Wojciech Marczewski: Inflacja w Polsce sięga już prawie 18%. Przy 5% Francuzi wychodzili na ulice. Duże protesty miały też miejsce w Czechach, Wielkiej Brytanii i Niemczech. Skąd w Polakach tyle spokoju i cierpliwości?
Paweł Wojciechowski: Mnie również to absolutnie zaskakuje. Jeśli popatrzymy na ceny żywności to w ciągu roku wzrosły aż o 22%. Pensje nie rosły w takim tempie, więc realne wynagrodzenia spadają już o 5%, a w pierwszym kwartale przyszłego roku będzie jeszcze gorzej. Mamy więc do czynienia z erozją siły nabywczej. W przypadku Francji pierwsze pytanie, jakie pojawiło się w trakcie debaty prezydenckiej, dotyczyło właśnie siły nabywczej. Protesty żółtych kamizelek zaczęły się od podwyżek cen benzyny. W Polsce nie dochodzi do takich turbulencji, chyba dlatego, że wszystkim się wydaje, że jakoś sobie z tym poradzimy, łudzimy się, że to będzie chwila i inflacja zaraz odpuści. Na początku problemów z inflacją rząd uprawiał propagandę wokół „putinflacji”, nie racząc wspomnieć, że jeszcze przed agresją Rosji na Ukrainę inflacja była wysoka. Rząd podtrzymuje tę narrację nawet teraz, gdy ceny energii już się ustabilizowały, a nawet spadają.
Wojciech Marczewski: Inflacja jednak wciąż rośnie.
Paweł Wojciechowski: Głównie za sprawą inflacji bazowej, która nie zawiera cen energii i żywności, a która przekroczyła już 11%. Ona pokazuje, jak ceny energii rozlewają się szeroko po innych cenach i świadczy o błędach w polityce makroekonomicznej, której największym problemem jest brak spójności. Polityka fiskalna jest nadal mocno ekspansywna, a zacieśnianie, już nieekspansywnej, polityki pieniężnej jest daleko niewystarczające. Na początku cyklu podwyżek stóp procentowych różnica między główną stopą procentową a inflacją wynosiła 6 punktów procentowych. Obecnie urosła ona do 11 punktów procentowych. Dopóki Prezes Banku Centralnego będzie sprzyjał rządowi, zwłaszcza poprzez monetyzowanie długu publicznego, to trudno pokładać nadzieję na szybki spadek inflacji.
Wojciech Marczewski: Zatem wysoka inflacja zapewne pozostanie z nami do najbliższych wyborów parlamentarnych. Czy PiS jest jeszcze w stanie odwrócić ten trend, czy jest już skazany na porażkę?
Paweł Wojciechowski: Głównym problemem jest to, że wzrost cen jest korzystny dla rządu. Inflacja umożliwia zwiększenie przestrzeni fiskalnej, ponieważ dochody budżetowe rosną szybciej niż wydatki. To ukryta nikczemność, która w sposób niedemokratyczny zwiększa przestrzeń fiskalną na nowe wydatki, które mimo szalejącej inflacji, będą przedstawiane jako sukces dobrego rządu na trudne czasy. Nie jestem pewien, czy przy zmasowanej propagandzie, ludzie zrozumieją, że za tę dodatkową inflację odpowiada właśnie rząd. Ta pozorowana walka z inflacją to ciąg dalszy innych pozorowanych ruchów przez ostatnie 7 lat, takich jak naprawa sądownictwa, która nie tylko doprowadziła do paraliżu wymiaru sprawiedliwości, ale też zablokowała dostęp do unijnych funduszy. Problem polega na tym, że ludzie nie są w stanie ocenić dewastującego wpływu łamania zasad praworządności na gospodarkę, a więc na dobrobyt obywateli.
Wojciech Marczewski: Jednak z tymi problemami Polska boryka się praktycznie od samego początku rządów PiS. Rząd zaczął spadać w sondażach, dopiero gdy pojawiły się poważne problemy gospodarcze. Czy to oznacza, że ludzie jednak głosują portfelem?
Paweł Wojciechowski: Faktycznie, gdy wskazywało się na afery i korupcję, to ludzie odpowiadali, że wszyscy kradli, ale ci przynajmniej się dzielą. To oznacza, że jest w Polsce doza przyzwolenia dla korupcji i psucia instytucji, pod warunkiem, że rząd znajduje pieniądze na programy socjalne. Trzeba jednak powiedzieć otwarcie, że te pieniądze znajduje w sposób, który budzi ogromne kontrowersje. Dziś rząd albo nakłada podatek inflacyjny, albo znajduje pieniądze w kieszeniach przyszłych pokoleń. Obecnie każdy pracujący obywatel ma około 80 tysięcy złotych długu. Długu, który został zaciągnięty przez rząd na barki obywateli. Ponadto zostało uruchomione luzowanie ilościowe, czyli emisja obligacji gwarantowanych przez skarb państwa, które następnie nabywa NBP. W praktyce oznacza to wzrost podaży pieniądza i jego dodruk na bezprecedensową skalę. Właśnie to w największym stopniu spowodowało inflację.
Wojciech Marczewski: Ludzie zaczynają to zauważać?
Paweł Wojciechowski: Wydaje mi się, że tak. Ludzie zaczęli odczuwać to na własnych portfelach i mówią, „Co z tego, że rząd się z nami dzieli, skoro żyjemy na kredyt, a pieniądze warte są coraz mniej”. Ostatnio na stronie KPRM pojawił się wpis mówiący, że w ciągu rządów PiS emerytury wzrosły o 78%. Ja to przeliczyłem i wyszło mi, że nominalnie było to 55%, ale realnie, czyli po uwzględnieniu inflacji, to już zaledwie 6% przez 8 lat, wliczając już zatwierdzoną waloryzację na rok 2023. Trudno, aby moje obliczenia przebijały się przez zmasowany rządowy przekaz, ale i tak myślę, że ludzie, nawet osoby słabiej wykształcone w twardym elektoracie PiS, mogą odczuwać w swoich portfelach, że coś w tej propagandzie jest nie tak.
Wojciech Marczewski: Jest Pan ekspertem gospodarczym Polska2050. Jeśli PiS faktycznie przegra wybory, opozycja stanie przed ogromnym wyzwaniem gospodarczym. Sądzi Pan, że będzie jeszcze możliwe miękkie lądowanie, czy będziecie zmuszeni sięgnąć po austerity?
Paweł Wojciechowski: Przede wszystkim jakakolwiek polityka, po którą będziemy musieli sięgnąć, będzie efektem polityki poprzedniego rządu. Jeśli bardzo osłabnie wzrost gospodarczy, wzrosną koszty obsługi długu publicznego i trudniej będzie spiąć budżet to jakaś konsolidacja fiskalna może okazać się konieczna. To jednak zależy przede wszystkim od tego, jak mocno PiS nakręci spiralę wyborczych wydatków w przyszłym roku oraz jak mocno wzrośnie inflacja, bo im będzie ona wyższa, tym trudniej będzie ją wyhamować bez oszczędności, czyli odłożonego popytu.
Wojciech Marczewski: Pan sam był niegdyś powiązany z PiS. Co prawda bardzo krótko, ale był Pan Ministrem Finansów w rządzie Marcinkiewicza. Zapewne poznał Pan od środka mechanizmy funkcjonowania tej partii. Jaki jest dziś modus operandi polskiego rządu?
Paweł Wojciechowski: To prawda, byłem w rządzie Marcinkiewicza, chociaż on, jak wielu ówczesnych członków PiS, jest dziś bardzo krytyczny wobec rządu. Rządu, który skupia się na niszczeniu instytucji. W finansach publicznych dochodzi do demontażu reguł wydatkowych, wypychania pieniędzy poza budżet, do kreatywnej księgowości. Weźmy za przykład przenoszenie wydatków. Kiedyś przenoszenie wydatków na kolejny rok, w ramach tak zwanych środków niewygasających, było sytuacją absolutnie wyjątkową. Teraz zostało to znormalizowane i można przenosić je na cały kolejny rok, tylko po to, żeby pokazać jak ładnie wygląda realizacja budżetu. To pierwsza sprawa. Druga sprawa to mechanizm wypychania pieniędzy poza budżet. Dzisiaj już około 420 miliardów złotych zostało wypchniętych do funduszy pozabudżetowych. To jest naprawdę gigantyczna kwota, drugi równoległy budżet. Te wydatki zostały sfinansowane przede wszystkim poprzez emisję obligacji PFR i BGK, które w dużym stopniu skupił NBP, co spowodowało zwiększenie podaży pieniądza na ogromną, wcześniej niespotykaną skalę. Było to możliwe dzięki zmianom ustaw w czasach pandemii, które umieściły wydatki poza kontrolą parlamentu, pozwalając na wydawanie pieniędzy w sposób całkowicie bezkarny i bez żadnej odpowiedzialności. Do tego dochodzi kuglowanie pomiędzy różnymi funduszami. Dziś Fundusz Solidarnościowy jest finansowany z Funduszu Pracy, z którego również finansuje się Pracownicze Plany Kapitałowe. Przecież Fundusz Pracy był utworzony przede wszystkim po to, aby finansować bezrobotnych, a nie dowolne zachcianki rządu. To są piętrowe konstrukcje, które umożliwiają wydawanie pieniędzy niezgodnie z celem tych funduszy i likwidują tworzone przez wiele lat bufory bezpieczeństwa w finansach publicznych.
Wojciech Marczewski: Czym umotywowane są te decyzje?
Paweł Wojciechowski: Rząd wszystko podporządkował jednemu celowi, jakim jest utrzymanie władzy. Ponieważ cel uświęca środki, to trwa systematyczne zawłaszczanie kolejnych instytucji, o których mówiliśmy, oraz festiwal dopłat i programów socjalnych, które mają przynieść poklask wśród elektoratu. Przykładem tego jest, chociażby trzynasta emerytura. Te wydatki można by wkomponować w ramach waloryzacji, ale tego się nie robi, bo lepiej wygląda jedna kwota, która jest wypłacana na konto z mocy prawa, niż drobne podwyżki co miesiąc. Co więcej, ta jednorazowa wypłata powoduje, że wiele osób szybciej podejmuje decyzję o przejściu na emeryturę, żeby dostać trzynastkę. Wszystkie elementy polityki socjalnej są tak kalkulowane. Spójrzmy na węgiel.
Wojciech Marczewski: Przy którym rząd również zmieniał kilkukrotnie linię.
Paweł Wojciechowski: Dokładnie. Rząd mógłby zamrozić ceny węgla. Była nawet taka ustawa, według której cena miała wynosić 996 złotych za tonę. Ustawa została zmieniona jeszcze zanim weszła w życie, a na jej miejsce wprowadzono ustawę o 3000 złotych dopłaty na węgiel. Dla rządu nie ma znaczenia czy za te pieniądze ludzie faktycznie kupią węgiel. Ważne jest jedynie publiczne zademonstrowanie, że wszystkim dajemy, i co ważne, dajemy po równo. To jest zasada równościowa według PiS. Pieniądze dostają wszyscy, a nie jedynie ci, którzy tego naprawdę potrzebują. Oczywiście taka polityka ani nie wyrównuje szans, ani nie zmniejsza nierówności. Według GUS współczynnik Giniego, który pokazuje nierówności dochodowe, po 7 latach systematycznych spadków, pnie się mocno w górę. Obecnie wynosi on 0,32, a jeszcze 5 lat temu był poniżej 0,3.
Wojciech Marczewski: Mówiliśmy o inflacji, cenach energii i możliwej recesji. Są jeszcze jakieś niepokojące wskaźniki w polskiej gospodarce?
Paweł Wojciechowski: Właściwie większość wskaźników bardzo niepokoi, łatwiej wskazać jeden, o który możemy być spokojni. Jest nim niska stopa bezrobocia. Tu trzeba jednak przypomnieć, że niskie bezrobocie to wynik przede wszystkim strukturalnych zmian ludnościowych. Wskutek starzenia się ludności, spada liczba osób w wieku produkcyjnym. Widać wyraźny trend spadku bezrobocia od połowy 2013 r. Poza tym wszystkie inne wskaźniki bardzo niepokoją, pokazują skalę zaniechań.
Wojciech Marczewski: Które najbardziej?
Paweł Wojciechowski: Chyba największym problemem jest brak inwestycji. Mamy problem z Krajowym Planem Odbudowy, z którego miało pochodzić ponad 5% inwestycji w Polsce. To dziś ogromny problem, bo w Polsce i tak mamy jeden z najniższych poziomów inwestycji. Dziś jest poniżej 17% PKB. Choć zdecydowana większość środków z KPO ma trafić do instytucji rządowych i samorządowych, to właśnie te inwestycje publiczne przyczyniają się do stymulowania inwestycji prywatnych. To właśnie inwestycje prywatne są papierkiem lakmusowym klimatu inwestycyjnego. Widać, że jest bardzo zły, ponieważ szoruje już po dnie w UE. Teraz tę zapaść pogłębia jeszcze brak KPO. Koszty zamachu na praworządność w Polsce są bardzo wysokie. Do kosztów kar TSUE, należy również doliczyć koszty utraconych korzyści z powodu braku inwestycji, stymulujących wzrost gospodarczy na poziomie od 1 do 3%. Łącznie brak KPO oznacza roczną stratę od 2 do 4 tysięcy złotych dla każdego obywatela. A przecież poza łamaniem praworządności od lat obserwujemy pogorszenie klimatu inwestycyjnego z powodu jednego z najbardziej skomplikowanych systemów podatkowych w Unii. W ostatnim opublikowanym raporcie Banku Światowego „Doing Business” spadliśmy z 24. miejsca na 40. miejsce. Ten ranking czasowo został wstrzymany, ale strach pomyśleć, jak Polska wypadnie w kolejnych rankingach po chaosie wprowadzonym przez flagową reformę PiSu zwaną „Polskim Ładem”.
Wojciech Marczewski: Mówiąc o inwestycjach, warto wspomnieć o sytuacji na giełdach. WIG20 spadł w ciągu ostatniego roku o 25%, S&P500 o 17%, Nikkei 225 o 5%. Czym są spowodowane te spadki?
Paweł Wojciechowski: Jest kilka przyczyn. Po pierwsze wszyscy spodziewają się stagflacji, czyli z jednej strony uporczywej inflacji, z drugiej niskiego wzrostu gospodarczego. W związku z tym rynki już przewidują słabszy wzrost gospodarczy. Drugim elementem jest wzrastająca atrakcyjności obligacji, które oferują wysokie korzyści w postaci rentowności. Część inwestorów przerzuca się na obligacje skarbowe i przenoszą swoje portfolio w tym bardziej konserwatywnym kierunku. Trzeci powód to szukanie bezpiecznej przystani, czyli ucieczka kapitału z rynków, które mają gorsze perspektywy. Bezpieczne kraje, do których ucieka kapitał, to na przykład Stany Zjednoczone. Polska należy już do państw gorzej rokujących, a prognozy Komisji Europejskiej dla Polski na przyszły rok wyglądają naprawdę źle. Gospodarka ma wzrosnąć zaledwie o 0,7%, przy inflacji 13,8%, czyli wyższej niż w tym roku. Jeśli w związku z wyborami rząd wpadnie w spiralę wydatków, to inflacja będzie jeszcze wyższa. Wtedy pojawi się problem spadku realnych płac, który wynosi już prawie 5%, a za pół roku może wzrosnąć nawet do 10%. Ostatecznie to właśnie niższy popyt z powodu spadającej siły nabywczej wynagrodzeń będzie hamował inflację.
Wojciech Marczewski: Z kolei ceny gazu już zaczęły hamować. Ba, pod koniec października spadły poniżej zera. Czy to oznacza, że nie musimy się już martwić ciężką zimą?
Paweł Wojciechowski: Wydaje się, że tegoroczną zimę faktycznie przetrwamy, ale ciężko może być też za rok. To zależy od tego, czy znajdziemy substytuty dla gazu oraz czy węgiel dopłynie. Od wybuchu wojny wszystkie państwa starają się odejść od gazu i uruchomić stare elektrownie węglowe i atomowe. Ogólnie rzecz biorąc, wszyscy się zastanawiają, jak zastąpić gaz. Dodatkowo mamy kwestię dostaw z innych państw, głównie z Afryki północnej i Norwegii. Tutaj problemem są połączenia sieci transeuropejskich. Jest pewien konflikt między Francją a Hiszpanią w zakresie uruchomienia gazociągu z państw Maghrebu. Łatwiej jest z ropą, bo możemy dostarczać ją statkami. Co prawda gaz również może płynąć drogą morską, ale wtedy jest droższy i wymaga to gazoportów do regazyfikacji, jak Terminal LNG w Świnoujściu. Teraz większość państw stawia na to, żeby jak najszybciej zbudować takie terminale. Na przykład Niemcom uruchomienie pływającego terminalu FSRU zajęło jedynie 200 dni.
Wojciech Marczewski: Czyli gazu nie zabraknie?
Paweł Wojciechowski: Jeśli chodzi o gaz, to bardziej istotna jest infrastruktura niż same zakupy. Tu mamy w miarę dobrą sytuację, przynajmniej w zakresie indywidualnym. Nie mogę jednak powiedzieć, że na pewno nie będzie żadnego problemu z dostępem gazu dla dużych firm, głównie chemicznych. Pamiętajmy, że w lecie nastąpiły wyłączenia Anwilu i Azotów. Moim zdaniem to nie był efekt zbyt wysokiej ceny gazu, tylko po prostu rząd próbował oszczędzać gaz na zimę. Do tego dochodzi kwestia kontraktów. Pamiętajmy, że Polska po decyzji o embargo na Rosję postanowiła przyspieszyć podpisywanie kontraktów w ramach Baltic Pipe. Jednak Baltic Pipe jest odnogą Europipe II i to przepustowość tego gazociągu decyduje o tym, ile gazu może popłynąć do Polski. PGNiG publicznie chwalił się podpisaniem umowy z Equinorem, czyli dawnym Statoil, ale do dziś nie znamy szczegółów. Trudno powiedzieć, czy będą podpisane kolejne kontrakty i czy wystarczy przepustowości. Jest więc ryzyko, że może zabraknąć parę miliardów gazu na wiosnę, ale to dotknie to tylko przemysł.
Wojciech Marczewski: Jak to wygląda z węglem?
Paweł Wojciechowski: Tu sytuacja wygląda dużo gorzej. Nie dlatego, że tego węgla nie ma, ale dlatego, że może nie wystarczyć węgla grubego, który jest spalany w kotłach prawie 3 milionów gospodarstw domowych. To tego sortymentu węgla potrzebujemy, a nie miału. Ruchy rządu wokół węgla całkowicie zaburzyły rynek. Gdy rząd podjął decyzje o embargo na węgiel z Rosji, to nie zrobił zapasów tak jak inne państwa Unii. Wizja braku węgla wywołała popłoch, składy zostały wyczyszczone i wtedy pojawiła się obietnica rządu, że węgiel będzie tani, po 996 zł za tonę. Spółki górnicze kontrolowane przez Skarb Państwa zaczęły sprzedawać go w limitowanych ilościach przez Internet. To zaburzyło rynek, wywołało spekulację, niektórzy kupili za dużo, inni za mało i w efekcie część ludzi w zimę nie będzie miało węgla, więc będą musieli albo kupić węgiel bardzo drogo, albo palić czym popadnie, poza oponami – do czego zachęcał osobiście Jarosław Kaczyński. Skutkiem ubocznym tych działań będzie jeszcze większy smog niż zwykle.
Wojciech Marczewski: Jak wpłynie to na ceny energii?
Paweł Wojciechowski: Sytuacja jest tutaj paradoksalna. O tym, jaka jest cena energii, decyduje między innymi cena najdroższego surowca. Ponieważ gaz był tak drogi, to i energia zeń produkowana była bardzo droga. To podbijało ceny energii z innych źródeł, których cena, w sensie samych surowców, nie rosła. W wyniku tego mechanizmu spółki, u nas głównie państwowe, miały bardzo wysokie zyski, ponieważ cena energii była wysoka, a koszty jej produkcji były relatywnie niskie.
Wojciech Marczewski: Dzięki wzrostom cen energii Rosja, pomimo embargo, odnotowała ogromne zyski z eksportu, głównie do Chin i Indii. Jest to jakaś długoterminowa alternatywa wobec Europy czy Rosja była z nami tak mocno powiązana, że są to złudne nadzieje?
Paweł Wojciechowski: Tak samo, jak my się boimy nadmiernego uzależnienia od paliw kopalnych z Rosji, tak samo Rosja boi się nadmiernego uzależnienia swojego eksportu w jednym kierunku, czyli głównie do Chin. W wyniku ograniczenia podaży surowców przez wojnę bardzo mocno wzrosły ceny. Gdy spojrzymy na dochody Rosji, to w dalszym ciągu są one wystarczające, żeby podtrzymać ich gospodarkę. Jeżeli jednak będą uruchomione kolejne inwestycje w krajach, które nie są przyjaciółmi Rosji, to podaż wzrośnie, cena spadnie i Rosja znajdzie się w nieciekawej sytuacji. Gdyby Saudowie nie forsowali ograniczania podaży, to już dziś mielibyśmy spadek cen ropy i jej pochodnych.
Wojciech Marczewski: To prawda. Wydaje się, że Saudowie odwracają się od Stanów Zjednoczonych. Czy ta zmiana ma podłoże ekonomiczne, czy może dalej jest to pokłosie reakcji Stanów na morderstwo Chaszukdżiego?
Paweł Wojciechowski: Tego pewnie nikt nie wie, mam jednak swoje podejrzenia. Przede wszystkim Saudowie nigdy nie prezentowali się, jako bezpośredni adwersarz Rosji i musimy pamiętać, że są niepodległym państwem. Dodatkowo Arabia Saudyjska jest cały czas w konflikcie z Iranem. W normalnej sytuacji mogliby się obawiać, że taki sprzeciw wobec Stanów Zjednoczonych mógłby popchnąć Amerykę do zbliżenia z Iranem. Dziś jednak to jest niemożliwe, ze względu na protesty kobiet związane z łamaniem praw człowieka w Iranie. Możliwe, że Saudowie właśnie w taki sposób kalkulowali, zwłaszcza że akurat ostatnio w Arabii Saudyjskiej, odwrotnie niż w Iranie, dochodzi do liberalizacji. Dlatego nie sądzę, aby ta decyzja OPEC, za którą stały interesy Rijadu wpłynęła na stosunki z Waszyngtonem.
Paweł Wojciechowski – polski ekonomista, dyplomata i urzędnik państwowy. Były Prezes PTE Allianz, Minister Finansów w 2006, w latach 2009-2010 podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, stały przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej przy OECD w latach 2010-2014. Wykładał na uniwersytetach Harvarda, John Carroll oraz Akademii Leona Koźmińskiego. Obecnie jest przewodniczącym Rady Gospodarczej Polski 2050.
Autor zdjęcia: Reiseuhu.de
Przekład tekstu Globalization and Its Critics z 2017 roku.
[Od Redakcji: tekst pochodzi z XXX numeru kwartalnika Liberté!, który ukazał się drukiem w lutym 2019 r.]
Istnieje wiele prac na temat globalizacji, dlatego ograniczam swoje uwagi na temat tego fundamentalnie ważnego procesu do absolutnego minimum. Zamiast tego skupiam się na krytyce globalizacji. Rozróżniam trzy punkty widzenia tego procesu: ekonomiczny, polityczno-gospodarczy i moralny. Następnie pokrótce omawiam radykalny antyglobalizm w odmianach nacjonalistycznej i utopijnej. Przechodzę do bardziej wyrafinowanych wersji dyskusji o globalizacji, koncentrując się na tym, co postrzegam jako brak jasności, błędne wyobrażenia lub jawne przesądy. W dalszej kolejności kilka uwag poświęcam globalizacji handlu oraz globalizacji finansowej. Formułuję również kilka końcowych spostrzeżeń i zaleceń.
Globalizacja i jej składowe
W najogólniejszym sensie proces globalizacji polega na zwiększaniu kontaktów (w tym umów) między jednostkami i organizacjami z różnych krajów. W tym sensie stanowi ona przeciwieństwo izolacjonizmu. Globalizacja gospodarcza znajduje odzwierciedlenie w rosnącej integracji rynków. W każdym okresie istnieje poziom (stan) globalizacji mierzony różnymi relacjami, np. stosunkiem światowego eksportu do globalnego PKB lub populacji migrantów do światowej populacji. Globalizacja dzieli się zazwyczaj na:
• globalizację handlu, dotyczącą handlu produktami materialnymi;
• globalizację finansową, dotyczącą przepływu kapitału;
• międzynarodową migrację.
Do tej klasyfikacji należałoby zaliczyć także globalizację komunikacji, tj. zwiększony przepływ danych, który od momentu wynalezienia telegrafu, a następnie technologii teleinformatycznych (ICT) wyraźnie odróżnia współczesną globalizację od całej historii ludzkości aż do XIX wieku. Ciekawym pytaniem jest to, w jakim stopniu technologia ta może zastąpić bezpośrednie kontakty między ludźmi z różnych miejsc.
Kolejnym uzupełnieniem jest globalizacja usług, tj. towarów, których produkcji nie można oddzielić od ich konsumpcji. Dlatego też globalizacja usług (do niedawna) zawierała się w innych kanałach:
• wiele usług zawiera się w towarach, które są przewożone przez granice;
• bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ), tj. część globalizacji finansowej, tworzą firmy w obcych krajach, które oferują usługi dla biznesu, np. doradztwo czy księgowość, lub dla konsumentów, np. McDonald’s;
• konsumenci usług przenoszą się do innych krajów (turystyka międzynarodowa);
• dostawcy niektórych usług, np. pracownicy budowlani, przenoszą się do innego kraju na określony czas;
• nowoczesne usprawnienia w technologiach ICT umożliwiają rozwój usług telekomunikacyjnych, dzięki którym producent, np. chirurg, wykonuje usługi na odległość. Dlatego technologie ICT umożliwiają przestrzenne oddzielenie produkcji i konsumpcji.
Warto się przyjrzeć, które elementy globalizacji są najbliżej związane z transferem technologii, co jest najważniejszym czynnikiem zmniejszającym lukę między krajami mniej i bardziej rozwiniętymi. Ogromna liczba badań empirycznych wskazuje, że rolę tę odgrywa w szczególności eksport i import wytworzonych produktów, imigracja osób wykwalifikowanych oraz BIZ, w przeciwieństwie do „czystych” przepływów finansowych, zwłaszcza tych, które finansują zwiększone wydatki rządowe lub boom mieszkaniowy.
Trzy punkty widzenia na temat globalizacji
Globalizacja jest analizowana i oceniana z trzech punktów widzenia:
• ekonomicznego;
• polityczno-gospodarczego;
• moralnego (etycznego).
Analiza ekonomiczna ma na ogół na celu wyjaśnienie skutków społeczno-gospodarczych, np. wzrostu, stabilności, ubóstwa, poziomu zatrudnienia i bezrobocia, nierówności. Jest to również jej główne zadanie w odniesieniu do globalizacji.
Liczne badania ekonomiczne pokazały, że izolacjonizm handlowy występujący w socjalistycznych (nierynkowych) gospodarkach i zniekształconych, etatystycznych gospodarkach rynkowych był bardzo kosztowny, bo hamował wzrost gospodarczy, a tym samym poziom życia milionów ludzi. Należy pamiętać, że wielu zawodowych ekonomistów opowiadało się za socjalizmem, czyli zastąpieniem własności prywatnej monopolem własności państwowej i zastąpieniem rynku centralnym planowaniem.
Przejdę do tej kwestii w dalszej części tekstu.
Analiza polityczno-gospodarcza ma na celu wyjaśnienie skutków politycznych poprzez powiązanie ich z różnymi mniej lub bardziej prawdopodobnymi przyczynami, w tym z wynikami społeczno-ekonomicznymi. Należy być bardzo ostrożnym przy wyciąganiu ogólnych wniosków z konkretnych przypadków, np. z obecnego politycznego sprzeciwu wobec globalizacji handlu w USA pod rządami prezydenta Donalda Trumpa. Myślę, że wyniki polityczne są prawdopodobnie trudniejsze do wyjaśnienia niż ekonomiczne z powodu większej roli czynników losowych w polityce (w tym pojawienia się szczególnych jednostek). Poza tym, nawet jeśli można przekonująco powiązać krajowe wyniki antyglobalistycznych polityków z konkurencją na rynku generowaną przez import (jest to bardzo niepewne, o czym dalej), wciąż pozostaje podstawowe pytanie, jakie byłyby rekomendacje polityczne.
Analiza moralna nie powinna być mylona z moralizowaniem. Analiza moralna dotyczy moralnych standardów oceniania różnych wyników, w tym tych, które są, słusznie lub nie, powiązane z globalizacją.
Powszechna etyka rozważa konsekwencje globalizacji dla wszystkich grup na świecie, a zwłaszcza dla ubogich. A zyski dla tej ostatniej grupy płynące z reform, które otworzyły drogę do globalizacji, były ogromne.
Wreszcie istnieje utopijna etyka, która wymaga, aby ludzie kierowali się altruizmem we wzajemnych interakcjach, i potępia rynki, w tym rynki globalne, ponieważ polegają one na interesie własnym kupujących i sprzedających. Nie trzeba dodawać, że jest to przejaw nieracjonalności, głębokiej niewiedzy na temat psychologii ewolucyjnej i historii, a to stanowi obrazę zdrowego rozsądku.
Ciekawe, że zwolennicy etyki nacjonalistycznej i utopijnej używają tych samych haseł. Przykładowo krytykują oni wolny handel w imię „uczciwego handlu”, choć nadają temu wyrażeniu różne znaczenia.
Wiem doskonale, że etyka nacjonalistyczna jest w polityce znacznie silniejsza niż etyka powszechna. Nie jest to jednak argument na korzyść naukowców, którzy wzmacniają to nastawienie, walcząc z globalizacją w imię obrony „przegranych” globalizacji w bogatych krajach i którzy lekceważą jej beneficjentów w krajach biednych. Przynajmniej nie powinni oni udawać, że reprezentują wyższy poziom moralności, i nie powinni być uważani za takich przez inne osoby.
Prymitywny antyglobalizm
Niedojrzały antyglobalizm pojawia się w dwóch postaciach:
• antykapitalistycznej propagandy opartej na utopijnej etyce oraz na całkowitym lekceważeniu historii gospodarczej i analitycznej ekonomii. Zwykle występuje pod etykietą lewicy;
• nacjonalistycznej propagandy opartej na nacjonalistycznej etyce i celującej w obcokrajowców jako imigrantów lub producentów towarów importowanych. Zazwyczaj głoszona jest ona przez prawicę.
Główni przedstawiciele niedojrzałego antyglobalizmu wywodzą się spoza głównego nurtu ekonomii, mimo że niektórzy profesjonalni ekonomiści nadają temu zjawisku wiarygodność, koncentrując się na tych, którzy są uważani za „przegranych” w rozwiniętym świecie i na nierównościach przypisywanych globalizacji handlu.
Martin Wolf znakomicie ujawnił logiczne i empiryczne błędy prymitywnego antyglobalizmu. Najważniejsze z nich to:
• propozycje zastąpienia zglobalizowanego świata światem złożonym z wielu samowystarczalnych jednostek;
• popieranie zastąpienia kapitalizmu „czymś milszym”;
• twierdzenie, że globalizacja niszczy państwa narodowe i demokrację;
• demonizacja międzynarodowych korporacji;
• twierdzenie, że globalizacja jest odpowiedzialna za masowe ubóstwo poprzez sprzyjanie zwiększonej nierówności wewnątrz narodów i pomiędzy nimi;
• obwinianie globalizacji o niszczenie środowiska itp.
W dalszej części zajmę się bardziej wyrafinowanymi wersjami antyglobalizmu (które czasami ocierają się o jego prymitywną formę). Chciałbym jednak podkreślić, że
Dlatego zwolennicy rozumu i liberalnego ładu powinni zdemaskować błędy prymitywnego antyglobalizmu w środkach masowego przekazu. Propaganda, która nie spotyka się z silną odpowiedzią, zwykle wygrywa.
Globalizacja handlu
Omawiając globalizację handlu, należy wziąć pod uwagę dwa rodzaje instytucji i polityk (policies) – wspólnie określam je jako polityki:
• określające zakres otwartości kraju na handel (polityka 1);
• wpływające na możliwości i bodźce jednostek do dostosowania do nowych szans i zagrożeń, w tym zmian związanych z otwarciem handlu (polityka 2).
Rezultaty społeczno-gospodarcze wynikają z różnych czynników. Jednym z wyzwań analitycznych jest odizolowanie wpływu otwarcia handlu od wpływu innych czynników, w szczególności zmian technologicznych, które z kolei zależą od systemów instytucjonalnych krajów: nie ma dobrego substytutu dla rozległej i równej dla wszystkich wolności gospodarczej w ramach rządów prawa.
Wyniki społeczno-ekonomiczne wpływają na politykę, mimo że istnieje wiele innych czynników. Wykorzystam ten schemat analityczny, by przedyskutować wpływ globalizacji na kraje mniej rozwinięte, a następnie na bogate gospodarki.
Mówiąc o globalizacji handlu, należy wziąć pod uwagę wycofanie się z socjalizmu, najpierw w Chinach, a później w krajach byłego bloku sowieckiego. Otworzyło to drogę do reform rynkowych w tych państwach, w tym do liberalizacji handlu. Nie ma wątpliwości, że owe liberalne reformy były niezwykle korzystne dla społeczeństw w byłych krajach socjalistycznych. Jako kontrprzykład wystarczy podać
Wzrost eksportu (i importu) postsocjalistycznych gospodarek zależał nie tylko od radykalnych zmian instytucjonalnych, ale także od pojawienia się i rozprzestrzeniania technologii opartej na ICT, wynalezionej w krajach rozwiniętych. Technologia ta pozwoliła na szybki rozwój globalnych łańcuchów wartości. Jest to przykład interakcji między radykalnymi zmianami instytucjonalnymi w byłych gospodarkach socjalistycznych a nowoczesną technologią wywodzącą się z Zachodu w napędzaniu globalizacji handlu. Największymi beneficjentami po stronie eksportu były oczywiście Chiny, a w Europie – Polska. Rosja zwiększyła swoją zależność od produkcji i eksportu ropy i gazu.
Wyniki społeczno-gospodarcze w biednych krajach globalizujących się zależały nie tylko od zakresu otwarcia handlu (polityka 1), ale także od ich polityki 2, która określa zakres, w jakim zasoby przesuwają się w odpowiedzi na liberalizację handlu. Tutaj interesujące jest porównanie Chin i Indii. Strukturalna zmiana z rolnictwa na produkcję (wynikająca ze wzrostu urbanizacji) była znacznie większa w Chinach niż w Indiach. Różnica wynika głównie z faktu, że Indie miały o wiele silniejsze bariery dla mobilności przestrzennej i zawodowej: słaba infrastruktura, słaba edukacja,
znaczące subsydiowanie rolnictwa, bardzo restrykcyjne prawo pracy, które zniechęca prywatne firmy do zatrudniania nowych ludzi. To jest przykład tego, jak zła polityka 2 ogranicza zyski z globalizacji handlu dla ubogich.
Przejdę teraz do rezultatów politycznych, które można powiązać z otwarciem gospodarki w biedniejszych krajach. Wydaje mi się, że zanotowano niewiele protestów przeciwko wynikom tej systemowej zmiany instytucjonalnej czy to w Chinach, czy w Europie Wschodniej. Jest to przeciwieństwo protestów przeciwko globalizacji w krajach bogatych.
W krajach rozwiniętych polityka 1 odnosi się do liberalizacji handlu i innych reform rynkowych w biedniejszych gospodarkach, a także umów handlowych zawartych między nimi a bogatymi gospodarkami, np. zrzeszonymi w NAFTA.
Uderzające jest dla mnie to, że popularne i akademickie dyskusje na temat rezultatów powiązanych, słusznie lub niesłusznie, z globalizacją handlu są ostatnio zdominowane przez negatywne kwestie (przekazy), szczególnie w odniesieniu do wzrostu nierówności dochodów i związanego z tym tematu „przegranych” globalizacji. Wydaje się to bardziej prawdziwe w USA niż w Europie, gdzie negatywne wiadomości koncentrują się bardziej na imigracji. Istnieją dwie główne kwestie związane z globalizacją handlu w gospodarkach rozwiniętych: a) rola konkurencj importowej i zmian technologicznych w tworzeniu rezultatów krytykowanych jako negatywne przez niektórych obserwatorów i polityków oraz, co ważniejsze, b) rola polityk określających dostosowanie jednostki (polityka 2).
Względna rola konkurencji importowej w stosunku do zmian technologicznych związanych z technologiami ICT jest przedmiotem intensywnych badań empirycznych. Nie zagłębiając się w tę literaturę, chciałbym zauważyć, że utrata miejsc pracy występuje również w sektorze niehandlowym (non-tradable), a zatem nie można jej przypisać konkurencji importowej, czego przykładem jest Uber lub automatyzacja funkcji biurowych. Znaczna część zwiększonego importu z krajów mniej rozwiniętych obejmuje handel wewnątrzgałęziowy w ramach rozszerzonych globalnych łańcuchów wartości, możliwy dzięki technologii ICT i IT, opracowanej w bogatych krajach. Dlatego zwiększona konkurencja importowa wynika z interakcji reform rynkowych w krajach mniej rozwiniętych, w szczególności w Chinach, z nowoczesnymi technologiami pochodzącymi z krajów bogatych. Wydarzenia te, jak już wspomniałem, przyniosły ogromne korzyści ubogim ludziom w biedniejszej części świata (i wielu ludziom w bogatszej części naszego globu). Jednak na Zachodzie publiczne dyskusje i debaty polityczne skupiają się na „przegranych” globalizacji i na nierównościach w bogatych gospodarkach.
Nie jest jednak najważniejsze to, że powszechne skupianie się na „przegranych” i nierównościach często błędnie przypisuje te zjawiska importowi konkurencji, nie biorąc pod uwagę roli nowoczesnych technologii. Ważniejsze jest to, że jedynym typem trwale rosnącej gospodarki jest gospodarka rynkowa z silną konkurencją, w tym zwłaszcza tą opartą na innowacjach. A konkurencja rynkowa zawsze przynosi jakichś zwycięzców i przegranych, przynajmniej w sensie względnym (patrz: „twórcza destrukcja” Schumpetera).
W czasach średniowiecza, gdy gospodarka była spętana monopolami, konkurencja była moralnie potępiona. Rewolucja rynkowa, która rozpoczęła się na Zachodzie na początku XIX wieku, zmieniła tę normę: „twórcza destrukcja” z powodu konkurencji rynkowej przestała być postrzegana jako moralnie naganna. Ostatnie ataki na konkurencję importową i globalizację przypominają tę starą moralność.
Jednak najważniejsza obserwacja dotycząca negatywnych skutków przypisywanych, słusznie lub niesłusznie, globalizacji handlu jest następująca: utrata miejsc pracy związana z ogólną konkurencją (w tym z globalizacją handlu) zależy nie tylko od stopnia otwarcia (polityka 1), lecz także od instytucji i polityk, które określają dostosowanie, tj. możliwości i bodźce, jakie jednostki otrzymują, by zmienić zawód i/lub przenieść się w lepsze miejsce (polityka 2). Intensywna konkurencja, podstawowa determinanta długiego wzrostu gospodarczego, połączona z polityką ograniczającą
indywidualne dostosowania, z pewnością przyniesie o wiele więcej przegranych niż ta sama konkurencja połączona z lepszym środowiskiem instytucjonalnym i politycznym, umożliwiającym indywidualne dostosowanie. Rozsądnym pod względem ekonomicznym i moralnym wnioskiem jest ulepszenie polityki 2 zamiast walki z konkurencją importową lub innymi formami konkurencji rynkowej.
Jeżeli otoczenie instytucjonalne dla indywidualnego dostosowania się do zwiększonej konkurencji importowej (i ogólnie do konkurencji) jest słabe, rośnie presja ze strony „przegranych”, aby ograniczyć konkurencję zamiast polepszać politykę 2. W jakim stopniu ta presja przekłada się na politykę 1, zależy od szczegółów sytuacji politycznej i od osób działających w polityce. Wydaje mi się, że ostatnie tendencje protekcjonistyczne w USA, obecne zarówno wśród republikanów, jak i demokratów, wynikają z faktu, że ludzie, którzy postrzegają siebie jako „przegranych”, byli silnie
obecni w „stanach wahających się” politycznie (swing states). Zwiększone znaczenie polityczne przegranych nie jest tak typowe dla innych demokratycznych krajów. Ale oczywiście, niefortunne jest, że taka sytuacja pojawiła się w kraju, który jest istotny globalnie i który był światowym liderem w zewnętrznej liberalizacji.
Globalizacja finansowa
Liczba błędów w dyskusji na temat globalizacji finansowej jest jeszcze większa niż w wypadku globalizacji handlu, choć istnieją pewne wspólne elementy; w szczególności: obwinianie obu globalizacji za negatywne skutki, które są w rzeczywistości spowodowane niewłaściwą polityką, oraz lekceważenie korzyści płynących z dobrej polityki globalizacyjnej, tj. tych, które pozwalają na zewnętrzną liberalizację i dostosowywanie się ludzi do nowych możliwości i zagrożeń.
