania i zwalniania pracowników. Wysokie koszty zatrudniania i zwalniania pracowników sprawiają, że nawet w okresie dobrej koniunktury gospodarczej przedsiębiorcy niechętnie zwiększają zatrudnianie, szczególnie osób cechujących się niską produktywnością i wysoką rotacją (tj. osób młodych, nie posiadających odpowiednich kwalifikacji oraz długotrwale bezrobotnych.
Innym ważnym elementem poprawy otoczenia regulacyjnego byłoby wzmocnienie ochrony praw własności. Obecnie, przedsiębiorcy muszą przebrnąć przez 41 procedur, aby wyegzekwować umowę, od której wypełnienia uchyla się nierzetelny kontrahent. W Irlandii takich procedur jest ponad dwa razy mniej, a w krajach nadbałtyckich – prawie dwa razy mniej. Przedsiębiorcy mogliby bez większych obaw angażować się w te rodzaje działalności, które wymagają zawierania umów z wieloma partnerami oraz stosowania odroczonych płatności. Tym samym, zaczęliby w większym niż obecnie stopniu czerpać korzyści, jakie niesie za sobą specjalizacja oraz duża skala działalności.
Wzrost gospodarczy, dopóki się utrzymuje, przynosi korzyści zarówno bogatym, jak i biednym, niezależnie od tego, czy państwo zajmuje się „dzieleniem owoców wzrostu”, czy też nie. Jak pokazują doświadczenia międzynarodowe, w dłuższym okresie dochody obu grup we wszystkich krajach zwiększają się w podobnym tempie, co powoduje, że stosunek uzyskiwanych przez nie dochodów waha się w niewielkim stopniu. Dzięki rozwojowi, po pewnym czasie poziom życia biednych ludzi staje się wyższy niż w przeszłości osób całkiem zamożnych. Rozwój skutkuje nie tylko wzrostem poziomu życia wszystkich grup dochodowych w społeczeństwie, ale i ciągłą zmianą ich składu. Osoby z dolnych grup dochodowych mają szansę przeskoczyć do górnych warstw, a osoby z górnych grup ryzykują spadek w dół, jeżeli przestają się wysilać, a nie przestają wydawać.
Po wprowadzeniu wolnorynkowych reform Polska należała do najszybciej rozwijających się krajów. W latach 1992-2006 jedynie 10 państw osiągnęło wyższe tempo wzrostu dochodu na mieszkańca. W tej grupie nie było ani jednego kraju z dawnego bloku wschodniego. Gdyby nasz kraj nadal tak szybko się rozwijał, to po 16 latach dochód na mieszkańca zrównałby się u nas z obserwowanym obecnie w strefie euro. Po kolejnych 10 latach Polska stałaby się zamożniejsza niż kraje strefy euro.
Opracowanie: Jędrzej Kulig na podstawie raportu FOR
Autorzy:
*Andrzej Rzońca jest doktorem ekonomii, pracuje jako adiunkt Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, Wiceprezes i Główny Ekonomista Fundacji FOR.
**Wiktor Wojciechowski jest doktorem ekonomii, Starszy Ekonomista Fundacji FOR.