Globalizacja finansowa jest często kojarzona z kryzysami finansowymi, o które z kolei obwinia się kapitalizm rynkowy, a zwłaszcza jego sektor finansowy. Najgłębsze kryzysy występują jednak w reżimach nierynkowych, które z konieczności wykazują ogromną koncentrację władzy politycznej (socjalizm). Przyczyny tego są jasne: władcy bez zewnętrznych ograniczeń mogą uruchamiać i wdrażać katastrofalne polityki. Dlatego
Bardzo powierzchowne jest obwinianie rynku za kryzysy finansowe w kapitalizmie. W przeciwieństwie do podręcznikowych przykładów kryzysy te nie są zjawiskiem występującym regularnie w różnych krajach i czasie. Jest odwrotnie: występowanie kryzysów finansowych było bardzo nierównomierne, co silnie sugeruje, że różnice w politykach poszczególnych krajów są głębszą determinantą kryzysu finansowego (zob. prace Selgina, Calomirsa). Zidentyfikowano polityki, które generalnie zakłócają zachowanie rynków finansowych, zachęcając do nadmiernego
udzielania pożyczek, tj. fiskalnych i prywatnych boomów kredytowych. Polityki te obejmują nadmiernie niskie stopy procentowe (z powodu dopłat do oprocentowania lub niskich stóp banku centralnego), politykę „zbyt duzi, aby upaść” (too big to fail), przepisy podatkowe, które faworyzują pożyczanie w stosunku do korzystania z kapitału własnego, nadmierne ubezpieczanie depozytów bankowych, itp. Różne kombinacje tych oraz innych polityk były również przyczyną niedawnego globalnego kryzysu finansowego.
Kryzys finansowy staje się globalny, gdy obejmuje gospodarkę o globalnym znaczeniu, za jaką obecnie można uznać Stany Zjednoczone oraz Chiny. Jednak mimo że ostatni kryzys był określany jako „globalny”, jego wpływu nie można uznać za jednolity: niektóre kraje dotknął on znacznie silniej (np. Hiszpania, Irlandia, Grecja) niż inne (np. Niemcy, Polska). Powszechne metafory „zaraza” i „efekt domina” wprowadzają w błąd: podatność krajów na zewnętrzne szoki finansowe jest różna, a to zależy od ich instytucji i polityki.
Można wyróżnić dwa rodzaje kryzysu finansowego, które mają formę wzrostów (narastanie bańki) i spadków (pęknięcie bańki): finansowo-fiskalny i fiskalno-finansowy. W pierwszym przypadku na początku powstaje bańka np. na rynku nieruchomości, która pękając, powoduje recesję, w efekcie przelewa się na publiczne finanse (deficyt wybucha). Przykładem są Hiszpania, Irlandia i Wielka Brytania. W wypadku kryzysu fiskalno-finansowego na początku powstaje bańka fiskalna, która, gdy pęka, rozlewa się na sektor finansowy, tj. dotyka banków, które finansowały spekulację rządową. Najlepszym przykładem jest tutaj Grecja przed rokiem 2010.
Instytucje w krajach przyjmujących określają nie tylko wysokość przychodzących przepływów finansowych, lecz także ich skład. Jak wspomniałem, bezpośrednie inwestycje zagraniczne są z punktu widzenia wzrostu gospodarczego najważniejszym napływem środków finansowych ze względu na jego silne powiązanie z transferem technologii. Jednak tylko niektóre kraje otrzymują duże kwoty BIZ: te z instytucjami i politykami, które szanują prawa własności prywatnej i tworzą uzasadnione oczekiwanie, że uniknie się nagłego odwrócenia polityki. Bardzo duże gospodarki,
takie jak Chiny, mogą przyciągać przez pewien czas znaczne kwoty bezpośrednich inwestycji zagranicznych, nawet jeśli te podstawowe zasady są słabo przestrzegane.
Niektóre inne wpływy finansowe, np. kapitał portfelowy czy międzynarodowe kredyty bankowe, są słabiej powiązane z poziomem wzrostu gospodarczego kraju przyjmującego. Staje się to szczególnie widoczne, jeśli te wpływy finansują boomy kredytów hipotecznych lub boom fiskalny. Należy jednak pamiętać, że owe nadwyżki wynikają w dużej mierze z różnych kombinacji złych zasad, a nie z samych wpływów.
Wnioski końcowe
Zakończę kilkoma uwagami i zaleceniami:
• proces globalizacji zależy od polityki w poszczególnych krajach, zwłaszcza dużych, oraz od innych czynników, w szczególności od zmian technologicznych. Należy się skupić na polityce, aby nie było odwrotu w zakresie stopnia otwarcia zewnętrznego krajów, a ich instytucje pozwalały na lepsze dostosowanie się jednostek do nowych szans lub zagrożeń. Proces globalizacji może ulec spowolnieniu, jeżeli zmiana technologiczna zmodyfikuje dystrybucję dochodowych lokalizacji działalności gospodarczej na świecie lub z powodu nieuniknionego spowolnienia w Chinach;
• omawiając skutki przypisane globalizacji, należy odróżnić objawy od przyczyn. Globalizacja jest często obwiniana za skutki złych polityk, szczególnie tych, które utrudniają dostosowanie się jednostek do nowych nacisków, oraz tych, które zachęcają owe jednostki do podejmowania nadmiernego ryzyka;
• prymitywny antyglobalizm, oparty na etykiecie nacjonalistycznej lub utopijnej, jest bardzo demagogiczny. Jednak nie należy go lekceważyć, ponieważ emocjonalna irracjonalność przemawia do wielu ludzi, a zatem może mieć niebezpieczne konsekwencje polityczne;
• broniąc osiągniętego poziomu globalizacji, należy odwołać się do beneficjentów, którzy staliby się przegranymi, jeśli polityka przeszłaby na protekcjonizm handlowy. Jest to szczególnie istotne w Stanach Zjednoczonych;
• Unia Europejska może i powinna odgrywać rolę ośrodka obrony wolnego handlu na świecie. Jednocześnie powinna opierać się naciskom protekcjonistycznym na własnym jednolitym rynku.
Chciałbym podziękować Rafałowi Trzeciakowskiemu, Katarzynie Szczypskiej i Janowi Kożuchowskiemu za pomoc w przygotowaniu tego artykułu.
Ludzie żyją krótko, niezbyt daleko sięga też ich pamięć gatunkowa. Nasze wąskie i ograniczone postrzeganie przeszłości doprowadza do tego, że uważamy powrót rozwiązań bardzo starych za nowości i innowacje. Wydaje nam się, że tradycyjny model zatrudnienia – stabilny, długookresowy kontrakt z dość ściśle określonym wynagrodzeniem, zwany potocznie „etatem” – to najbardziej uregulowana umowa cywilna w systemie prawnym.
Tymczasem umowa o pracę w obecnej formie jest zjawiskiem dość nowym, związanym z XIX-wieczną rewolucją przemysłową. Wcześniej dominował model niezależnych przedsiębiorców otoczonych często wianuszkiem pomocników – terminatorów, którzy po przyuczeniu do zawodu często otwierali własne zakłady. W sporym uproszczeniu moglibyśmy taki model nazwać samodzielną działalnością gospodarczą, ale oczywiście mieliśmy tu do czynienia z wieloma dodatkowymi aspektami takimi jak organizacje cechowe, szkolenie i certyfikacja rzemieślników. Wielkie projekty – takie jak na przykład budowy katedr – zdarzały się dość rzadko i były po prostu pospolitym ruszeniem robotników i rzemieślników, którzy rozchodzili się do swoich zajęć po zakończeniu prac.
Mechanizacja i idące za nią efekty skali spowodowały zapotrzebowanie na większe ilości kapitału, którego nie dawało się zgromadzić w ramach małych przedsiębiorstw rodzinnych. W ten sposób nastąpiło ostateczne rozdzielenie kapitału i pracy, a wielkie zakłady wymagały całej rzeszy pracowników. Siłą rzeczy stare rozwiązania w postaci doraźnego pospolitego ruszenia ani kontraktów na przyuczenie nie mogły się w tej sytuacji sprawdzić. Potrzebna była stabilna baza pracowników. To początek etatu, który z czasem obrastał w kolejne regulacje i obostrzenia, aż osiągnął dzisiejszą, czasami wynaturzoną postać.
Skomplikowane prawo pracy to jedna z głównych barier rozwoju mikroprzedsiębiorstw. Jednocześnie daleko idące obostrzenia – zwłaszcza dotyczące zwalniania – prowadzą często do niskiego zatrudnienia w gospodarce oraz dużego bezrobocia wśród młodych. Najlepszym przykładem jest tutaj Hiszpania, gdzie pracownika zwolnić niemal nie sposób, zatem niewielu ryzykuje zatrudnianie ludzi młodych i niesprawdzonych – wśród których bezrobocie osiąga nawet 50 proc. Tymczasem specjaliści z doświadczeniem mogą dyktować stawki. Typowy przykład paragrafu 22. W Polsce mamy podobny problem z obowiązkiem podawania powodu zwolnienia w razie rozwiązania umowy o pracę na czas nieokreślony, który to może być zaskarżony do sądu.
Jednak rosnące z czasem obostrzenia prawa pracy spotkały się ze zjawiskiem idącym pod prąd tychże zmian. Rosnąca popularność alternatywnych form zatrudnienia (w tym szarej strefy) to właśnie reakcja na przeregulowanie rynku pracy w Europie. Kontrakty dużo częściej są terminowe lub dotyczą konkretnych zadań. Dają obu stronom więcej elastyczności, ale pracownikom – znacznie mniej ochrony. Stąd w Polsce przyjęło się je nazywać „śmieciowymi” – co jest kolejnym przejawem zawłaszczania języka.
Jak wymyślenie etatu było związane z powstaniem wielkich zakładów produkcyjnych, tak jego teraźniejszość i przyszłość również jest z nimi związana. Pierwsze uderzenie nieprzypadkowo rozpoczęło się wraz z przenoszeniem zakładów produkcyjnych do krajów o niższych kosztach pracy. Właściwie cała produkcja wielkoseryjna, gdzie efekty skali są najistotniejsze, już wyprowadziła się do Azji. W krajach Zachodu pozostała produkcja jednostkowa i krótkoseryjna oraz ta, której nie opłaca się przewozić. W większości dotyczy branż, gdzie efekt skali nie jest tak istotny. Dlatego w Europie wciąż produkuje się jachty, ale nie kontenerowce. Dlatego właśnie stocznie w Trójmieście radzą sobie dobrze, ale te w Szczecinie – niekoniecznie.
Zakłady produkcyjne w biednych krajach pozwoliły na ich rozwój i zmniejszenie nierówności ekonomicznych w sposób bezprecedensowy dzięki rozwojowi niższej klasy średniej. Jednocześnie spowodowały stagnację zarobków w krajach bogatych. To zaś przyniosło wiele problemów natury społecznej i politycznej – jak choćby wzrost popularności prymitywnych demagogów takich jak Donald Trump. Co gorsza jednak przyszłość etatu maluje się w coraz ciemniejszych barwach – tym razem ze względu na technologię.
Utracone etatowe miejsca pracy związane z eksportem produkcji rekompensowaliśmy rozrostem sektora usługowego, co wyraźnie widać w strukturze produkcji krajów rozwiniętych. Polska jest jednym z najbardziej uprzemysłowionych krajów UE ze względu na słabe rozwinięcie sektora usługowego, a nie siłę przemysłu. W stabilne dotychczas miejsca pracy, w branżach takich jak hotelarstwo, przewozy osób czy choćby sektor finansowy, wkracza jednak Internet i szereg technologii ochrzczonych zbiorczo terminem P2P (peer-too-peer). W uproszczeniu to sytuacja, w której transakcje nie odbywają się pomiędzy firmą a konsumentem (B2C), ale pomiędzy dwiema osobami nieprowadzącymi działalności gospodarczej, które mogą sobie wzajemnie coś zaproponować.
Oczywiście P2P istniało długo przed Internetem, choćby w postaci wyprzedaży ogródkowych. Jednak trapiły go olbrzymie trudności związane z zasięgiem terytorialnym, ze znalezieniem się kupujących i sprzedających, a także wiarygodnością drugiej strony umowy. Internet rozwiązał te problemy: nawet jeśli w okolicy nie ma chętnych na mój zabytkowy samochód – to na terenie całego kraju zapewne się znajdą.
Pierwsza fala uderzyła w rynek detaliczny za pomocą portali takich jak eBay czy – bardziej lokalnie – nasze Allegro. Jednak biorąc pod uwagę niewielki w stosunku do potrzeb zakres podaży, istnienie takich platform nie uderzyło w tradycyjnych sprzedawców. Wielu z nich wręcz uznało platformy aukcyjne za atrakcyjny kanał sprzedaży. Wyraźnie dało się jednak zauważyć, że zasięg P2P znacznie w tej sytuacji rośnie, a system komentarzy pomaga budować reputację, co rozwiązuje problem nieokreślonej wiarygodności.
Uderzenie w tradycyjne biznesy nadeszło nieco później. Pierwszym była tzw. ekonomia współdzielenia. W teorii pozwala ona na dzielenie się (zwykle odpłatnie) nieużywanymi aktywami. Dzięki odpowiednim portalom możemy wynająć łódkę, motocykl, samochód, a nawet dom od osoby, która chwilowo swojego nie potrzebuje. Co więcej, możemy to zrobić dużo taniej niż w wypadku firm tradycyjnych. Po prostu przeciętny właściciel mieszkania nie musi przejmować się wieloma regulacjami, w tym dotyczącymi zatrudnienia, podatków i kontroli, które prześladują normalne firmy.
Model biznesowy okazał się tak popularny, że wiele osób zmienia swój etat na działalność w takiej właśnie formie. Najliczniejszym przykładem są tutaj kierowcy Ubera, którzy przewożą ludzi bez odpowiednich licencji, a co za tym idzie – dużo taniej. To oczywiście budzi oburzenie taksówkarzy, którym ubywa klientów, ale dalej ponoszą gigantyczne koszty administracyjne. Pojawiają się zatem ataki taksówkarzy na kierowców Ubera, również fizyczne i także w Polsce.
Wydaje się, że jeszcze większe efekty może mieć wynajmowanie mieszkań choćby przez Airbnb. Jego działalność niewątpliwie powoduje wypychanie etatowych miejsc pracy na rzecz samodzielnej przedsiębiorczości. Ale skutki idą jeszcze dalej. Do tej pory wynajem mieszkań miał charakter raczej długoterminowy. Wynajem na kilka dni dawał więcej pieniędzy w przeliczeniu na noc, ale ze względu na stabilność lepiej opłacało się wynajmować za mniej na dłużej. Dziś znalezienie lokatora na kilka dni w dużych miastach nie stanowi problemu, a co za tym idzie – tych wystawionych na wynajem długoterminowy jest mniej. Zatem ceny rosną. Z problemem tym mierzą się władze Berlina, które już zakazały wynajmowania mieszkań na krótki termin – można wynajmować w ten sposób najwyżej pojedynczy pokój, a za złamanie tej regulacji grożą olbrzymie kary. Oczywiście jest wielki problem z wyłapaniem takich działań i władze liczą na donosy.
Kolejne uderzenie w etaty ze strony P2P dotyka sektora finansowego. P2P lending polega na tym, że ludzie z nadmiarem wolnych środków oferują je na platformach ludziom pieniędzy potrzebujących. Każda pożyczka pochodzi od bardzo wielu osób – więc potencjalne straty są niewielkie, szczególnie, że nowi uczestnicy mogą pożyczać mało, kwoty zwiększają się wraz z reputacją. To opcja lokowania na procent znacznie wyższy niż na lokacie, i pożyczania znacznie taniej niż w firmie pożyczkowej, a nawet banku. Dla społeczeństwa i gospodarki to proces niezwykle korzystny, ale nie dla etatów w bankach.
Zresztą nie jest to jedyny problem sektora finansowego wywołany przez gospodarkę P2P. Kryptowaluty takie jak bitcoin pokazały możliwość istnienia alternatywnego modelu systemu finansowego, który nie potrzebuje centralizacji w postaci banków. Do tego jest niezwykle odporny na oszustwa i fałszerstwa – do tego stopnia, że niektóre kraje rozpatrują wprowadzenie podobnych metod w emisji własnej waluty, a nawet prowadzenia rejestrów własności nieruchomości.
Ale technologia to nie tylko złe wiadomości dla sektora usług. Produkcja krótkoseryjna też zaczyna już odczuwać efekty innowacji, jaką jest druk 3D. Okazuje się, że fabrykantem może się stać właściwie każdy z nas, a kosztujące niegdyś miliony przygotowanie prototypu produktu dziś można wykonać za marne tysiące. Sztandarowy jest tu przykład chłopaka, który zaprojektował i wydrukował działającą protezę ręki, której koszt materiałów wynosi 50 dol. Co ciekawe, rozwiązanie to skutecznie konkuruje z protezami kosztującymi 800 razy więcej. To zaś oznacza, że zakłady działające w Polsce mogą się zderzyć z konkurencją tysięcy garażowych fabryk gotowych dostarczyć produkty szybciej i taniej dzięki nowocześniejszej technologii.
Kapitalizm został stworzony dzięki efektowi skali, czyli kosztom zmniejszającym się wraz ze wzrostem produkcji. Wielkie zakłady pracy zaistniały pomimo swych wad właśnie dzięki możliwości rozłożenia kosztu olbrzymiego zainwestowanego kapitału na gigantyczną wielkość produkcji. Do olbrzymiego kapitału trzeba dołożyć jeszcze sporo pracy – i tak powstały klasa robotnicza oraz klasa średnia, zatrudnione na stabilnych etatach. To sytuacja, w jakiej wyrosło kilka pokoleń, więc wydaje się nam naturalna i oczywista. Jednak w ostatnich dekadach dominacja etatu powoli maleje, co budzi wielki opór społeczny. Koniec etatu to mniejsza stabilność i przewidywalność, a zatem większy niepokój. Stąd wzrost popularności poglądów lewicowych i poszukiwanie winnych – najczęściej najbogatszych.
Po prawdzie jednak za dotychczasowym osłabieniem ochrony pracujących stoją raczej najbiedniejsi, którzy włączyli się w globalny rynek pracy i stanowią dla klasy średniej bogatych krajów spore zagrożenie. Aby móc dalej konkurować, trzeba przekształcić etat w formę bardziej elastyczną. Jak na razie jednak obserwujemy walkę z elastycznymi formami zatrudnienia, a co za tym idzie – utrzymujące się bezrobocie.
Jednak sytuacja będzie się z czasem pogarszać, gdyż zmiany technologiczne powodują dalszą erozję stabilnych miejsc pracy. Szczególnie widoczny jest tu wpływ Internetu, który już w dużej mierze przeobraził branżę papierową, medialną czy choćby dostępu do filmów i oprogramowania. W trakcie poważnych zmian są branże wynajmujące aktywa pod wpływem sharing economy. Rynki P2P zmieniają też system finansowy i zapowiadają jego całkowite przeobrażenie. Niebawem możemy się spodziewać kolejnej fali przeobrażeń na rynku produkcyjnym związanych z drukiem 3D.
Zatem etat wydaje się pieśnią przeszłości. Technologia powoduje, że efekt skali w bardzo wielu branżach przestaje mieć tak wielkie znaczenie. W rezultacie zmniejsza się liczba wielkich zakładów pracy i pracowników zatrudnionych w trybie etatowym. Wraca za to na wielką skalę znana od wieków działalność w niewielkich grupach, których kapitał jest dziś wystarczający do tego, by prowadzić konkurencyjną działalność. To wielka zmiana strukturalna i jak zwykle w takich sytuacjach będzie budziła spore opory. Jeśli jednak przeszłość uczy nas czegokolwiek, to opór społeczny ustąpi w końcu przed naciskami ekonomicznymi.
Miasta-państwa istniały przez całą historię świata, istnieją nadal i miejmy nadzieję będzie ich coraz więcej. Polis tego typu mogą być cywilizacyjnie zintegrowane, tworząc jeden spójny kulturowo kraj – podobnie jak dziś Monako jest kulturowo zintegrowane z Francją, Andora z Katalonią, Liechtenstein ze Szwajcarią (czy nawet kantony wchodzące w skład Szwajcarii ze sobą), Watykan i San Marino z Włochami, Singapur z Malezją czy Hong Kong, Gibraltar i Malta ze Zjednoczonym Królestwem, a nawet Dubaj i inne emiraty ze sobą w ramach ZEA. Jeszcze silniej były zintegrowane strożytne polis greckie, średniowieczne księstwa Świętego Cesarstwa Rzymskiego czy renesansowe, włoskie komuny miejskie. Decentralizacja nie oznacza likwidacji pewnego jednolitego obszaru kulturowego, choć oczywiście daje możliwości większej różnorodności. Można być zjednoczonym w różnorodności i od mieszkańców danego regionu powinno zależeć z jaką kulturą chcą się identyfikować i integrować.
Pięć tysięcy lat temu wszystkie miasta rządziły się samodzielnie, a ich mieszkańcy sami stanowili i egzekwowali swoje prawo. W zasadzie pierwsze ludzkie cywilizacje wyłoniły się w postaci miast – najsłynniejsze to Jerycho (które nota bene prawdopodobnie było społecznością anarchistyczną) i sumeryjskie Uruk, Ur i Lagasz na terenie południowej Mezopotamii (gdzie wynaleziono pismo klinowe). Nawet starożytne imperia były silnie zdecentralizowane i na dobrą sprawę przypominały konfederacje autonomicznych państw podporządkowanych stolicy. U zarania imperiów zawsze było jakieś miasto-państwo: dotyczy to zarówno Rzymu, jak i Kartaginy. Cywilizacja starożytnego Egiptu zaczęła się od Teb i Memfis a cywilizację Fenicji zapoczątkował Tyr i Sydon. Najlepiej rozwiniętym cywilizacyjnie ośrodkiem w świecie starożytnym było miasto-państwo Ateny.
Mniej więcej do wieku XIV Europa była słabiej rozwinięta niż Chiny i Bliski Wschód, jednak czterysta lat później, to Europa zdominowała świat. Zmianę tę tłumaczy Eric Jones w swojej słynnej książce „The European Miracle” („Cud europejski”). Po upadku Rzymu na kontynencie europejskim nie zdołało się już rozwinąć żadne uniwersalne imperium. Od tego czasu zamiast doświadczać hegemonii uniwersalnego imperium, Europa stała się mozaiką królestw, księstw, wolnych miast, dominiów kościelnych i innych podmiotów politycznych.
W tym systemie próby łamania praw własności przez jakiegokolwiek władcę, jak zazwyczaj czyniono to w innych częściach świata, były wielką nierozwagą. W toku stałej wzajemnej rywalizacji książęta odkryli bowiem, że jawne wywłaszczenia, nadmierne opodatkowanie i blokowanie handlu nie mogły ujść bezkarnie. Karą było bowiem skazanie się na oglądanie względnego postępu gospodarczego swoich rywali, często wynikającego z przenoszenia się kapitału i kapitalistów do sąsiednich królestw. Owa możliwość „wyjścia”, ułatwiana przez geograficzną jednorodność i przede wszystkim podobieństwo kulturowe, była czynnikiem przekształcającym europejskie państwo w liberalnego stróża nocnego.
Teoria cudu europejskiego podkreśla przede wszystkim konkurencję lokalizacyjną małych jednostek politycznych na terenie Europy. Ponieważ różne jednostki polityczne były w niemal nieustannym wzajemnym konflikcie, aby przetrwać, każde z zachodnich państw, autonomicznych regionów i quasi-państewek musiało szybko adaptować innowację swoich rywali.
Dla przykładu na terenie Niemiec od podpisania traktatu westfalskiego w 1648 r. aż do wojen napoleońskich było około 234 „państw”, 51 wolnych miast i około 1500 niezależnych dworów rycerskich. Wśród tego bezliku niezależnych jednostek politycznych tylko Austria mogła być traktowana jako wielkie mocarstwo, i tylko Prusy, Bawaria, Saksonia i Hanower mogły być uznane za liczących się graczy politycznych. Z kolei w 1815 r. kongres wiedeński, który nastąpił po klęsce Napoleona, w zsadzie kontynuował post-rewolucyjną tendencję centralizacyjną i zredukował ilość niezależnych jednostek politycznych w Niemczech do 39.
Nic dziwnego, że to właśnie na terenie Niemiec w późnym średniowieczu narodził się potężny związek niezależnych, kupieckich miast – Hanza. Bogate miasta Związku Hanzeatyckiego były w stanie wystawiać większe i silniejsze armie zaciężne niż niektórzy monarchowie, polegający często na pospolitym ruszeniu szlachty. W szczytowym okresie rozwoju Hanza liczyła około 160 miast pod przewodnictwem Lubeki. Delegaci z miast hanzeatyckich zjeżdżali się co jakiś czas i opracowywali wspólną politykę (tzw. Hansetage).
W Polsce blisko związany z Hanzą był Gdańsk, który został wcielony do Polski 6 marca 1454 roku przez króla Kazimierza IV Jagiellończyka, na wniosek poselstwa Związku Pruskiego i po gdańskim powstaniu antykrzyżackim, udzielając mu jednocześnie przywileju bicia własnej monety (przywilej ten miał również Toruń). Gdańsk został zwolniony z prawa nabrzeżnego, a także dopuszczono przedstawicieli ziem pruskich do elekcji króla Polski. W 1457 – podobnie jak Toruń – miasto otrzymało tzw. Wielki Przywilej, zapewniający swobodny przywóz towarów Wisłą z Polski, Litwy i Rusi bez konieczności kontroli oraz inne przywileje, które miały wynagrodzić miastu wkład w wojnę trzydziestoletnią.
W 1525 miał miejsce tumult gdański – wystąpienie luterańskiego pospólstwa i plebsu przeciwko burmistrzowi Eberhardowi Ferberowi. Król Zygmunt August odpowiedział najpierw represjami, lecz później specjalnym dekretem tolerancyjnym dla Gdańska z 1557 uspokoił nastroje społeczne i położył kres walkom religijnym w mieście. Następnie sejm zatwierdził tzw. Konstytucje Gdańskie, które precyzowały zwierzchnie prawa króla polskiego i Rzeczypospolitej w Gdańsku oraz na morzu. Król Stefan Batory potwierdził przywileje miasta i rozszerzył tolerancję religijną na inne wyznania. Gdańsk stał się schronieniem dla obcokrajowców prześladowanych w swoich krajach za przekonania religijne, wśród których były osoby wybitne i uzdolnione. Dekret tolerancyjny był pierwszym tego rodzaju aktem prawnym w Europie.
Gdańsk pod panowaniem polskich królów cieszył się olbrzymią autonomią. Miał przywilej bicia swojej monety, odpowiadał za bezpieczeństwo całego regionu, odpowiadał za morską wymianę handlową, miał wyłączność praw miejskich w regionie, kontrolował port i udzielał obcym kupcom pozwoleń na prowadzenie handlu, wreszcie jego przedstawiciele brali udział w elekcji króla Polski. Dzięki swojej wolnej samorządności Gdańsk stał się dynamicznym ośrodkiem handlowym i posiadał rozległe kontakty handlowe z całą Europą. Jeśli historia Gdańska nas czegoś uczy, to właśnie tego, iż powinniśmy mu przywrócić utraconą władzę.
Jeśli spojrzymy na holenderskie miasta-państwa w XVI i XVII wieku, historia pokazuje nam, że nie były one samowystarczalne. Dla przetrwania były zmuszone do handlu, dlatego też ich polityka była bardziej otwarta i liberalna. Nie dziwi zatem, że po obaleniu hiszpańskich Habsburgów, Holandia stała się liberalną republiką. Trwał intensywny rozwój gospodarczy kraju, zwłaszcza części południowej. W XV w. kupcy niderlandzcy wyparli Hanzę z Morza Bałtyckiego. W XVI w. Antwerpia stała się europejskim centrum finansów. Rozwijały się porty, które dzięki związkom z Hiszpanią, mogły wziąć udział w handlu kolonialnym. W XVII w. nastąpił rozkwit gospodarczy, w wyniku którego Holandia stała się jednym z najbogatszych państw, a także potęgą morską i handlową Europy; była głównym pośrednikiem w wymianie między krajami leżącymi nad Bałtykiem a Europą Zachodnią i Europą Południową oraz koloniami. Kupcy holenderscy wypierali Francuzów z handlu z Lewantem, Portugalczyków z Afryki i Indii. Podjęli także ekspansję kolonialną w 1602 założyli Kompanię Wschodnioindyjską, a w 1621 Kompanię Zachodnioindyjską; nastąpił rozkwit nauki i sztuki, na który wpływ miał także napływ emigrantów (m.in. hugenotów z Francji oraz Żydów).
Odpowiedzią na obecne problemy gospodarek europejskich państw jest lekcja historii. Większość europejskich krajów nie funkcjonowała jako scentralizowane państwa aż do ich narodowej unifikacji między połową XIX a poczatkiem XX wieku w wyniku zidiociałego romantyzmu-nacjonalizmu i na przekór wszelkiemu zdrowemu rozsądkowi. Bez tego ciągu centralizacji nie byłoby zbrodni wieku XX. (Pozwolę sobie przypomnieć często pomijany fakt przez wszechobecnych etatystów: rządy w poprzednim stuleciu zabiły, jak szacuje amerykański politolog R. J. Rummel, około 262 milionów swoich własnych poddanych – pomijając zabitych w czasie wojen obywateli innych państw! Dla porównania, czarna śmierć zabiła około 100 milionów ludzi, a grypa hiszpanka około 50 milionów ludzi – zatem nasze własne państwa są większym zagrożeniem dla naszego przetrwania niż pandemie. Bez tej XIX-wiecznej centralizacji nie byłoby XX-wiecznych totalitaryzmów, nie byłoby dwóch wojen światowych i oczywiście dzisiejsze państwa zachodnie byłyby zdecydowanie zdrowsze fiskalnie i prawdopodobnie nie popadłyby w obecny kryzys demograficzny, który zagraża ich przetrwaniu.)
Gdy porównamy dynamikę i bogactwo greckich i włoskich miast-państw z odpowiednikami ich obecnych impotentnych i skorumpowanych rządów narodowych, przewaga tych pierwszych jako model ustrojowy wydaje się dość oczywista. Wenecja, najdłużej istniejąca republika w historii świata, dlatego tak rozkwitła, bo była zmuszona do konkurencji z Genuą i Mediolanem. Miasta-państwa miały zrównoważone ustroje polityczne, nie popadające w skrajności ani demokracji totalnej, ani dyktatury. Politycznym modelem większości włoskich komun miejskich była Signoria, coś na kształt rządów kupieckiej arystokracji z elementami wyborów. Ustrój zdecydowanie zapewniający więcej swobody swoim obywatelom niż współczesna tzw. „liberalna” demokracja.
Pierwszy w historii cud gospodarczy miał miejsce w Grecji na przełomie VI i V wieku p.n.e. Był to właśnie okres powstawania i integorwania się ze sobą w luźny, nieformalny związek greckich polis – Aten, Koryntu, Teb i skolonizowanych przez Hellenów wybrzeży Azji. W owym czasie ludy greckie wyspecjalizowały się w czterech obszarach: rolnictwie, przetwórstwie spożywczym, górnictwie i produkcji ceramiki. Decentralizacja pociągnęła za sobą boom gospodarczy, a ten powiódł za sobą rewolucję technologiczną. Narzędzia z żelaza wyprodukowane w Grecji w VI wieku p.n.e. były tak zaawansowane, że służyły jeszcze długo potem do produkcji zbroi dla Rzymu i Egiptu ptolemejskiego.
Ożywiony handel łączył ściśle wszystkie części ojkumene (gr. obszar zamieszkany), zbliżał je, a w znacznej mierze także uzależniał od siebie. Człowiek interesu mógł wszędzie czuć się jak w domu: wszystkie monarchie hellenistyczne przeszły na gospodarkę pieniężną, zastępując nią barter, wszyscy królowie bili podobne monety, we wszystkich miastach greccy bankierzy chętnie wymieniali obce pieniądze.
Zapotrzebowanie na inwestycje w czasie boomu gospodarczego zaowcowało rozwojem finansów i bankowości. Bicie stabilnej monety w polis greckich ułatwiło handel pomiędzy kupcami z najdalszych zakątków świata helleńskiego. Dobrej jakości pieniądz – czego uczy nas tak historia, jak i ekonomia – umożliwił również oszczędzanie i inwestowanie w znacznie większym zakresie. Pogłębił się podział pracy doprowadzając do niebywałego wręcz w tamtych czasach dobrobytu. Bogate społeczeństwo uniezależniło się od patronatu władzy arystokracji rodowej i wzmocniły się relacje handlowo-obywatelskie między mieszkańcami.
Rozwój handlu doprowadził do integracji dialektów plemion greckich w jeden grecki język „handlowy” (Kojne). Była to w zasadzie pierwsza, strarożytna lingua franca obowiązująca na większości obszaru Morza Śródziemnego. Kojne stała się również narzędziem i zarazem najwymowniejszym wyrazem jedności kulturalnej całego świata hellenistycznego. U stóp Akropolu w Atenach, nad jeziorem Moeris w Egipcie czy też w Suzjanie nad Eufratem Grecy zachowują te same zwyczaje i sposób życia, modlą się do jednych bogów (choć oczywiście nigdy nie odmawiają należnej czci także bóstwo miejscowym), obchodzą podobne święta, czytają podobne książki, oklaskują te same sztuki w teatrze, a przede wszystkim tak samo wychowują młodzież. Hellenem był każdy, kto był nim z ducha i kultury, kto otrzymał helleńskie wychowanie, a pochodzenie i krew nie miały w tym świecie znaczenia. I to dziedzictwo, zapoczątkowane wymianą handlową plemion greckich, na zawsze już miało odmienić tożsamość Europy i zbudować fundamenty pod jej przyszły sukces.
Zróżnicowanie regionalne starożytnej Grecji z kolei wspomagało innowacje i popularyzację najlepszych wzorców. Będąc świadkami gospodarki Aten opartej na prywatnej własności i ścisłego kolektywizmu Sparty, zarówno Arystoteles, jak i Demokryt uznali, że ta pierwsza jest lepszą formą organizacji gospodarczej polis. Niemal cała starożytna Grecja w konsekwencji przyjęła za standard ochronę własności prywatnej swoich obywateli. Koncentracja bogactwa jednak nie umożliwiała bogatym stawać ponad prawem. W Atenach, greckiej ojczyźnie prywatnej własności, system prawny nie pozwalał na zróżnicowanie wyroków sądowych wedle posiadanej własności. Obywatele byli równi wobec prawa.
Podobnie w miastach-państwach renesansowych Włoch nie było jednego (one-size-fits-all) modelu politycznego dla wszystkich. Liberalna Florencja była inna niż despotyczny Mediolan, które z kolei jeszcze różniły się od małej i względnie niezależnej Lukki. Merkantylistyczna Genua była inna niż (względnie) wolno-handlowa Wenecja. Wszystkie miasta włoskie wiązała ze sobą konkurencja gospodarcza i polityczna o przewagę na półwyspie po tym, jak Święte Cesarstwo Rzymskie wycofało się z Italii w XIV wieku, pozostawiając kraj bez rządu centralnego. Konkurencja ta stała się źródłem rozwoju, dobrobytu i potęgi politycznej włoskich miast.
W owym czasie pierwszy raz w historii człowiek mógł awansować i zyskać status społeczny niezależnie od swojego urodzenia. Była to rewolucja, którą słynny szwajcarski historyk Jacob Burckhardt nazwał „narodzinami Jednostki”. Pierwsze pokolenie humanistów renesansowych, takich jak Leonardo Bruni, Francesco Barbaro, oraz Matteo Palmieri sławili dobrobyt materialny, jako warunek niezbędny dla rozwijania „aktywnej cnoty obywatelskiej”. Renesans włoski stworzył podwaliny pod współczesną koncepcję Homo oeconomicus, człowieka racjonalnie dbającego o interes własny.
Zmagania pomiędzy miastami-państwami doprowadziły do takiej konkurencji za granicą, że eksport zaczął przewyższać import. Nawet regionalni tyrani wspierali tę konkurencję. W krajach republikańskich, takich jak Florencja i anty-despotycznych i anty-imperialnych miastach toskańskich wytworzył się sojusz, który stał się również strefą wolnego handlu. Rozkwitła w tym czasie wymiana wełną, solą, jedwabiem, oliwkami, prowadząc jednocześnie do modernizacji transportu i podziału pracy. Wyłonił się indywidualny przedsiębiorca jako funkcja społeczna, która zastąpiła średniowieczne cechy rzemiosła.
Wymownym symbolem sukcesu włoskiego renesansowego miasta-państwa była Lukka. W przeciwieństwie do Pizy, Sieny, Perguii i innych większych miast toskańskich, Lukka nie poddała się dominacji Florencji czy Mediolanu i konsekwentnie budowała swoją niezależność gospodarczą w przemyśle jedwabnym. Przywódca Lukki, Paolo Guinigi, zmodernizował system bankowy, wspierał produkcję jedwabiu i handel marmurem z Carrarą. Jednocześnie prowadził efektywną dyplomację – czasami odpierając ataki, a czasami zawierając sojusze – z potężnym rodem Visconti z Mediolanu.
Model miasta-państwa nie znikł zupełnie z dzisiejszego świata. Oligrachiczne raje wolnorynkowe, jak Singapur i Hong-Kong oraz kontony Szwajcarii (zwłaszcza Zug) oparte na demokracji bezpośredniej są ich spadkobiercami. Niemal autonomiczne regiony, jak Bawaria w Niemczech, również są podobne. Wszystkie te kraje i regiony mają dobrze wykształconą populację, niską przestępczość i bezrobocie oraz skuteczne modele gospodarcze, przypominające wysokowykwalifikowane mikro-imperia gospodarcze.
Nawet współczesne Włochy mają swój odpowiednik miasta-państwa w postaci autonomicznej prowincji Tyrolu Południowego (Prowincja Bolzano). Przez 25 lat pełnił w nim swój urząd prefekt (Landeshauptmann) Luis Durnwalder (zasłużenie pobierając za to wyższą pensję niż prezydent USA). Na przełomie wieków Tyrol Południowy stał się jednym z najlepiej prosperujących regionów Włoch i całej Europy. Niemalże nie ma w nim bezrobocia i jest wolny od długu publicznego. PKB per capita jest wyższy o 30% niż średnia włoska i dwukrotnie wyższy niż PKB per capita Sycylii. Aby ukarać swój najzdolniejszy region za sukces gospodarczy i polityczny, rząd Włoch nałożył na Tyrol Południowy trybut: od 2010 roku musi oddawać bandyckiemu Rzymowi 10% swojego budżetu, czyli około 500 milionów euro. Miejmy nadzieję, że zachęci to Tyrolczyków do secesji.
Miasta-państwa są modelem niezależności i dynamizmu ekonomicznego i społecznego. Konkurencja regionalna, nieodzowność własności prywatnej, wolna przedsiębiorczość, ambitne i odważne, wizjonerskie plany rozwoju oraz przywództwo uczciwych, lokalnych polityków przyniosły miastom-państwom dobrobyt i międzynarodowy sukces. Najwyższa pora, żebyśmy skorzystali z lekcji historii i wyciągnęli wnioski.
Obecna struktura polityczna, spadek po tragicznym wieku XX-tym, jest dysfunkcjonalna. Choć niemal 3/4 rozwiniętych krajów jest zurbanizowana – dla przykładu, prawie 3/4 Amerykanów żyje w średnich bądź dużych miastach; podobnie jest w większości krajów Europy Zachodniej – a miasta są większe, bogatsze i liczebniejsze niż kiedykolwiek wcześniej, to większość ich władzy została wchłonięta przez państwa narodowe albo quasi-państwa ponad-narodowe (UE). Miasta zostały podprządkowane władzy centralnej.
Absurdy centralizacji jednak skłaniają coraz więcej ludzi do przemyślenia tej struktury. Coraz powszechniejszym poparciem, nie tylko wśród radykalnych liberałów, cieszy się idea delegacji władzy do niższych szczebli administracyjnych, zwłaszcza w przypadku dużych miast, które konkurują ze sobą na globalnym rynku. Zaskakujące, iż idea autonomicznych (eko-wege-bio-zrównoważonych) miast cieszy się nawet wśród wszelkiej maści hipsterstwa-lewactwa.
Zmiany widać nawet wśrórd mainstreamowych intelektualistów. Dla przykładu, miasta czarterowe czy statuowe, tj. formę specjalnych okręgów administracyjnych, które miałyby swoje niezależne od reszty państwa statuty prawne, odpowiadające na problemy społeczno-gospodarcze danego miejsca, zaproponował ekonomista amerykański Paul Romer (i podał przykład możliwości powstania takiego miasta w Hondurasie). Romer został zainspirowany w dużej mierze sukcesem gospodarczym Hong-Kongu: „świat potrzebuje nie jednego, a 100 Hong-Kongów”. Jeśli uda mu się przekonać polityków choć jednego państwa do tego typu projektu i odniesie on sukces, to efekt demonstracji może zachęcić resztę świata do decentralizacji i lokalne społeczności do walki o niezależność.
Potencjał polityczny autonomicznych miast jest ogromny: administracja miast działa efektywniej i taniej, decentralizacja prowadzi do większej róznorodności i daje większy wybór społeczeństwu jaki model miasta mu odpowiada najbardziej, różne struktury polityczne i reżimy regulacyjne konkurują ze sobą wyłaniając rozwiązania najbardziej efektywne. Struktura gospodarcza miast może być bardziej innowacyjna dzięki większej elastyczności regulacji władz miejskich od regulacji rządu centralnego. Najbardziej wrogi temu transferowi władzy zapewne będzie establishment polityczny istniejących państw narodowych.
W ostatnim czasie, w miejscu narodzin nowożytnego liberalizmu, Zjednoczonym Królestwie, rząd planuje przywrócić większą władzę miastom. Financial Times okrzykł te plany „Angielską rewolucją”. UN-Habitat, agenda ONZ ds. urbanizacji, w ostatnich latach zaczęła rekomendować rządom poszerzenie uprawnień władz miejskich. Coraz więcej mówi się o polityce zrównoważonego rozwoju na poziomie miast, a nie państw narodowych.
Ostatni raport OECD dot. globalnych trendów w edukacji twierdzi, że większość dużych miast ma więcej wspólnego ze sobą w kwestii problemów z systemem szkolnictwa niż z resztą swojego kraju. Duże miasta mają podobne problemy i odpowiedzi na te problemy ze strony lokalnych władz są bardziej pragmatyczne niż przesiąknięta ideologiczną walką polityka w parlamentach narodowych. To, co nie może zostać zaadoptowane z różnych przyczyn przez rząd PiS od rządu Torysów, może zostać zadoptowane przez władze Warszawy naśladujące władze Londynu. Problemy takie jak przestępczość zorganizowana, terroryzm, korki i komunikacja miejska, wywóz śmieci czy zamieszki uliczne to są zagadnienia znacznie istotniejsze dla dużych miast niż małych miasteczek i wsi, dlatego rząd centralny próbujący zadowolić wszystkich, z konieczności będzie prowadził do konfliktów między wsią a miastem.
Ani rząd brytyjski, ani ONZ, ani OECD nie kieruje się rzecz jasna ideałami libertariańskimi. Główne czynniki sprzyjające współczesnej decentralizacji i emancypacji miast to pieniądze, technologia i demografia. Miasta po prostu stały się głównymi ośrodkami światowego rozwoju gospodarczego, a przetrwanie każdej struktury politycznej jest bezpośrednio zależne od opodatkowania struktury gospodarczej. Duże populacje i silne gospodarki miast dają im silniejszą pozycję polityczną względem władzy centralnej państw narodowych.
We Francji i Japonii, dla przykładu, 3/4 wzrostu PKB w latach 2000-2010 przypisuje się dużymi miastom. Urbanizacja postępuje a siła gospodarcza megapolis, takich jak Meksyk, Seul, Delhi, Szanghaj czy Tokio, których aglomeracje mają populacje powyżej 20 milionów mieszkańców, będzie gigantyczna. Według McKinsey Global Institute w nadchodzącej dekadzie na ponad 600 największych miast będzie składało się 20% populacji i ponad połowa PKB świata. Już teraz miasta takie jak Nowy Jork mają większe PKB niż wiele innych krajów.
Ponadto globalne miasta stają się coraz bardziej podobne do siebie. Firmy, takie jak Starbucks, H&M czy Zara, zaczęły swoje funkcjonowanie od kilku sklepów w kilku miastach na początku tego wieku. Dziś są już we wszystkich większych miastach świata. W 1860 roku w Londynie zaczęto budowę pierwszego metra na świecie. Teraz jest ponad 100 sieci metra w 27 krajach-członków OECD. Miejskie wypożyczalnie rowerów zapoczątkowane w Kopenhadze w 1995 roku dziś mają naśladowców w ponad 600 miastach na całym świecie (najwięcej w Chinach; w Hangzhou dla przykładu jest 80 tysięcy rowerów miejskich). Globalne miasta stają się międzynarodowe. Restaruacje, języki, media lokalne, idee i mody stają się podobne na całym świecie.
Trendy globalne dotyczą w dużej mierze miszkańców wielkich miast. Zadłużenie gospodarstw domowych wzrasta w całym uprzemysłowionym świecie (na pierwszym miejscu jest Dania, co zwolennicy „modelu skandynawskiego” często przemilczają). Wiele z tego typu problemów można łatwiej rozwiązać na poziomie miast niż rządów centralnych. Historycznie to miasta były oazami rozwoju. Rządy centralne jedyne w czym były dobre, to organizacja dwóch wojen światowych i rujnowanie własnych obywateli opodatkowaniem, przeregulowaniem i biurokratyzacją (jak dowodzi zresztą świeży jeszcze przypadek Grecji). Globalne miasta i globalne firmy dają nadzieję na ograniczenie władzy rządów narodowych.
Jeśli rolą liberalnego rządu jest zachowanie bezpieczeństwa jednostki i jej mienia, to władza powinna być zorganizowana na jak najniższym poziomie. Nawet jeśli uważamy, że rola rządu jest większa niż liberalne pryncypia, to nadal rozsądnie jest zakładać, że miasta będą sprawniej wypełniały te zadania niż rządy narodowe. Ponadto miasta to aktywne oazy społeczeństwa obywatelskiego, gdzie rodzą się inicjatywy oddolne, aby sprostać zarówno problemom jego mieszkańców, jak i zaadresować problemy globalne. To w miastach rodzą się ruchy, które zmieniają świat.
Amerykański (socjaldemokratyczny!) think tank Brookings Institution wydał publikację pt. „Metropolitan Revolution”, dokumentującą przypadki, w których zmniejszenie wsparcia miast przez rząd federalny w czasie obecnego kryzysu finansowego spowodwało, iż miasta zaczęły same finansować rozwój budownictwa, infrastruktury, edukacji i technologii w niespotykanym dotychczas stopniu. Niektórym miastom, którym się to nie udało, jak np. Detroit, straciły panowanie nad swoimi finansami i pogrążyły się w kryzysie. Reszta miast natomiast silniej zintegrowała się z globalną gospodarką i innymi prosperującymi metropoliami.
Relatywnie szybkie wyjście Wielkiej Brytanii z globalnego kryzysu finansowego pod rządami konserwatystów, wprowadzających w życie politykę cięć wydatków i bilansowania budżetu, sprawiło, że władze miast zaczęły naśladować tę politykę. We Włoszech i Hiszpanii rządy centralne nie prowadziły tak liberalnych działań w odpowiedzi na recesję, ale ich miasta podobnie do brytyjskich starają się racjonalizować swoje budżety.
Podczas gdy Rzym nie może zapanować nad podstawowymi sprawami zarządzając budżetem centralnym, to bogatsza Wenecja protestuje, że płaci ponad 20 mln euro w podatkach federalnych więcej niż otrzymuje od Rzymu w postaci dóbr i usług. W konsekwencji w zeszłym roku przeszło 2 miliony mieszkańców Wenecji (89% populacji) zagłosowało za niepodległością miasta w niewiążącym i nieuznawanym przez Rzym referendum. Podobnie Katalonia płaci znacznie więcej Madrytowi niż uzyskuje z powrotem w postaci dóbr i usług i podobnie w listopadzie zeszłego roku lokalne władze zorganizowały niewiążące referendum, uznane za nielegalne przez hiszpański sąd najwyższy, w sprawie niepodległości. Około 80% Katalończyków opowiedziało się za wolnością. Paradoksalnie, w ostatnich latach jedynym legalnym referendum niepodległościowym był przypadek Szkocji w 2014 roku i za niezależnością zagłosowało jedynie 44,7% mieszkańców.
Miasta, które próbują się modernizować nigdyś prosiły o pomoc władze centralne, dziś coraz częściej zachowują się jak inwestorzy, zachęcając do zakładania firm pod ich „jurysdykcją”, aby firmy te rozwijały dobra i usługi na ich terytorium i wzmacniały ich markę na globalnym rynku miast. Inwestycyjną politykę miast widać zwłaszcza po kooperacji z gigantami IT, aby unowocześnić usługi miejskie (tendencja określana jako „Smart cities”). Rozwój technologii i informatyzacja usług finansowanych przez władze prowadzi do większej emancypacji i samoorganizacji społeczności lokalnych. Dla przykładu społeczności, które dążą do secesji od rządów centralnych używają ankiet internetowych do legitymizacji swoich argumentów za organizacją referendum w swojej sprawie.
Tendencja decentralizacyjna wydaje się globalna. W Europie niezależność i świetność miast i regionów jest w pamięci historycznej w wielu miejscach. W USA tradycja secesji jest żywa do dziś – ruchu libertariańsko-scesjonistyczne są prawie w każdym stanie, najsilniejszy prawdopodobnie w Teksasie. W 1969 r. Norman Mailer i Jimmy Breslin w swojej kampanii na burmistrza i wice-biurmistrza Nowego Jorku zaproponowali secesję miasta i utworzenie nowego, 51-ego stanu w ramach USA. W czerwcu zeszłego roku premier Indii po raz pierwszy w historii tego kraju zapowiedział politykę decentralizacyjną: trzeba „zakończyć politykę od góry do dołu i zacząć wprowadzać rozwój urbanistyczny zorientowany na ludzi”. Malezja planuje dalszą decentralizację swojej struktury politycznej. Nawet Chiny zmieniają swój stosunek do władz miejskich.
Zanim miasta zostały podporządkowane rządom centralnym, ich względna suwerenność w późnym średniowieczu pomogła przyciągnąć populację i bogactwo, a tym samym osłabić feudalną wieś oraz władzę centralną monarchy. Słynna bostońska Tea Party, która rozpocząła Rewolucję amerykańską, była protestem mieszkańców miasta wymierzonym w podatkowy ucisk monarszej władzy centralnej. Miejmy nadzieje, że i dziś rządy centralne nie będą miały zbyt wielkiej siły, żeby tę transformację zapoczątkowaną przez miasta powstrzymać. Miejmy nadzieję, że mieszkańcy miast zaczną się organizować politycznie przeciwko władzy centralnej. Dla prawdziwego liberała cała nadzieja na powstrzymanie marszu centralizacji politycznej pozostała w emancypacji miast i regionów.
WSTĘP
Przez ostatnie 25 lat Polsce udało się przestawić gospodarkę na tory rynkowe i zmniejszyć dystans dzielący nas od zamożnych krajów Europy. Głębokie i dość konsekwentnie realizowane reformy gospodarcze w minionym ćwierćwieczu nadały Polsce pęd, który teraz jednak wygasa. Kończą się proste rezerwy wzrostu, choć jest ich więcej niż w innych krajach naszego regionu. Dlatego też przyszłe tempo rozwoju w obecnych warunkach instytucjonalnych będzie znacznie wolniejsze niż w minionym ćwierćwieczu.
Doświadczenia krajów, w których tempo wzrostu nie zwolniło, pokazują, że kluczem do sukcesu jest odpowiedzialna polityka makroekonomiczna i dokonane we właściwym czasie zmiany instytucjonalne przestawiające gospodarkę na nowe tory wzrostu produktywności. Tylko takie podejście pozwoli na pełne wykorzystanie potencjału tkwiącego w polskich firmach i w Polakach. Ale niewłaściwa czy krótkowzroczna polityka makroekonomiczna może zniweczyć najlepsze zmiany instytucjonalne, co boleśnie pokazał ostatni kryzys finansowo-fiskalny. Dlatego niezbędne reformy strukturalne, kładące podwaliny pod nasz przyszły rozwój, muszą znaleźć oparcie w odpowiedzialnej policy mix, czyli polityce gwarantującej niski dług publiczny, zbilansowany strukturalnie budżet i przewidywalną niską inflację, wspierającej akumulację krajowych oszczędności dla finansowania niezbędnych inwestycji rozwojowych. Tylko na takim solidnym fundamencie można budować reformy strukturalne.Celem kolejnych 25 lat jest osiągniecie poziomu dochodów na głowę mieszkańca (według parytetu siły nabywczej) porównywalnego do średniej w krajach Europy Północnej[1]. I jest to realne. Aby tak się stało musimy rozwijać się o 2–2,5 punktu procentowego szybciej od tych krajów. Na to nie wystarczy inercyjny wzrost na bazie przemian z lat 90.
Wyzwania, które stoją przed nami w perspektywie najbliższych 25 lat, nie odbiegają zasadniczo od tych, z którymi mierzy się świat rozwinięty. Jest więc o tyle łatwiej, iż przyszłe reformy nie muszą być aż tak radykalne, jak te sprzed 25 lat. Ale jest o tyle trudniej, że muszą one być bardziej precyzyjne i finezyjne w konstrukcji. Trudniej też o polityczną wolę ich przeprowadzenia, gdyż inercyjny wzrost w tempie 2–3 proc. PKB dla wielu polityków stał się atrakcyjną alternatywą, nawet jeśli nie spełnia szerszych aspiracji społeczeństwa. Przy takim inercyjnym wzroście nie będzie możliwe obniżenie stopy bezrobocia do poziomu zbliżonego do niemieckiego, czyli do 5 proc. Na szczęście większość Polaków akceptuje podstawowe zasady wolnego rynku, co jest silną bazą do tego, aby proces transformacji i zmian kontynuować.
Syntetyczne spojrzenie na minione ćwierć wieku pokazuje, że efektem wprowadzonych zmian w systemie gospodarczym był olbrzymi skok w dochodach ludności, szczególnie wyraźnie widoczny w porównaniu ze średnią dla krajów UE15[2]. O ile na początku lat 90., po spadku PKB związanym z szokiem transformacji, dochód w przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowił niewiele ponad 30 proc. poziomu w UE15, to w 2012 r. relacja ta wyniosła 61 proc.[3]. Nasz sukces był zbliżony do tego osiągniętego przez inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej (rys. 1).
Tak duży skok cywilizacyjny był możliwy m.in. dzięki uwalniającej energię prywatną wolnej konkurencji, szybkiej imitacji i absorpcji doświadczeń zagranicznych oraz budowie nowego ładu instytucjonalno-prawnego inspirowanego perspektywą członkostwa w Unii Europejskiej. W ciągu ćwierćwiecza polskiej wolności udało się zasadniczo przeobrazić nieefektywną gospodarkę centralnie planowaną w zintegrowaną z Zachodem, konkurencyjną gospodarkę rynkową. Zmieniły się zasadniczo struktura i wolumen produkcji oraz handlu zagranicznego, a polska gospodarka jest dziś silnie wbudowana w europejskie sieci kooperacji. W eksporcie nie dominują już surowce i towary niskoprzetworzone. Ich miejsce zajęła produkcja średnio zaawansowana technologicznie o wyraźnie większej wartości dodanej. Reformy gospodarcze lat 90. i późniejsza integracja z Unią Europejską wywołały zmiany nie tylko w kierunku i strukturze naszej oferty handlowej. Zmieniły też standardy biznesowe i sposób myślenia polskich przedsiębiorców, menedżerów i pracowników. Pierwsze polskie firmy – choć skala tego zjawiska nie jest jeszcze bardzo duża – stają się liderami swoich branż na europejską, a w niektórych wypadkach nawet na globalną skalę.
Ważnym elementem zmian systemowych było usamorządowienie. Gminy i województwa samorządowe okazały się dobrym i efektywnym gospodarzem, coraz lepiej zarządzającym powierzonym im majątkiem. W ostatniej dekadzie sprawnie koordynowały liczne, nierzadko bardzo złożone inwestycje infrastrukturalne, których skala po roku 2006 istotnie wzrosła dzięki znaczącemu współfinansowaniu ze strony środków unijnych.
Tyle historii. Docenienie dokonań ostatniego dwudziestopięciolecia nie oznacza, że dziś możemy spocząć na laurach. Dynamicznie zmienia się otoczenie wokół nas. Postęp technologiczny przyśpiesza. Głębokie zmiany strukturalne w krajach południa Europy mogą oznaczać skokową poprawę ich konkurencyjności i większą rywalizację o produktywne inwestycje w obrębie Unii Europejskiej. Szczególnie jeśli towarzyszyć im będą dobrze zaprojektowane instytucjonalne przekształcenia strefy euro. Równolegle następują zmiany o charakterze geopolitycznym, pociągające za sobą niebagatelne skutki gospodarcze dla naszego kraju. Przede wszystkim nastąpiło przesunięcie globalnego centrum wzrostu do szybko rozwijającej się Azji. Między innymi z tego powodu od roku 1990 ceny surowców i paliw na rynkach światowych uległy potrojeniu, a globalny rynek energii doświadcza prawdopodobnie najszybszych przeobrażeń od kryzysów naftowych połowy lat 70. Dodatkowym wyzwaniem dla naszej konkurencyjności będzie kształtowana obecnie umowa o wolnym handlu między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi. Integracja z bardzo innowacyjną, a jednocześnie opierającą się na dużych zasobach energetycznych i surowcowych gospodarką amerykańską jest dziś dla Europy nie tylko niewątpliwą ekonomiczną szansą, lecz także poważnym wyzwaniem strukturalnym. W nadchodzącym ćwierćwieczu Polskę czeka więc konfrontacja z dużo bardziej wymagającym i konkurencyjnym otoczeniem zewnętrznym, niż to, które towarzyszyło transformacji lat 1989–2013. Kluczowa w tej sytuacji jest budowa gospodarki stabilnej i silnej, a więc przede wszystkim produktywnej i innowacyjnej oraz zdolnej do szybkiej adaptacji. Bez tego nie będzie możliwe realizowanie celów społecznych takich jak poprawa dobrobytu ludności, podniesienie jakości usług publicznych czy też stworzenie nowoczesnej i zdolnej do skutecznej obrony naszego terytorium armii.
Sprostanie temu wyzwaniu nie będzie możliwe bez spełnienia czterech warunków.
Pierwszy to zbilansowana strukturalnie gospodarka, która wspiera wzrost oszczędności i nie naraża obywateli na ryzyko gwałtownej destabilizacji makroekonomicznej.
Drugi to takie kształtowanie mechanizmów rynkowych i rozwiązań instytucjonalnych, aby ułatwiały one przedsiębiorcom szybkie zmiany i dostosowanie do zmieniających się warunków.
Trzeci to przełamanie blokad uniemożliwiających naszej gospodarce osiągnięcie poziomu zaawansowania technologicznego i organizacyjnego charakterystycznego dla państw Europy Północnej czy Stanów Zjednoczonych. A więc odejście od modelu podwykonawcy do modelu kreatora i wykonawcy nowoczesnych wyrobów i usług.
Czwarty to lepsze niż dotychczas wykorzystanie rezerwuaru siły roboczej, widocznego w nadmiernym zatrudnieniu na terenach wiejskich oraz mającego odbicie w niskiej aktywności zawodowej Polaków.
Brakuje takiej strategii. Obecnie pod względem struktury gospodarczej, ładu instytucjonalnego i jakości regulacji Polska przypomina takie kraje jak Hiszpania czy Grecja. Ich dynamika rozwoju zwolniła, na długo zanim osiągnęły one poziom dobrobytu charakterystyczny dla Skandynawii czy Ameryki Północnej. Jeśli nie chcemy podzielić tego losu, potrzebne są nam spójne i całościowe reformy drugiej generacji. Historia gospodarcza[4] dobitnie pokazuje, że wraz z rozwojem gospodarki musi ewoluować otaczający ją system instytucjonalno-prawny. Przy braku postępu procesy doganiania zostaną zatrzymane. Innymi słowy rozwiązania, które zapewniały Polsce sukces w warunkach transformacji, nie są już wystarczające dla kraju o średnim poziomie zamożności i ukształtowanej gospodarce rynkowej.
W strategii na następne 25 lat nie można dokonywać wybiórczych zmian. Potrzeba całościowego podejścia, gdyż poszczególne elementy systemu gospodarczego wzajemnie się uzupełniają. Konieczność zmian nie może być traktowana w żadnym wypadku jako zachęta do interwencjonizmu – chodzi o poprawę jakości systemu gospodarczego poprzez zmianę roli państwa z biurokratyczno-administracyjnej do strategicznej. Celem powinno być tworzenie regulacji, dzięki którym skutecznie będzie działał wolny rynek, stworzenie systemu bodźców zachęcających gospodarstwa domowe do produktywnych wyborów w obszarze pracy, oszczędzania i edukacji, zbudowanie otoczenia instytucjonalnego wzmacniającego proefektywnościowe procesy w przedsiębiorstwach.
Niezbędnym elementem zmian jest też szybka poprawa świadomości ekonomicznej obywateli. Impulsem zmian zapoczątkowanych 25 lat temu były wolność i przedsiębiorczość, których wcześniejszy, nakazowo-rozdzielczy system starał się nie dopuszczać. Dziś niezbędna jest edukacja ekonomiczna od najmłodszych lat, kształtująca określone postawy zarówno przyszłych przedsiębiorców, jak i ich pracowników. Pierwsi z nich muszą sobie zdawać sprawę, że bez wydajnych, dobrze opłacanych pracowników i menedżerów ich firmy nie będą się rozwijać, tak aby móc konkurować na rynku krajowym i międzynarodowym. Drudzy natomiast muszą być świadomi tego, że wzrost ich wynagrodzenia (komfortu i poziomu życia) zależy od ich produktywności i zaangażowania – od sukcesu firmy, w której pracują, a nie od decyzji na szczeblu rządowym. Zmiana takiej postawy to z jednej strony podstawowa wiedza ekonomiczna, która powinna być przekazywana już od szkoły podstawowej na równi z innymi przedmiotami takimi jak matematyka, historia czy geografia. Z drugiej strony to promowanie i pokazywanie, że wydajność i produktywność we wszelkim działaniu jest opłacalna i doceniana. Tu dużą rolę powinny odegrać media i organizacje pozarządowe pokazujące przykłady takich postaw zarówno w grupie przedsiębiorców (co się częściowo dzieje), jak i ich pracowników.
STRESZCZENIE
Nadrzędnym celem strategii 25+ jest osiągnięcie dochodów na mieszkańca na poziomie zbliżonym do poziomu dochodów w krajach Europy Północnej. Wymaga to rozwoju w tempie o 2–2,5 punktu procentowego wyższym niż w tych krajach. Musi ono następować równocześnie z likwidacją barier ograniczających możliwość korzystania z wytwarzanego bogactwa przez wszystkich obywateli. Osiągnięcie tego stanu możliwe jest poprzez realizację celów szczegółowych na poziomie makro- i mikroekonomicznym.
Cele szczegółowe o znaczeniu makroekonomicznym niezbędne w realizacji celu nadrzędnego to trwałe podniesienie konkurencyjności polskich firm oraz podniesienie produktywności polskich pracowników. Ich realizacja odbywać się będzie poprzez przesuwanie produkcji w kierunku wytwarzania zaawansowanych dóbr i usług, koncentrowanie działalności w najbardziej wydajnych podmiotach oraz upowszechnienie wdrażania postępu technologicznego w przedsiębiorstwach.
Na poziomie mikroekonomicznym podniesienie produktywności firm wymaga zmian otoczenia regulacyjno-prawnego. Muszą zostać zlikwidowane regulacje ograniczające konkurencję. Konieczne są: wzmocnienie ochrony firm przed nieuczciwą konkurencją, poprawa jakości działania sądów gospodarczych, zmniejszenie liczby obowiązków administracyjnych, zlikwidowanie podziałów na rynku pracy poprzez reformę prawa pracy. Zmianie musi ulec także otoczenie instytucjonalne firm tworzone przez sektor publiczny, którego rola musi ewoluować od stricte biurokratycznej, do wspierania kreatywności przedsiębiorstw i obywateli oraz działania na korzyść ogółu społeczeństwa. Realizacja strategii 25+ musi odbywać się w warunkach społecznego dialogu i szerokiej współpracy różnych środowisk, przyczyniając się do budowy kapitału społecznego.
Dalsza część raportu składa się z sześciu sekcji. W pierwszej z nich opisane zostały czynniki wpływające na międzynarodową konkurencyjność gospodarek. W rozdziale tym zwracamy szczególną uwagę na zdolność do przesuwania zasobów z obszarów specjalizacji o niskiej produktywności w kierunku wytwarzania na większą skalę dóbr i usług bardziej zaawansowanych. To właśnie naszym zdaniem jest głównym wyzwaniem Polski na następne lata.
W kolejnej sekcji opisane są czynniki determinujące produktywność na poziomie makro. W ramach diagnozy zwracamy uwagę na fakt, iż w Polsce dominują sektory pracochłonne o niskim poziomie wydajności, co wiąże się również z nieefektywnym wykorzystaniem zasobów pracy. Kolejny rozdział opisuje pożądane w tym zakresie kierunki zmian, które sprzyjać będą wzrostowi udziału konkurencyjnego sektora wytwórczego. Nie proponujemy działań interwencjonistycznych, lecz podażowe, czyli takie jak deregulacja, wsparcie dla migracji ze wsi do miast czy też zaprzestanie wspierania branż przestarzałych, pracochłonnych.
Kolejne dwie sekcje poświęcone są kwestiom mikroekonomicznym. W diagnozie zwracamy uwagę na to, że polski przemysł koncentruje swą działalność na tych elementach globalnego łańcucha tworzenia wartości, na które przypada relatywnie niska wartość dodana. W ramach rekomendacji proponujemy zniesienie barier regulacyjnych ograniczających konkurencję, poprawę otoczenia administracyjno-prawnego (w tym działalności sądów), stabilność orzecznictwa podatkowego oraz większy nacisk na współpracę nauki z biznesem.
Przedostatnia część poświęcona jest zmianom w sektorze publicznym, które naszym zdaniem są warunkiem wstępnym dla wszelkich innych istotnych przemian w naszym kraju.
Ostatnią część raportu stanowi podsumowanie. Wskazujemy w nim, że Polska potrzebuje impulsu inicjującego nową falę modernizacji. Aby realizacja takiego planu się powiodła, proponujemy skupienie działań na następujących pięciu obszarach: (I) prowadzeniu odpowiedzialnej polityki makroekonomicznej, sprzyjającej wzrostowi oszczędności krajowych i zabezpieczającej gospodarkę przed narastaniem nierównowag; (II) realizacji szerokiej agendy deregulacyjnej; (III) wspieraniu procesu rozbudowy w gospodarce kompetencji związanych z innowacyjnością; (IV) uwolnieniu ogromnego potencjału zasobów pracy, zwłaszcza siły roboczej zaangażowanej dziś w rolnictwie; (V) realizacji głębokich zmian instytucjonalnych, w szczególności zmian w funkcjonowaniu sektora publicznego.
Raport ten nie obejmuje wszystkich obszarów gospodarki. Nie zajmujemy się więc szczegółowo tak ważnymi dziedzinami, jak ochrona zdrowia, edukacja czy system emerytalny. Skupiamy się wyłącznie na warunkach niezbędnych do zwiększania wydajności ogółem. Oczywiście zmiany proefektywnościowe w nieobjętych analizą obszarach celowi temu również by sprzyjały. Niemniej klucz do zrozumienia najważniejszych dla polski wyzwań dotyczy szeroko rozumianego otoczenia regulacyjno-instytucjonalnego. I na nim się w niniejszym raporcie koncentrujemy.
DLACZEGO PRODUKTYWNOŚĆ I MIĘDZYNARODOWA KONKURENCYJNOŚĆ SĄ KLUCZOWE
Aby osiągnąć poziom gospodarek Europy Północnej, polska polityka powinna skoncentrować się na budowie produktywnej gospodarki opartej na innowacjach i konkurencji rynkowej.
Najważniejszym wyzwaniem na kolejne dekady jest odpowiedź na pytanie, jak w sposób trwały i skuteczny podnieść konkurencyjność polskich firm i produktywność polskich pracowników. Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy międzynarodową konkurencyjnością działających w danym kraju przedsiębiorstw a produktywnością pracy i wzrostem gospodarczym (rys. 2). Międzynarodowa konkurencyjność podmiotów z danego kraju określa skalę jego nadwyżki ekonomicznej, czyli zysków firm i wynagrodzeń, jakie mogą otrzymać pracownicy w zamian za swoją pracę. Im nadwyżka ekonomiczna jest większa, tym wyższa jest skłonność i zdolność gospodarki do inwestowania, czyli akumulowania kapitału fizycznego (budynki, maszyny, środki transportu itd.), ludzkiego (wiedza) i kreatywnego (nowe idee). Dzięki temu następuje poprawa efektywności wykorzystania czynników produkcji (kapitału, pracy, technologii), czemu zazwyczaj towarzyszy zmiana struktury branżowej gospodarki. Procesy te sprzyjają poprawie międzynarodowej konkurencyjności firm krajowych, czyli ich zdolności do rywalizacji z przedsiębiorstwami zagranicznymi na rynku globalnym. Jeśli proces ten przebiega w sposób efektywny, to gospodarka nieustannie ewoluuje w kierunku dóbr i usług o wyższym poziomie zaawansowania. Dzięki temu właściciele kapitału zyskują wysoki zwrot z inwestycji, pracownicy doświadczają trwałego wzrostu płac, a realizacja zadań publicznych może opierać się na solidnej bazie podatkowej, umożliwiającej efektywne realizowanie funkcji państwa. Problem pojawia się wtedy, gdy otoczenie instytucjonalno-prawne zaburza funkcjonowanie tego procesu, skłaniając poszczególne podmioty gospodarujące i obywateli do zachowań bardziej kontr- niż pro-produktywnych. Kraj taki zatrzymuje się w rozwoju, nigdy nie osiągając poziomu dobrobytu porównywalnego ze światową czołówką gospodarczą.
Czynniki, które decydują o dynamice procesu modernizacji gospodarki, mogą występować na poziomie kraju, sektora/branży oraz poszczególnych firm. Na poziomie krajowym kluczowa jest zdolność do przesuwania zasobów z obszarów specjalizacji o niskiej produktywności w kierunku wytwarzania na większą skalę dóbr i usług bardziej zaawansowanych, takich, do których produkcji potrzeba relatywnie mniej pracy, a więcej kapitału i wiedzy. Oznacza to umiejętność przyciągania i rozwijania wysoce produktywnych rodzajów działalności, a więc zdolność do tworzenia nowych idei i wczesnego zajmowania nisz rynkowych.
Jeśli chodzi o branże, na poziom produktywności w dużej mierze wpływa zdolność do koncentrowania działalności w najbardziej wydajnych firmach. Są to firmy, które najlepiej wykorzystują ograniczone zasoby kapitału, pracy, energii i materiałów. Oznacza to także efektywny proces zastępowania upadających, mało wydajnych przedsiębiorstw nowymi, bardziej produktywnymi. Mechanizm ten sprowadza się do obecności zarówno tzw. ducha przedsiębiorczości, jak i mechanizmów chroniących i wzmacniających konkurencję rynkową, sprzyjających powstawaniu nowych przedsiębiorstw i szybkiemu wzrostowi najbardziej efektywnych z nich.
Z kolei na poziomie firm potencjał do nieustannego podnoszenia produktywności wiąże się głównie z postępem technologicznym. Może on przybrać formę absorpcji istniejących lub rozwoju własnych technologii produkcji. Innymi ważnymi elementami wpływającymi na postęp są zmiany organizacyjne w postaci wdrażania bardziej efektywnych metod organizacji pracy, kontroli jakości, zarządzania marką itp. Proces ten jest nierozłącznie związany z inwestycjami w kapitał rzeczowy i ludzki, a także gotowością przedsiębiorstw do podejmowania ryzyka i ponoszenia nakładów na badania i rozwój.
Niewielka jest liczba przykładów państw peryferyjnych, które zdołały utrzymać na tyle szybki wzrost gospodarczy, by dołączyć do światowego centrum. Za to liczne jest grono tych, którzy w tym procesie się zatrzymali. Wniosek z tego jest taki, że proces podnoszenia produktywności może na różnych etapach napotkać na bariery, których pokonanie blokowane jest przez procesy polityczne w danym kraju. Nieadekwatna identyfikacja lub błędne zaadresowanie wyzwań rozwojowych na dziesięciolecia spowolniły wzrost zamożności w takich państwach jak Grecja, Hiszpania czy Argentyna. Z kolei peryferyjne jeszcze w połowie XIX w. gospodarki Niemiec, Szwecji czy Austrii zdołały na przestrzeni następnych kilkudziesięciu lat dołączyć do światowej czołówki technologicznej. W XX w. ich śladem podążyły m.in. Japonia, Finlandia czy Korea Południowa. Wnioski dla nas są oczywiste.
PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MAKRO – DIAGNOZA OBECNEGO STANU I JEGO PRZYCZYNY
Budowa gospodarki konkurencyjnej instytucjonalnie, stabilnej makroekonomicznie i tworzącej warunki dla rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw jest warunkiem sine qua non dobrobytu społecznego. Produktywność, choć nie jest ostatecznym celem społecznym, jest jednak kluczowa, bowiem bez niej nie da się osiągnąć wysokiego standardu
i jakości życia.
Potwierdza to porównanie Polski do UE15 w ostatnich 25 latach. Pokazuje ono jednoznacznie, że nadrabianie dużej części dystansu cywilizacyjnego dzielącego nasz kraj od Zachodu było w znacznej mierze wynikiem wzrostu produktywności. Początkowa luka była jednak tak duża, że wydajność pracy w naszym kraju wciąż jest znacznie niższa od najzamożniejszych krajów Europy – Szwecji, Niemiec czy Holandii. Nominalna wartość dóbr wytwarzanych przez przeciętnego polskiego pracownika jest dziś około czterokrotnie mniejsza niż w Niemczech. Jeśli uwzględnimy różnice w parytecie siły nabywczej obniżające nominalny poziom produktywności w polskich usługach, różnica ta spadnie do około 50 proc. Ponad dwukrotnie niższa produktywność pracy w Polsce w porównaniu z zachodnim sąsiadem oznacza, że przeciętny polski pracownik nie tylko wytwarza dobra o niższej wartości, lecz także produkuje ich mniej i, mimo że z reguły pracuje znacznie więcej. Czyli w godzinę pracy wytwarza połowę tego, co jego niemiecki odpowiednik.
Ten stan rzeczy wiązać należy z relatywnie dużym znaczeniem w naszej gospodarce sektorów pracochłonnych o niskim poziomie wydajności. Są to przede wszystkim takie sektory jak rolnictwo (4 proc. PKB w porównaniu z mniej więcej 1 proc. w Niemczech), budownictwo (7 proc. PKB przy 5 proc. w Niemczech) oraz nisko i średnio przetworzona produkcja przemysłowa (ok. 12 proc. PKB wobec 9 proc. w Niemczech). Z kolei w Polsce rola branż bardzo wydajnych jest niska. Dla przykładu udział przemysłów średnich i wysokich technologii w Polsce wynosi 6 proc. PKB na tle 13 proc. w Niemczech, a usługi informatyczne i finansowe stanowią 9 proc. PKB w Polsce wobec blisko 11 proc. w Niemczech. Negatywnie na poziom produktywności pracy w Polsce wpływa także unikalny na skalę europejską wysoki udział handlu detalicznego i hurtowego w wartości dodanej – 18 proc. PKB w Polsce wobec 9 proc. w Niemczech. Można powiedzieć, że w Polsce dominują dziś sektory zorientowane na rynek wewnętrzny (handel, rolnictwo, górnictwo, energetyka, usługi publiczne, usługi finansowe, przemysł spożywczy itp.) oraz sektory nastawione na eksport podzespołów lub wyrobów finalnych o relatywnie niskiej wartości dodanej. Boom centrów usług wspólnych, pracujących na rzecz podmiotów zagranicznych, oraz silny rozwój przemysłu drzewnego, spożywczego, branży AGD to tylko wybrane przejawy przewagi sektorów pracochłonnych nad branżami nasyconymi kapitałem i wiedzą w polskiej gospodarce.
Niską wydajność polskich pracowników na tle innych państw Europy wzmacnia nieefektywne wykorzystanie zasobów pracy. Kontrproduktywna struktura zatrudnienia jest szczególnie widoczna w rolnictwie, które angażując ponad 12 proc. pracujących, wytwarza zaledwie 3 proc. polskiego PKB. Te same wielkości w Niemczech wynoszą odpowiednio mniej więcej 2 proc. i 1 proc. Z drugiej strony zatrudnienie w najbardziej produktywnych branżach usługowych (obsługa nieruchomości i firm, komunikacja i IT oraz finanse i bankowość) jest w naszym kraju relatywnie niskie i wynosi 5,5 proc., podczas gdy w Niemczech 7 proc. Efekt ten wzmacniany jest przez państwo preferujące wysokie zatrudnienie kosztem niższych płac (i jakości) w usługach publicznych takich jak ochrona zdrowia, nauka, edukacja czy administracja.
Konsekwencją luki w produktywności pracy jest adekwatnie niższy poziom wynagrodzeń w sektorze produkcyjnym i usługowym. Stawka godzinowa uzyskiwana przez polskich pracowników jest dziś około czterokrotnie niższa – a po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej dwukrotnie niższa – niż w Europie Zachodniej. Można powiedzieć, że Polska znajduje się w nieatrakcyjnej z punktu widzenia społecznego równowadze niskiego zaawansowania technologicznego i niskich płac. Jeśli bowiem produktywność sektora przetwórczego jest niska, to i niski musi być poziom oferowanych przez niego płac. A to z kolei wpływa na ogólny poziom wynagrodzeń w gospodarce, bowiem usługi i sektor publiczny konfrontują się z barierą popytową, wyznaczoną przez dochody pracowników przemysłu. Konkurencja kosztowa sektora przemysłowego jest następstwem niedostatecznej podaży kapitału krajowego oraz deficytu know-how w firmach małych i średniej wielkości. Wobec braku możliwości konkurowania marką i pozycją rynkową muszą one sprzedawać swoją produkcję po niskich cenach, skupiając się na wyrobach mało zaawansowanych technologicznie i pracochłonnych. Najczęściej na tych, których wytwarzanie stało się nieopłacalne w zaawansowanych technologicznie i organizacyjnie gospodarkach rozwiniętych. W przyszłości również u nas część produkcji stanie się nieopłacalna.
Czynnikiem sprzyjającym rozbudowie pracochłonnych typów produkcji w Polsce jest nadwyżka relatywnie dobrze wykształconej i jednocześnie taniej siły roboczej. Brak odpowiedzi na wyż demograficzny w postaci reform w poprzedniej dekadzie, zamiast go wykorzystać, doprowadził do jego eksportu – emigracji. Szczególnym problemem polityki tego okresu była niezbalansowana polityka fiskalna utrzymująca deficyt sektora finansów publicznych na średnim poziomie wynoszącym mniej więcej 4,5 proc. PKB i rosnący dług publiczny. Ograniczyło to znacząco poziom krajowych oszczędności, a tym samym zmniejszyło potencjał inwestycyjny polskiej gospodarki i jej możliwości kreacji produktywnego zatrudnienia. Relatywnie wysoki koszt finansowania projektów inwestycyjnych sektora prywatnego sprawia, że niezmiennie inwestuje on w Polsce mniej od innych krajów naszego regionu, co zmniejsza liczbę tworzonych miejsc pracy i tempo nadganiania zaległości rozwojowych przez naszą gospodarkę[5].
Taka sytuacja rodzi na poziomie makroekonomicznym wiele niekorzystnych sprzężeń zwrotnych. Udział osób w wieku produkcyjnym na krajowym rynku pracy pozostaje niski. Eksportowane są relatywnie małowartościowe wyroby, a importowane drogie surowce i dobra zaawansowane technicznie. Permanentna nierównowaga między oszczędnościami a inwestycjami uzależnia nasz rozwój od napływu kapitału zagranicznego jako źródła finansowania inwestycji. Równocześnie baza podatkowa jest ograniczona przez niedostatek kapitału oraz politykę podatkową i strategię regulacyjną preferującą niektóre rodzaje działalności o niskiej produktywności (rolnictwo, górnictwo). Przy hojnym systemie zabezpieczenia społecznego potęguje to strukturalne niezbilansowanie polskich finansów publicznych, tj. znaczącą różnicę między ustawowymi zobowiązaniami państwa a zbieranymi przez nie podatkami.
W okresie transformacji opisany model gospodarczy wystarczał do tego, by Polska zmniejszała dystans rozwojowy do Zachodu, bowiem potencjał wzrostu tkwiący w eliminacji absurdów gospodarki niedoboru był bardzo duży. Dziś jednak, kiedy proste rezerwy efektywności w przedsiębiorstwach zostały już wykorzystane, jego możliwości się wyczerpują.
Po pierwsze, konkurowanie niskimi kosztami pracy w pozyskiwaniu inwestycji stoi w coraz większej sprzeczności z oczekiwaniami obywateli co do poziomu ich życia, dobrobytu, jakości zatrudnienia i usług publicznych. Społeczny nacisk na wzrost poziomu płac ogranicza się jednak, jak dotąd, do propozycji rozwiązań służących podziałowi istniejącej nadwyżki ekonomicznej, takich jak płaca minimalna, rola zbiorowych układów pracy czy związków zawodowych. Opinii publicznej umyka natomiast to, że warunkiem sine qua non wzrostu płac nie jest podział obecnej – małej – nadwyżki ekonomicznej, lecz podniesienie wydolności polskiego systemu gospodarczego i produktywności polskich przedsiębiorstw.
Po drugie, pomimo wysokiej konkurencyjności kosztowej (niższe koszty pracy wśród krajów UE są jedynie w Bułgarii, Rumunii, na Łotwie i Litwie) nasza gospodarka nie jest w stanie zapewnić zatrudnienia dla ponad 4 mln osób. Na liczbę tę składają się bezrobotni, emigranci zarobkowi oraz bierni zawodowo. Polskie firmy tworzą więc zbyt mało miejsc pracy w porównaniu z potrzebami, płacąc jednocześnie zbyt mało, by zachęcić osoby bierne do wejścia na rynek pracy. Wąskim gardłem jest zbyt niska stopa inwestycji, deficyt know-how oraz system bodźców podatkowych i regulacyjnych zniechęcający przedsiębiorców prywatnych do aktywności w sektorach kapitałochłonnych o dużym nasyceniu zaawansowanymi technologiami.
Po trzecie, silna obecność (a w niektórych branżach dominacja) zagranicznego kapitału[6], dla którego podstawową motywacją do inwestowania w naszym kraju są niskie koszty pracy, czyni naszą gospodarkę wrażliwą na zmiany jego sentymentu. Nie można wykluczyć, że w przypadku gdy utracimy istniejące dziś przewagi kosztowe, całe obszary działalności mogą zostać relokowane do krajów rozwijających się w podobny sposób, jak stało się to w innych krajach znajdujących się na obrzeżach centrum i peryferii.
Po czwarte, relatywna słabość, skala i sposób finansowania polskiego sektora nauki, w połączeniu z niskimi wydatkami na badania i rozwój „flagowych” polskich przedsiębiorstw z branż energetycznej, chemicznej, wydobywczej czy maszynowej, ograniczają możliwości wzrostu całej gospodarki. Obraz ten pogarsza fakt, że ułomne rozwiązania instytucjonalne zniechęcają przedsiębiorców do podejmowania ryzyka innowacji. Polska traci więc większość korzyści związanych z procesem rozwoju technologicznego. Korzyści te, czyli płace osób zaangażowanych w proces tworzenia, prawa własnościowe, licencje, dochody z obsługi posprzedażowej, przypadają twórcom technologii, właścicielom marek[7], a nie wykonawcom produkcji per se. Dzieje się tak nawet wtedy, gdy ci drudzy włączeni są w międzynarodowe sieci kooperacyjne koncernów globalnych, występując w roli ich podwykonawców pracujących na podstawie dostarczonych im rozwiązań technologicznych i organizacyjnych. Nie chodzi bynajmniej o to, by przestać korzystać z zagranicznych rozwiązań i nie wchodzić w globalne sieci kooperacyjne. Kluczowe jest natomiast, aby przepływ następował w obie strony – by importowi jednych technologii towarzyszył eksport innych, know-how pracowników firm międzynarodowych przepływał do przedsiębiorstw krajowych i vice versa, i aby średniej wielkości polskie firmy nauczyły się budować własną markę i rozpoznawalność międzynarodową.
Pomimo tak licznych słabości obecnego modelu gospodarczego można odnieść wrażenie, że polska polityka gospodarcza go wzmacnia i konserwuje. Zwraca na to uwagę chociażby OECD[8]. Znaczna część dozwolonej pomocy publicznej w ostatnich latach trafiała do rolnictwa, spowalniając proces odchodzenia od jego archaicznej i silnie nieefektywnej struktury. Było to widoczne m.in. w spadku dynamiki likwidacji gospodarstw o niskich bądź bardzo niskich areałach oraz we wsparciu zatrudnienia w sektorze poprzez subsydiowanie miejsc pracy. Równocześnie relatywnie niewiele środków przeznacza się na wsparcie innowacji i zmian organizacyjnych w przetwórstwie przemysłowym. Niska innowacyjność polskiej gospodarki widoczna jest m.in. w rankingu „Innovation Union Scoreboard” opracowywanym dla wszystkich państw UE. Nasz kraj niezmiennie zajmuje tam jedno z ostatnich miejsc, co jest bezpośrednim następstwem z jednej strony niedofinansowania, a z drugiej strony archaicznej struktury i instytucjonalnej słabości polskiej nauki. Słabość szkolnictwa utrudnia przedsiębiorcom rozwinięcie własnej innowacyjności. Słaba finansowo i ułomna organizacyjnie polska nauka nie tworzy bowiem – w odróżnieniu od nauki amerykańskiej, niemieckiej czy brytyjskiej – niezbędnego rezerwuaru kadr i idei dla przemysłu. Bez jej wzmocnienia wewnętrznego oraz sprzężenia z gospodarką nie powstanie w Polsce innowacyjna, kreatywna i przedsiębiorcza gospodarka na miarę np. Izraela, Singapuru, Korei Południowej czy Finlandii. A więc państw, które skutecznie wykorzystują innowacyjność, by wyrwać się ze swojej peryferyjności.
Niewłaściwy rozkład priorytetów jest także widoczny w polityce wsparcia nowych inwestycji – pomoc zależy od liczby tworzonych miejsc pracy, a nie od produktywności przedsięwzięcia. W efekcie firmom opłaca się kształtowanie procesów produkcyjnych, tak aby były one praco-, a nie kapitało- i wiedzochłonne. To samo można powiedzieć zarówno o praktyce zamówień publicznych – sektora samorządowego (transport i infrastruktura transportowa, systemy informatyczne itp.), jak i szczebla centralnego (ICT, technologie wojskowe etc.). W żaden sposób, wbrew praktyce m.in. USA, Francji, Niemiec czy Chin, nie wpisuje się ona w formułę polityki przemysłowej premiującej np. w przemyśle maszynowym wysokiej jakości rozwiązania technologiczne wypracowane w kraju. Postępując w ten sposób, polskie państwo, nie będąc tego do końca świadomym, utrudnia rodzimym producentom budowę własnej marki i zdobycie referencji niezbędnych do konkurowania na rynku globalnym.
Podsumowując: efektem naszej polityki gospodarczej nie jest produkcja dużej liczby wysoko przetworzonych i nasyconych wiedzą dóbr przemysłowych, ale zatrudnienie możliwie dużej liczby nisko opłacanych pracowników (nierzadko poniżej ich kompetencji). Ten stan rzeczy zderza się z oczekiwaniami społecznymi, w tym zwłaszcza z oczekiwaniami coraz lepiej wykształconej młodzieży, która – nie mogąc znaleźć satysfakcjonujących ich warunków pracy i płacy – masowo wyjeżdża za granicę.
Wzrost produktywności w kolejnych latach będzie wymagał nie tylko realokacji zasobów z mniej wydajnych sektorów – takich jak rolnictwo – do branż o wyższym poziomie produktywności, takich jak przemysł przetwórczy czy usługi dla biznesu. Potrzeba będzie przede wszystkim dynamicznego wzrostu wydajności w poszczególnych branżach, a więc w konsekwencji zmian technologicznych i organizacyjnych na poziomie poszczególnych firm i ich konglomeratów. W tym kontekście warto zauważyć, że w większości sektorów średnioroczne tempo zmian produktywności w ostatnich latach było umiarkowane (od -2 do +3 proc.). Wyjątek stanowiły górnictwo (gdzie odnotowano silne spadki) i przetwórstwo przemysłowe, które jako jedyne systematycznie odnotowuje silne wzrosty produktywności. Motorem wzrostu były zwłaszcza branże o wysokim nominalnym poziomie produktywności[9], które na większą skalę pojawiły się w naszym kraju relatywnie niedawno. Fakt ten dobitnie potwierdza znaczenie procesu rozwijania nowych, nietradycyjnych obszarów działalności dla wzrostu produktywności w gospodarce. Warto również zwrócić uwagę, że w przypadku większości branż przetwórstwa przemysłowego następował równoczesny wzrost produktywności i zaangażowania pracy. Oznacza to, że produktywność i miejsca pracy w przemyśle nie muszą być wobec siebie substytucyjne, czyli że można mieć i jedno, i drugie.
PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MAKRO – POŻĄDANE KIERUNKI ZMIAN
Polityka państwa powinna stwarzać warunki dla wzrostu udziału w gospodarce sektora przetwórczego. Przez zwrot „stwarzanie warunków” nie należy rozumieć interwencjonizmu, ale raczej tworzenie bodźców, szczególnie w najbardziej efektywnych gałęziach gospodarki. Trzeba przy tym odejść od wspierania tradycyjnej specjalizacji przemysłowej w sektorach o niskim i średnim stopniu technicznego zaawansowania. Chodzi o to, aby nie zniechęcać inwestycji przemysłowych i usługowych o dużym poziomie produktywności lub znacznym potencjale wzrostu. Takie protechnologiczne nastawienie gospodarki sprzyjać powinno powstawaniu nowych miejsc pracy w dużych i średnich ośrodkach miejskich i wokół nich, nie tylko w samym przemyśle, lecz także w usługach.
W tym kontekście niezbędnym jest ograniczenie pośredniego i bezpośredniego wsparcia firm państwowych w sektorach tradycyjnych (górnictwo, energetyka itp.) z wyjątkiem polityki rekultywacji terenów postindustrialnych. W chwili obecnej polska polityka energetyczna wydaje się nadmiernie koncentrować na konserwowaniu istniejącego status quo, w tym zwłaszcza na ochronie krajowej branży górniczej przed koniecznością restrukturyzacji. Nie służy natomiast, w odróżnieniu od m.in. polityki energetycznej Niemiec, wsparciu dla krajowych innowacji. Implikowane przez priorytety europejskiej polityki klimatycznej przekształcenia w sektorze energetycznym nie są więc w Polsce – w przeciwieństwie do Europy Zachodniej – pretekstem do wsparcia dla dostawców nowoczesnych technologii. Wręcz przeciwnie, polskie państwo koncentruje się na ochronie węgla jako podstawowego nośnika energii pierwotnej, mimo że dostarczycielami technologii produkcji energii w energetyce zawodowej są głównie firmy zagraniczne. Priorytetem w tym względzie powinno być przesunięcie akcentów w polskiej polityce energetycznej w kierunku włączenia jej w szerszą politykę gospodarczą równoważącą interesy różnych branż gospodarki (np. energetyki, przemysłu wydobywczego, elektroniki, usług IT), a nie koncentrującą się na ochronie status quo ante tylko jednej z nich.
Sektorem wymagającym zasadniczej rewizji dotychczasowego modelu prowadzenia polityki sektorowej jest sektor rolny. Polityka gospodarcza państwa powinna w jego wypadku sprzyjać procesowi scalania gospodarstw i wspierać tworzenie grup producenckich. W tym kontekście niezbędna jest weryfikacja warunków wsparcia ze środków unijnych[10], tak aby możliwa stała się redukcja nawisu zatrudnienia w rolnictwie i jego przeniesienia z rolnictwa do przemysłu i usług. Barierą zmniejszenia pracochłonności rolnictwa jest przede wszystkim obecny system podatkowy i ubezpieczeniowy faworyzujący działalność rolną. Jego rewizja i włączenie rolników do reguł obowiązujących w systemie powszechnym powinno stać się priorytetem polskiej polityki zabezpieczenia społecznego i polityki fiskalnej. Nowa fala migracji ze wsi do miast sprzyjać będzie rozwojowi nowoczesnego przemysłu i usług, o ile znajdzie wsparcie w postaci minimalizowania/likwidacji barier ją utrudniających, w tym zwłaszcza w obszarze infrastruktury komunikacyjnej i mieszkaniowej. Na poziomie mikro czynnikiem dodatkowo utrudniającym ten proces są wysokie bariery wejścia na rynek pracy w miastach, w tym m.in. koszty wynajmu mieszkań. Mogłyby być one z powodzeniem budowane przez sektor prywatny, wymaga to jednak mniejszej ochrony lokatorów, gdyż obecny jej poziom zniechęca do inwestycji w tym segmencie rynku.
Wzrost produktywności w kolejnych latach będzie wymagał realokacji zasobów z mniej wydajnych sektorów, takich jak rolnictwo, do branż o wyższym poziomie produktywności – takich jak przemysł przetwórczy czy usługi dla biznesu. Równie ważny będzie jednak dynamiczny wzrost wydajności w poszczególnych branżach oraz tworzenie warunków do rozwoju nowych, wysoce produktywnych działalności przemysłowych w Polsce.
Dlatego w ramach polityki gospodarczej wśród konkretnych działań dla zapewnienia rozwoju przemysłu niezbędne będzie przełamanie tzw. bariery informacyjnej i tzw. bariery koordynacji[11]. Brak w danym kraju odpowiedniej skali przemysłu o wysokiej wartości dodanej zniechęca nowo wchodzących do inwestycji, trudno bowiem ocenić, czy takie działanie jest opłacalne. Równocześnie inwestycje w nowych obszarach wymagają z reguły sieci kooperantów, specyficznej infrastruktury, odpowiednich zasobów pracy. Problem z nimi często polega na tym, że tych zasobów nie ma, ponieważ do tej pory nie było finalnego odbiorcy. Z tych też względów w procesie nasycania gospodarki nowymi rodzajami działalności niezbędne jest tworzenie warunków dla pionierskich inwestycji w nowych obszarach. Te pionierskie inwestycje niosą ze sobą olbrzymie korzyści społeczne, dlatego też system wspierania inwestycji powinien koncentrować się właśnie na nich.
Przyciąganie nowych rodzajów działalności przemysłowej możliwe jest na dwa sposoby. Pierwszy to identyfikacja przez instytucje sektora publicznego sektorów, które mają szansę na rozwój w Polsce i wsparcie procesu ich „zaszczepiania”. Drugą możliwość stanowi natomiast system szerokiego wsparcia procesu „eksperymentowania”, bez określonych z góry preferencji, z nowymi rodzajami działalności o wysokiej wartości dodanej[12]. Ta pierwsza droga, pomimo jej atrakcyjności, niesie ze sobą liczne zagrożenia. Przede wszystkim dlatego, że brak jest dobrych metod określania „właściwych” sektorów. Doświadczenia historyczne pokazały, że polityka taka może być bardzo kosztowna, a sektor publiczny ma znacznie bardziej ułomne narzędzia niż sektor prywatny w takiej właśnie identyfikacji. Wskazywanie potencjalnych „wygranych” rodzi przy tym szerokie pole do nadużyć. Dlatego też lepsze wydaje się to drugie podejście, polegające de facto na wspieraniu konkurencyjności i kreatywności. W ramach tego drugiego rozwiązania można wyróżnić dwa modele: niemiecki i amerykański. Model niemiecki opiera się na szerokim froncie innowacji we wszystkich sektorach, tworząc dodatkowe synergie i międzygałęziowe powiązania. Natomiast model amerykański zakłada, że branże tradycyjne w sposób naturalny „wypadają” z rynku. Optymalne byłoby połączenie obu tych rozwiązań.
W segmencie usług prostych z kolei kluczowa będzie kontynuacja procesu deregulacji poszczególnych zawodów oraz ograniczenie obecności państwa i pomocy publicznej. Dzięki temu będzie możliwa poprawa relatywnej atrakcyjności działalności przetwórczej wobec prostej działalności usługowej[13], a także spadek kosztów wytwarzania w przetwórstwie[14]. Finalnym efektem takiego procesu będzie wzrost zaawansowania przetwórstwa oraz sektora usług.
PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MIKRO – DIAGNOZA OBECNEJ SYTUACJI
Dzisiejszy stan sektora przedsiębiorstw w Polsce jest odbiciem procesów, jakie kształtowały je na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza – w czasie transformacji w latach 1989–2003 oraz w okresie członkostwa w Unii Europejskiej w latach 2004–2014. Doszło wtedy do znaczącego przeobrażenia nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych. Dokonane zostało ono zarówno poprzez redukcję skali ich działalności, upadłość i restrukturyzację, jak i poprzez prywatyzację, której dominujący ton nadawał – wobec deficytu oszczędności krajowych – kapitał zagraniczny. To w dużej mierze za pośrednictwem inwestorów zagranicznych upowszechniała się w Polsce nowa kultura organizacyjna, którą ogólnie można nazwać wytwarzaniem w klasie światowej, a którą dziś stopniowo przejmują wchodzące w kooperację z koncernami globalnymi oraz konfrontujące się z nimi w konkurencji rynkowej firmy polskie. Procesowi przekształceń państwowych przedsiębiorstw towarzyszył spontaniczny proces powstawania wielu nowych firm. U źródeł tego procesu leżała przedsiębiorczość i pomysłowość Polaków.
Dziś podstawowe wyzwania obecnych w Polsce firm przemysłowych związane są z koncentracją swojej działalności na tych elementach globalnego łańcucha tworzenia wartości, na które przypada relatywnie niska wartość dodana. Innym istotnym problemem sektora przedsiębiorstw jest swoisty dualizm – silne zróżnicowanie pod względem produktywności i efektywności w segmencie małych i średnich firm.
Badania prowadzone dla krajów Unii Europejskiej[15] pokazują, iż rośnie zaangażowanie działających w Polsce podmiotów w globalnych łańcuchach tworzenia wartości. Równocześnie jednak obecność ta koncentruje się na „środkowych” ogniwach, obejmujących faktyczny proces wytwarzania – nierzadko jedynie montowania – wyrobów lub półproduktów. Tymczasem dziś za najbardziej wartościowe ogniwa, którym z reguły towarzyszy także najwyższy poziom produktywności i płac, uznaje się te, które znajdują się na początku lub na końcu łańcucha. Na te pierwsze składa się znacząca wartość dodana związana z fazami koncepcyjnymi i badawczymi. Na te drugie zaś np. usługi około- i posprzedażowe. W tej sytuacji sam fakt zwiększania stopnia udziału lokalnych firm w ramach globalnych łańcuchów tworzenia wartości nie zapewnia postępu cywilizacyjnego. Tym bardziej że zajmowane przez działające w Polsce firmy środkowe ogniwa łańcucha podlegają w największym stopniu procesowi arbitrażu pracy – tzn. w globalnej gospodarce są przenoszone tam, gdzie w danym momencie koszty pracy są relatywnie najniższe. Może się więc okazać, że przy zmianie relacji kosztowych produkcja wykonywana dziś przez polskie firmy zostanie z czasem przeniesiona gdzie indziej.
W odniesieniu do sektora małych i średnich przedsiębiorstw kluczowym wyzwaniem jest ich podział na dwa światy. Z jednej strony wiele firm to dziś nowoczesne, dobrze zarządzane i dobrze prosperujące przedsięwzięcia. Z drugiej strony zaś badania pokazują[16], że około 50 proc. małych i średnich firm działających w Polsce to firmy uznawane za zagrożone lub stojące na rozdrożu. W tym drugim segmencie typowa firma to firma rodzinna, która wyrosła na boomie lat 90. Wciąż zapewnia swym właścicielom (pierwsze lub drugie pokolenie) środki na godne życie. Rzadko korzysta z zewnętrznego zarządu i koncentruje swoją działalność na rynku lokalnym. W mniej korzystnym w ostatnich latach otoczeniu makroekonomicznym skala jej działalności pozostała w zasadzie niezmieniona. Firmy te charakteryzuje dość prosty, a nierzadko już dziś przestarzały park maszynowy, w rezultacie w swych sektorach lokują się one w ogonie produktywności. Większość procesów w tych firmach oparta jest na taniej pracy, co właścicielom firm stwarza swego rodzaju poczucie komfortu i bezpieczeństwa (gdy spada liczba zamówień, koszty ogranicza się poprzez redukcję zatrudnienia). Taki model funkcjonowania związany jest ze swego rodzaju obawą przed dokonaniem „skoku”, który wymagałby znaczących inwestycji oraz rodził wyzwania związane z koniecznością poszukiwania nowych rynków zbytu.
Za takim myśleniem idzie brak zasobów dedykowanych innowacyjności. Firmy te charakteryzuje również niska skłonność do otwarcia na współpracę z zagranicą i na współpracę w ogóle. Ten dualizm w sektorze małych i średnich firm powoduje, że na tle europejskich przedsiębiorstw w Polsce odsetek firm korzystających z nowoczesnych, proefektywnościowych rozwiązań pozostaje stosunkowo niski (rys. 4).
Dla wzrostu produktywności na poziomie mikro potrzebne jest wyraźne przyśpieszenie transferu zasobów z mało efektywnych firm do liderów lub też do innych, bardziej nowoczesnych rodzajów działalności. Tymczasem procesowi temu nie sprzyjają obowiązujące w Polsce rozwiązania w zakresie regulacji rynków i produktów. W wielu sektorach rynki są nadmiernie uregulowane (rys. 5), a Polskę na tle innych krajów UE i OECD charakteryzuje nadmierna obecność państwa w gospodarce. Zaburza to konkurencję i presję proefektywnościową.
Na produktywność całego sektora firm negatywny wpływ mają również nadmierna biurokracja oraz brak stabilnych warunków działalności gospodarczej, szczególnie w zakresie kwestii podatkowych. Taka sytuacja powoduje konieczność angażowania znacznych (w relacji do wielkości firm) zasobów w działania nieprzekładające się na rezultaty biznesowe oraz znacząco utrudnia podejmowanie decyzji inwestycyjnych.
PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MIKRO – POŻĄDANE KIERUNKI ZMIAN I NIEZBĘDNE DZIAŁANIA
Zmiany mające na celu wzrost produktywności na poziomie mikro muszą odnosić się do kluczowych barier blokujących rozwój efektywnych form gospodarowania w naszym kraju. Po pierwsze – do wspomnianych już wcześniej niewłaściwych rozwiązań regulacyjnych, zwłaszcza tych, które ograniczają konkurencję. Po drugie – do problemu braku należytej ochrony firm przed nieuczciwą konkurencją, którego podstawą są nieefektywne mechanizmy identyfikacji i eliminowania z rynku firm łamiących prawo. Brak jest też należytej ochrony przed zawłaszczeniem korzyści z działalności gospodarczej, co związane jest z niską jakością działalności sądów gospodarczych. Potrzeba także wypracowania nowych rozwiązań dostosowanych do realiów rynku pracy określających zasady relacji pomiędzy pracodawcami i pracownikami. Te dzisiejsze prowadzą do podziału rynku pracy na dwie skrajne formy zatrudnienia: etat (często zbyt ryzykowny dla pracodawcy) i praca na podstawie umowy cywilnoprawnej – w wielu wypadkach niezapewniająca nawet namiastki stabilności zatrudnionemu, a tym samym niemotywująca go do większego zaangażowania[17].
Powyższe czynniki zniechęcają przedsiębiorców do adaptowania najnowszych technologii i inwestowania w innowacyjność. Prowadzą zwłaszcza do wolniejszego wdrażania tzw. technologii ogólnego zastosowania (np. technologie informacyjno-komunikacyjne), których znaczenie dla podniesienia produktywności pracy jest dziś szczególnie wysokie. Równocześnie spowalniają one proces realokacji zasobów od firm mniej efektywnych do tych bardziej efektywnych. To właśnie wysoka dynamika firm (ich powstawanie, upadanie, łączenie się) jest w wielu branżach wehikułem implementacji innowacyjnych rozwiązań. Odnosi się to w szczególności do tych branż, gdzie implementacja innowacji wymaga znacznych zmian w organizacji produkcji i w zakresie wymagań kompetencyjnych.
W kontekście rozwiązań proefektywnościowych istotną kwestią są także powiązania międzysektorowe – brak presji konkurencyjnej w jednym sektorze może prowadzić do niekorzystnych efektów w innych sektorach. Głównym kanałem oddziaływania są w tym wypadku nadmierne koszty wyrobów/usług pośrednich. Należy jednak pamiętać również o negatywnym oddziaływaniu niskiej elastyczności dostawców oraz jakości dostaw i usług.
Oprócz opisanych powyżej zewnętrznych uwarunkowań kluczowa dla procesu nieustannej modernizacji firm jest wewnętrzna zdolność absorpcji nowych technologii i nowych praktyk organizacyjnych. Ta z kolei jest pochodną jakości kapitału ludzkiego w firmach. Stąd też polityka państwa powinna wspierać proces nieustannej modernizacji tego kapitału i jego dostosowanie do potrzeb rynku. W szczególności rozwijanie lokalnej bazy innowacji, postępu technologicznego nie będzie możliwe bez wysokiej jakości systemu szkolnictwa (w tym zawodowego) i uczelni wyższych. W wypadku uczelni kluczowe jest zwiększenie skali finansowania publicznego przy dalszej reformie zasad finansowania nauki, tak aby tworzyć bodźce do podnoszenia jakości badań naukowych, szerszego kształcenia doktorantów i większej współpracy oraz działania na rzecz biznesu.
Konkretne działania w celu wspierania wzrostu produktywności na poziomie firm powinny obejmować przede wszystkim przegląd prawa pod kątem jego wpływu na poziom konkurencji oraz szybkie wdrożenie niezbędnych zmian. W tym zakresie pomocne będą wnioski płynące z opracowań OECD i Banku Światowego. Niezbędne są również stabilizacja prawa podatkowego, ograniczenie dowolności orzeczeń aparatu skarbowego, wprowadzenie wiążących interpretacji podatkowych oraz koncentracja działalności aparatu skarbowego na podmiotach łamiących prawo.
Dla wzmocnienia ochrony przed nieuczciwymi praktykami konieczne jest doinwestowanie sądów gospodarczych o największym obciążeniu, ale przede wszystkim uruchomienie mechanizmów wprowadzających bodźce efektywnościowe oraz programów edukacji finansowej i ekonomicznej sędziów orzekających w sprawach gospodarczych.
Niezbędna jest także radykalna zmiana sposobu funkcjonowania sektora publicznego poprzez eliminację obecności państwa tam, gdzie nie jest ono konieczne (w tym ograniczenia obowiązków informacyjnych) oraz wdrożenia rozwiązań usprawniających relacje pomiędzy sektorem publicznym a firmami i obywatelami (e-government).
Mając na uwadze to, że wartość dodana tworzona jest w znacznej mierze w krajach eksportujących kapitał, koncentrujących badawczo-rozwojowe i strategiczne działy koncernów globalnych, wzmocnienie firm krajowych i wsparcie procesu ich internacjonalizacji powinno leżeć w żywotnym interesie państwa polskiego. Na szczególne wsparcie zasługuje zwłaszcza promocja działalności innowacyjnej przedsiębiorstw realizowana zarówno w formie wsparcia bezpośredniego – w postaci m.in. środków dostępnych w ramach polityki spójności UE – jak i pośredniego, w formie ulgi na innowacje, umożliwiającej przedsiębiorcom efektywne zmniejszenie swoich obciążeń podatkowych, o ile zaoszczędzone środki przeznaczą na badania i rozwój.
W zakresie produktywności na poziomie mikro nie wszystko jednak da się osiągnąć przez właściwą politykę gospodarczą. W tym obszarze wiele bowiem zależy od postaw samych przedsiębiorców. Z tych względów potrzeba budowania wśród właścicieli firm świadomości, że dotychczasowa formuła funkcjonowania w przypadku wielu rynków się wyczerpuje. Wynika to z faktu, że model konkurencji kosztowo-cenowej osiąga w polskich warunkach swoje granice. Stoi on coraz bardziej w konflikcie z dążeniem do zwiększenia dochodów społeczeństwa. Co więcej dziś, w porównaniu z sytuacją przed globalnym kryzysem, tempo wzrostu krajowego popytu – a tym samym wzrostu gospodarczego – jest znacznie silniej uzależnione od zdrowego wzrostu płac[18]. Budowanie wspomnianej wyżej świadomości to główne zadanie dla organizacji zrzeszających pracodawców, liderów opinii itp.
Właściciele najmniej produktywnych firm muszą albo zdecydować się na dokonanie wspomnianego wcześniej „skoku”, albo rozważyć sprzedaż swojego biznesu i zainwestowanie kapitału w nową, perspektywiczną działalność. Korzyści w takiej sytuacji odniesie zarówno sprzedający, jak i kupujący. Ten drugi będzie miał szansę na uzyskanie efektów skali i poprawę efektywności. Procesy przekształceń i konsolidacji powinny jednak dotyczyć nie tylko przedsiębiorstw słabszych, lecz także tych mocnych – tylko w ten sposób możliwe będzie zbudowanie form zdolnych do skutecznego konkurowania w skali globalnej. Procesy te przebiegałyby sprawniej, gdyby rozbudowana była infrastruktura instytucjonalna wspierająca sukcesję, przekazywanie firm, poszukiwanie dla nich nowych właścicieli itp.
Potrzebna jest też większa współpraca firm, nawet tych, które na co dzień z sobą konkurują. Dotyczy to obszarów takich jak na przykład inwestycje w budowanie za granicą wizerunku wysokiej jakości polskich wyrobów (np. wspólny branding uniwersalną marką określonej kategorii wyrobów wytwarzanych w naszym kraju) czy też podejmowanie wspólnych wysiłków w celu eliminowania z rynku firm nieuczciwych.
W kontekście pozycji polskich firm w ramach globalnych łańcuchów tworzenia wartości niezbędna jest jej ewolucja w kierunku pozycji gwarantujących większy udział w generowanej wartości. Może ona przybierać różne formy. Jedną z nich jest przejmowanie zagranicznych firm (np. dzisiejszych odbiorców) i uzyskiwanie w ten sposób bezpośredniego dostępu do klientów, a nierzadko także innego rodzaju aktywów, takich jak marki czy patenty. Możliwe jest także budowanie i/lub rozbudowywanie wewnętrznych kompetencji w zakresie kreowania innowacji, (zespoły zajmujące się działalnością badawczo-rozwojową), a tym samym tworzenie wartości na etapie koncepcyjnym i badawczym. Inną opcją jest zmiana profilu działalności i zajęcie w ramach tej nowej działalności bardziej atrakcyjnych ogniw łańcucha tworzenia wartości.
ZMIANY INSTYTUCJONALNE
Oddzielną kwestię stanowi sposób przeprowadzenia zmian. Dziś wola bardziej znaczących reform wydaje się mocno ograniczona. Jednym z powodów takiej sytuacji jest fakt, że wiele z koniecznych w Polsce zmian odnosi się do funkcjonowania sektora publicznego. Tymczasem zmiany w jego obrębie – przekształcające sposób jego funkcjonowania – oznaczają naruszenie istniejącego status quo, a więc także pozycji istniejących grup interesów i sieci powiązań. Nic więc dziwnego, że szereg inicjatyw zmierzających do rewizji zastanego stanu rzeczy jest torpedowanych – w sposób mniej lub bardziej jawny w parlamencie lub wręcz na etapie przygotowawczym w obrębie administracji centralnej.
Innym problemem są kompetencje sektora publicznego. Dobitnym dowodem deficytu w tym zakresie jest chociażby jakość stanowionego w Polsce prawa. Badania przeprowadzone przez Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym wskazują na niską ocenę aktów prawnych istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej. Jedną z przyczyn tego stanu jest, w ocenie autorów, wadliwy proces legislacyjny, skutkujący koniecznością częstego poprawiania błędów prawnych (inflacja prawa).
Dlatego też wyzwań związanych z konkurencyjnością gospodarki nie da się rozwiązać w obecnym otoczeniu instytucjonalno-regulacyjnym. Nowy kształt instytucjonalny powinien zostać wypracowany w procesie dialogu pomiędzy rządem, pracodawcami, pracownikami, nauką i instytucjami pozarządowymi. Ten nowy konsensus musi mieć również szerokie wsparcie polityczne. Polska potrzebuje porozumienia w rodzaju „okrągłego stołu”, którego ustalenia powinny obejmować: nowy kształt instytucji centralnych, nowe rozwiązania na poziomie samorządów oraz wypracowanie najlepszych rozwiązań instytucjonalnych w zakresie większego zaangażowania sektora prywatnego w przekształcenia i realizację zadań sektora publicznego.
W wypadku instytucji centralnych istotą reform powinna być zmiana obecności państwa w gospodarce z biurokratycznej na strategiczną, a także wyraźne rozdzielenie – na poziomie konkurencyjnym i organizacyjno-operacyjnym – funkcji długofalowych od bieżących działań. Równolegle należy usprawnić obsługę firm i obywateli w duchu New Public Management, by w możliwe wielu instytucjach publicznych doprowadzić do podniesienia jakości świadczonych usług publicznych dzięki wprowadzeniu racjonalności charakterystycznej dla sektora prywatnego.
Niezwykle istotne jest, aby podejmowaniu jakichkolwiek decyzji przez sektor publiczny towarzyszyło zrozumienie całego łańcucha ich konsekwencji dla gospodarki i społeczeństwa. W tej sytuacji jednym z największych wyzwań jest takie zaprojektowanie, a następnie wdrożenie wewnętrznych procesów w sektorze publicznym, by kreował on najbardziej optymalne rozwiązania: innowacyjne, długoterminowe, uwzględniające szerokie spektrum opinii oraz wiążące się z możliwie najniższymi kosztami dostosowania dla firm i obywateli.
Stworzenie nowoczesnego i efektywnego aparatu administracyjnego wymaga bodźców sprawiających, że punktem odniesienia dla wszelkich jego działań będzie dobro obywateli (a nie biurokracji). Konieczne jest skorzystanie z wartości wypracowanych przez kulturę „korporacyjną”: uczciwości, bezstronności, transparentności
i odpowiedzialności, zachęcających do kreatywności i innowacyjności, a także rozwiązań takich jak: właściwe zaprojektowanie struktur, efektywne zarządzanie i umiejętność pozyskiwania pracowników zdolnych realizować wizję nowoczesnej administracji oraz stworzenie systemu kreowania i wyłaniania liderów. W ramach nowoczesnego państwa niezbędne są systemy motywowania i zarządzania wydajnością – zapewniające, że ustalane priorytety znajdą przełożenie na codzienne działania oraz systemy identyfikacji i upowszechniania najlepszych wzorców i praktyk działania różnych szczebli administracji.
Wsparciem dla tego procesu powinno być wzmocnienie procesu transparentności działań publicznych, osiągnięte poprzez znaczące rozszerzenie dostępu obywateli, instytucji naukowych i organizacji społecznych do danych gromadzonych przez administrację i inne instytucje publiczne. Polska administracja, w odróżnieniu od najbardziej efektywnych biurokracji, takich jak szwedzka czy brytyjska, w znikomym stopniu wykorzystuje dziś szansę, jaką niesie otwarcie danych publicznych dla wszystkich zainteresowanych stron (open data), by te mogły wykorzystać je z korzyścią dla gospodarki i dobra publicznego. W tym kontekście rewizji wymaga zarówno ustawa o ochronie danych osobowych, jak i rola Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w polskim systemie prawnym. Podniesienie standardów dostępu do danych zarówno w Głównym Urzędzie Statystycznym, jak i w poszczególnych ministerstwach, urzędach centralnych i samorządach sprzyjać będzie wzmocnieniu obywatelskiej kontroli nad działaniami publicznymi, podnosząc ich jakość i zgodność z interesem ogólnospołecznym.
Zwiększenie udziału sektora prywatnego w rozwiązywaniu problemów odnoszących się do sektora publicznego może pomóc w pokonaniu bariery braku woli i zdolności przeprowadzenia rzeczywistych zmian w tym sektorze. Rozwiązania zmierzające do większego zaangażowania sektora prywatnego w sprawy publiczne powinny m.in. obejmować:
Równolegle niezbędne jest zdefiniowanie (a następnie promowanie wśród firm) kanonu podejmowanych na poziomie przedsiębiorstw działań sprzyjających osiąganiu szerokich celów społeczno-gospodarczych. Działania te powinny odnosić się do tak istotnych kwestii, jak: wsparcie polityki prorodzinnej, wsparcie polityki flexicurity, wsparcie procesów współpracy/zrzeszania się czy wreszcie internacjonalizacji firm. W procesach tych istotną, jeśli nie kluczową, rolę powinny odgrywać instytucje zrzeszające pracowników i pracodawców. Nowy okrągły stół powinien stać się przyczynkiem do szerszego dialogu i współpracy różnego rodzaju środowisk, do budowania tak bardzo potrzebnego w Polsce kapitału społecznego.
PODSUMOWANIE I WNIOSKI
Polska potrzebuje impulsu inicjującego nową falę modernizacji. Istotą przeprowadzanych zmian musi być ograniczenie obecnej – administracyjno-biurokratycznej – formy obecności i roli państwa w gospodarce i zmniejszenie tym samym ciężarów nakładanych na sektor prywatny. Przy czym wzrosnąć powinna rola strategiczna państwa, szczególnie w zakresie tworzenia warunków dla budowy podstaw nowoczesnej gospodarki. Impuls ten powinien zainicjować nową falę przemian i uruchomić samonapędzający się mechanizm przekształceń strukturalnych.
Aby w kolejnych 25 latach osiągnąć poziom dochodów krajów Europy Północnej, niezbędne jest z jednej strony większe wykorzystanie dostępnych w Polsce zasobów pracy, z drugiej strony zaś zwiększanie produktywności. Dlatego konieczne jest skupienie się na następujących pięciu obszarach:
Po pierwsze – i przede wszystkim – na prowadzeniu odpowiedzialnej polityki makroekonomicznej sprzyjającej wzrostowi oszczędności krajowych. Dlatego tak ważne jest utrzymywanie zrównoważonego cyklicznie budżetu, utrzymanie niskiej relacji długu do PKB i unikanie nierównowag na poziomie makro i mikro. W tym zakresie niezbędna jest ścisła koordynacja polityki fiskalnej, pieniężnej i nadzorczej.
Po drugie – realizacja szerokiej agendy deregulacyjnej. Podstawowym warunkiem jest tu stworzenie lepszych warunków dla przedsiębiorczości. Docelowo więcej musi być rynku i konkurencji na poziomie poszczególnych mikrorynków, a stabilne i przejrzyste regulacje powinny kształtować relacje rynkowe w obszarach, gdzie rynek zawodzi. Niezbędne jest więc:
Po trzecie, wspieranie procesu rozbudowy w gospodarce kompetencji związanych z innowacyjnością. Oznacza to z jednej strony stworzenie warunków do produktywnego działania polskiej nauce, a z drugiej strony stymulowanie postępu technologicznego w firmach i wspieranie współpracy nauki z biznesem. Szczególnie ważne jest kreowanie bodźców, by zaistniały u nas nowe, dotychczas nieobecne rodzaje zaawansowanej działalności przetwórczej.
Po czwarte, ogromny potencjał leży w lepszym wykorzystaniu zasobów pracy, zwłaszcza niewykorzystanej siły roboczej zaangażowanej w produkcję rolną. Naszym wielkim wyzwaniem cywilizacyjnym jest zachęcenie młodych ludzi mieszkających na wsi do porzucenia obszaru niskiej wydajności i biedy na rzecz tej części gospodarki, która da im szanse na rozwój i godne życie. Ze względu na trendy demograficzne Polska musi też przygotować i już realizować przemyślaną politykę migracyjną. Do roku 2040 będzie nam potrzeba około 3 mln pracowników. Te dwa strumienie podaży pracy w sposób zasadniczy mogą zmienić perspektywy naszego kraju.
Po piąte, głębokich zmian instytucjonalnych wymaga sektor publiczny. Bez poprawy jakości jego pracy i ograniczenia niekorzystnego oddziaływania nieefektywnej sfery publicznej na sektor prywatny tempo zmian będzie hamowane. Efektywniejsza alokacja zasobów w gospodarce pozostanie bowiem ograniczana, a zmiany w sferze instytucjonalnej będą nieadekwatne do stojących przed nami wyzwań rozwojowych. Patrząc z tej perspektywy, zmiany te są warunkiem wstępnym efektywnego przeprowadzenia pozostałych reform.
Celem tak rozumianej agendy modernizacyjnej winno być przesunięcie polskiej gospodarki na globalnej drabinie produktywności. Dopiero wtedy zdrowa, bo wynikająca ze wzrostu całkowitej produktywności, presja na płace wymusi większe inwestycje kapitałowe w mechanizację procesów. Rosnąca siła nabywcza pracowników branż eksportowych i przemysłu przełoży się na stopniowy wzrost płac w usługach skierowanych na lokalny rynek. Z kolei wyższe płace zwiększą atrakcyjność pracy wobec bierności zawodowej. To natomiast spowoduje wzrost atrakcyjności polskiego rynku pracy wobec zagranicy, co powinno zachęcić do powrotu wielu wykształconych osób z emigracji, a także pozytywnie wpłynąć na dzietność.
Te proponowane podażowe zmiany znajdą po stronie popytu odzwierciedlenie w tak potrzebnym naszej gospodarce wzroście inwestycji sektora przedsiębiorstw. To z kolei stosunkowo szybko przełoży się na wzrost eksportu i prywatnej konsumpcji, tworząc tym samym samonapędzający się mechanizm (rys. 6). W dzisiejszych czasach, gdy globalizacja i integracja gospodarcza powodują, że obywatele i biznes są dużo bardziej mobilni niż kiedyś, znaczenie konkurencyjności poszczególnych systemów gospodarczych wrasta. Tym samym ani przedsiębiorcy, ani pracownicy nie są „skazani” na to, by funkcjonować w określonym miejscu. Jeśli więc jakość systemu gospodarczego lub tempo jego poprawy nie są zadowalające – przenoszą się w inne miejsce. Taki scenariusz już się w Polsce realizuje. Jeśli w ciągu najbliższych kilku lat nie stworzymy wysoce produktywnej gospodarki, to rosnące obciążenia podatkowe z powodu pogarszającej się demografii zwiększą ryzyko kolejnych fal emigracji nie tylko ludzi, lecz także firm. Prowadzić to będzie do destruktywnej spirali – kurcząca się baza podatkowa wymusi zwiększenie obciążeń podatkowych i regulacyjnych, szczególnie jeśli system instytucjonalny nie będzie w stanie elastycznie dostosować wydatków. A to dodatkowo zwiększy skłonność do emigracji. Taki czarny scenariusz nie musi się jednak spełnić, trzeba mu skutecznie i aktywnie przeciwdziałać.
[1] To umowne określenie obejmuje kraje Unii Europejskiej o najbardziej zaawansowanym i sprawnym modelu gospodarczym (Niemcy, Austria, kraje Beneluksu oraz kraje skandynawskie).
[3] Dane z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej.
[4] Obszerną analizę procesów rozwojowych zawiera m.in. D. Acemoglu, J. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.
[5] Jak podaje raport „Niski poziom inwestycji przedsiębiorstw wyzwaniem dla polskiej gospodarki” Biura Analiz Makroekonomicznych Banku Pekao SA, w ostatniej dekadzie wydatki inwestycyjne polskich firm stanowiły średnio 10 proc. PKB wobec 16 proc. w pozostałych krajach członkowskich UE z naszego regionu.
[6] Według danych GUS („Rocznik Przemysłu 2013”) inwestorzy zagraniczny kontrolują ok. 50 proc. kapitału firm przetwórstwa przemysłowego. W skrajnych przypadkach (produkcja pojazdów samochodowych, produkcja komputerów, wyrobów elektronicznych i optycznych oraz produkcja wyrobów tytoniowych) udział ten wynosi ponad 80 proc.
[7] Komisja Europejska (”Innovation Union Report”) zwraca uwagę na bardzo wysoki udział Polski w wydatkach na badania i rozwój płatności z tytułu honorariów oraz opłat licencyjnych na rzecz zagranicy, przy równoczesnych, niemalże zerowych dochodach z tego tytułu.
[8] „OECD Economic Survey: Poland 2014”
[9] Dane Eurostatu wskazują, że w latach 2004–2012 najwyższe wzrosty produktywności (wartość dodana liczona w cenach stałych w przeliczeniu na godzinę pracy) odnotowano w produkcji komputerów, urządzeń elektronicznych i optycznych (ponad 24 proc. rocznie), produkcji urządzeń elektrycznych (ponad 16 proc.) oraz pozostałego sprzętu transportowego (ponad 13 proc.).
[10] Chodzi m.in. o zasady dostępu do środków z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a w szczególności wykluczenie z możliwości wsparcia większych gospodarstw.
[11] Na istotną rolę tego typu barier w procesach rozwojowych zwraca m.in. uwagę D. Rodrik („Jedna ekonomia, wiele recept – globalizacja, instytucje i wzrost gospodarczy”).
[12] W tym wariancie sektory zidentyfikowane w ramach projektów Foresight czy Krajowa Inteligentna Specjalizacja mogą być wykorzystywane przez sektor prywatny jako swego rodzaju wskazówka. Znalezienie się na ich liście nie powinny jednak stanowić podstawy dla polityki wsparcia..
[13] Analizy OECD (OECD Economic Survey: Poland 2014) wskazują na niską rentowność działalności przemysłowej na tle wielu obszarów usługowych. Powoduje to przekierowywanie zasobów do sektora usług.
[14] W efekcie wzrostu popularności outsourcingu usługi stanowią coraz większą część „wsadu” do działalności przemysłowej.
[15] Zob. Competing in global value chains – EU industrial structure report 2013 oraz Global value chains: Poland.
[16] Zob.: Mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa – mocne i słabe strony, szanse i zagrożenia rozwojowe, Lewiatan, 2011; Rzemieślnicy i biznesmeni. Właściciele małych i średnich przedsiębiorstw prywatnych – materiały z konferencji „Polscy przedsiębiorcy wobec nowych wyzwań” (2014).
[17] Sytuacja taka rodzi także negatywne skutki społeczne np. w postaci niskiej skłonności do posiadania dzieci.
[18] Przed kryzysem prywatną konsumpcję wspierały malejąca stopa oszczędności (sprawiająca, że wydatki gospodarstw rosły szybciej niż dochody) oraz rosnąca penetracja kredytów konsumpcyjnych. Dziś przy stopie oszczędności na poziomie 0-5% dalszy jej spadek jest w zasadzie niemożliwy, a penetracja kredytów konsumpcyjnych (w relacji do dochodów) jest na poziomie średniej unijnej.
Istnienie Unii wymaga naprawdę wysokiego poziomu zaufania, bo wielokrotnie pojawią się decyzje, które trzeba podejmować szybko i które nie będą miały legitymacji społeczeństw. Głębsza integracja jest warunkiem działania UE w XXI w. i warunkiem skuteczności jej modelu.
Jak będzie wyglądała Europa po kryzysie?
Nie będzie czegoś takiego jak pokryzysowa Unia. Po pierwsze, odkąd pamiętam, Unia jest cały czas w kryzysie, wiecznie się reformuje i zajmuje głównie sobą. Od traktatu z Maastricht mieliśmy przecież Amsterdam, Niceę, odrzucony Traktat konstytucyjny, wreszcie Traktat lizboński. Jak na organizację międzynarodową to ogromna ilość prawa podstawowego w bardzo krótkim czasie. Dość wspomnieć, że od momentu swojego powstania ONZ wprowadziło tylko dwie poprawki do swojej Karty. A więc Unia rozwija się poprzez te wieczne napięcia i zmiany i nie sądzę, aby ten proces się zatrzymał. Po Lizbonie podpisano przecież nowy traktat międzyrządowy, choć w mniejszym gronie państw. Dziś znowu dyskutuje się, ile zmian będzie wymagał Traktat lizboński, aby Unia mogła dokonać dalej idącej integracji gospodarczo-walutowej. Temat zmian instytucjonalnych będzie więc cały czas obecny i będzie wytwarzał napięcia i kryzysy w samej UE i w jej państwach członkowskich.
Po drugie, nie będzie tak, że kryzys gospodarczy w UE skończy się pewnego dnia. To będzie raczej nasza chwilowa percepcja, jeśli sprawy się uspokoją. Jest to bardziej związane z psychologią rynków, niż z realną zmianą gospodarczą. Brak poczucia kryzysu nie oznacza, że znika kryzysowa sytuacja.
To na czym polega kryzysowa sytuacja w UE?
W sytuacji kryzysowej istnieją dwa rodzaje odpowiedzi, jakich możemy udzielić. Pierwsza jest techniczna. Polega po prostu na skutecznym zarządzaniu kryzysem i ograniczaniu strat. Podejmuje się kroki, jakie są w danej sytuacji możliwe. Zdaje się, że tak działa dzisiaj UE i taką filozofię wyznaje kanclerz Angela Merkel, wspólnie zresztą z premierem Donaldem Tuskiem.
Druga jest adaptacyjna. Wymaga zmiany postaw, wyborów, często wartości. Ta odpowiedź kwestionuje dotychczasowe ścieżki, jakimi podążaliśmy, uznaje je za nieadekwatne dla przyszłości. To system zero-jedynkowy, gdzie nie ma prostych wyborów, a z czegoś trzeba zrezygnować.
Dzisiaj UE udziela złej odpowiedzi na źle zdefiniowany problem.
Dlaczego?
Bo udziela odpowiedzi technicznej na problem adaptacyjny.
Co to oznacza w praktyce?
Że kryzys gospodarczy zmieni europejski pejzaż na pokolenia. My tymczasem odpowiadamy na niego, czerpiąc z repertuaru rozwiązań, które mamy pod ręką i które są aktualnie możliwe. A i tak w ramach tych rozwiązań nie jestem przekonany, że będą one dobre i skuteczne. Dlaczego niby pakt fiskalny ma zagwarantować, że państwa będą staranniej przestrzegać reguł, skoro do tej pory tego nie robiły? Stosowanie się do reguł paktu zostawia w zasadzie minimum przestrzeni na politykę gospodarczą na poziomie krajowym. Przecież wcześniejszy Pakt Stabilności i Wzrostu Niemcy złamały jako jedni z pierwszych. Dzisiaj Francja podnosi wrzawę, bo nie wyobraża sobie, że Bruksela może ją przywoływać do porządku. Za pomocą jakich narzędzi sprawimy, że pakt teraz zadziała lepiej? Używając tzw. kontraktów? Kultura kontraktów może oznaczać koniec Unii, jaką znaliśmy.
Czyli pakt fiskalny do kosza?
Tego nie powiedziałem. Uważam tylko, że narzucenie niezwykle wyśrubowanych kryteriów makroekonomicznych jako sposobu dalszej integracji nie zadziała. Wymaga za dużo, oferując niewiele.
No a pomoc finansowa w wyjściu z kryzysu? To niewiele?
Pomoc jest ogromna. Tyle że warunkowość działa zupełnie inaczej. Nie bez powodu doszło do tak dużych spięć między Międzynarodowym Funduszem Walutowym a UE. MFW już swoje w historii nagrzeszył, ale wyciągnął wnioski i cały czas nad nimi pracuje. Proszę zwrócić uwagę, że MFW w latach 90., czyli w okresie swojej świetności, był bardzo skuteczny w narzucaniu konkretnej polityki wyjścia z kryzysu, choć skutki tego były nie raz kontrowersyjne.
To dlaczego Unia Europejska ma być nieskuteczna?
Bo skuteczność warunkowości MFW – konkretne reformy za pożyczkę – była gwarantowana bezalternatywnością konsensusu waszyngtońskiego. A w państwach UE istnieje poczucie, że rozwiązania paktu fiskalnego pochodzą po prostu z gospodarczego modelu Niemiec. Istnieje też świadomość, że nie jest on jedyny i że jest niekoniecznie właściwy dla innych państw.
Można mówić o modelu niemieckim? Jeszcze dekadę temu to Niemcy miały poważne problemy gospodarcze.
I je rozwiązali dzięki reformom nielubianego w Polsce kanclerza Gerharda Schrödera, za co zresztą zapłacił utratą władzy. Nawiasem mówiąc, Angela Merkel nie jest przykładem reformatora, a tego wymaga od innych państw. Ale to inna historia.
Można mówić zarówno o modelu, jak i o problemie niemieckim. Czy wiecie państwo, że Niemcy, z drobnymi przerwami, stale zwiększali swoją konkurencyjność w zasadzie od upadku systemu z Bretton Woods? A gospodarki państw Europy Południowej zawsze miały z tym problem. To jest zupełnie inny model funkcjonowania. Przez prawie połowę z ostatnich dwustu lat Grecja była niewypłacalna. Strukturę jej gospodarki określiłbym wręcz jako patologiczną, tak naprawdę Grecja nigdy nie powinna znaleźć się w strefie euro. Natomiast Francja i Hiszpania miały największą liczbę bankructw w nowożytnej historii. Dzisiaj Francja dołączyła do państw, które stanowią jeden z najpoważniejszych problemów w UE.
Biorąc to pod uwagę, czy pakt fiskalny ma szansę zadziałać?
Proszę podać argumenty, że nie ma. Przecież musi być jakiś zestaw wspólnych reguł, bo inaczej nie przełamiemy tych różnic.
Dotknęliście sedna: dlaczego państwa integrują się we wspólnotach ponadnarodowych?
Bo widzą w tym określone korzyści.
Również. Albo chcą się zabezpieczyć przed własnymi słabościami. Ale dzisiaj w państwach UE panuje poczucie, że Unia nie tylko nie zabezpieczyła społeczeństw przed błędami w polityce gospodarczej, lecz także zwielokrotniała konsekwencje, jakie wynikały ze złych polityk na poziomie krajowym. Tak działała przecież unia walutowa, czego nikt nie mógł wcześniej przewidzieć. Gospodarka niekonkurencyjna w unii walutowej mogła pogorszyć swoją sytuację, czyli stawała się jeszcze mniej konkurencyjna. Korzystali na tym silni, czyli przede wszystkim Niemcy.
Unia walutowa była błędem?
Nie. Była znakomitym osiągnięciem. Czymś znacznie więcej niż tylko projektem na miarę lat 90. Uważam wręcz, że jednym z najważniejszych projektów w historii Europy w ogóle. Ale wtedy, w tamtych warunkach nie można było pójść dalej. Jeśli ktoś mówi o grzechu pierworodnym euro, to ma rację w tym, że była to konstrukcja dalece niepełna. Jednak tylko w teorii. Alternatywą nie była znacznie doskonalsza unia walutowa, ale po prostu jej brak.
To jak uporać się z grzechem pierworodnym euro?
W powszechnym mniemaniu mówi się o unii bankowej, choć widać, jaki to dziś stanowi problem, i w sumie nie wiadomo, co z tego wyjdzie. Twierdzi się, że pakt fiskalny może być bardzo ważny. Szczerze mówiąc, nie bardzo wiem, dlaczego nazywa się „fiskalny”, ale załóżmy, że jest to drugi element. Po trzecie, trzeba coś zrobić z gigantycznymi długami. Tego problemu nie da się rozwiązać w ramach obecnej unii walutowej. Dla państw w okresie recesji kolejne cięcia bez dewaluacji waluty, co jest niemożliwe, będą jedynie pogłębiać recesję. One – żeby spłacać długi – muszą wrócić na ścieżkę wzrostu gospodarczego, a dziś się dzieje odwrotnie. A więc nie spłacą i trzeba będzie większość zadłużenia po prostu anulować czy też zrestrukturyzować, jak się to w żargonie ekonomicznym nazywa. Alternatywą jest uwspólnotowienie długu, co byłoby krokiem milowym integracji europejskiej, ale na to Niemcy nigdy się nie zgodzą. Mało kto pamięta, że to był w ogóle warunek, pod jakim kanclerz Helmut Kohl zaakceptował projekt euro, w ich mniemaniu unia transferowa nie wchodzi więc w grę. Pozytywnie oceniam zwiększającą się rolę Europejskiego Banku Centralnego, który już okazał się pożyczkodawcą ostatniej szansy dla banków, a wkrótce będzie musiał stać się pożyczkodawcą ostatniej szansy dla państw, przed czym Niemcy również będą się broniły.
To gdzie w takim razie jesteśmy, jeśli chodzi o przyszłość Unii Gospodarczej i Walutowej?
To nie wszystko. Aby taka unia funkcjonowała, potrzebna jest duża elastyczność rynków pracy i mobilność siły roboczej w Europie. Do tego jeszcze bardzo daleko. Ale wrócę do wyzwania adaptacyjnego. Europa potrzebuje dziś nowego kontraktu społecznego. Unia Europejska, mimo że jest projektem chadeckim, była głęboko socjalna w swej naturze. Nie bez powodu mówimy o Europejskim Modelu Społecznym. Wystarczy wyjechać poza kontynent, aby zobaczyć, czym się odróżnia od innych, bo Europa to styl życia. I dzisiaj nie da się go zachować. Społeczeństwa muszą zaakceptować, że ich poziom życia będzie relatywnie niższy, bo globalizacja wystawia nas na bardzo silną konkurencję, do której nie jesteśmy przygotowani. Młodzi, których aspiracje – dzięki dostępności edukacji – znacznie wzrosły, będą musieli je bardzo obniżyć, bo inaczej nie znajdą pracy. Model niemiecki może być w tym sensie przydatny, że Niemcy zaakceptowali niższy poziom wynagrodzeń, dużo oszczędzali, a jednocześnie pracowali więcej i rozluźnili regulacje rynku pracy. W pewnym sensie przeszli więc wewnętrzną dewaluację i wyszli na tym dobrze, co jeszcze wzmocniła sama konstrukcja unii walutowej.
To dlaczego jest pan krytyczny wobec Niemiec? To nie jest dobra recepta?
Bo Europa jest bardzo różnorodna, co podkreślałem. Ta różnorodność była dotychczas jej siłą. Tymczasem Niemcy myślą, że skoro im się udało z reformami, to dlaczego inni nie mieliby podążyć tą ścieżką. I zakładają, że zadekretowanie tego na poziomie prawa w UE – mówię o pakcie fiskalnym – to właściwe rozwiązanie i państwa powinny się dostosować. To błąd. Tak powstał problem „niemieckiej Europy” jako przeciwstawienie do „europejskich Niemiec”. Niemcy zapominają, że reformy Schrödera odbyły się w bardzo stabilnych warunkach zewnętrznych, czyli były możliwe do przeprowadzenia, a i tak ich autor zapłacił cenę, o której wspominaliśmy. Tymczasem dzisiaj mamy największy od dziesięcioleci kryzys gospodarczy, w warunkach daleko bardziej posuniętej globalizacji rynków finansowych, problemy w poszczególnych państwach są nieporównywalne do ówczesnej sytuacji gospodarczej Niemiec, a w dodatku w ramach dalece niepełnej unii walutowej w UE. Pytanie o metodę rozwiązywania kryzysu jest jak najbardziej stosowne. Dodam, że powojenne Niemcy nie borykały się z żadnym poważniejszym kryzysem finansowym, a ich sektor bankowy ma znacząco inną strukturę niż w pozostałych państwach UE. Nie bez powodu więc oceniam działalność MFW w ramach „troiki” wyżej, a już naprawdę wysoko to, że Fundusz nieustannie poszukuje lepszych rozwiązań i potrafi być krytyczny wobec swoich własnych poczynań.
To dlaczego MFW nie przejmie odpowiedzialności za wyprowadzenie poszczególnych państw z kryzysu?
Ma po prostu za mały kapitał. Stąd Europa potrzebowała czegoś znacznie większego, co niektórzy nazywali „bazooką”. Poza tym UE doszła też do wniosku, że sama powinna posiadać taki europejski fundusz walutowy, bo w MFW jednak większościowe udziały mają Amerykanie i Chińczycy. Swoją drogą, czyż to nie dziwne, że przy projektowaniu strefy euro nikt nie wyobrażał sobie, że ona może kiedyś być w kryzysie? Zawsze zakładaliśmy, że poważny kryzys może dotknąć gospodarki rozwijające się. A tu nagle wszystkie te założenia prysły, a MFW zajmuje się głównie Europą. To znak czasu.
A czy rozwiązaniem dla strukturalnego problemu unii walutowej nie jest to, co proponuje George Soros? Wzywa on Niemcy do przywództwa lub opuszczenia unii walutowej.
Z pierwszą częścią jego propozycji wszyscy się zgadzamy. Ale opuszczenie unii walutowej przez Niemcy to koniec euro i prawdopodobnie całej UE. To kwestia egzystencjalna.
To na czym ma polegać przywództwo Niemiec?
To drugie wyzwanie adaptacyjne. Pierwsze polega na tym, że politycy muszą przekonać społeczeństwa do akceptacji potrzeby zmiany stylu życia, który do tej pory uważaliśmy za oczywisty. Drugie wyzwanie adaptacyjne dotyczy właśnie przywództwa. W Europie od jakiegoś czasu nie było wojny ani takiego wstrząsu jak upadek komunizmu i perspektywa zjednoczenia Niemiec. To są momenty, w których odważne rozwiązania padają na podatny grunt i, jak widać z perspektywy czasu, mogą być przeprowadzone. Ale dzisiaj społeczeństwa nie zaakceptują daleko idących rozwiązań. Po pierwsze, mają poczucie utraty kontroli nad globalną rzeczywistością, czują się zagrożone i niepewne. Po drugie, nie ufają elitom politycznym, nie ufają też rynkom. To nowy rodzaj rzeczywistości.
Da się w ogóle rozwiązać ten dylemat?
Ależ po to jest przywództwo polityczne. Ono z definicji musi działać w obszarze ryzyka, ale takiego, które jest akceptowalne przez społeczeństwa. Zaufanie się zdobywa, a nie posiada. I można je łatwo stracić. Trzeba założyć dwie sprawy. O przyszłości Europy zadecydują w pierwszej kolejności wyniki. Jeśli poradzimy sobie z kryzysem, to zyskamy nową legitymację i społeczeństwa to zaakceptują. Na razie za sukces uważamy przetrwanie Unii. To za mało, bo rezultatem jest „pełzający kryzys”, a więc dekada wzrostu gospodarczego bliskiego zeru i wysokiego bezrobocia. W ten sposób będziemy tracić, a nie zyskiwać legitymację społeczeństw.
Na razie nie znaleźliśmy recepty na wzrost. Nie zanosi się, by coś się zmieniło.
A dlaczego Stany Zjednoczone znalazły? Kryzys zaczął się u nich, a dziś perspektywy mają znacznie lepsze. To wzięło się z konkretnych wyborów, jakich dokonali, i to wcale niełatwych, przy użyciu publicznych pieniędzy.
I właśnie upadło Detroit.
Niestety, ale wyzwania adaptacyjne mają to do siebie, że nie da się jednocześnie zjeść ciastka i mieć ciastka. Amerykanie dzisiaj ewidentnie przygotowują się do globalnej konkurencji i za to należy ich podziwiać. Unia nie.
Nasz przyszły sukces zależy od wyników i od modelu, jaki przyjmiemy jako Wspólnota. Z tym pierwszym jest krucho. To drugie zawsze grzęźnie w pół drogi. Wystarczy, że w którymś dużym kraju odbywają się wybory parlamentarne, nie mówiąc już o Niemczech, gdzie nawet wybory lokalne mogą wpłynąć na rozwiązywanie problemów europejskich. Tak się nie da. Wreszcie samo poczucie Wspólnoty też gdzieś uleciało. Stoimy przed dylematem: albo skutecznie rozwiążemy te problemy na poziomie europejskim, albo nastąpi koniec Unii, choć nie będzie on nagły. Raczej będzie to stopniowa atrofia.
To może Polska rzeczywiście nie powinna pchać się do strefy euro?
Tylko że w ten sposób niejako przyczynia się do atrofii Unii Europejskiej. Po raz pierwszy po 1989 r. zdarza się, że wszyscy czekają na nas z otwartymi ramionami. Wkład Polski w reformę strefy euro jest nie tylko pożądany, lecz także niezbędny. A tego nie da się zrobić z zewnątrz.
Ale sam pan przed chwilą mówił o wadliwej konstrukcji unii walutowej…
One mogą nas dotknąć wtedy, gdy będziemy nieprzygotowani. Tutaj więc rację ma profesor Balcerowicz – najpierw musimy myśleć o wzmocnieniu konkurencyjności naszej gospodarki. Lubiliśmy do niedawna porównywać się z Hiszpanią, więc trzeba powiedzieć, że ich problemy wzięły się jednak z nieodpowiedzialnej polityki gospodarczej premiera José Luisa Zapatero, z nierozmyślnego wydawania funduszy europejskich oraz – wszystko na to wskazuje – z korupcji politycznej. Nie bardzo wiem, jakie argumenty stoją więc za polską niechęcią.
Jest obawa, że będziemy podlegać tym samym mechanizmom co Hiszpania. Wzrosną wynagrodzenia i na skutek tego w gospodarce wystąpią „bańki”.
Może się tak stać wskutek ekspansji kredytowej, która byłaby rezultatem znaczącego obniżenia stóp procentowych. Ale przecież tym procesem da się zarządzać. W Hiszpanii problem dotyczył sektora budownictwa, gdzie były ewidentnie zbyt luźne uregulowania, a w dodatku, jak wspominałem, wyjątkowo mocne powiązanie ze światem polityki. Tego możemy bez trudu uniknąć. Ogólnie rzecz biorąc, problem dotyczy sektorów gospodarki, które nie są wystawione na konkurencję międzynarodową. Dlatego wchodząc do strefy euro, musimy być jak najbardziej konkurencyjni. Pamiętacie państwo proces rozszerzenia UE? Jednym z kryteriów kopenhaskich była taka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw – osiągnięta zdecydowanie przed akcesją – że mogłyby one sprostać presjom konkurencyjnym rynku wewnętrznego. Odrobiliśmy swoją pracę domową. Dzisiaj, jeśli chcemy wejść do strefy euro, to równocześnie musimy zacząć spełniać kryteria konwergencji oraz się reformować. Na tym polega modernizacja i to sposób na uniknięcie pułapki rozwojowej kraju o średnim dochodzie. Ja bardzo tego chcę.
Ale nie wiemy, dokąd musielibyśmy zmierzać. Gdy sytuacja w strefie euro się wyklaruje, to wtedy przystąpimy. Nie można kupować kota w worku.
Sytuacja w strefie euro nigdy się nie wyklaruje. Nie będzie finalité. Tak jak nie będzie unii pokryzysowej. Globalizacja wymaga nieustannego reformowania się UE i unii walutowej. Kiedy ją projektowano, to nikt w ogóle nie zakładał, że wartość rynków finansowych będzie czterokrotnie większa niż PKB wszystkich państw świata. Dlatego nasza strategia „poczekamy, zobaczymy”, to czekanie na Godota. To zresztą w ogóle nie jest strategia. Powinniśmy dokończyć, co zaczęliśmy w 1989 r., i znaleźć się w samym sercu integracji europejskiej. Jeśli nie postawi się sprawy jasno, to nigdy nie wejdziemy do strefy euro, bo w parlamencie nie będzie konstytucyjnej większości.
Ale na razie poparcie Polaków dla wejścia do strefy euro jest minimalne.
Potrzebna jest ogólnonarodowa debata, a spór pomiędzy partiami politycznymi jest jej kluczowym składnikiem. Ja się go nie boję. Wierzę w rozsądek Polaków. Poparcie jest niskie, bo rząd nie zrobił do tej pory nic, aby je budować. Niestety, w rządzie dominuje logika ministra finansów. Wydaje mi się, że ten problem dobrze rozumie Radosław Sikorski, ale nie może go tak otwarcie stawiać.
Powinniśmy zorganizować referendum? Strefa euro wygląda zupełnie inaczej od momentu podpisania naszego traktatu akcesyjnego.
Jeśli potrzeba tego do zbudowania większości, to tak. Zaryzykowałbym wręcz tezę, że to jest warunek sine qua non dla zaistnienia większości potrzebnej do zmiany konstytucji. W Polsce nie będzie konsensusu co do przyjęcia euro, zresztą w żadnym państwie go nie było. Dlatego nie należy zakładać, że to przejdzie gładko, podział jest widoczny gołym okiem. To poparcie trzeba wygrać, tak jak było z wstąpieniem do Unii. Nawet kosztem tego, że przynajmniej 30 proc. ludzi będzie temu przeciwnych.
Nie boi się pan referendów na takie tematy? Obywatel nie będzie w stanie ocenić argumentów za przystąpieniem do strefy euro i przeciw niemu. Nawet ekonomiści mają z tym kłopot.
Referenda nie są po to, aby szczegółowo oceniać takie rozwiązania. Przecież w Polsce w referendum na temat naszego przystąpienia do UE nie ocenialiśmy szczegółowo wyników negocjacji. Ludzie głosowali zgodnie ze swoją intuicją, za przynależnością do cywilizacji europejskiej. Ale przy okazji sporo się jednak dowiedzieli. Głosowanie Francuzów w 2005 r. nad konstytucją europejską też sporo nam powiedziało. Polski hydraulik, który odegrał znaną rolę w całej kampanii, nie był tylko symbolem populizmu francuskich polityków. On znakomicie oddał obawy Francuzów co do ich zdolności poradzenia sobie z presją globalizacji i tracącej konkurencyjność gospodarki. To był ważny sygnał.
Gdyby referenda nad rozszerzeniem UE odbyły się w 2003 r., to Polska nigdy do Unii by nie weszła.
Zgadza się. Ale czym innym jest decyzja o pokojowym zjednoczeniu podzielonego wcześniej kontynentu, a czym innym ta dotycząca pójścia w kierunku coraz ściślejszej integracji z hymnem, flagą itd. Ona musi mieć legitymację społeczeństw. Po fiasku Traktatu konstytucyjnego wynegocjowano Traktat lizboński, ale elity polityczne zrobiły wszystko, by nie poddawać go pod referendum. To była bardzo ryzykowna decyzja, bo pokazywała, że organizujemy Unię, nie biorąc pod uwagę obaw społeczeństw.
Do tej pory taka metoda działała i Unia okazała się sukcesem. Nie bez powodu dostała pokojowego Nobla.
Ja też byłem gorącym zwolennikiem tego Nobla. Ale dzisiaj deficyt legitymacji stał się niebezpiecznie duży i może zagrozić przyszłości Unii. Politycy powinni to dostrzec, a tego się boją.
Co powinni zrobić?
Przykładowo, jeśli Grecy chcieli zorganizować referendum na temat reform gospodarczych, to trzeba było im na to pozwolić. Przecież większość ewidentnie chciała pozostać w strefie euro, a taka byłaby stawka tego referendum. Wierzę, że zagłosowaliby racjonalnie, a premier Andreas Papandreu miałby poparcie społeczne dla reform wymaganych przez UE. Zamiast tego Papandreu musiał zrezygnować, a tajemnicą poliszynela jest, w jaki sposób się to odbyło. Dzisiaj Unia jest kojarzona przede wszystkim z polityką cięć, a Grecy protestują w mundurach hitlerowskich. Niedawno nie do pomyślenia.
Ale ewentualna decyzja Greków przeciw reformom i wyjście Grecji ze strefy euro oznaczałyby ryzyko upadku całej strefy.
Niekoniecznie. Równie dobrze mogło to zwiększyć wiarygodność strefy euro. To zależy od interpretacji. Dziś bardzo ważne jest to, by ludzie mieli poczucie, że od ich wyborów bardzo dużo zależy, ze wszystkimi konsekwencjami. Jeśli Brytyjczycy chcą referendum na temat członkostwa w UE – proszę bardzo. Niech się zdecydują. David Cameron będzie wreszcie musiał zająć konkretne stanowisko, a my nie będziemy zakładnikami wizji UE, którą prezentują brytyjscy eurosceptycy.
Ale na wyjściu Wielkiej Brytanii z UE stracą obie strony.
Pełna zgoda. Przy opcji wyjścia Wielka Brytania nagle odkryje, że jest zupełnie małą wysepką, która żyje mrzonkami przeszłości, a Unia będzie traktowana w świecie jeszcze mniej poważnie. To jest spore ryzyko. Ale ja nie jestem przekonany, że tak się stanie.
A nie za bardzo wierzy pan w racjonalność ludzi?
Akurat Brytyjczycy w ważnych chwilach potrafią być racjonalni do bólu. Problem jest inny. Media są zupełnie nieracjonalne i lokalne, chociaż kiedyś wydawało się, że będziemy zmierzali w kierunku europejskiej przestrzeni publicznej. Uważam, że to jest najpoważniejsze wyzwanie dla współczesnych demokracji.
W demokracjach każdy może jednak wybierać media, jakie chce, włącznie z europejskimi typu euro news.
Jakość informacji to też jest problem, ale mnie chodzi o coś innego. Otóż media stanowią zagrożenie dla przywództwa politycznego w demokracji. Dzisiaj nie są już po prostu nośnikiem populizmu, ale same są niezwykle populistyczne. One burzą zaufanie do elit politycznych, dlatego politycy tak się boją podejmować decyzji o dłuższym horyzoncie czasowym.
A nie jest tak, że po prostu mamy takich polityków?
To sprzężenie zwrotne. Ale przywództwo polityczne jest jeszcze słabsze ze względu na niewystępującą nigdy w historii tak dużą współzależność gospodarek. To ma ogromne konsekwencje dla przyszłości Unii Europejskiej.
W jaki sposób?
W dobie globalizacji problemy możemy rozwiązywać tylko wspólnie, tym bardziej w tak zaawansowanej formie integracyjnej, jaką jest Unia Europejska. Istnienie Unii wymaga naprawdę wysokiego poziomu zaufania, bo wielokrotnie będą to decyzje, które trzeba podejmować szybko i które nie będą miały legitymacji społeczeństw. To jest dzisiejszy dylemat do rozwiązania w sytuacji, w której społeczeństwa nie ufają politykom ani rynkom, a zaufanie między samymi państwami UE również jest mocno nadszarpnięte. Zaufanie jest fundamentem unii walutowej, a tymczasem znalazło się państwo – mówię o Grecji – które notorycznie oszukiwało. Gwoli sprawiedliwości, nie tylko Grecja ma problem z wiarygodnością.
To jak ma działać Unia, w której decyzje nie będą miały legitymacji społeczeństw?
Otóż to! Jak państwo wcześniej zauważyli, do tej pory działała. Ale kryzys zaufania jest momentem, w którym dotychczasowa metoda integracji może okazać się zbyt ryzykowna. Z drugiej strony przyszłość unii walutowej i tym samym całej UE w dobie globalnego kapitału i nowego układu sił na świecie wymaga jakościowego skoku integracji.
Skończy się jak zwykle.
Tak to na razie wygląda. Mogłoby się tak skończyć, gdyby okoliczności były inne. A dziś są bardzo niesprzyjające. Dlatego mówiłem o ryzyku atrofii UE. Unia ma przecież swój cykl życia.
Jakiś alternatywny scenariusz?
Przestaniemy wmawiać ludziom, że w dobie globalnej da się zachować ponadnarodową wspólnotę, z kluczową rolą demokratycznie wybranych rządów i równoczesną legitymacją społeczeństw.
Brzmi jak utopia.
Trawestuję jedną z fundamentalnych teorii w dyskusji nad globalizacją, autorstwa Daniego Rodrika. Nam się wydaje, że społeczeństwa powinny kontrolować zarówno politykę narodową, jak i europejską. A to niemożliwe.
Zaraz, zaraz…
Jakimi narzędziami? Społeczeństwa mają możliwość kontroli rządów narodowych poprzez wybory i parlamenty. Do tej pory nikt nie wymyślił sposobu bezpośredniej kontroli ponadnarodowej wspólnoty, jaką jest Unia. Parlament Europejski regularnie staje się coraz ważniejszy, przy coraz niższej frekwencji wyborczej w Europie i zupełnie różnych ordynacjach wyborczych. Są pomysły, aby przewodniczący Komisji Europejskiej był wybierany bardziej bezpośrednio. Proszę więc sobie wyobrazić, że José Manuel Barroso robi bezpośrednią kampanię wyborczą w poszczególnych krajach UE. W stolicach poszczególnych państw może jeszcze znajdzie jakiś wspólny język ze społecznościami. Ale co gdy przyjedzie do jakiegoś miasta powiatowego?
Dalej, zwiększyliśmy rolę parlamentów narodowych w Traktacie lizbońskim, co jest obiektywnie dobre i nawet raz już zadziałało. Tyle że o tym wiedzą eksperci. Parlamenty narodowe są od czegoś innego, podczas gdy my zakładamy, że w ten sposób legitymacja UE jest większa. A pamiętacie państwo losy europejskiej inicjatywy obywatelskiej?
Co chce pan przez to powiedzieć?
Że przekładanie mechanizmów demokracji narodowej na ponadnarodową wspólnotę w nadziei uzyskania poparcia społeczeństw dla integracji nie jest panaceum.
A co nim jest?
Jeśli elity polityczne na poziomie krajowym nie zdobyły zaufania swojego społeczeństwa, to tym bardziej nie uda się to Unii Europejskiej. No chyba że Unia miałaby swój europejski demos. Ale wtedy rządy narodowe nie byłyby potrzebne.
Czyli rządy narodowe i europejski demos to sprzeczność?
Profesor Bronisław Geremek mówił: „Mamy Europę, potrzebujemy Europejczyków”. To byłby warunek federalistów. Ale do tego bardzo daleko. Można raczej zaobserwować tendencje przeciwne.
To na czym ten dzisiejszy dylemat polega?
Dziś aż się prosi o głębszą integrację. Jest to warunek działania UE w XXI w. i warunek skuteczności jej modelu. Unia walutowa jest unią polityczną i stawia przed każdym państwem poważny wybór. Tych wyborów trzeba dokonywać w okresie zmniejszonego zaufania. Ale tylko w ten sposób jesteśmy je w stanie odzyskać: jeśli zdamy kryzysowy test. Chciałbym, aby Polska nie stała z boku.
Bartłomiej Nowak
Politolog i doktor nauk ekonomicznych. Stypendysta Transatlantic Academy w Waszyngtonie, w latach 2010–2013 dyrektor wykonawczy Centrum Stosunków Międzynarodowych.
W pierwszej połowie XX wieku Europa była wylęgarnią konfliktów, które doprowadziły do wybuchu dwóch straszliwych wojen światowych. W drugiej połowie XX wieku, dzięki realizacji idei integracji europejskiej, powstała Unia Europejska i jednolity rynek. Instytucje te są wielkim sukcesem politycznym i gospodarczym. Po rozpadzie bloku sowieckiego, aspiracje poszczególnych państw do członkostwa w Unii Europejskiej i ułatwiony dostęp do wspólnego rynku europejskiego należały do kluczowych czynników, które przyczyniły się do powodzenia politycznej i gospodarczej transformacji byłych krajów socjalistycznych. Dzisiaj, od utrzymania Unii Europejskiej i jednolitego rynku zależy przyszła pomyślność gospodarcza poszczególnych państw europejskich, a w tym i Polski.
Wprowadzenie wspólnej waluty europejskiej na przełomie XX i XXI wieku było kolejnym etapem integracji, z którym wiązano wielkie nadzieje. Jednakże po blisko dekadzie sukcesów strefa euro znalazła się na rozdrożu. Obecny kryzys mobilizuje znaczną część polityków i opinii publicznej do postulowania zdecydowanej obrony euro w przekonaniu, że niepowodzenie projektu wspólnej waluty byłoby początkiem rozkładu Unii Europejskiej i jednolitego rynku europejskiego. Rozumiemy ten pogląd i podzielamy część przesłanek, którymi kierują się jego zwolennicy. Obawiamy się jednak, że utrzymywanie wspólnej waluty przyniesiecie efekty całkowicie odmienne od oczekiwań. Zamiast umocnić i scementować Unię Europejską, może doprowadzić do bardzo poważnych konfliktów i spowodować dezintegrację UE i rozpad jednolitego rynku. Fundamentalnym problemem związanym ze wspólną walutą w Europie jest pozbawienie państw członkowskich możliwości posługiwania się bardzo skutecznym i trudnym do zastąpienia w sytuacji kryzysowej instrumentem dostosowawczym, jakim jest możliwość korekty kursu walutowego. Wprowadzenie euro okazało się wbrew intencjom krokiem sprzecznym z dotychczasową filozofią integracji europejskiej polegającą na respektowaniu potrzeb wszystkich członków i przyjmowaniu rozwiązań, które nikomu nie zagrażają. Pozostawanie w strefie euro skazać może państwa członkowskie, które z jakiś powodów utraciły lub w przyszłości utracą konkurencyjność, na degradację gospodarczą, społeczną i cywilizacyjną, bez możliwości zmiany tej sytuacji. Może to doprowadzić do zachwiania spójności społecznej i politycznej w poszczególnych państwach członkowskich, do rozwoju tendencji populistycznych zagrażających porządkowi demokratycznemu i pokojowej współpracy w Europie. Sytuacja może wymknąć się spod kontroli i spowodować chaotyczny rozpad strefy euro, co zagrozić może przyszłości UE i jednolitego rynku.
Aby powrócić do źródeł idei integracji europejskie i uniknąć niekontrolowanego rozpadu wspólnej waluty, należy przeprowadzić kontrolowaną dekompozycję strefy euro, tworząc przy tym nowy europejski ład monetarny oparty o waluty narodowe lub waluty homogenicznych grup krajów, zachowując instytucje Unii Europejskiej i jednolity rynek europejski.
Nasz tekst składa się z dziesięciu rozdziałów. W rozdziale I wskazujemy, że istotą problemów zagrożonych gospodarek strefy euro jest utrata konkurencyjności, której przyczyny są zresztą w poszczególnych krajach odmienne.
W rozdziale II omawiamy dwa dostępne mechanizmy krótkookresowej poprawy konkurencyjności kraju: osłabienie waluty (poprzez decyzję o dewaluacji lub samoczynną deprecjację) oraz deflację (nazywaną obecnie często „wewnętrzną dewaluacją”). Osłabienie waluty jest doraźnie instrumentem bardzo skutecznym, choć aby trwale poprawić konkurencyjność gospodarki, musi być wsparte odpowiednią polityką fiskalną i monetarną. Natomiast polityka deflacyjna jest ze swojej natury instrumentem znacznie mniej skutecznym i powodującym bez porównania większe koszty w postaci spadku PKB i wzrostu bezrobocia, co sprawia, że jest to polityka trudna do utrzymania w realiach państw demokratycznych.
W rozdziale III omawiamy wybrane doświadczenia historyczne sprzed zapoczątkowanego w 2008 roku światowego kryzysu finansowego, związane ze stosowaniem deflacji oraz funkcjonowaniem mechanizmu osłabienia waluty. Przytaczamy wyjaśnienie, dlaczego deflacja była skutecznym mechanizmem dostosowawczym w okresie przed Pierwszą Wojną Światową, a przestała nim być w okresie międzywojennym. Omawiamy pouczający przykład spektakularnego niepowodzenia polityki deflacyjnej, jakim była uporczywa obrona wymienialności funta szterlinga po zawyżonym kursie w Wielkiej Brytanii w drugiej połowie lat 1920-tych. Przypominamy, że dewaluacja była jednym z najistotniejszych posunięć w ciągu pierwszych miesięcy prezydentury Franklina Delano Roosevelta w USA w 1933 roku. Przedstawiamy kontrowersje dotyczące polityki dewaluacji stosowanej przez wiele krajów w latach 1930-tych i wyjaśniamy, że nie podważa to tezy o skuteczności dewaluacji. Przytaczamy przykłady z lat 1990-tych, z kryzysu azjatyckiego i kryzysu rosyjskiego, wskazujące, że programy dostosowawcze zawierające dewaluację mogą być bardzo skuteczne w szybkim przywracaniu konkurencyjności gospodarki i równowagi na rachunku obrotów bieżących, umożliwiając wyprowadzenie gospodarki z głębokiego kryzysu i szybkie wejście na ścieżkę wzrostu. Omawiamy pouczający przypadek Argentyny z przełomu XX i XXI wieku ilustrujący trzy istotne obserwacje. Po pierwsze, kraj, który znajduje się w dobrej sytuacji makroekonomicznej i stworzył solidne wydawałoby się ramy instytucjonalne, może, z nieprzewidywanych wcześniej powodów, popaść w problemy z związane z utratą konkurencyjności. Po drugie, w warunkach sztywnego kursu walutowego, usiłowanie przywrócenia konkurencyjności poprzez politykę deflacyjną może doprowadzić do poważnych niepokojów społecznych. Po trzecie, osłabienie waluty jest bardzo silnym instrumentem dostosowawczym, może pozwolić na szybkie wyjście z chaosu politycznego i gospodarczego i wejście na ścieżkę wzrostu gospodarczego. Zwracamy uwagę, że nie jest to instrument cudowny, który może samodzielnie i bezboleśnie rozwiązać wszelkie problemy. Jego nadużywanie jest szkodliwe, lecz w sytuacji kryzysowej szybka odbudowa konkurencyjności bez osłabienia waluty jest przedsięwzięciem niezwykle trudnym lub wręcz niemożliwym.
W rozdziale IV zastanawiamy się, czy pogłębiona unia fiskalna mogłaby dostarczyć alternatywnych wobec osłabienia waluty lub deflacji instrumentów do poprawy konkurencyjności zagrożonych krajów. W tym celu na przykładzie Południa Włoch i Niemiec Wschodnich omawiamy próby poprawy konkurencyjności zacofanych regionów w ramach jednego obszaru walutowego przez politykę pomocy strukturalnej i transfery budżetowe. Uzasadniamy pogląd, że są to działania tak mało skuteczne i tak kosztowne, że nie można liczyć na to, by stały się istotnym instrumentem poprawy konkurencyjności niekonkurencyjnych gospodarek w ramach strefy euro.
W rozdziale V omawiamy doświadczenia, na które często powołują się ekonomiści uważający, że polityka tzw. „wewnętrznej dewaluacji”, czyli deflacji, realizowana za pomocą redukcji wydatków budżetowych, może być dziś skuteczną terapią dla zagrożonych gospodarek strefy euro. Omawiamy doświadczenie Łotwy, pokazując, że trudno je uznać za argument do rekomendowania metody „wewnętrznej dewaluacji”. Porównujemy doświadczenie Łotwy i Islandii, pokazując, że dzięki dewaluacji waluty w Islandii, koszty dostosowania w celu wyprowadzenia kraju z głębokiego kryzysu były znacznie mniejsze niż na Łotwie. Przytaczamy analizę przypadków udanych ekspansywnych dostosowań fiskalnych tzn. sytuacji, w których zacieśnienie fiskalne od razu stało się impulsem do przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Okazuje się, że w przypadkach tych zacieśnieniu fiskalnemu towarzyszyło duże osłabienie krajowej waluty lub zasadnicza obniżka stóp procentowych i spadek inflacji. Na ekspansywne efekty zacieśnienia fiskalnego trudno więc liczyć w krajach wewnątrz strefy euro, gdy osłabienie waluty krajowej jest niemożliwe, a inflacja i stopy procentowe już są bardzo niskie.
W rozdziale VI podsumowujemy wnioski wynikające z rozdziałów I-V dla możliwości pomyślnego funkcjonowania jednej waluty w Europie. Zwracamy uwagę, że Europa fundamentalnie różni się od USA, gdyż jest złożona z narodów mówiących różnymi językami, odwołujących się do własnych tradycji i zorganizowanych w ramach państw narodowych. Państwa narodowe stanowią główne ośrodki identyfikacji i tożsamości obywateli, a także źródła legitymizacji organów władzy. Nic nie wskazuje na to, by sytuacja ta miała się zasadniczo zmienić w ciągu najbliższego stulecia. Unia Europejska i jej instytucje są tworami służebnymi, które państwa członkowskie stworzyły, aby poprawić swoje bezpieczeństwo i pomyślność gospodarczą. Sukces integracji oparty był na filozofii respektowania potrzeb wszystkich członków, przyjmowaniu rozwiązań, które są korzystne dla wszystkich i nikomu nie zagrażają. Wprowadzenie wspólnej waluty paradoksalnie podważa dotychczasową filozofię integracji. Państwo należące do strefy euro, które z jakichś powodów utraci konkurencyjność lub będzie zmuszone w krótkim czasie zamknąć deficyt na rachunku obrotów bieżących, może zostać w praktyce skazane na degradację gospodarczą, społeczną i cywilizacyjną, bez możliwości poprawy tej sytuacji. Naszym zdaniem problemy te mają zupełnie inny wymiar, gdy dotyczą zacofanych regionów w poszczególnych państwach, a inny –znacznie poważniejszy – gdy dotyczą całego państwa. Zwracamy uwagę, że Europa, w której społeczności narodowe zostaną pozbawione możliwości poprawy swojego bytu i jedyną alternatywą pozostanie dla nich migracja, zostanie narażona na groźne konflikty.
W rozdziale VII omawiamy opcję kontrolowanej dekompozycji strefy euro. Ponieważ wychodzenie ze strefy euro krajów zagrożonych groziłoby tam wybuchem paniki i załamaniem systemu bankowego, proponujemy kolejność odwrotną tzn. rozmontowanie strefy euro poprzez stopniowe wychodzenie krajów lub grup krajów najbardziej konkurencyjnych.
W rozdziale VIII zastanawiamy się nad tym, jaki mechanizm koordynacji walutowej można wprowadzić w Europie w przypadku dekompozycji strefy euro. Pokazujemy, że istnieją akceptowalne alternatywy dla systemu jednej waluty, które, choć nie są doskonałe, umożliwiają pomyślny rozwój gospodarki, a także rozwój pokojowej współpracy europejskiej. Zwracamy uwagę, że próby wprowadzenia i utrzymania za wszelka cenę rozwiązania mającego raz na zawsze uwolnić Europę od niedoskonałych systemów koordynacji walutowej mogą prowadzić do katastrofy ekonomicznej i politycznej. Do katastrofy takiej przyczynił się system waluty opartej na parytecie złota w okresie międzywojennym, a obecnie jest bardzo prawdopodobne, że katastrofę taką może spowodować uporczywa obrona systemu jednej waluty w Europie.
W rozdziale IX rozważamy argumenty i ostrzeżenia przed dekompozycją strefy euro. Odnosimy się do opinii sugerujących, że rozwiązanie strefy euro: doprowadzi do ekonomicznej katastrofy w Europie, spowoduje gwałtowną aprecjację waluty niemieckiej i wywoła recesję w Niemczech, osłabi pozycję Europy wobec światowych potęg gospodarczych USA, Chin i Indii. Nie lekceważymy tych argumentów, lecz zwracamy uwagę, że opierają się one na bardzo wątpliwych założeniach. Po pierwsze, na założeniu, że Europa z jedną walutą jest w stanie przezwyciężyć obecny kryzys i w przyszłości pomyślnie się rozwijać. Po drugie, na założeniu, że demontaż strefy euro musi spowodować rozpad jednolitego rynku i dezintegrację UE. Jest oczywiste, że przy tych założeniach rozwiązanie strefy euro byłoby szkodliwe dla wszystkich i nie miałoby ekonomicznego sensu. Jednakże, założenia te są nieuprawnione, co staramy się uzasadnić w naszym tekście. Po pierwsze, uporczywa obrona wspólnej waluty narażać będzie Europę na olbrzymie problemy i konflikty, będzie hamować jej wzrost gospodarczy i osłabiać pozycję międzynarodową, a może zakończyć się niekontrolowanym rozpadem strefy euro, o nieobliczalnych konsekwencjach. Po drugie, w proponowanym przez nas wariancie dekompozycja strefy euro odbędzie się w sposób uzgodniony i kontrolowany, tak aby zachować UE i jednolity rynek europejski, a jednocześnie możliwe będzie stworzenie mechanizmu koordynacji walutowej, który ograniczy skalę aprecjacji nowej waluty Niemiec w okresie przejściowym.
W rozdziale X omawiamy najbardziej prawdopodobne warianty wydarzeń w przypadku kontynuacji uporczywej obrony euro i kontynuacji polityki deflacji zwanej „wewnętrzną dewaluacją”. Omawiamy podstawowe scenariusze: 1) scenariusz trwalej zapaści politycznej i społecznej niekonkurencyjnych państw oraz 2) scenariusz nieskoordynowanego rozpadu strefy euro. Odnotowujemy także mniej prawdopodobny, lecz niewykluczony wariant przezwyciężenia obecnego kryzysu strefy euro, co może nastąpić w wyniku kombinacji pozytywnych czynników takich jak: silne ożywienie w gospodarce światowej, istotne osłabienie euro i wypracowanie przez strefę euro jako całość wysokiej nadwyżki handlowej lub wystąpienie znacznie lepszych niż oczekujemy efektów przywracania konkurencyjności zagrożonych gospodarek poprzez politykę „wewnętrznej dewaluacji”. Jeśli strefa euro przezwycięży obecny kryzys, to w przyszłości poważne problemy z konkurencyjnością mogą pojawić się ponownie w różnych krajach. Los kraju, który z jakiś przyczyn utraci konkurencyjność będzie w ramach strefy euro zawsze nie do pozazdroszczenia.
W „Zakończeniu” uzasadniamy pogląd, że nawet w wariancie przezwyciężenia obecnego kryzysu, w dającej się przewidzieć przyszłości trudno liczyć na istotne rozszerzenie strefy euro. Utrzymywanie strefy euro skazywać będzie EU na podział na trzy grupy krajów tworzące swoistą „Europę trzech prędkości”.
Dziękujemy osobom, które pomogły w przygotowaniu niniejszego tekstu. Krzysztof Błędowski, Marcin Gozdek, Kamil Kamiński i Agata Miśkowiec dostarczyli nam niektóre dane i analizy. Wszystkim im, a także Wojciechowi Arkuszewskiemu, Sergiuszowi Kowalskiemu i Adamowi Parfiniewiczowi jesteśmy wdzięczni za możliwość dyskusji, uwagi i komentarze, które w niektórych przypadkach były dalekie od zbieżności z poglądami prezentowanymi w tekście.
Tekst wyraża wyłącznie osobiste poglądy autorów.
W roku 2010 Grecja, Portugalia, Włochy, Hiszpania i Irlandia napotkały na poważne problemy ze sprzedażą swoich obligacji. Oprocentowanie, jakiego żądali inwestorzy, drastycznie wzrosło. Od tego czasu państwa strefy euro i Europejski Bank Centralny podejmują rozmaite działania dla złagodzenia i rozwiązania problemów zagrożonych gospodarek. Początkowo liderzy polityczni i gospodarczy Unii Europejskiej stali na stanowisku, że mamy do czynienia tylko z czasowym zachwianiem płynności finansowej i zagrożone kraje po przeprowadzeniu odpowiednich reform poradzą sobie ze spłatą długu. Obecnie co najmniej w przypadku Grecji oficjalne stanowisko UE przyznaje, że problem dotyczy wypłacalności, czyli zdolności kraju do spłacenia swojego długu, i zaakceptowano, że konieczna jest redukcja zadłużenia. Obawy o wypłacalność dotyczą także innych zagrożonych krajów.
Istotą problemów zagrożonych krajów strefy euro (oprócz Irlandii) jest utrata międzynarodowej konkurencyjności. Zjawisko polega najogólniej mówiąc na tym, że płace w gospodarce stają się zbyt wysokie w stosunku do produktywności w sektorze wytwarzającym dobra podlegające wymianie międzynarodowej. W efekcie, wytwarzane w kraju produkty zaczynają być wypierane z rynku krajowego i rynków zagranicznych przez produkty wytwarzane w innych krajach. Spada produkcja i zatrudnienie w sektorze produkującym dobra podlegające wymianie międzynarodowej. Dopóki spadek ten jest równoważony przez wzrost zatrudnienia i PKB w sektorach wytwarzających dobra niepodlegające wymianie międzynarodowej, w szczególności w budownictwie i w usługach, pogorszenie konkurencyjności nie musi powodować spadku zatrudnienia i spadku PKB w całej gospodarce, lecz objawia się w pogorszeniu bilansu handlowego i salda na rachunku obrotów bieżących. Ujemne saldo bilansu handlowego i deficyt na rachunku obrotów bieżących mogą nie stwarzać problemu, dopóki nie pojawią się kłopoty z ich finasowaniem.
W latach 1999-2011 jednostkowy koszt pracy (wartość wynagrodzeń na jednostkę wytwarzanego produktu) w Grecji, Włoszech, Hiszpanii, Portugalii i Francji zwiększył się w relacji do jednostkowego kosztu pracy w Niemczech o 19-26%. Pogorszenie konkurencyjności wymienionych krajów wobec Niemiec znalazło swoje odbicie w pogorszeniu sald bilansu handlowego i rachunku obrotów bieżących. W roku 2010 wymienione kraje miały deficyty obrotów bieżących wysokości od 2 do 10 proc PKB i miały łącznie deficyt handlowy wysokości 167 mld euro, podczas gdy Niemcy uzyskały nadwyżkę handlową w wysokości 154 mld euro, osiągając nadwyżkę rachunku obrotów bieżących w wysokości blisko 6% PKB.
Trzeba zaznaczyć, że przyczyny utraty konkurencyjności w poszczególnych krajach były inne. W Grecji, Portugalii i Włoszech przyczynił się do tego deficyt budżetowy i duży dług publiczny. Natomiast w Hiszpanii, która – do chwili wybuchu światowego kryzysu finansowego – pod względem przestrzegania kryteriów Maastricht dotyczących deficytu i długu publicznego zachowywała się lepiej niż Niemcy, przyczyną utraty konkurencyjności była olbrzymia ekspansja zadłużenia prywatnego napędzająca boom budowlany i wzrost płac.
Obecnie rynki finansowe nie chcą już dobrowolnie finansować deficytu obrotów bieżących Grecji, Portugalii, Włoch i Hiszpanii. Aby poprawić swoje bilanse handlowe i zlikwidować deficyty na rachunku obrotów bieżących, kraje te powinny prawdopodobnie obniżyć płace o 20-30%. W przypadku kraju posiadającego własną walutę, poprawa konkurencyjności tego rzędu mogłaby się dokonać w krótkim czasie w wyniku osłabienia krajowej waluty, nie powodując szkody w skali działalności gospodarczej i poziomie zatrudnienia. Przykładem takiego dostosowania może być Polska, która jest członkiem UE, lecz nie należy do strefy euro. W okresie kulminacji światowego kryzysu finansowego między jesienią 2008 a wiosną 2009 polski złoty osłabił się o około 30%. Dzięki temu w roku 2009 saldo polskiego handlu zagranicznego poprawiło się o 3% PKB, co było prawdopodobnie najistotniejszym czynnikiem, dzięki któremu w roku 2009 Polska, jako jedyny kraj w UE, cieszyła się wzrostem gospodarczym, podczas gdy gospodarki wszystkich pozostałych krajów UE skurczyły się.
Zagrożone kraje znajdujące się w strefie euro nie mogą jednak poprawić swojej konkurencyjności poprzez dostosowanie kursu walutowego, gdyż nie mają własnej waluty. W związku z tym, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, starają się poprawić konkurencyjność poprzez zacieśnienie fiskalne (tj. obniżenie wydatków budżetowych i podniesienie podatków) mające powodować nominalny spadek płac, świadczeń i cen. Politykę taką określa się obecnie terminem „wewnętrzna dewaluacja”, choć mamy do czynienia po prostu z polityka deflacyjną realizowaną narzędziami fiskalnymi.
Istnieją dwie metody krótkookresowej poprawy konkurencyjności: osłabienie waluty krajowej lub deflacja, czyli obniżenie krajowych cen i płac. Osłabienie waluty może mieć formę dewaluacji, w przypadku, gdy kurs waluty jest określany przez władze monetarne, lub samoczynnej deprecjacji, gdy kurs walutowy jest określany przez rynek. Deflacja może nastąpić natomiast jako efekt silnego ograniczenia popytu przez zacieśnienie fiskalne lub restrykcyjną politykę monetarną. Efektem zarówno osłabienia waluty, jak i deflacji jest obniżenie wartości płac i innych dochodów krajowych wyrażonych w walutach partnerów handlowych, co przyczynia się do poprawy bilansu handlowego.
Istotną różnicą miedzy omawianymi metodami jest to, że osłabienie waluty powoduje automatyczne obniżenie płac wyrażonych w walutach zagranicznych i poprawę konkurencyjności, co staje się impulsem do wzrostu produkcji krajowej, natomiast deflacja jest zjawiskiem znacznie bardziej rozłożonym w czasie. Polityka deflacyjna musi najpierw poprzez spadek popytu spowodować spadek produkcji i w konsekwencji zatrudnienia, po to by rosnące bezrobocie mogło skłonić pracowników w sektorze prywatnym do akceptowania obniżek płac. Deflacja wymaga podjęcia tysięcy decyzji przez podmioty gospodarcze i zmiany tysięcy umów. Decyzje o obniżkach cen podejmowane są dopiero wtedy, gdy poszczególni przedsiębiorcy napotykają barierę popytu w postaci spadku sprzedaży. Pracownicy zaczynają akceptować obniżki płac wtedy, gdy wyraźnie rośnie bezrobocie. Spadek wartości cen i płac w przeliczeniu na waluty zagraniczne w procesie deflacji nigdy nie jest więc automatyczny i powszechny, tak jak to jest w przypadku zmiany kursu walutowego. Ponadto spadek ten w wyniku deflacji następuje zacznie wolniej niż może to nastąpić w przypadku osłabienia waluty, gdzie dostosowanie płac w całej gospodarce może nastąpić z dnia na dzień.
W przypadku gdy gospodarka generuje wysoki deficyt na rachunku obrotów bieżących i ustaną źródła jego finasowania, a nie następuje szybka poprawa konkurencyjności, niezbędna redukcja deficytu dokonuje się poprzez spadek zatrudniania i produkcji. Stąd mniejsza i wolniej postępująca poprawa konkurencyjności poprzez deflację sprawia, że w przypadku konieczności ograniczenia deficytu handlowego, dostosowanie takie poprzez politykę deflacyjną musi się odbyć kosztem głębszego spadku zatrudniania i realnego PKB niż gdyby odbywało to się poprzez osłabienie waluty.
Osłabienie waluty jest więc ze swojej natury bardziej skutecznym i bez porównania mniej kosztownym społecznie i ekonomicznie instrumentem krótkookresowej poprawy konkurencyjności niż deflacja. Należy jednak podkreślić, że poprawa konkurencyjności w wyniku zmiany kursu walutowego nie musi być trwała. Tylko przy odpowiednio restrykcyjnej polityce fiskalnej i monetarnej, osłabienie waluty może trwale poprawić konkurencyjność gospodarki i wprowadzić ją na ścieżkę wzrostu. Jeżeli braknie takiego wsparcia, to osłabienie waluty prowadzi do wzrostu cen i płac, a szybko uzyskana poprawa konkurencyjności jest zjadana przez inflację.
W systemie waluty opartej o złoto[1]/, który wykształcił się w drugiej połowie XIX wieku i funkcjonował do wybuchu I Wojny Światowej w 1914 r., polityka deflacyjna była podstawowym instrumentem przywracania konkurencyjności gospodarki i równowagi w obrotach międzynarodowych. Deficyt handlowy kraju, jeśli nie był finansowany napływem kapitału z zagranicy, powodował odpływ złota z rezerw banku emisyjnego realizującego swoje zobowiązanie do wymiany waluty na złoto. W takim przypadku bank emisyjny, aby zapobiec zagrożeniu dla swojej zdolności do wymiany waluty na złoto, podnosił stopę dyskontową zmniejszając podaż kredytu w gospodarce i powodując presję na obniżkę cen. Deflacja obniżała popyt na towary importowane, poprawiała konkurencyjność gospodarki i bilans handlowy. Karl Polanyi[2]/, a za nim Barry Eichengreen poświęcili wiele uwagi wyjaśnieniu, dlaczego deflacja była skutecznym mechanizmem dostosowawczym w okresie przed I Wojna Światową, a przestała nim w okresie międzywojennym. Zdaniem Eichengreena przed I Wojną Światową polityka banków centralnych podporządkowana była jednemu celowi, jakim było utrzymanie rezerw złota na poziomie gwarantującym wymienialność waluty na złoto według stałego parytetu. Gdy było to potrzebne dla tego celu, bank centralny nie wahał się przed prowadzeniem polityki deflacyjnej i żadne inne względy nie były przy tym poważnie brane pod uwagę. Prowadzenie nieskrępowanej polityki deflacyjnej ułatwiał fakt, że nie było wówczas żadnej uznanej teorii wyjaśniającej wpływ polityki banku centralnego na gospodarkę i poziom bezrobocia[3]/. Bezrobocie zresztą jako zdefiniowana kategoria ekonomiczna i społeczna pojawiło się w dyskusjach dopiero na przełomie XIX i XX wieku[4]/. Nie było wówczas powszechnych praw wyborczych, w większości krajów prawo głosu było ograniczone do ludzi posiadających majątek. Bezrobotni pozbawieni pracy w wyniku polityki banku centralnego nie byli świadomi tego związku, a ponadto mieli niewielkie możliwości przedstawienia swoich interesów w ówczesnym systemie politycznym[5]/. Związki zawodowe i regulacje pracownicze były w powijakach, dzięki temu płace były stosunkowo elastyczne i stąd polityka deflacyjna mogła być skuteczna w ich obniżaniu[6]/. Z tego punktu widzenia sytuacja w okresie międzywojennym była już istotnie różna. Wszystkie warstwy społeczne uzyskały prawo wyborcze, wzrosła siła związków zawodowych, bezrobocie stało się istotną kategorią ekonomiczną i problemem politycznym, i zaczęto łączyć je z polityką banku centralnego. Działania związków zawodowych i regulacje prawa pracy zmniejszyły swobodę obniżania płac. Wobec usztywnienia płac, dla osiągniecia danego efektu w zakresie obniżki popytu w gospodarce potrzebny był większy wzrost bezrobocia niż w przypadku elastycznych płac. Coraz powszechniejsza była świadomość konfliktu między celem utrzymania równowagi zewnętrznej, a utrzymaniem dobrej koniunktury w kraju.
Spektakularną ilustracją tych różnic oraz niepowodzeń deflacji w okresie międzywojennym jest nieudana obrona przewartościowanego parytetu wymiany funta szterlinga w Wielkiej Brytanii w latach 1925-1931. W 1925 Wielka Brytania przywróciła zawieszoną po wybuchu I Wojny Światowej wymienialność funta na złoto. Przywrócono przedwojenny parytet funta do złota, choć ówczesne ceny w Wielkiej Brytanii nie odpowiadały przedwojennym. Przeciwko przywróceniu parytetu wymiany oponował John Maynard Keynes – wówczas jeden z ekspertów konsultowanych przez kanclerza skarbu Winstona Churchilla. W pamflecie „The Economic Consequences of Mr. Churchill” (skutki gospodarcze działań pana Churchilla) Keynes oceniał, że przywrócenie przedwojennego parytetu oznacza przewartościowanie funta o 10-15%, co obniży konkurencyjność brytyjskiego eksportu i spowoduje wzrost bezrobocia[7]/. Według późniejszych ocen faktyczne przewartościowanie było nieco mniejsze, w granicach 5-10%[8]/. Decyzja o przywróceniu przedwojennego przewartościowanego parytetu jest powszechnie uważana za podstawową przyczynę wolnego wzrostu gospodarki i wysokiego bezrobocia w Wielkiej Brytanii w drugiej dekadzie lat 1920-tych[9]/. W tym czasie Francja, która przywróciła wymienialność w roku 1924 wg nowego niedowartościowanego parytetu miała znacznie wyższy wzrost gospodarczy i niższe bezrobocie[10]/. Przez sześć lat gospodarka i społeczeństwo brytyjskie ponosili olbrzymie koszty broniąc przewartościowanej waluty. Aby chronić bilans handlowy i ograniczać wypływ złota z kraju, Bank Anglii musiał ograniczać podaż kredytu, a rząd wprowadzać kolejne restrykcje fiskalne. Polityka deflacyjna dławiła gospodarkę, lecz problemu przewartościowanej waluty brytyjskiej nie udało się rozwiązać. Ostatecznie w roku 1931, wobec utrzymującego się 20 procentowego bezrobocia, Wielka Brytania odeszła od systemu waluty złotej i pozwoliła na dewaluację funta o około 30 proc. Przyniosło to pewną ulgę gospodarce brytyjskiej w warunkach głębokiego kryzysu gospodarki światowej.
Naszym zdaniem to doświadczenie brytyjskie sprzed 80 lat powinno dawać do myślenia współczesnym liderom europejskim. Po pierwsze, przykład ten demonstruje duże koszty ekonomiczne i społeczne oraz niewielką skuteczność polityki deflacyjnej jako instrumentu przywracania konkurencyjności przy usztywnionym kursie walutowym. Wówczas, prowadzona przez 6 lat polityka deflacyjna nie potrafiła sobie poradzić z poziomem cen zawyżonym o 5-10% i nie doprowadziła do przywrócenia konkurencyjności kraju. Czy można spodziewać się, że dziś za pomocą tej polityki uda się przywrócić konkurencyjność gospodarek, w których poziom płac jest zawyżony o 20-30%? Po drugie, przykład ten ilustruje, jak olbrzymie koszty ekonomiczne, społeczne i polityczne mogą być spowodowane ograniczeniami w myśleniu, jakie narzucili sobie liderzy gospodarczy i polityczni. Wówczas przyjmowano, że system waluty opartej o złoto jest jedynym systemem gwarantującym zdrowy pieniądz, a utrzymanie przedwojennego parytetu funta do złota jest niezbędne dla zachowania wiarygodności brytyjskiego systemu monetarnego. Wysocy przedstawiciele brytyjskiego Ministerstwa Skarbu do ostatniej chwili reagowali z oburzeniem na sugestie, że Wielka Brytania mogłaby odejść od ówczesnego parytetu wymieniany funta na złoto[11]/. Gubernator Banku Anglii Montagu Norman wiosną 1931 roku zabiegał w przygniecionych Wielkim Kryzysem Stanach Zjednoczonych o pożyczkę, która mogłaby przedłużyć utrzymywanie wymienialności funta według tradycyjnego parytetu. Gdy to się nie udało, żalił się, że „Stany Zjednoczone są ślepe nie podejmując kroków dla uratowania świata i systemu waluty opartej o złoto”[12]/. Utożsamianie losów świata z ówczesnym systemem walutowym było błędne, gdyż jak wiemy system waluty opartej o złoto się załamał, a świat mimo wszystko przetrwał. Natomiast uporczywe trwanie w systemie waluty opartej o złoto było kluczowym czynnikiem, który przyczynił się do pogłębienia i międzynarodowego rozprzestrzenienia Wielkiego Kryzysu, który prawie doprowadził do upadku demokratycznego kapitalizmu na świecie[13]/. To doświadczenie sprzed 80 lat powinno dawać do myślenia współczesnym liderom europejskim, którzy powtarzają, że utożsamiają przyszłość Unii Europejskiej i wspólnego rynku z projektem euro.
Warto przypomnieć, że jednym z najistotniejszych posunięć w czasie pierwszego roku rządów Franklina Delano Roosevelta w 1933 roku, obok uporządkowania i rozpoczęcia odbudowy systemu bankowego, było zawieszenie wymienialności dolara na złoto i dewaluacja dolara o 40%.
Odejście Wielkiej Brytanii, a następnie USA od systemu waluty opartej o złoto rozpoczęło kilkuletni okres, w którym poszczególne kraje wykorzystywały dewaluację jako instrument poprawy konkurencyjności. Polityka ta była przedmiotem wielu kontrowersji, bowiem dewaluacja poprawiała konkurencyjność danego kraju kosztem jego partnerów handlowych, zmuszając ich często również do dewaluacji. Zdaniem Eichengreena nie może to jednak zaciemniać faktu, że dewaluacje lat 1930-tych były skuteczne i stanowiły część rozwiązania problemu Wielkiego Kryzysu, a nie były jego źródłem[14]/.
Niezwykle pouczające jest doświadczenie Argentyny, która w 1991 wprowadziła system tzw. izby walutowej (currency board) związując ustawowo i bezterminowo kurs swojej waluty peso z dolarem USA. Przez pierwsze kilka lat przynosiło to znakomite rezultaty w postaci obniżenia inflacji i wzrostu gospodarczego. Wydawało się, że wreszcie po latach borykania się z problemami niestabilnej polityki makroekonomicznej i wysokiej inflacji, Argentyna znalazła rozwiązanie, które zagwarantuje jej utrzymanie zdrowych i sprzyjających rozwojowi ram makroekonomicznych. Pod koniec dekady lat 1990-tych, w wyniku połączenia czynników wewnętrznych i zewnętrznych, pojawiły się poważne problemy z konkurencyjnością powodujące recesję i narastanie długu publicznego. Początkowo nie dopuszczano możliwości odejścia od systemu izby walutowej. Aby uporać się z problemem niekonkurencyjności gospodarki i wysokiego zadłużenia, stosowano politykę deflacyjną opartą o restrykcje fiskalne. Nie przynosiło to poprawy sytuacji. Po trzech latach recesji, w końcu roku 2001 krwawe rozruchy zmusiły prezydenta i rząd do dymisji. Argentyna ogłosiła niewypłacalność i porzuciła system izby walutowej. Peso straciło ponad 70% swojej wartości. W gospodarce i w systemie bankowym wystąpiły bardzo poważne perturbacje, lecz już po kilku miesiącach gospodarka zaczęła rosnąć i zamknęła się luka w bilansie handlowym. W ciągu następnych 6 lat gospodarka rosła w tempie 7-9% rocznie. Doświadczenie Argentyny może być ilustracją dla trzech prawd, które powinniśmy mieć na uwadze. Po pierwsze, kraj, który znajduje się w dobrej sytuacji makroekonomicznej i stworzył solidne wydawałoby się ramy instytucjonalne, może z nieprzewidywanych wcześniej powodów popaść w problemy z konkurencyjnością. Po drugie, w warunkach sztywnego kursu walutowego, przywracanie konkurencyjności poprzez politykę deflacyjną jest mało skuteczne i może doprowadzić do groźnych niepokojów społecznych. Po trzecie, dewaluacja jest bardzo silnym instrumentem dostosowawczym i nawet przeprowadzona w warunkach załamania politycznego i gospodarczego może pozwolić na szybkie wejście na ścieżkę wzrostu gospodarczego.
Skuteczność instrumentu, jakim jest dewaluacja, potwierdzają doświadczenia krajów azjatyckich: Korei Południowej, Tajlandii i Indonezji po kryzysie 1997 roku, a także Rosji po kryzysie 1998 roku. We wszystkich tych przypadkach dochodziło do głębokiej dewaluacji w sytuacji poważnego załamania gospodarki i kryzysu bankowego. Wobec załamania banków i bankructw przedsiębiorstw wydawało się, że gospodarki przez długi czas nie będą w stanie wydostać się z tarapatów. Tymczasem, po dewaluacji gospodarki bardzo szybko wkraczały na ścieżkę wzrostu.
Dewaluacja nie jest jednak rozwiązaniem doskonałym i z jej stosowaniem związane są istotne problemy. Źródłem części problemów jest właśnie fakt, że dewaluacja jest niezwykle skutecznym i mało kosztownym społecznie i politycznie instrumentem krótkookresowej poprawy konkurencyjności, a jednocześnie nie dotyka bezpośrednio fizycznych procesów wytwarzania produktów i usług, które decydują o konkurencyjności w długim okresie. Dostępność dewaluacji stwarza często politykom pokusę unikania trudniejszych społecznie i politycznie reform niezbędnych dla podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tolerowania rozluźnienia fiskalnego, w przekonaniu, że ewentualne problemy z konkurencyjnością zawsze zostaną rozwiązane przez osłabienie waluty. Jest wiele przykładów krajów, w szczególności Ameryki Południowej i Południowej Europy, które w drugiej połowie XX wieku przez lata posługiwały się dewaluacją dla nadganiania konkurencyjności systematycznie traconej w wyniku inflacji.
Dodatkowym problemem jest fakt, że dewaluacja jest instrumentem nieobojętnym dla sąsiadów. Dewaluacja poprawia konkurencyjność danego kraju kosztem jego partnerów handlowych, zmuszając ich często również do dewaluacji. Konkurowanie krajów między sobą poprzez dewaluowanie waluty wprowadza zamieszanie i zakłócenia, nie przynosząc żadnych trwałych korzyści.
Osłabienie waluty nie jest rozwiązaniem cudownym, które może zastąpić zdrową politykę makroekonomiczną. Jest instrumentem, który aby nie zaszkodzić zdrowiu gospodarki kraju i jej sąsiadów nie powinien być nadużywany. Są jednak awaryjne sytuacje, w których wyjście gospodarki na prostą jest bez dewaluacji bardzo trudne i może okazać się niemożliwe. Nie przypadkowo wszystkie udane programy dostosowawcze w Ameryce Łacińskiej zawierały głęboką początkową dewaluację, która obniżała jednostkowy koszt pracy[15]/.
W awaryjnych przypadkach, gdy nastąpi strukturalne osłabienie konkurencyjności, osłabienie waluty połączone z odpowiednią polityką fiskalną i monetarną leży w interesie danego kraju i jego partnerów. Znacznie lepiej, jeśli kraj poprawi swoja konkurencyjność, co umożliwi mu wzrost gospodarczy, wzrost handlu i obsługiwanie zadłużenia, niż gdyby miał na trwałe pogrążyć się w stagnacji i być tylko obiektem pomocy ze strony wspólnoty międzynarodowej.
Wielu obserwatorów uważa, że zasadniczym błędem przy wprowadzaniu euro było stworzenie unii monetarnej bez unii fiskalnej. Postuluje się więc często naprawienie tej wady poprzez powołanie na szczeblu UE/strefy euro organów uprawnionych do nakładania podatków i emisji długu na oraz stworzenie skuteczniejszych narzędzi wymuszających dyscyplinę fiskalną na poziomie państw członkowskich. Zwolennicy tego podejścia wydają się oczekiwać, że utworzenie unii fiskalnej usunie najpoważniejsze problemy w funkcjonowaniu strefy euro.
Wątpliwości wobec tego poglądu zwykle koncentrują na tym, czy jest politycznie realne stworzenie w ramach UE unii fiskalnej w pełnym tego słowa znaczeniu. Zwraca się uwagę, że budżet UE stanowi obecnie zaledwie 1% PKB Unii, podczas, gdy przed wybuchem światowego kryzysu finansowego budżet federalny USA stanowił blisko 20%. PKB, a budżety centralne poszczególnych krajów UE stanowiły od 14. do 43 % ich PKB.
Abstrahując od realności stworzenia unii fiskalnej, warto postawić pytania:
1) Czy utworzenie w UE realnej unii fiskalnej zapobiegnie powstawaniu w przyszłości problemów z konkurencyjnością poszczególnych krajów UE?
2) Czy unia fiskalna dostarczy instrumentów do radzenia sobie z takimi problemami?
Uważamy, że odpowiedź na oba pytania jest negatywna.
Ad 1) Unia fiskalna być może zmniejszy ryzyko nieodpowiedzialnej polityki budżetowej, lecz nie zapobiegnie powstawaniu problemów z konkurencyjnością wywołanych innymi przyczynami. Dalsze problemy z konkurencyjnością wynikające m.in. z nadmiernej ekspansji kredytu sektora prywatnego, napływu kapitału zagranicznego (w tym transferów unijnych) finansującego inwestycje w sektorach nie-eksportowych, szybszej poprawy konkurencyjności partnerów handlowych, zmian technologicznych lub demograficznych, bez wątpienia pojawiać się będą w przyszłości w niektórych krajach.
Ad 2) Nieuzasadnione jest oczekiwanie, że większe środki z budżetu centralnego EU (lub strefy euro) mogłyby umożliwić rozwiązanie problemu obniżonej konkurencyjności niektórych krajów. O wątpliwej skuteczności polityk strukturalnych i fiskalnej mających prowadzić do poprawy konkurencyjności zacofanych regionów w ramach jednego obszaru walutowego świadczą przykłady Wschodnich Niemiec i Południowych Włoch.
Przeliczenie, w momencie zjednoczenia Niemiec w 1990 roku, płac w Niemczech Wschodnich z marki wschodniej na markę zachodnią według parytetu 1:1 spowodowało, że większość wschodnioniemieckiej gospodarki stała się niekonkurencyjna względem Zachodu. Od chwili zjednoczenia, Niemcy Wschodnie są beneficjentem transferów fiskalnych, które do roku 2009 wyniosły około 2000 mld euro[16]/. Kwota ta odpowiada ok 80% PKB Niemiec i około 700% PKB Niemiec Wschodnich z roku 2010. Roczne transfery wynosiły średnio ponad 4% PKB Niemiec i ponad 25% PKB Niemiec Wschodnich[17]/. Efekt doganiania wystąpił w pierwszej połowie lat 1990-tych. Później proces się prawie zatrzymał. Udział Niemiec Wschodnich w PKB Niemiec od 1996 roku utrzymuje się na stałym poziomie, natomiast dochód na głowę w Niemczech Wschodnich rośnie w wyniku zmniejszania się liczby ludności wschodnich landów, która w relacji do zachodnich landów zmniejszyła się z 27% na początku transformacji do 21% w roku 2007. Młodzi i wykształceni ludzie emigrują z Niemiec Wschodnich ze względu na bezrobocie – od kilkunastu lat dwukrotnie wyższe niż na Zachodzie – i brak perspektyw[18]/.
Południowe Włochy od kilkudziesięciu lat są obiektem polityki strukturalnej mającej zmniejszyć lukę konkurencyjności w stosunku do północy kraju. Obecnie transfery z tego tytułu wynoszą 4% PKB Włoch, co stanowi 16% PKB Włoch Południowych[19]/. Pewne zmniejszenie luki rozwojowej nastąpiło w latach 1960-tych. Później jednak nie było trwałego postępu w konwergencji i od 40 lat PKB na jednego mieszkańca oscyluje w granicach 55-65% poziomu na Północy[20]/. Południe osiąga tylko 46% poziomu Północy pod względem PKB wytwarzanego w sektorze prywatnym na jednego mieszkańca oraz zaledwie 18% pod względem wartości eksportu (bez produktów paliwowych) na jednego mieszkańca. Stopa bezrobocia na Południu jest dwukrotnie wyższa niż na Północy[21]/.
Te dwa przykłady pokazują niską skuteczność krajowych programów „podciągania” niekonkurencyjnych regionów, mimo nakładów nieproporcjonalnie większych niż to, co można sobie wyobrazić w ramach europejskiej unii fiskalnej. Trudno bowiem zakładać, żeby niekonkurencyjne kraje strefy euro mogły liczyć na stałe wieloletnie dotacje rzędu 25% PKB rocznie, jak w we Wschodnich Niemczech, czy 16% PKB rocznie jak w Południowych Włoszech.
Ekonomiści uważający, że polityka „wewnętrznej dewaluacji” realizowana za pomocą redukcji wydatków budżetowych może być dziś skutecznym rozwiązaniem dla zagrożonych gospodarek strefy euro, powołują się często na doświadczenia Łotwy, a także na przypadki krajów, w których zdecydowana redukcja deficytu budżetowego stała się impulsem do przyspieszenia wzrostu gospodarczego, czyli innymi słowy pojawiły się ekspansywne skutki zacieśnienia fiskalnego.
Łotwa, kraj liczący 2,3 miliona mieszkańców, nie należy do strefy euro, lecz od wielu lat ma swoją walutę sztywno powiązaną z euro. Przez kilka lat przed wybuchem światowego kryzysu finansowego Łotwa cieszyła się bardzo wysokim tempem wzrostu gospodarczego, którego motorem był boom kredytowy, zasilany pożyczkami, jakie łotewskie banki otrzymywały od swoich matek ze Skandynawii[22]/. W wyniku wzrostu płac przekraczającego znacznie tempo wzrostu wydajności pracy w sektorach wytwarzających dobra podlegające wymianie międzynarodowej, następowała szybka erozja konkurencyjności. Deficyt na rachunku bieżącym osiągnął w 2007 roku monstrualny poziom 22% PKB. W 2008 roku, wraz z wybuchem światowego kryzysu finansowego, zakończył się dopływ zagranicznych pożyczek i załamał się rynek nieruchomości. Łotwa zmuszona została do szybkiej poprawy konkurencyjności i zamknięcia deficytu na rachunku obrotów bieżących. Rząd zdecydował się na utrzymanie istniejącego kursu walutowego i wdrożył program „wewnętrznej dewaluacji”. W latach 2009-2010 Łotwa dokonała głębokich cięć wydatków budżetowych, a także zwiększyła niektóre dochody. Łącznie dostosowania fiskalne wyniosły 15% PKB. W latach 2008-2010 PKB obniżyło się łącznie o 21%, lecz w roku 2011 gospodarka weszła już na ścieżkę wzrostu. Mimo realizacji tak trudnego programu gospodarczego premier Valdis Dabrovskis odniósł sukces w wyborach parlamentarnych w październiku 2010 roku i utrzymał się na stanowisku także po kolejnych – przedterminowych – wyborach we wrześniu 2011 roku, w których największą liczbę głosów otrzymała opozycyjna partia reprezentująca mniejszość rosyjską. Przypadek Łotwy wskazywany jest jako przykład, że wewnętrzna dewaluacja może być skutecznym instrumentem przywracania konkurencyjności i rząd posługujący się takim instrumentem nie musi wcale stracić poparcia wyborców.
Przypadek Łotwy warto jednak zestawić z przypadkiem Islandii. Przed rokiem 2008 w Islandii – kraju liczącym zaledwie 320 tysięcy mieszkańców – podobnie jak na Łotwie miał miejsce szybki wzrost bilansów banków finansowany napływem zagranicznego kapitału pożyczkowego i ekspansja sektora budowlanego. Deficyt rachunku obrotów bieżących w obu krajach osiągał przed kryzysem zbliżony poziom ponad 20% PKB. Z chwilą wybuchu światowego kryzysu finansowego oba kraje straciły źródła dopływu kapitału finansującego ich wzrost, przeżyły głębokie załamanie sektora nieruchomości budowlanych i szok w sektorze finansowym – którego skala w Islandii była znacznie większa niż na Łotwie. Oba kraje dokonały głębokich dostosowań fiskalnych, a także uzyskały wsparcie od Unii Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Oba kraje po załamaniu w latach 2008-2010, w roku 2011 odnotowały wzrost PKB.
Koszty dostosowania w Islandii były jednak znacznie mniejsze niż na Łotwie. Spadek PKB w latach 2008-2010 był o połowę mniejszy niż na Łowie. Spadek zatrudnienia w Islandii wyniósł tylko 5% wobec 17% na Łotwie. Wyjaśnieniem znacznie mniejszych ekonomicznych i społecznych kosztów dostosowania w Islandii może być fakt, że nastąpiła tam dewaluacja waluty krajowej poprawiająca konkurencyjność gospodarki. Islandia miała płynny kurs walutowy i nominalna wartość jej waluty obniżyła się w roku 2008 o około 50%. Dalszemu spadkowi zapobiegło m.in. wprowadzenie ograniczeń wymiany walut. Część poprawy konkurencyjności została zniwelowana przez wywołaną dewaluacją inflację, lecz mimo to pod koniec 2011 roku islandzka waluta była realnie o ponad 30% słabsza niż w przed wybuchem kryzysu[23]/. W efekcie, płace w gospodarce w przeliczeniu na waluty zagraniczne stały się niższe, co poprawiło konkurencyjność islandzkich produktów. Tymczasem na Łotwie, choć rząd dokonał głębokiej redukcji płac w sektorze publicznym, które w roku 2010 były o około 20% niższe niż w roku 2008, to płace w przemyśle obniżyły się zaledwie o 2%[24]/. W świetle tych danych, Łotwa stanowi laboratoryjny przykład nieskuteczności „wewnętrznej dewaluacji” jako metody poprawy konkurencyjności gospodarki. Dostosowanie rachunku obrotów bieżących na Łotwie dokonało się bowiem nie poprzez poprawę konkurencyjności, lecz poprzez głęboki spadek zatrudnienia i spadek PKB.
Analiza przypadków ekspansywnych skutków zacienienia fiskalnego tzn. sytuacji, w których ograniczenia fiskalne nie hamują wzrostu, lecz powodują jego przyspieszenie, wskazuje, że nadzieje na pojawienie się takiego zjawiska w zagrożonych gospodarkach strefy euro nie mają realnych podstaw[25]/. Ekspansywne skutki zacieśnienia fiskalnego pojawiają się bowiem wtedy, gdy hamującemu popyt zacieśnieniu fiskalnemu towarzyszą inne dostatecznie silne stymulujące wzrost czynniki, takie jak osłabienie waluty lub spadek inflacji i stóp procentowych. Znaczne osłabienie waluty poprawiające konkurencyjność i powodujące wzrost eksportu było czynnikiem stymulującym ekspansję gospodarki w przypadku zacieśnienia fiskalnego w Irlandii w latach 1987-89, Finlandii w latach 1992‐98 i Szwecji w latach 1993‐98. Przy czym w Irlandii osłabienie waluty bezpośrednio poprzedziło okres zacieśnienia fiskalnego, a w Finlandii i Szwecji następowało w jego trakcie. Z kolei w przypadku Danii (w latach 1983-1986), czynnikiem stymulującym wzrost gospodarki był towarzyszący zacieśnieniu fiskalnemu spadek inflacji (z bardzo wysokich poziomów) i obniżenia stóp procentowych (również z bardzo wysokich poziomów). Na wystąpienie tych czynników wzrostu w przypadku zagrożonych krajów strefy euro trudno obecnie liczyć, w sytuacji gdy kraje te nie mają własnej waluty, a także nie ma możliwości bardzo znaczącego spadku inflacji i stóp procentowych (gdyż inflacja jest obecnie na umiarkowanym poziomie, a stopy procentowe są bardzo niskie).
W poprzednich rozdziałach uzasadnialiśmy pogląd, że możliwość dostosowania kursu walutowego jest bardzo skutecznym i trudnym do zastąpienia instrumentem umożliwiającym odzyskanie utraconej konkurencyjności. Natomiast region lub kraj znajdujący się wewnątrz większego obszaru walutowego, który utraci konkurencyjność nie mając możliwości dewaluacji waluty, może być skazany na długotrwałą niemożność poprawy swojej sytuacji. W niniejszym rozdziale zastanawiamy się, jakie z tych konstatacji wynikają wnioski dotyczące możliwości funkcjonowania jednej waluty w Europie.
Zwolennicy jednego obszaru walutowego w Europie powołują się często na przykład Stanów Zjednoczonych. USA mają podobnego rzędu co Europa terytorium, liczbę ludności i poziom rozwoju gospodarczego. Tym niemniej jedna waluta funkcjonuje w USA bez zakłóceń. Dlatego zgodnie z tym poglądem, wspólna waluta może również doskonale funkcjonować w Europie, pod warunkiem zwiększenia zakresu integracji fiskalnej i zniesienia utrudnień w przepływie siły roboczej i kapitału. Naszym zdaniem, jednym z istotnych czynników umożliwiających funkcjonowanie jednej waluty w USA jest to, że obszar walutowy pokrywa się w znacznej mierze z obszarem państwowości amerykańskiej, która stanowi podstawowe źródło tożsamości i identyfikacji obywateli. Warto pamiętać, że istotnym etapem budowy tej wspólnej tożsamości i przemiany dobrowolnej unii suwerennych stanów w jednolite państwo była wyniszczająca Wojna Secesyjna 1861-1865. Dziś do cementowania amerykańskiej identyfikacji przyczynia się jeden oficjalny język, wspólna tradycja i powszechne uznanie legitymacji władz federalnych. Wspólny język ułatwia także mobilność zawodową. Problem niekonkurencyjności wielu regionów jest w znacznym stopniu łagodzony przez przemieszczanie się mieszkańców pomiędzy regionami i stanami. Procesy te nie zagrażają spójności narodu amerykańskiego, lecz nawet ją umacniają.
W przeciwieństwie do USA, Europa jest złożona z państw grupujących narody używające różnych języków i scementowane przez odrębne tradycje historyczne i kulturowe. Państwa narodowe stanowią główne ośrodki identyfikacji i tożsamości obywateli, a także źródła legitymizacji organów władzy. Nie jest to sytuacja przejściowa. Socjolog Edmund Wnuk-Lipiński pisze:
Naszym zdaniem, problemy z konkurencyjnością mają zupełnie inny wymiar, gdy dotyczą zacofanych regionów w poszczególnych państwach, a inny – znacznie poważniejszy – gdy dotyczą całego państwa. W wielu krajach występują regiony, które przez długi okres są ekonomicznie niekonkurencyjne. Podawaliśmy wyżej przykłady Wschodnich Niemiec i Południowych Włoch. W Polsce przykładem niekonkurencyjnego regionu jest Województwo Warmińsko-Mazurskie, gdzie stopa bezrobocia jest najwyższa w kraju i przekracza obecnie 21%. Młodzi ludzie z Mazur myślący o karierze zawodowej wyjeżdżają do Warszawy lub Gdańska, jednocześnie na Mazurach kupują ziemię i budują sobie domy wakacyjne przedstawiciele klasy średniej z innych części Polski. Według wieloletnich prognoz region ten będzie się wyludniał w stosunku do pozostałych części kraju. Nikt nie proponuje jednak, aby dla poprawy konkurencyjności regionu ustanowić tam osobną strefę walutową. Wyjazd ludzi z Warmii i Mazur do innych części kraju i osiedlanie się tam przybyszów z innych części Polski nie zagraża bytowi wspólnoty, z którą ludzie identyfikują się najbardziej. Nie grozi dezintegracją państwa.
Czy zakładamy, że w ten sam sposób miałyby zostać rozwiązane lub złagodzone problemy niekonkurencyjności Grecji, Hiszpanii czy całych Włoch? Czy przyjmujemy, że rozwiązaniem problemu niekonkurencyjności Grecji będzie wyjazd Greków do pracy w Niemczech i krajach Europy Północnej, natomiast w Grecji kupią sobie działki i zbudują domy wakacyjne zamożni Niemcy, Holendrzy i Skandynawowie? Jest to mało realne z przyczyn ekonomicznych i świadomościowych. Wyjazd dużej liczby osób w wieku produkcyjnym z Grecji i pozostawienie tam dużej liczby bezrobotnych i emerytów pogłębiał będzie deficyt systemu ubezpieczeń społecznych. Tak, jak Niemcy godzą się na duże transfery wspierające system ubezpieczeń społecznych we wschodnich landach, a w Polsce nikt nie przejmuje się skalą dotacji z innych województw do systemu ubezpieczeń społecznych w Województwie Warmińsko-Mazurskim, tak trudno oczekiwać, że kraje Europy będą skłonne trwale finansować deficyt systemu ubezpieczeń społecznych jakiegoś kraju europejskiego. Jak pisze Mirosław Czech: „Po greckiej lekcji wiemy, że niemiecki podatnik nie pozwoli wziąć na swój garnuszek polskich (greckich, hiszpańskich czy bułgarskich) emerytów”[29]/.
Brak perspektyw dotyczący całego państwa i skazanie społeczności narodowej na perspektywę wymuszonego rozpłynięcia się w Europie może doprowadzić do znacznie większych napięć, szczególnie gdy dotyczyć będzie krajów tak dużych jak Hiszpania lub Włochy. A sytuacja taka dotyczyć może także innych krajów, które będą w strefie euro i w przyszłości z nieprzewidywanych dzisiaj przyczyn popadną w kłopoty z konkurencyjnością.
Warto pamiętać, że Unia Europejska jest efektem procesu integracji, który miał być w założeniu antidotum na narodowe konflikty, które doprowadziły do dwóch straszliwych wojen światowych. Unia Europejska i jej instytucje zostały powołane przez państwa członkowskie, po to, by służyć poprawie ich bytu i bezpieczeństwa. Dotychczasowa integracja oparta była na filozofii respektowania potrzeb wszystkich członków, przyjmowaniu rozwiązań, które nikomu nie zagrażając są korzystne dla wszystkich. Dzięki respektowaniu tej filozofii możliwy był dotychczasowy sukces Unii Europejskiej i wspólnego rynku.
Wprowadzenie wspólnej waluty paradoksalnie zagraża dotychczasowej filozofii integracji europejskiej. Państwa członkowskie pozbawione zostały możliwości posługiwania się bardzo skutecznym i trudnym do zastąpienia w sytuacjach awaryjnych instrumentem dostosowawczym, jakim jest możliwość zmiany kursu walutowego. Jednocześnie nie ma żadnego instrumentu, który mógłby ten brak skutecznie zastąpić. W efekcie, państwo członkowskie, które z jakichś powodów utraci konkurencyjność lub będzie zmuszone w krótkim czasie zlikwidować deficyt na rachunku obrotów bieżących, może zostać w praktyce skazane na degradację gospodarczą, społeczną i cywilizacyjną, bez możliwości poprawy tej sytuacji.
Niektórzy obserwatorzy sądzą, że przyspieszy to proces tworzenia kosmopolitycznej społeczności europejskiej i upadek nacjonalistycznych zmór. Sadzimy, że może być odwrotnie. Obecny brak konfliktów między największymi narodami Unii Europejskiej nie wynika z faktu, że tożsamość i identyfikacja narodowa zanikła, lecz z faktu, że stworzono ramy współpracy europejskiej, które poszczególne państwa członkowskie uznały za korzystne. W przypadku, gdy w jakiejś społeczności narodowej rozpowszechni się przekonanie, że przyjęte w ramach UE/strefy euro rozwiązania skazują dane państwo na degradację ekonomiczną i społeczną, a zarazem przynoszą korzyści innym, zmory populistyczne i nacjonalistyczne odezwać się mogą z zaskakującą siłą. Warto pamiętać, ze stagnacja gospodarcza, wysokie bezrobocie, brak perspektyw oraz poczucie niesprawiedliwości i dyskryminacji w traktowaniu własnego kraju przez rządzące potęgi były w przeszłości pożywką dla rozwoju ruchów radykalnych, które podważyły porządek demokratyczny i pokój w Europie.
Ponieważ dostosowanie kursu walutowego jest skutecznym i trudnym do zastąpienia instrumentem dostosowawczym poprawiającym w sytuacji awaryjnej konkurencyjność ekonomiczną danego obszaru walutowego, racjonalne jest, by możliwość posługiwania się tym instrumentem była ulokowana na poziomie wspólnoty, z którą obywatele najsilniej się identyfikują i której gotowi są powierzyć najwięcej odpowiedzialności za ich zbiorowy los. W przypadku Unii Europejskiej tym optymalnym poziomem jest państwo członkowskie. W sytuacji utraty konkurencyjności, brak możliwości zapobiegnięcia degradacji ekonomicznej i społecznej poprzez dostosowanie kursu walutowego może w poszczególnych państwach członkowskich doprowadzić do zachwiania spójności społecznej i politycznej, rozwoju populizmu i radykalnego nacjonalizmu zagrażających porządkowi demokratycznemu i pokojowej współpracy międzynarodowej. Dlatego pozbawianie państw członkowskich własnej waluty może, wbrew intencjom, zamiast przyczynić się do dalszej integracji Europy, zagrozić przyszłości UE.
Wielu obserwatorów zgadza się, że utworzenie strefy euro mogło być błędem, lecz uważa, że od decyzji tej nie ma odwrotu.
Rozwiązanie unii walutowej w warunkach stabilności i zbliżonej pozycji konkurencyjnej poszczególnych krajów nie jest zabiegiem ryzykownym. Przykładem może być rozwiązanie unii monetarnej między Czechami i Słowacją w 1993 roku i wprowadzenie nowych walut korony czeskiej i korony słowackiej w miejsce dotychczasowej korony czechosłowackiej. Odbyło się to bez szczególnych perturbacji.
Sytuacja wygląda inaczej w sytuacji, gdy pozycje konkurencyjne poszczególnych krajów są bardzo różne. Kraj, który już znajduje się w strefie euro, a ma problemy z konkurencyjnością gospodarki, nie może samodzielnie w sposób bezpieczny rozstać się z euro, gdyż grozi to paniką bankową. W przypadku zapowiedzi wyjścia ze strefy euro mieszkańcy rzuciliby się do banków, aby wyjąć swoje pieniądze, co doprowadziłoby do upadku systemu bankowego. Próba zapobieżenia temu przez czasowe zamknięcie banków czy ograniczenia wypłat depozytów byłaby bardzo trudna i obarczona olbrzymim ryzykiem. Trzeba w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że operacja przygotowania i wprowadzenie nowej waluty musi zająć sporo czasu, a jej przygotowanie w tajemnicy w kraju demokratycznym nie wydaje się możliwe, a z kolei trudno jest zamrozić depozyty na kilka tygodni czy miesięcy. Zamrożenie depozytów z perspektywą utraty ich wartości w wyniku dewaluacji waluty stwarza również duże ryzyko zaburzeń społecznych[30]/.
Tego typu perturbacje nie grożą w przypadku, gdyby strefę euro opuścił kraj mający silną pozycję konkurencyjną, taki jak Niemcy. Posiadacze depozytów w bankach niemieckich nie obawialiby się bowiem zamiany euro na markę niemiecką, gdyż oczekiwaliby raczej, że po wprowadzeniu nowej waluty marka się umocni. Dlatego można w sposób kontrolowany doprowadzić do dekompozycji strefy euro poprzez stopniowe i uzgodnione wychodzenie ze strefy euro krajów najbardziej konkurencyjnych. Euro, przez pewien czas, pozostać może wspólną walutą w krajach obecnie najmniej konkurencyjnych[31]/.
Wraz z dekompozycją strefy euro konieczne będzie stworzenie nowego mechanizmu koordynacji walutowej w Europie.
Jako naturalny kandydat na nowy mechanizm kursowy jawi się nieortodoksyjny mechanizm kursu płynnego połączony z polityką celu inflacyjnego i wsparty koordynacją polityki fiskalnej i monetarnej w ramach Unii Europejskiej.
Postrzeganie kursu płynnego w literaturze przechodziło rozmaite fazy. W literaturze międzywojennej, głównie na podstawie doświadczeń francuskich z lat 1920-tych, kurs płynny postrzegany był jako immanentnie niestabilny i intensyfikujący wyjściowe nierównowagi w bilansie płatniczym. Późniejsze badania tych samych doświadczeń Francji doprowadziły część ekonomistów, w tym Miltona Friedmana, do rewizji tej krytyki i wniosku, że wysoka zmienność kursu waluty w tym systemie odzwierciedlała ówczesną niestabilność i nieprzewidywalność polityk fiskalnej i monetarnej[32]/. Zgodnie z tym poglądem, nie ma podstaw, by wątpić, że jeśli polityka fiskalna i monetarna są rozsądne i spójne, to system kursu walutowego może funkcjonować w sposób zadawalający.
W ramach systemu Bretton-Woods funkcjonującego w świecie zachodnim od zakończenia II Wojny Światowej do początku lat 1970-tych przyjęto zasadę, że kursy walutowe są sztywne, lecz mogą podlegać korekcie w przypadku, gdy uzasadniają to fundamentalne nierównowagi w obrotach handlowych. Wraz z postępującą liberalizacją przepływów kapitałowych utrzymywanie kursów sztywnych stawało się coraz trudniejsze, a mechanizm korygowania relacji kursowych nie funkcjonował należycie, gdyż decyzje o takich korektach były bardzo często wstrzymywane. Odejście od systemu Bretton-Woods rozpoczęło okres, w którym poszczególne kraje dokonywały prób z rozmaitymi wariantami systemów walutowych. Usiłowania powrotu do systemu podlegających korekcie sztywnych kursów walutowych kończyły się kilkakrotnie niepowodzeniem. Coraz więcej krajów wprowadzało kurs płynny starając się jednocześnie w rozmaity sposób ograniczyć naturalne słabości tego systemu, poprzez odejście od ortodoksyjnej koncepcji kursu płynnego i dopuszczenie rozmaitych form interwencji walutowej (systemy kursu płynnego, w których bank centralny dopuszcza możliwość interwencji walutowej, określamy mianem „nieortodoksyjnego” kursu płynnego).
Istotnym krokiem „w oswojeniu” kursu płynnego było powstanie koncepcji polityki bezpośredniego celu inflacyjnego, w której bank centralny publicznie ogłasza projektowany cel w zakresie poziomu inflacji i przyjmuje za priorytet osiągniecie tego celu poprzez odpowiednie kształtowanie stóp procentowych, a także stosowanie innych instrumentów polityki pieniężnej. Koncepcja ta zastosowana po raz pierwszy w Nowej Zelandii w latach 1980-tych, szybko zdobyła popularność wśród banków centralnych krajów rozwiniętych gospodarczo. Wprowadzenie celu inflacyjnego łagodzi istotną niedogodność towarzyszącą wcześniej systemowi kursu płynnego, jaką był brak punktu odniesienia dla kształtowania oczekiwań podmiotów gospodarczych. Określanie celu inflacyjnego daje taki punkt odniesienia, bez konieczności podporządkowania polityki monetarnej obronie określonego poziomu kursu walutowego[33]/. Barry Eichengreen kończy swoją monografię o międzynarodowym systemie walutowym stwierdzeniem, że choć płynny kurs walutowy nie jest najlepszym ze światów, to jest to chociaż rozwiązanie dostępne i możliwe do stosowania[34]/.
System nieortodoksyjnego kursu płynnego w poszczególnych krajach może być uzupełniony o koordynację polityki makroekonomicznej w UE, a w szczególności koordynację polityki fiskalnej (określanie limitów dla salda budżetu sektora finansów publicznych) oraz koordynację celów inflacyjnych, a także instrumentów stosowanych przez banki centralne dla realizacji celów inflacyjnych. W takich ramach kurs płynny służyłby bieżącemu korygowaniu nierównowag w bilansie płatniczym, koordynacja polityki fiskalnej i celu inflacyjnego w ramach UE ograniczałaby wahania kursu wynikające z nieprzewidywalności i niespójności polityki makroekonomicznej, a jednocześnie ograniczona byłaby możliwość prowadzenia, pod ochroną kursu płynnego, nadmiernie ekspansywnej polityki fiskalnej lub monetarnej.
Mechanizm kursu płynnego jako podstawowy mechanizm dostosowań kursowych w Europie nie wykluczałby możliwości prowadzenia przez niektóre kraje polityki związania swoich walut z walutą silnego partnera. Przykładem takich rozwiązań jest sztywne powiązanie z marką niemiecką m.in. szylinga austriackiego i guldena holenderskiego przed wprowadzeniem euro, a także obecne sztywne powiazanie kursu korony duńskiej z kursem euro. Tego typu rozwiązanie daje możliwość w sytuacji awaryjnej szybkiego „odwiązania” waluty od waluty partnera i uwolnienie kursu lub dokonanie jednorazowej korekty. Oczywiście, po to, by takie „odwiązanie” waluty było w praktyce możliwe bez dramatycznych perturbacji gospodarczych, konieczne są rozwiązania systemowe przeciwdziałające powszechnemu denominowaniu kontraktów w walucie zagranicznego partnera.
Drugim dopuszczalnym mechanizmem kursowym po rozpadzie strefy euro mógłby być mechanizm wzorowany na Europejskim Systemie Monetarnym (ESM) z 1979 roku. W systemie tym możliwe byłoby wygaszanie zmienności kursu waluty, ustalenie przedziałów wahań, czy tez obrona wyznaczonego poziomu kursu (a raczej zapobieżenie dalszej deprecjacji słabej waluty) poprzez zobligowanie państw z silną walutą do udzielania nieograniczonego wsparcia w postaci interwencji na rynku walutowym (a nawet do transferu rezerw walutowych, czego nie udało się dokonać w oryginalnym ESM). W systemie takim ciągle możliwa byłaby, tak zresztą, jak we wspomnianym ESM, zmiana wyznaczonych przedziałów zmienności kursów, jeśli zaistniałyby okoliczności (nierównowagi bilansów płatniczych, wzrost inflacji) uniemożliwiające obronę ustalonych poziomów. Możliwa byłaby również renegocjacja ustalonych centralnie kursów walut[35]/. Mechanizm taki, ze względu na możliwość systematycznej zmiany kursów centralnych, wolny byłby od wad rozwiązań sugerujących jednorazową rewizję kursów parytetowych w ramach istniejącej strefy euro[36]/.
Historia poszukiwania metod koordynacji walutowej się nie skończyła i będą prawdopodobnie powstawały nowe podejścia pozwalające lepiej „oswoić” płynny kurs walutowy z celami stabilizacji makroekonomicznej oraz koordynacji międzynarodowej, bądź też rozwiązania zwiększające efektywność funkcjonowania systemu przedziałów walutowych.
Nasze uwagi w niniejszym rozdziale służą przede wszystkim temu, by uzasadnić pogląd, że istnieją alternatywy dla systemu jednej waluty w Europie. Nie są one doskonałe, lecz naszym zdaniem są znacznie bezpieczniejsze dla pomyślności gospodarczej, społecznej i cywilizacyjnej Europy, niż rozwiązania, które wydają się proste i idealne, takie jak system oparty o parytet złota lub system jednej waluty europejskiej. Warto przypomnieć, że pomyślny rozwój gospodarki, a także rozwój pokojowej współpracy europejskiej, może się odbywać w ramach systemu walutowego, który nie jest perfekcyjny, a takim był system z Bretton Woods w latach 1945-1970. Natomiast próby wprowadzenia doskonałego systemu walutowego grożą katastrofą społeczną i ekonomiczną. Do katastrofy takiej przyczynił się system waluty opartej na parytecie złota w okresie międzywojennym, a obecnie jest bardzo prawdopodobne, że katastrofę taką może spowodować uporczywa obrona sytemu jednej waluty w Europie.
W tym rozdziale odnosimy się do popularnych argumentów i ostrzeżeń przed dekompozycją strefy euro.
Argument ekonomicznej katastrofy
Według niektórych opinii rozwiązanie strefy euro musi doprowadzić do ekonomicznej katastrofy. Ekonomiści szwajcarskiego banku UBS szacują, że dla zagrożonej gospodarki (z grupy PIIGS[37]) wystąpienie ze strefy euro spowoduje w pierwszym roku straty odpowiadające 40-50% PKB, a w przypadku gospodarki silnej, takiej jak Niemcy, wyjście ze strefy euro oznaczać będzie straty wysokości 20-25% PKB[38]/. Wnioski ekonomistów UBS są efektem przyjętych założeń, że wyjście kraju ze strefy euro spowoduje rozpad jednolitego rynku (lub odcięcie wychodzącego kraju od tego rynku), wprowadzenie barier celnych i dramatyczne załamanie handlu. Wnioski będą zupełnie inne, jeśli przyjmiemy, że następuje uporządkowane rozwiązanie strefy euro i jednolity rynek zostaje utrzymany. Ponadto, ekonomiści UBS nie porównują kosztów wyjścia ze strefy euro z kosztami, jakie będzie trzeba ponieść w przypadku pozostawania w strefie euro. Na przykład w swoim rachunku kosztów wyjścia Niemiec ze strefy Euro uwzględniają koszty 50-procentowej redukcji długu Grecji, Portugalii i Irlandii, tak jakby koszty takie występowały tylko w wariancie wyjścia Niemiec ze strefy Euro. Tymczasem, jeżeli strefa euro zostanie utrzymana, to koszty niewypłacalności krajów PIIGS (na razie Grecji) tez trzeba będzie ponosić, a naszym zdaniem będą one znacznie większe niż mogą być w wariancie kontrolowanego wyjścia Niemiec ze strefy Euro.
Ekonomiści UBS ponadto przyjmują, że jest możliwe przezwyciężenie kryzysu strefy euro, a obrona jednolitej waluty nie zagraża przyszłości UE i jednolitego rynku.
Nie odmawiamy nikomu prawa przyjmowania powyżej przedstawionych założeń i przekonania, że rozwiązanie strefy byłoby katastrofą. Za nieporozumienie uważamy jednak powoływanie się na szacunki ekonomistów UBS jako obiektywne uzasadnienie dla tezy o szkodliwości rozwiązania strefy euro. Teza o szkodliwości rozwiązania strefy euro wynika już wprost z samych przyjmowanych założeń, niezależnie od tego, czy szacunki liczbowe są wiarygodne. Jest oczywiste, że przy założeniach, jakie przyjmują ekonomiści UBS, rozwiązanie strefy euro byłoby szkodliwe dla wszystkich i nie miałoby sensu.
Naszym zdaniem, prawdopodobieństwo skutecznego rozwiązania obecnego kryzysu bez przebudowy strefy euro jest mało prawdopodobne ze względu na brak dostępności skutecznych instrumentów, o czym pisaliśmy wyżej. Uważamy ponadto, że nawet w przypadku zrealizowania się bardzo optymistycznego scenariusza utrzymania strefy euro dzisiaj, będzie ona podatna na kolejne kosztowne perturbacje w przyszłości, ponieważ Europa nie jest optymalnym obszarem walutowym. Unia Europejska i jednolity rynek mogą funkcjonować bez jednej waluty i funkcjonowały tak z powodzeniem przed wprowadzeniem euro. Proponujemy, aby dekompozycję strefy euro przeprowadzić w sposób uzgodniony i kontrolowany, tak aby zachować UE i jednolity rynek europejski, a jednocześnie wprowadzić mechanizm koordynacji walutowej, który umożliwi ograniczenie skali aprecjacji nowej waluty Niemiec w okresie przejściowym. Dekompozycja strefy euro, przy utrzymaniu UE i jednolitego rynku, może relatywnie poprawić sytuację krajów PIIGS, co umożliwi im wzrost gospodarczy. Taki sposób rozwiązania problemów krajów PIIGS przyniesie korzyści dla wszystkich krajów strefy euro w porównaniu do wariantu niebezpiecznej kontynuacji polityki „wewnętrznej dewaluacji”.
Niebezpieczeństwo aprecjacji nowej waluty niemieckiej i recesji w Niemczech
Jak dotąd, przedsiębiorstwa niemieckie są głównym beneficjentem wprowadzenia euro. W okresie od wprowadzenia euro do wybuchu światowego kryzysu finansowego niemiecka nadwyżka handlowa wzrosła z 65 mld euro stanowiących 3,2 % PKB w roku 1999 do 198 mld euro tj. 8,1% PKB w roku 2007. W tym czasie bilans handlowy całej strefy euro nie uległ większym zmianom i pozostał zrównoważony. Ten olbrzymi wzrost niemieckiej nadwyżki handlowej o kwotę 133 mld euro między rokiem 1999 a 2007 był efektem wzrostu nadwyżki w handlu wewnątrz strefy euro. Wzrostowi nadwyżki handlowej Niemiec, a także Holandii i Austrii (łącznie o 166 mld euro), towarzyszyło w latach 1999-2007 pogorszenie bilansu handlowego Hiszpanii, Francji, Grecji, Włoch, Belgii i Portugalii łącznie o 178 mld euro.
Sytuacja, w której Niemcy osiągają wysoką nadwyżkę handlową, a kraje mniej konkurencyjne generują duży deficyt handlowy i pogrążają się w zapaści ekonomicznej, jest na dłuższą metę nie do utrzymania, chyba, że Niemcy będą bezpośrednio lub pośrednio finansowały te deficyty. Jeżeli przywództwo Niemiec doprowadzi do zamierzonego wprowadzenia zdrowych zasad makroekonomicznych w strefie euro, to efektem tego będzie również zmniejszenie deficytów handlowych mniej konkurencyjnych krajów, co z kolei oznaczać będzie zmniejszenie nadwyżki Niemiec, chyba, że w tym czasie wzrośnie istotnie nadwyżka handlowa całej strefy euro. Możliwe są różne scenariusze wydarzeń, lecz naszym zdaniem najbardziej prawdopodobne jest, że utrzymywanie strefy euro i kontynuacja polityki deflacyjnej powodować będzie jednoczesne hamowanie wzrostu i obniżanie niemieckiej nadwyżki handlowej, a w przypadku chaotycznego rozpadu strefy euro, zrównoważenie obrotów nastąpi najprawdopodobniej w sytuacji głębokiego załamania gospodarczego, które dotknie całą Europę, w tym Niemcy. Uwzględniając te ryzyka, z punktu widzenia Niemiec racjonalna jest kontrolowana dekompozycja strefy euro i przejście do mechanizmu walutowego, który wszystkim krajom UE stworzy szanse wzrostu gospodarczego i nie będzie generował zagrożeń dla trwałości UE i jednolitego rynku. Przyspieszenie wzrostu niekonkurencyjnych krajów strefy euro i związane z tym zwiększenie wolumenu handlu międzynarodowego, stwarza szanse na zrównoważenie wewnątrzeuropejskich obrotów w warunkach wzrostu gospodarczego w Europie i w Niemczech, nawet jeśli towarzyszyć temu będzie umocnienie nowej niemieckiej waluty. W przypadku wychodzenia Niemiec ze strefy euro celowe będą uzgodnienia między bankami centralnymi w celu zapobieżenia nadmiernej aprecjacji nowej waluty Niemiec w okresie przejściowym.
Obawa przed osłabieniem pozycji Europy wobec USA, Chin i Indii
Argumentem, który przemawia do wielu obserwatorów, jest to, że rezygnacja ze wspólnej waluty osłabi pozycję UE wobec potęg gospodarczych USA, Chin i Indii. Euro jest dziś jedną z najważniejszych walut świata, natomiast waluta żadnego z poszczególnych krajów Europy nie będzie miała podobnego statusu. Cytowani ekonomiści UBS stwierdzają, że po rozpadzie strefy euro poszczególne kraje europejskie, nawet te największe, będą ledwie słyszalne na arenie międzynarodowej[39]/.
Pogląd, że rezygnacja ze wspólnej waluty obniży pozycję Europy, jest słuszny pod warunkiem, że wspólna waluta nie osłabia Europy. Jeżeli jednak istnienie wspólnej waluty hamuje rozwój gospodarczy i grozi konfliktami zagrażającymi istnieniu Unii Europejskiej, jednolitego rynku i pokojowej współpracy w Europie, to z pewnością nie będzie czynnikiem umacniającym międzynarodową pozycję Europy, lecz wręcz przeciwnie, będzie tę pozycję osłabiać. Unia Europejska z wieloma walutami narodowymi, lecz dobrze funkcjonującym jednolitym rynkiem oraz zasadami współpracy stwarzającymi wszystkim państwom członkowskim dobre perspektywy rozwoju, będzie miała silniejszą pozycję międzynarodową niż UE z jednolitą walutą, lecz sparaliżowana przez stagnację gospodarczą, problemy i konflikty wewnętrzne, i poszukująca pomocy zewnętrznej nie tylko w USA, lecz również w Chinach, a w przyszłości pewnie i w Indiach.
W tym rozdziale omawiamy najbardziej prawdopodobne warianty wydarzeń w przypadku kontynuacji uporczywej obrony euro i kontynuacji polityki „wewnętrznej dewaluacji”/deflacji: 1) scenariusz trwalej zapaści politycznej i społecznej niekonkurencyjnych państw oraz 2) scenariusz nieskoordynowanego rozpadu strefy euro. Odnotowujemy także mniej prawdopodobny, lecz niewykluczony scenariusz optymistyczny, w którym kryzys strefy euro zostanie rozwiązany w wyniku wystąpienia wewnętrznych lub zewnętrznych czynników łagodzących: 1) Złagodzenie i rozwiązanie kryzysu strefy euro w wyniku zewnętrznych impulsów wzrostu wskutek ożywienia w gospodarce światowej 2) Złagodzenie i rozwiązanie kryzysu strefy euro w wyniku istotnego osłabienia euro i wypracowania przez strefę euro jako całość wysokiej nadwyżki handlowej 3) Złagodzenie i rozwiązanie kryzysu w skutek znacznie lepszych niż oczekujemy efektów przywracania konkurencyjności zagrożonych gospodarek poprzez politykę „wewnętrznej dewaluacji”.
Długotrwała zapaść gospodarcza i społeczna zagrożonych państw strefy euro
Kontynuacja polityki „wewnętrznej dewaluacji” będzie powodować zapaść gospodarczą w zagrożonych krajach strefy euro.
Stanisław Gomułka ocenia, że zacieśnienie fiskalne stosowane w Grecji, będące jednocześnie warunkiem uzyskania zewnętrznej pomocy, spowoduje prawdopodobnie spadek PKB o około 20% i utrzymywanie stopy bezrobocia na poziomie 20-25% przez kilka lat[40]/.
Martin Feldstein, były szef doradców ekonomicznych Prezydenta Reagana, uważa, że usiłowanie ograniczenia deficytu na rachunku obrotów bieżących we Włoszech, Hiszpanii i Francji poprzez politykę „wewnętrznej dewaluacji” spowodowałoby dekadę wysokiego bezrobocia i spadającego PKB, co byłoby strategią politycznie niebezpieczną i oznaczającą ekonomiczne marnotrawstwo[41]/.
Recesja w zagrożonych gospodarkach pogarszać będzie perspektywy spłaty ich zadłużenia. Powodowało to będzie konieczność kontynuacji programów bezpośredniego wsparcia finansowego lub wsparcia pośredniego przez Europejski Bank Centralny w odniesieniu do Grecji, Portugalii, Hiszpanii i Włoch. Rosnąć będą napięcia polityczne w zagrożonych krajach, a także napięcia między krajami i wzajemne negatywne sentymenty między narodami. Społeczeństwa krajów mających nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących (przede wszystkim Niemcy) odczuwać będą i coraz głośniej wyrażać rosnące zdegustowanie niezdolnością krajów deficytowych (Grecja, Portugalia, Hiszpania i Włochy) do uporządkowania swoich gospodarek i będą coraz głośniej wyrażały niechęć do udzielania im wsparcia finansowego. Z kolei kraje deficytowe będą coraz częściej oskarżały kraje nadwyżkowe o to, że są beneficjentami i częściowo sprawcami ich kłopotów. Kolejnymi etapami zaostrzenia kryzysu może być wyraźne rozszerzenie grupy zagrożonych krajów o Belgię i Francję.
Ryzyko kryzysów politycznych i niekontrolowanego opuszczania strefy euro
Dynamika polityczna kryzysu wymknąć się może spod kontroli na poziomie poszczególnych krajów i na poziomie strefy euro i Unii Europejskiej. Poszczególne zagrożone kraje mogą stracić zdolność do kontynuacji polityki „wewnętrznej dewaluacji” w wyniku wyborów lub upadku rządu pod wpływem demonstracji i rozruchów ulicznych, tak jak to się stało w Argentynie w 2001 roku. Pozostałe kraje będą musiały zgodzić się na rozluźnienie wymagań i kontynuację wsparcia lub zaakceptować niewypłacalność kolejnych zagrożonych krajów. Niewypłacalność kolejnych krajów powodować będzie straty w bilansach banków i konieczność udzielania im wsparcia publicznego, co pogarszać będzie sytuację fiskalną kolejnych krajów. Jednocześnie straty banków i ich problemy kapitałowe powodować będą dalsze zacieśnienie polityki kredytowej, przyczyniając się do hamowania gospodarki i rozszerzania się recesji. Rosnąć będzie nacisk na zwiększanie zakresu zaangażowania Europejskiego Banku Centralnego, a jednocześnie opór niemieckiej opinii publicznej przed ”psuciem” euro i coraz dalszym odchodzeniem ECB od dobrych wzorów Bundesbanku. W tej sytuacji może dojść do niekontrolowanego opuszczania strefy euro w wyniku jednostronnych decyzji poszczególnych krajów.
Kraj, który w wyniku straty zdolności do kontynuacji polityki „wewnętrznej dewaluacji” utraci wsparcie pozostałych krajów strefy euro, ogłosi częściową niewypłacalność i nie będzie w stanie pozyskać środków na sfinansowanie niezbędnych wydatków, może zostać zmuszony do rozpoczęcia emisji własnej waluty, co może być poprzedzone emisją różnych form quasi pieniądza do regulowania zobowiązań wewnętrznych i wypłacania wynagrodzeń w sektorze publicznym.
Na emisję własnej waluty zdecydować się może również kraj z grupy gospodarek nadwyżkowych, który utraci zdolność do tolerowania psucia euro i rosnących kosztów fiskalnych wspierania zagrożonych gospodarek strefy euro.
W przypadku opuszczania strefy euro w wyniku jednostronnych decyzji poszczególnych krajów nasilać się będą wzajemne oskarżenia i negatywne sentymenty. Prawdopodobne będą retorsje w postaci barier dla handlu niszczących jednolity rynek. W takim przypadku prawdopodobne jest pogłębienie załamania gospodarki i nasilenie konfliktów wewnątrzkrajowych i międzypaństwowych w Europie.
Możliwość przezwyciężenia kryzysu i przetrwania strefy euro
Pomimo, iż proponowane dotychczas metody rozwiązania kryzysu zadłużeniowego i reanimacji strefy euro mają bardzo ograniczoną szansę doprowadzić do poprawy konkurencyjności zagrożonych krajów i naprawy ich bilansów płatniczych na tyle szybkiej, by uniknąć zaostrzania recesji i dalszej eskalacji kryzysu zadłużeniowego, to istnieje szansa przetrwania strefy euro w obecnej formie. Może to być efektem wystąpienia rozmaitych sprzyjających czynników.
Kryzys strefy euro może zostać powstrzymany w wyniku wystąpienia wewnętrznych lub zewnętrznych czynników łagodzących, takich jak: zewnętrzne impulsy wzrostu wskutek silniejszego niż się obecnie oczekuje ożywienia w gospodarce światowej, istotnego osłabienia euro i wypracowania przez strefę euro jako całość nadwyżki handlowej lub lepszych niż oczekujemy efektów przywracania konkurencyjności zagrożonych gospodarek poprzez politykę „wewnętrznej dewaluacji”.
Silne ożywienie w gospodarce światowej umożliwiłoby, przy utrzymaniu wewnętrznej nierównowagi w strefie euro, osiągnięcie na tyle wysokiego wzrostu, by zneutralizować negatywne krótkookresowe skutki polityki „wewnętrznej dewaluacji” w słabszych krajach. Ułatwiłoby to zagrożonym krajom wyjście z pętli deflacyjnej i pętli zadłużenia, zwiększając szansę na przetrwanie strefy euro. Pojawienie się silnego i nie epizodycznego zewnętrznego impulsu wzrostowego nie jest dzisiaj generalnie scenariuszem bardzo prawdopodobnym wobec wciąż niezakończonego procesu ograniczania nadmiernego zadłużenia gospodarki prywatnej w USA oraz ryzyka silniejszego hamowania jednego z silników globalnego wzrostu, czyli gospodarki chińskiej.
Podobny jak globalne ożywienie skutek dla strefy euro przyniosłoby istotne i względnie trwałe osłabienie europejskiej waluty[42]/. W sytuacji istotnej deprecjacji euro i wygenerowania dużej nadwyżki handlowej przez strefę euro jako całości, mniej konkurencyjne kraje strefy mogły mieć nadwyżki obrotów handlu zagranicznego mimo utrzymywania się deficytów w ich obrotach w ramach strefy euro. Nie bez znaczenia jest przy tym stosunkowo wysoki udział wymiany handlowej z państwami spoza strefy euro w przypadku krajów peryferii, co zwiększać będzie pozytywne skutki osłabienia euro dla ich bilansu handlowego. Szansę na istotną deprecjację euro dotychczas zmniejszały z jednej strony polityka słabego dolara prowadzona przez amerykański bank centralny, z drugiej strony zaś powszechne ściąganie kapitału z pozaeuropejskich banków zależnych przez europejskie grupy bankowe, co – podobnie jak w przypadku Japonii po wydarzeniach w Fukushimie – prowadziło do paradoksalnego umocnienia waluty obszaru przechodzącego kryzys.
Rozwiązanie kryzysu strefy euro byłoby oczywiście znacznie bardziej prawdopodobne, gdyby polityka „wewnętrznej dewaluacji” przyniosła lepsze niż oczekujemy efekty w zakresie przywracania konkurencyjności. Nie można wykluczyć takiego przebiegu wydarzeń, choć naszym zdaniem przedstawione w poprzednich rozdziałach przykłady nie dają podstaw do takich nadziei.
Reasumując, nie można wykluczyć, że kombinacja wymienionych wyżej czynników lub któryś z tych czynników samodzielnie umożliwi przezwyciężenie obecnego kryzysu i strefa euro przetrwa. Fakt, że strefa euro przetrwa obecny kryzys nie musi jednak oznaczać, że będzie to kryzys ostatni. W przyszłości poważne problemy z konkurencyjnością mogą pojawić się w różnych krajach. Los kraju, który z jakiś przyczyn utraci konkurencyjność, będzie w ramach strefy euro zawsze nie do pozazdroszczenia.
Unia Europejska i jednolity rynek europejski to wielkie osiągniecia, których warto i trzeba bronić. Wprowadzenie euro, mimo najlepszych intencji, okazało się natomiast błędem, z którego należy się wycofać. Istnienie jednolitej waluty jest trudne do pogodzenia z dotychczasową filozofią integracji europejskiej, której celem było tworzenie wszystkim państwom członkowskim warunków dla pomyślnego rozwoju. Tymczasem przynależność do strefy euro pozbawia państwo członkowskie możliwości wykorzystania w sytuacji kryzysowej najskuteczniejszego instrumentu dostosowawczego, jakim jest korekta kursu walutowego. Kraj członkowski strefy euro, który z jakichś powodów utraci konkurencyjność, znajduje się w pułapce. Wyjście takiego kraju ze strefy euro grozi paniką bankową, zaś pozostawanie w strefie euro skazać może na długotrwałą recesję. Świadomość ryzyka wpadnięcia w taką pułapkę zmniejsza szanse na dalsze rozszerzanie strefy euro, nawet w optymistycznym wariancie opanowania obecnego kryzysu. Póki istnieje strefa euro, będziemy mieli w UE do czynienia z podziałem na trzy grupy krajów: kraje strefy euro mające zadawalającą konkurencyjność, zagrożone kraje strefy euro zmagające się z recesją oraz kraje znajdujące się poza strefą euro i niespieszące się do tego, by do niej wstąpić. Będzie to swoista „Europa trzech prędkości”. Kontrolowana dekompozycja strefy euro uwolni z pułapki tych, którzy w nią wpadli, zapobiegnie nieobliczalnym konsekwencjom niekontrolowanego rozpadu strefy euro, umożliwi zachowanie UE i jednolitego rynku i pozwoli UE skoncentrować wysiłki na nowych wyzwaniach. Takim projektem dającym nowy impuls rozwojowy może być utworzenie wspólnego obszaru celnego z USA[43]/.
Operacja kontrolowanej dekompozycji strefy euro może nastąpić tak szybko, jak tylko europejskie elity i opinia publiczna oswoją się z myślą, że euro i Unia Europejska to nie to samo i że Unia Europejska i jednolity rynek bez euro mogą istnieć i stanowić wielką wartość dla państw i narodów europejskich oraz uzgodnione zostaną zasady nowego ładu walutowego w Europie. Do tego czasu powinny być prowadzone działania zapobiegające niekontrolowanemu rozwojowi wydarzeń.
Stefan Kawalec
Ekonomista, absolwent wydziału matematyki Uniwersytetu Warszawskiego. Prezes zarządu firmy doradczej Capital Strategy Sp. z o.o., członek rad nadzorczych spółek Kredyt Bank S.A. i Lubelski Węgiel „Bogdanka” S.A., były wiceminister finansów.
Ernest Pytlarczyk
Doktor nauk ekonomicznych, Główny Ekonomista BRE Banku S.A., kieruje zespołem wielokrotnie nagradzanym za najlepsze prognozy makroekonomiczne gospodarki polskiej. W przeszłości pracował jako analityk rynków finansowych w Instytucie Cykli Koniunkturalnych na Uniwersytecie w Hamburgu, w banku centralnym Niemiec we Frankfurcie i w Banku Handlowym w Warszawie.
[1]/ System, w którym bank emisyjny gwarantował wymianę emitowanej waluty na złoto według stałego parytetu.
[2]/ Karl Polanyi, „The Great Transformation”, Reinhert, New York 1944.
[3]/ Barry Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, Princeton University Press 2008, str. 29-31 i 230.
[4]/ Barry Eichengreen, „Golden Fetters. The Gold Standard and the Great Depression 1919-1939”, Oxford University Press 1995, str. 6.
[5] / B. Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, op. cit. , str. 30.
[6] / B. Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, Op. cit. str. 230.
[7]/ John Maynard Keynes, „The Economic Consequences of Mr. Churchill” 1925, w: John Maynard Keynes, „Essays in Persuasion”, Macmillan and Co, London 1933, s. 244-270.
[8]/ B. Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, op. cit. str. 57.
[9]/ B. Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, op. cit. str. 57
[10]/ Liaquat Ahamed, „Lords of Finance. The Bankers Who Broke the World”, The Penguin Press, New York 2009.str. 376.
[11]/ L. Ahamed, op. cit., str. 429-430.
[12]/ L. Ahamed, op. cit.. str. 383.
[13]/ Por. B. Eichengreen , „Golden Fetters. The Gold Standard and the Great Depression 1919-1939”, op. cit.
[14]/ B. Eichengreen, „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”, op. cit., str. 87.
[15]/ Por. Mario Blejer and Guillermo Ortiz, “Latin lessons”, The Economist, 18.02.2012.
[16]/ http://pl.wikipedia.org/wiki/Zjednoczenie_Niemiec
[17]/ Heinz Jansen, „Transfers to Germany’s eastern Länder: a necessary price for convergence or a permanent drag?”, ECFIN Country Focus (Economic analysis from the European Commission’s Directorate-General for Economic and Financial Affairs), Volume 1, Issue 16, 8.10.2004. W poszczególnych latach w okresie 1991-2002 roczne transfery netto stanowiły między 4,6% a 7,7% PKB Niemiec i miedzy 26% a 45% PKB Niemiec Wschodnich.
[18]/ Por. Helmut Seitz, “The economic and fiscal consequences of German Unification”, Technical University Dresden, Germany, Faculty of Business and Economics, Institute for Applied Public Finances and Fiscal Policy. Presentation at the conference on German Unification University of Haifa, January 21st. – 22nd, 2009.
[19]/ Daniele Franco, „L’economia del Mezzogiorno” w: „Il Mezzogiorno e la politica economica dell’Italia”, Seminari e convegni, Banca d’Italia, lipiec 2010, nr 4, str. 5.
[20]/ Por. Gianfranco Viesti et al., “Convergence among Italian Regions, 1861-2011”, Quaderni di Storia Economica, Banca d’Italia, październik 2011, nr 21, str. 67.
[21]/ Por. D. Franco, op. cit., str. 3.
[22]/ Catriona Purfield and Christoph Rosenberg, “Adjustment under a Currency Peg: Estonia, Latvia and Lithuania during the Global Financial Crisis 2008–09”, IMF Working Paper WP/10/213, International Monetary Fund, Washington, September 2010.
[23]/ Por. Zsolt Darvas, „A Tale of Three Countries: Recovery after Banking Crises”, Corvinus University of Budapest, Department of Mathematical Economics and Economic Analysis, Working Paper 2011/6, 20 December 2011.
[24]/ Z. Darvas, op. cit..
[25]/ Por. Roberto Perotti, “The ‘Austerity Myth’: Gain Without Pain?”, NBER Working Paper 17571, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, November 2011.
[26]/ Edmund Wnuk-Lipiński, „Świat międzyepoki. Globalizacja, demokracja, państwo narodowe”, Wydawnictwo ZNAK, Instytut Studiów Politycznych PAN, Krąków 2004. Str. 167.
[27]/ E. Wnuk-Lipiński, op. cit. Str. 164.
[28]/ E. Wnuk-Lipiński, op. cit. str. 180.
[29]/ Por. Mirosław Czech, „Ja nacjonalista”, Gazeta Wyborcza, 5-6 listopada 2011. Tytuł tekstu publicysty „Gazety Wyborczej” i byłego działacza Unii Demokratycznej i Unii Wolności jest formą prowokacji. Czech pisze w tym samym tekście: „Jak byłem demokratycznym liberałem (z tęskniącym spojrzeniem ku społecznej gospodarce rynkowej), tak pozostałem. Nacjonalistą jestem z europejska. Nie uważam by nadchodził kres państwa narodowego i w Europie zapanowała kosmopolityczna wspólnota jako podstawa rozwoju demokracji. Więź narodowa i państwowa oparta na tożsamości obywateli oraz wieloetnicznym i wieloreligijnym dziedzictwie nie zaniknie. Będzie osnową integrującej się Europy.”
[30]/ W Argentynie w 2001 roku zamrożenie depozytów bankowych sprowokowało rozruchów, które doprowadziły do ustąpienia prezydenta i rządu oraz ogłoszenia niewypłacalności kraju.
[31]/ Rozwiązanie tego typu proponuje niemiecki historyk Hans-Joachim Voth. W wywiadzie dla „Spiegla”, w odpowiedzi na pytanie jak będzie wyglądała Europa za pięć lat, Voth mówi: „Mogę wyobrazić sobie świat z okrojoną strefą euro, do której należą Francja, Włochy, kraje śródziemnomorskie, i może też Belgia. Poza tym będzie stara strefa marki niemieckiej, do której należeć będą Niemcy, Austria, Holandia, może też Dania, i być może Finlandia, które nie będą miały problemu z utrzymaniem podobnej polityki pieniężnej jak Niemcy. Podobne warunki mieliśmy w czasach Europejskiego Mechanizmu Kursów Walutowych ERM. To było optymalne rozwiązanie, tylko potem porzuciliśmy je na rzecz euro.” Por. „Europa to więcej niż euro”, 31.08.2011 – http://waluty.onet.pl/europa-to-wiecej-niz-euro,18893,4835536,1,prasa-detal
[32] Por. B. Eichengreen (2008) „Globalizing Capital. A History of the International Monetary System”. Op. cit. s. 49-55.
[33]/ B. Eichengreen (2008) „Globalizing Capital, A History of the International Monetary System”. Op. cit. s. 186.
[34]/ B. Eichengreen (2008) „Globalizing Capital, A History of the International Monetary System”. Op. cit. s. 232.
[35]/ W pierwszych latach istnienia ESM centralnie ustalone poziomy kursów były modyfikowane średnio co osiem miesięcy.
[36]/ Propozycję takiego rozwiązania problemów strefy euro przedstawił Krzysztof Rybiński: http://www.rybinski.eu/?p=2999&lang=all. Jednorazowa zmiana kursów parytetowych wewnątrz strefy euro nie wyklucza jednak ponownego, wraz z upływem czasu, narastania nierównowagi w bilansach płatniczych.
[37]/ Skrót złożony z pierwszych liter angielskich nazw następujących krajów: Portugalia, Włochy, Irlandia, Grecja i Hiszpania.
[38]/ Stephane Deo, Paul Donovan, and Larry Hatheway, “Euro break-up – the consequences”, UBS Global Economic Research, London, 6.09.2011.
[39]/ S. Deo, P. Donovan, and L. Hatheway, “Euro break-up – the consequences”, op. cit.
[40]/ Stanislaw Gomulka, “Perspectives for the Euroland, Short Term and Long Term”, Polish Quarterly of International Affairs, no 2/2012. March 2012. Forthcoming. Gomułka uważa, że takie kosztowne społecznie dostosowanie będzie miało również pozytywne skutki: przywrócenie konkurencyjności w wyniku obniżenia kosztów płac, poprawę salda handlu zagranicznego, a także utrwalenie w pamięci (instill in te memory) dla społeczeństwa i elit politycznych konieczności dbania o stabilność finansową.
[41]/ Martin Feldstein, “Weaker euro will help solve Europe deficit woes”, Financial Times, 19.12.2011. Por. http://blogs.ft.com/the-a-list/2011/12/19/a-weak-euro-is-the-way-forward/#ixzz1h6vdpDrY
[42]/ Deprecjację euro jako receptę na uratowanie strefy euro przywołał Martin Feldstein. Por. M.Fedstein, “Weaker euro will help solve Europe deficit woes”, op. cit.
[43]/ Postulat utworzenia do roku 2025 wolnego obszaru celnego obejmującego Unię Europejską i USA sformułowany został w raporcie: „The Case for Renewing Transatlantic Capitalism”, Edited by Paweł Świeboda and Bruce Stokes, Warsaw, March 2012, Report by a High Level Group convened by demosEUROPA – Centre for European Strategy (Warsaw), the German Marshall Fund of the United States (Washington DC), Notre Europe (Paris), Stiftung Wissenschaft und Politik (Berlin) and European Policy Centre (Brussels).
Rosnąca kompatybilność gospodarek Niemiec i Polski to argument za zacieśnioną współpracą na rzecz finansowej dyscypliny i pogłębionej integracji gospodarczej Unii Europejskiej.
„Polnische Wirtschaft” – ta zbitka w niemieckich ustach nigdy nie brzmiała pochlebnie. Polska gospodarka w potocznym języku naszych zachodnich sąsiadów długo była symbolem niedociągnięć, kiepskiej jakości i słabej organizacji. Ta fraza służyła też za kontrapunkt niemieckiego systemu gospodarczego, który miał się opierać na innowacyjności, najnowszych technologiach i perfekcyjnym planowaniu. Choć „polnische Wirtschaft” to tylko stereotyp, przez kilkanaście lat po upadku muru berlińskiego tkwiło w nim ziarno prawdy – polski i niemiecki model rozwoju gospodarczego faktycznie podążały bardzo różnymi drogami. Polska (po trosze z przymusu) stawiała na inwestycje zagraniczne i niedrogą siłę roboczą, Niemcy na eksport i technologiczne innowacje. Wydawałoby się – nieomal ogień i woda. Przy tak rozbieżnych modelach gospodarki trudno było szukać porozumienia, choćby w kwestii wspólnego europejskiego budżetu. Kryzys finansowy, a właściwie proces wychodzenia z niego, jednak mocno zmienił trajektorię perspektywy gospodarek obu krajów, które – toutes proportions gardées – okazały się zaskakująco podobne. Wydaje się też, że ta wspólnota ekonomicznego losu może okazać się najsilniejszym spoiwem dla wspólnych polsko-niemieckich działań na scenie europejskiej.
V for Victory
W początkowej fazie kryzysu gospodarczego negatywna reakcja gospodarki niemieckiej okazała się dużo silniejsza niż w przypadku Polski. Pod koniec 2008 roku i w roku 2009 kwartalne spadki PKB w Niemczech był głębsze niż przeciętnie w strefie euro, podczas gdy Polska pozostawała zieloną wyspą [por. rys 1]. Główną przyczyną tak głębokiego załamania niemieckiej gospodarki był przede wszystkim spadek wartości eksportu (zwłaszcza produktów przemysłowych), na którym opiera się ona w znacznie większym stopniu niż gospodarka polska. Ten trend uległ wyraźnej zmianie w roku 2010, kiedy okazało się, że gospodarka Niemiec poradziła sobie z kryzysem dużo lepiej niż pozostałe kraje strefy euro, osiągając w drugiej połowie roku wzrost PKB zbliżony do polskiego (niespełna 4% w III i IV kwartale, rdr). Cały 2010 rok niemiecka gospodarka zakończyła wzrostem rzędu 3,6% – najwyższym od 1989 roku. Zgodnie z szacunkiem Komisji Europejskiej w Polsce, PKB wzrosło w 2010 roku o 3,5%.
Rys. 1 Wzrost PKB rdr, dane w %
Źródło: OECD
Do szybkiego odbicia się niemieckiej gospodarki i ukształtowania koniunktury gospodarczej w kształt litery V przyczyniły się niewątpliwie antykryzysowe działania rządu w Berlinie. Wprowadzenie premii dla osób kupujących nowe samochody istotnie poprawiło kondycję sektora motoryzacyjnego, w którym wartość produkcji przemysłowej w 2010 roku wzrosła o niemal jedną czwartą. Regulacje umożliwiające skrócenie przez przedsiębiorstwa czasu pracy zahamowały potencjalny wzrost bezrobocia, a co za tym idzie, ograniczenie wydatków przez konsumentów w obawie przed utratą pracy. W 2010 realny wzrost wydatków konsumpcyjnych wyniósł w Niemczech 0,5%, a zgodnie z prognozami Deutsche Bank, w 2011 roku może wzrosnąć do 1,25%. Z wprowadzonych kryzysowych regulacji niemieckie przedsiębiorstwa zdążyły się już nieomal w pełni wycofać. Pod koniec 2010 roku skrócony czas pracy obowiązywał około 200 tysięcy pracowników, a więc niespełna ośmiokrotnie mniej niż w 2009 roku. Stabilna konsumpcja wewnętrzna przez zachodniego sąsiada była jedną z podstawowych przyczyn utrzymywania przez Polskę wzrostu gospodarczego w okresie kryzysu (Niemcy są największym odbiorcą polskiego eksportu).
Zgodnie z prognozą Komisji Europejskiej, wzrost gospodarczy w Niemczech będzie w 2011 roku niższy niż Polsce (2,2% wobec 3,9%). Spadek dynamiki wzrostu w Niemczech wiąże się przede wszystkim z faktem wygasania pewnych specyficznych czynników, który wzrost ten przyspieszyły w roku 2010, takich jak wpływ zmian w zapasach oraz opóźnienie inwestycji, które zamiast w 2009, były realizowane w 2010 roku. Niemniej jednak niemiecki wzrost gospodarczy w dalszym ciągu będzie znacznie przewyższał wzrost w strefie euro (1,5% według prognozy Komisji Europejskiej).
W ostatnich latach znaczącemu zbliżeniu uległa także sytuacja na rynkach pracy Polski i Niemiec. W maju 2004 roku, kiedy Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, stopa bezrobocia w naszym kraju wynosiła niespełna 20% i była tym samym prawie dwukrotnie wyższa niż w Niemczech. Był to jeden z powodów, dla którego Niemcy podczas negocjacji akcesyjnych zażądali ustanowienia stosunkowo długiego, siedmioletniego okresu przejściowego na dostęp Polaków do swojego rynku pracy. Zgodnie z danymi Eurostatu, w listopadzie 2010 roku stopa bezrobocia w Niemczech wynosiła 6,1%, a w Polsce 9,4%, co unaocznia radykalne skrócenie się dystansu między obydwoma krajami w odniesieniu do sytuacji na rynku pracy. Polska tym samym awansowała z unijnego ogona państw charakteryzujących się najwyższym poziomem bezrobocia do pozycji średniaka – w całej Unii Europejskiej stopa bezrobocia sięga bowiem 9,5%.
Powyższa analiza nie ma na celu udowodnienia oczywiście nieprawdziwej tezy, że polska i niemiecka gospodarka, a co za tym idzie priorytety w polityce gospodarczej w praktyce niczym się nie różnią. Niemiecki PKB w przeliczeniu na głowę mieszkańca i po uwzględnieniu różnic w sile nabywczej pieniądza był w 2009 roku wciąż niespełna dwukrotnie wyższy niż w Polsce (choć warto zauważyć, że w 10 lat wcześniej stanowił on 2,5-krotność polskiego PKB). Różna jest też struktura obu gospodarek – niemiecka opiera się w większym stopniu na branżach przemysłu i usług kreujących wyższą wartość dodaną i stosujących nowoczesne technologie. Znajduje to odniesienie w olbrzymiej różnicy wydatków na badania i rozwój. Zgodnie z danymi Eurostatu, w Polsce w 2009 roku wynosiły one zalewie 0,6% PKB, podczas gdy Niemcy na badania i rozwój wydali 2,8% swojego PKB.
Polska i niemiecka gospodarka nie są więc identyczne, ale niewątpliwie w ostatnich latach znacząco się do siebie zbliżyły. Po części ze względu na bliskość geograficzną silne są również więzy łączące obie gospodarki. W 2009 roku 26% polskiego eksportu stanowił eksport do Niemiec, co czyniło zachodniego sąsiada naszym największym partnerem handlowym. Warto też pamiętać, że wiele z eksportowanych produktów zawierało komponenty importowane z Niemiec. Możemy więc mówić nie tylko o upodabnianiu się cykli koniunktury gospodarczej w obydwu krajach, ale także rosnącej współzależności ich gospodarek, choć oczywiście wpływ gospodarki niemieckiej na polską jest znacznie większy niż odwrotnie. Jest to jednak fundament, na którym można budować wspólne interesy gospodarcze i wspólną wizję polityki dla Europy.
Niezbędny pakt zdyscyplinowanych
W kontekście zarysowanych powyżej podobieństw i różnic gospodarek obu krajów, w moim przekonaniu Polska i Niemcy powinny na forum europejskim współpracować przede wszystkim w jednej, kluczowej kwestii. Jest nią doprowadzenie do faktycznego, efektywnego funkcjonowania Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, choć zapewne w wersji przystosowanej do zmienionej rzeczywistości pokryzysowej i w czasie, jaki da państwom cz
łonkowskim szansę na ugaszenie szerzącego się pożaru w finansach publicznych. Pakt Stabilności i Wzrostu został ustalony przez państwa członkowskie i zakotwiczony w Traktacie Amsterdamskim jako integralny element trzeciego etapu powstawania Unii Gospodarczej i Walutowej, której ukoronowaniem było przyjęcie wspólnej waluty. Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązywał państwa członkowskie do utrzymywania dyscypliny finansów publicznych tak, aby deficyt budżetowy nie przekraczał 3% PKB. W przypadku przekroczenia tej bariery, Rada UE decyduje o uruchomieniu wobec danego państwa tzw. Procedury Nadmiernego Deficytu, która zobowiązuje je do podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do zapewnienia stabilności finansów publicznych. W przypadku braku wystarczających postępów w realizacji planów oszczędnościowych, Rada może zdecydować o sankcjach finansowych wobec danego państwa członkowskiego. U progu pełnej integracji walutowej system ten został przyjęty, aby zapewnić stabilność wspólnej waluty i wykluczyć możliwość ponoszenia konsekwencji nadmiernego zadłużania się niektórych państw członkowskich przez inne, które prowadzą zrównoważoną politykę budżetową. O wprowadzenie tego swoistego hamulca bezpieczeństwa zabiegały przede wszystkim Niemcy, które historycznie szczególną wagę przywiązywały do stabilności swojej waluty.
W teorii to właśnie Pakt Stabilności i Wzrostu miał zapobiegać wystąpieniu sytuacji, z jaką mamy do czynienia obecnie, kiedy niektóre państwa członkowskie z trudem są w stanie zdobyć na wolnym rynku środki w celu pokrycia swojego rosnącego zadłużenia, a w celu uratowania ich przed bankructwem wspólnota musi tworzyć specjalny fundusz pomocy. Procedura Nadmiernego Deficytu została wdrożona wobec zdecydowanej większości państw członkowskich (w tym m.in. Niemiec i Francji), ale faktyczne sankcje finansowe nigdy nie dotknęły żadnego kraju. Tym samym Pakt Stabilności i Wzrostu nie stał się realnym mechanizmem hamującym zapędy państw członkowskich do nakręcania spirali nadmiernego zadłużania – część z nich granicę 3% przekraczało nawet w czasach solidnej koniunktury gospodarczej, co aż pięć gospodarek europejskich (Irlandia, Wielka Brytania, Grecja, Hiszpania i Łotwa) doprowadziło w 2009 roku do dwucyfrowego poziomu deficytu budżetowego. Niemcy prezentują się w tym kontekście jako europejski prymus – w 2010 roku deficyt budżetowy przekroczył co prawda 3% i wyniósł 3,7%, jednak zgodnie z przewidywaniami Komisji Europejskiej już w 2011 ma on spaść do poziomu 2,7%. Polska według prognoz Komisji znajduje się w sytuacji nieco gorszej, bo w 2011 roku deficyt budżetowy ma wciąż przekraczać 6%. Warto jednak pamiętać, że Polska charakteryzuje się równocześnie znacznie niższym poziomem długu publicznego w porównaniu do Niemiec i innych krajów Unii Europejskiej.
Stosunkowo dobra sytuacja Polski i Niemiec w zakresie stabilności systemu finansów publicznych to zdecydowanie nie jedyny argument za tym, aby oba kraje intensywnie działały na rzecz wdrożenia efektywnego systemu sankcji zapobiegającego nadmiernemu zadłużaniu się państw członkowskich. W przypadku Niemiec argumenty te są dość oczywiste. Jako największa i obecnie najsilniejsza gospodarka w Unii Europejskiej, to właśnie Niemcy w największym stopniu będą ponosić koszty mechanizmów ratunkowych udzielanych krajom, które nie będą w stanie obsłużyć swojego narastającego zadłużenia poprzez sprzedaż kolejnych obligacji na wolnym rynku. W ostatnich miesiącach udaną akcję swoich obligacji przeprowadziła Portugalia – traktowana dotąd jako kolejny kandydat do przyjęcia pomocy ze strony Unii Europejskiej i MFW. Należy jednak podkreślić, że sukces ten był możliwy dzięki jasnym deklaracjom ze strony Komisji Europejskiej, ale także (choć mniej wprost) ze strony Niemiec, że trwałości strefy euro będą bronić niezależnie od kosztów. Bieżące sukcesy państw z tzw. grupy PIIGS w pozyskiwaniu zewnętrznego kapitału oznaczają jednak przesunięcie kłopotów na później. Zgodnie z wyliczeniami Deutsche Banku, premia za ryzyko zakupu greckich obligacji przekraczała w 2010 nawet 900 punktów bazowych (obliczona jako różnica między oprocentowaniem obligacji greckich a niemieckich). Ten niezwykle drogi dług Grecy i inne bardzo silnie dziś zadłużone kraje będą musiały kiedyś spłacić i pytanie, czy wtedy Komisja Europejska znów nie stanie przed koniecznością udzielenia im pomocy. Na ratowanie zadłużonych państw Niemcy nie muszą się oczywiście zgadzać. Ale to może oznaczać domino niewypłacalności kolejnych krajów członkowskich, załamanie ich gospodarek i rozpad strefy euro. Ten scenariusz jest nie tylko mało realny politycznie, ale uderzyłby również w zależną od eksportu niemiecką gospodarkę i zaufanie rynków finansowych wobec niej. Z niemieckiego punktu widzenia kluczowe pozostaje więc lobbowanie za takimi regulacjami w ramach UE, które wymusiłyby na państwach PIIGS uzdrowienie sytuacji budżetowej i oddaliły ryzyko konieczności tworzenia kolejnych mechanizmów ratunkowych.
Polska dostaje rykoszetem
Dlaczego na takim mechanizmie powinno zależeć też Polsce, niebędącej w strefie euro? Z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, niepokojące wieści ze strefy euro skłaniają do ucieczki inwestorów walutowych do bezpieczniejszych portów, czego sztandarowym przykładem jest frank szwajcarski. W ciągu ostatnich 12 miesięcy (od lutego 2010 do stycznia 2011) frank umocnił się wobec euro o 14%. W konsekwencji frank znacząco zyskał również względem złotego, który podobnie jak inne waluty państw rozwijających się postrzegany jest jako inwestycja bardziej ryzykowna. W ostatnich 12 miesiącach wzrost wartości franka wobec złotego sięgał 12%, jednak już w okresie trzyletnim euro straciło wobec szwajcarskiej waluty znacznie mniej niż złoty. Przeciętnego Niemca ta tendencja martwi znacznie mniej niż Polaka – na zimowy wypad na narty zawsze można wybrać Zell am See zamiast St. Moritz, równocześnie ciesząc się z rosnącej wartości oszczędności gromadzonych w szwajcarskiej walucie. Niestety, Polacy znacznie więcej niż oszczędności, mają we frankach kredytów i każdego miesiąca boleśnie odczuwają jego umocnienie. Ból będzie tym większy, gdy Szwajcarzy w końcu podniosą leżące obecnie na rekordowo niskim poziomie stopy procentowe. Dalsze kłopoty Grecji i Irlandii to nie tylko zmartwienie dla polskich rodzin, które będą borykały się z wyższą ratą kredytu hipotecznego. To także zmartwienie dla polskiego państwa, które musi radzić sobie z obsługą długu publicznego. Rynki finansowe wciąż postrzegają Polskę w grupie tych mniej bezpiecznych gospodarek i za kupno długu Skarbu Państwa każą sobie płacić znacznie więcej niż za obligacje niemieckie czy francuskie. Gdy w kolejne kłopoty wpadną kraje PIIGS, w obawie przed powtórzeniem się podobnego scenariusza w Polsce, premia za ryzyko w odniesieniu do polskich obligacji również może rosnąć. Brak stabilności i dyscypliny w strefie euro zagraża więc zarówno budżetom domowym Polaków, jak i finansom całego państwa.
Polska i Niemcy mają obecnie silne wspólne ekonomiczne podstawy, aby pracować nad nowym systemem gwarantującym stabilność systemów finansów publicznych w Europie. To sytuacja stosunkowo nowa, bo do tej pory Niemcy jako największy płatnik netto i Polska jako największy beneficjent unijnej pomocy miały w wielu kwestiach przeciwstawne interesy gospodarcze. Kształt następcy Paktu Stabilności i Wzrostu, który realnie wymuszałby długofalowe utrzymywanie dyscypliny budżetowej przez wszystkie kraje członkowskie, mógłby okazać się wielkim, wspólnym, polsko-niemieckim wkładem w rozwój integracji europejskiej. Chociaż oczywiście zanim tę wiel
ką wizję zaczniemy tworzyć, warto zadbać przede wszystkim o jedno – dobry przykład w dziedzinie równowagi finansów publicznych.
Podczas procesu akcesji do Unii Europejskiej Polskę często porównywano do Hiszpanii – ze względu na podobieństwa geograficzne, demograficzne, społeczno-ekonomiczne, a także podobne aspiracje, możliwości rozwoju gospodarki i polityki regionalnej. Podobieństw doszukiwano się również w wymiarze społecznym i kulturowym – oba kraje charakteryzują się jednolitą strukturą wyznaniową (ok. 94% katolików w Hiszpanii i ok. 90% w Polsce), małym zróżnicowaniem językowym, rosnącymi aspiracjami edukacyjnymi społeczeństwa i gwałtownie rosnącym odsetkiem osób z wyższym wykształceniem, a także stosunkowo wysokim (oscylującym wokół 10-12%) wskaźnikiem bezrobocia. Zarówno Polska jak i Hiszpania walczyły o nicejski system liczenia głosów w Radzie Unii Europejskiej. Oba kraje znalazły się w grupie „sojuszników” Stanów Zjednoczonych, by po kolejnych wyborach podjąć decyzję o wycofaniu wojsk z Iraku – w 2004 roku decyzją premiera Zapatero odwołano ponad tysiąc żołnierzy hiszpańskich, jesienią bieżącego roku decyzją premiera Tuska polski kontyngent zakończy swoją misję.
Dziś, po przeszło czterech latach od wstąpienia Polski do UE, zakres podobieństw między obydwoma krajami zdaje się maleć, szczególnie w wymiarze polityki społecznej. Warto przyjrzeć się bliżej zjawisku ideologicznego zróżnicowania krajów o podobnej tradycji i kulturze, gdyż w przypadku Hiszpanii zmiany zachodzą wyjątkowo dynamicznie. Dysproporcje są zauważalne zwłaszcza w obszarze aktywności Komisji Europejskiej związanej z „Zatrudnieniem, Sprawami Społecznymi i Równością Szans”: podczas gdy Hiszpania konsekwentnie realizuje główne założenia europejskiej polityki równości płci, w Polsce temat ten wciąż spychany jest na boczny tor jako nieistotny, żeby nie powiedzieć niepoważny.
Zmiany w hiszpańskiej polityce społecznej rozpoczęły się od momentu wyboru na premiera socjalisty José Luisa Rodriguez Zapatero w kwietniu 2004 roku. Do najbardziej kontrowersyjnych reform Zapatero należy legalizacja małżeństw homoseksualnych, ograniczenie nauczania religii w szkołach i uproszczenie procedur rozwodowych. Zapatero, nazywany przez międzynarodową opinię publiczną „premierem-feministą”, doprowadził do wprowadzenia obowiązujących wszystkie partie polityczne 40-procentowych kwot dla kobiet, oraz wymóg przemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn na listach wyborczych. Ostatnie wybory parlamentarne w marcu 2008 roku i wygrana Partii Socjalistycznej (PSOE) przyczyniły się do prawdziwego „równościowego boom’u” w kraju kojarzonym przez dziesiątki lat z kulturą macho i hierarchiczną, patriarchalną strukturą społeczną. W skład nowo sformowanego rządu Hiszpanii wchodzi dziewięć kobiet i ośmiu mężczyzn. Po raz pierwszy w historii tego kraju urząd wicepremiera piastuje kobieta – energiczna Maria Teresa Fernández de la Vega, szefowa Kancelarii Premiera i rzeczniczka rządu w jednej osobie. Kobiety kierują resortem Obrony Narodowej; Administracji Publicznej; Infrastruktury i Transportu; Nauki i Innowacji; Edukacji, Spraw Społecznych i Sportu; Środowiska, Obszarów Wiejskich i Gospodarki Morskiej; Rolnictwa, Rybołóstwa i Żywności; Mieszkalnictwa, a także – co zasługuje na szczególną uwagę – nowo utworzonym Ministerstwem Równości (Ministerio de Igualdad), którego zakres działalności obejmuje pięć obszarów: administracji publicznej, rodziny i życia prywatnego, rynku pracy, przeciwdziałania przemocy oraz przeciwdziałania prostytucji i handlowi żywym towarem. Szefową Resortu Równości jest 31-letnia Bibiana Aído – najmłodsza ministra w historii kraju.
Bibiana Aído (w środku) podczas obrad Kongresu Deputowanych, czerwiec 2008
Obecnie w Hiszpanii budżet państwa przewiduje środki na zwalczanie dysproporcji w strukturze zatrudnienia oraz zjawiska przemocy wobec kobiet i dzieci. Ojcowie są zachęcani do wykorzystania 13-dniowego urlopu ojcowskiego, który może zostać wydłużony w przypadku przyjścia na świat bliźniąt. Przyszłe matki nie stanowią dla pracodawcy zbędnego ekonomicznego balastu, tylko pełnowartościową siłę roboczą. Artykuł 8. Aktu Konstytucyjnego wydanego przez króla Hiszpanii Juana Carlosa I w marcu 2007 roku stanowi, że każdorazowy przypadek gorszego potraktowania kobiety ze względu na jej ciążę lub macierzyństwo jest aktem bezpośredniej dyskryminacji ze względu na płeć. Artykuł 70. ustęp II podkreśla z kolei, że koszty związane z ciążą lub urlopem macierzyńskim pracownicy nie mogą skutkować zmianami w wysokości wynagrodzenia, premii lub innych bonusów wynikających z umowy o pracę. Poprawka nr 2 do Prawa Pracy z kwietnia 1995 roku zabrania zwalniać z pracy osoby ciężarne, przebywające na urlopie macierzyńskim lub ojcowskim (również w przypadku adopcji!), a także kobiety przebywające na zwolnieniu lekarskim z powodu zagrożonej ciąży lub w okresie karmienia.
W Hiszpanii za społeczno-kulturowe wzorce mogą uchodzić czołowi politycy kraju – ministra Obrony Narodowej Carme Chacón Piqueras będąc w ósmym miesiącu ciąży udała się w podróż służbową do Afganistanu. Uczestnicy Parad Równości nie są
rozganiani przez policyjne patrole – ponad milionowy tłum zgromadzony w lipcu na Gay Pride Parade w Madrycie mógł liczyć na przychylność władz i dyskretny nadzór służb porządkowych. Nastawienie pro-równościowe widać i słychać w każdej dziedzinie życia – nawet w madryckim metrze informacje o kolejnych stacjach czytane są naprzemiennie damskim i męskim głosem. Hiszpania została wybrana na lokalizację Dziesiątego Międzynarodowego Kongresu Kobiet (www.mmww08.org), który w lipcu b.r. zgromadził kilka tysięcy reprezentantek i reprezentantów instytucji naukowych, politycznych oraz organizacji pozarządowych z przeszło stu krajów świata.
Kobiety z gabinetu premiera Zapatero przed pałacem Moncloa,
kwiecień 2008
Być może prowadzona z rozmachem polityka równościowa jest jedynie wynikiem subiektywnej wizji premiera-socjalisty. Być może stosunkowo słaba gospodarczo Hiszpania chce zasłynąć na arenie międzynarodowej z troski o obywateli porównywalnej do niedoścignionego w Europie wzorca szwedzkiego. Dla wielu powołanie Ministerstwa Równości to marnotrawienie budżetu państwa i kolejny instrument kreowania pozytywnego wizerunku premiera. Zmiany w Hiszpanii przedstawiają się szczególnie ciekawie w zestawieniu z nastrojami politycznymi panującymi wokół spraw równościowych w Polsce.
W 2005 roku na mocy decyzji rządu Kazimierza Marcinkiewicza zniesiony zostaje Urząd Pełnomocnika ds. Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn. Dwa lata wcześniej, w projekcie uchwały skierowanym do marszałka Sejmu RP, 27 posłów zgodnie stwierdza, że Urząd Pełnomocnika „ma z natury charakter destrukcyjny” (sic!). Zdymisjonowana Magdalena Środa publicznie ostrzega, że kontrowersyjna decyzja rządu uniemożliwia Polsce realizację prawa Unii Europejskiej. Problematyka równości „przerzucona” zostaje do kompetencji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Jeszcze burzliwiej przedstawia się trwająca przeszło sześć lat historia projektu Ustawy o Równym Statusie Kobiet i Mężczyzn, który jest konsekwentnie odrzucany przez kolejne ekipy rządzące. W 2005 roku za odrzuceniem projektu głosuje 212 posłów, 187 jest przeciw. W dwóch pierwszych zdaniach ustawy można przeczytać, że „(…) realizacja zasady równych praw kobiet i mężczyzn jest konieczna w demokratycznym państwie szanującym godność i prawa człowieka. Realizacja tej zasady przynosi korzyści całemu społeczeństwu i jest jednym z celów Rady Europy oraz Unii Europejskiej”. Decyzja polityków o odrzuceniu projektu jest o tyle zaskakująca, że w nowoczesnym, liberalnym państwie, za jakie pragnie uchodzić Polska, poszanowanie praw człowieka powinno być wartością nadrzędną i nie znoszącą sprzeciwu. W marcu 2008 roku Donald Tusk powołuje Urząd Pełnomocnika Rządu ds. Równości. W praktyce utworzenie tak istotnego z punktu widzenia prawa unijnego organu to tylko symboliczny „prezent” z okazji Dnia Kobiet i element budowania pozytywnego wizerunku premiera na miarę marketingu politycznego José Zapatero. Nowa pełnomocniczka w randze sekretarza stanu, pani Elżbieta Radziszewska, przez blisko dwa miesiące musi czekać na rozporządzenie rządu umożliwiające jej rozpoczęcie pracy. W końcu powołuje ona zespół do spraw zwalczania przemocy w cyberprzestrzeni – jak najbardziej zasadny w dobie zaawansowanej rewolucji medialnej, jakkolwiek nijak mający się do równego statusu kobiet i mężczyzn. Resorty męskie, resorty kobiece W obecnej Radzie Ministrów kobiety kierują pięcioma z siedemnastu resortów (Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwem Edukacji Narodowej oraz Ministerstwem Zdrowia), zyskując 27,7-procentową reprezentację w rządzie. Podział resortów zdaje się odzwierciedlać odwieczną klasyfikację kompetencji na „miękkie”, kobiece (edukacja, zdrowie, sprawy społeczne) i „twarde”, męskie (obrona narodowa, gospodarka, finanse). Jednak porównując skład obecnej Rady Ministrów do rządu Jarosława Kaczyńskiego z dnia zaprzysiężenia, można dojść do wniosku, że kobiety zostały docenione – w poprzednim rządzie, poza resortem pracy i rozwoju regionalnego, urząd ministra spraw zagranicznych piastowała marionetkowa postać pani Anny Fotygi – ucieleśnienie bierności i braku kompetencji. Ciekawą postacią jest natomiast była ministra pracy i polityki społecznej, Joanna Kluzik-Rostkowska, posłanka PiS. Jej wypowiedzi łączą w sobie elementy konserwatywnej wizji polityki prorodzinnej opartej na wartościach prawicowych, jak i godne współczesnej polityki społecznej Hiszpanii postulaty wprowadzenia 26-tygodniowych urlopów macierzyńskich (czytaj tutaj) oraz deklaracje poparcia dla dyskryminowanych mniejszości seksualnych (więcej tutaj).
Zestawienie Polski i Hiszpanii pod kątem realizacji polityki równościowej ukazuje duże różnice – zarówno w samym podejściu do tematu, jak i w praktycznych formach wdrażania w życie założeń gender mainstreaming*. W przypadku Polski, na rozwój polityki równych szans niewielki wpływ mają zmia
ny ekip rządzących – w ostatnim dwudziestoleciu żadna z frakcji politycznych nie przyczyniła się do znaczącej poprawy sytuacji kobiet ani szeroko pojętych mniejszości (narodowych, etnicznych, seksualnych, religijnych itp.) W Hiszpanii natomiast objęcie władzy przez obóz socjalistów wydaje się być głównym czynnikiem sprzyjającym liberalnemu definiowaniu ról społecznych oraz krzewieniu postaw tolerancji dla odmienności. Biorąc pod uwagę tak spektakularne wydarzenia, jak wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Alicji Tysiąc, nakładający na Polskę 25 tysięcy euro odszkodowania za naruszenie Art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, lub nawet trywialną aferę o niedookreśloną orientację seksualną bohatera programu dla dzieci, przed Polską długa droga do osiągnięcia europejskich standardów społeczno-kulturowych. Dyskusję warto zacząć od spraw przyziemnych i najprostszych, na przykład od ustalenia czy poprawnym gramatycznie jest użyte w artykule słowo „ministra”. Ale to już temat na osobny esej…
Vladimir Špidla, Komisarz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans
http://ec.europa.eu/social/images/thematic/spidla.jpg
* Gender mainstreaming – „to włączanie problematyki płci do głównego nurtu polityki. (…) W wymiarze praktycznym ma również odzwierciedlenie w strukturach administracji europejskiej, gdzie we wszystkich urzędach i biurach pracuje osoba, która jest odpowiedzialna za monitorowanie kwestii równości płci, także za realizowanie tej zasady we wszystkich politykach i działaniach podejmowanych przez Unię. Za całość polityki równościowej odpowiedzialny jest Komisarz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równych Szans, którym obecnie jest Czech, Vladimir Špidla” (cytat za „Równość płci w UE”, www.rownosc.ngo.pl)
