W jaki sposób dyplomacja łączy się z ekonomią? Temat państwowych funduszy majątkowych zbadał Tomasz Kamiński, adiunkt na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego. – Fundusze majątkowe są tworzone przez państwa, które mają nadwyżkę pieniędzy. Skala tego zjawiska wzrosła w związku z globalizacją. Można zakładać, że są to działania przynajmniej w części motywowane politycznie – mówi autor książki „Pieniądze w służbie dyplomacji. Państwowe fundusze majątkowe jako narzędzie polityki zagranicznej”.
TK: Skłoniła mnie, chyba jeszcze w roku 2007, pierwsza strona „The Financial Times” informująca o tym, że powstał chiński państwowy fundusz majątkowy, którego Niemcy się strasznie boją. Do poważniejszych badań usiadłem kilka lat później, kiedy fenomen państwowych funduszy majątkowych zaczął być naprawdę dobrze widoczny.
A co to są państwowe fundusze majątkowe? To są instytucje finansowe kontrolowane przez państwo, które inwestują państwowe środki w różnego typu aktywa m.in. kupując akcje firm zagranicznych. Przez to państwa stają się współwłaścicielami różnych spółek na świecie. Często są to spółki z sektorów wrażliwych – energetycznych czy surowcowych. Mnie jako politologa interesowało polityczne tło takich inwestycji. Skoro państwo podejmuje działanie, to można zakładać, że będzie to przynajmniej w części motywowane politycznie i właśnie o tych politycznych motywacjach jest ta książka.
TK: Te fundusze to są właśnie takie instytucje, dzięki którym można realizować oba te cele naraz. Nie da się tego od siebie do końca rozdzielić i też to się zmienia w zależności od potrzeb państwa – raz niektóre inwestycje funduszu są stricte komercyjne, a inne mają też motywacje polityczne.
TK: Nie jest to do końca mechanizm nowy, bo oczywiście państwa używały inwestycji państwowych poprzez różnego typu instytucje finansowe, natomiast niewątpliwie skala tego zjawiska wzrosła w związku z globalizacją. W przypadku funduszy to jest ostatnie kilkanaście lat. Kiedyś tego typu działania mogły prowadzić kraje zachodu: Amerykanie czy Europejczycy, a obecnie fenomen państwowych funduszy majątkowych w dużej mierze obejmuje kraje azjatyckie czy Bliskiego Wschodu. Z krajów zachodnich naprawdę duży fundusz – zresztą największy na świecie – ma Norwegia. Fundusze majątkowe są tworzone przez państwa, które mają nadwyżkę pieniędzy. Najczęściej pochodzi ona ze sprzedaży surowców – jak w przypadku Norwegii i krajów Zatoki Perskiej – albo z nadwyżki w bilansie handlowym czy płatniczym, jak na przykład w Chinach albo Singapurze.
TK: Jest to raczej związane z sytuacją finansową. Jak się spojrzy na fundusze, to zdecydowana większość z nich jest w rękach krajów o rządach autorytarnych, a z krajów demokratycznych duży fundusz ma jedynie Norwegia i Singapur, który też w pewnym sensie jest państwem demokratycznym. Natomiast sądzę, że raczej jest to podyktowane możliwościami finansowymi i tym, czy kraj ma nadwyżkę pieniędzy w rezerwach walutowych, które może zainwestować.
TK: Fundusz inwestycyjny nie obsługuje klientów, tylko prowadzi inwestycje. Nie udziela pożyczek, tylko kupuje aktywa. Najbliżej mu jest pewnie do prywatnych funduszy z tą różnicą, że inwestowany jest kapitał państwowy i dochodzi ten element interesu politycznego.
TK: Oczywiście. Można zacząć od przykładu nam najbliższego, czyli rosyjskiego. Rosjanie w czasie kryzysu na Ukrainie, kiedy ważyły się losy tego, czy Ukraina podpisze umowę stowarzyszeniową z Unią Europejską, zastosowali różne metody nacisku na rząd prezydenta Janukowicza. Putin obiecał Janukowiczowi 15 miliardów dolarów w ramach wykupu obligacji przez jeden z rosyjskich funduszy majątkowych, NationalWealth Fund, który miał uratować bankrutującą gospodarkę ukraińską, w zamian za odstąpienie od podpisania umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską.
Janukowicz się ostatecznie na to zgodził. Natomiast bieg wypadków był taki, że zdążyli Rosjanie zainwestować jedynie 3 miliardy. Toczy się dzisiaj spór przed sądem brytyjskim, ponieważ Ukraińcy nigdy tych pieniędzy nie oddali, zapisując je niejako na konto reparacji wojennych i odszkodowań za zajęcie Krymu i Donbasu przez Rosję. Rosjanie w odpowiedzi poszli z tym do sądu, przez co w tej chwili Ukrainie grozi zwrot długu razem z odsetkami. To jest niebagatelna suma dla Ukraińców, bo to jest ok. 10% wpływów budżetowych kraju.
TK: Rosyjskich nie znalazłem. Ale są przykłady działań chińskich, np. próba nakłonienia Kostaryki do tego, żeby zrezygnowała z popierania Tajwanu, a przeniosła uznanie międzynarodowe na Chińską Republikę Ludową. Jedną z wielu zachęt stosowanych przez rząd chiński była właśnie inwestycja państwowego funduszu majątkowego.
Warto opowiedzieć o tym, jak to robią Norwegowie, bo to jest chyba najciekawszy przykład politycznego użycia PFM. Oni to robią w sposób nieostentacyjny, w białych rękawiczkach. Zacznijmy od tego, że norweski fundusz majątkowy jest największy na świecie. Jest tak duży, że średnio Norwegowie posiadają ponad 1% udziałów w każdej notowanej na świecie spółce giełdowej. Fundusz ten oficjalnie kieruje się chęcią zysku i tego, żeby zapewnić kolejnym pokoleniom Norwegów dobre życie, jak się skończą zasoby surowców. Natomiast równolegle promują ważne dla nich wartości: sprawiedliwy ład korporacyjny, ochronę środowiska i prawa człowieka. Agenda działań tego funduszu motywowana jest etycznie – przynajmniej w teorii.
Taką najciekawszą metodą, którą Norwegowie stosują, jest bezpośrednie wpływanie na zarządy spółek. W roku 2008 odbyła się wielka debata w Ameryce na temat ustawy środowiskowej, tj. Liberman-WarnerClimate Security Act. Norwegowie wysłali swoich przedstawicieli do zarządów firm i nakłonili spółki amerykańskie do tego, żeby zaczęły lobbować za tą ustawą. Wyszło na to, że 5-milionowa Norwegia wpływała na proces ustawodawczy w Stanach Zjednoczonych poprzez lobbing biznesowy, zupełnie przecież niewidoczny.
Inny ciekawy przykład to tzw. „czarna lista” spółek, w które norweski fundusz nie może inwestować. Są tam np. spółki tytoniowe czy takie, które niszczą środowisko. Ale na tej liście znajdują się też firmy, które inwestują w budowę żydowskich osiedli na terytoriach uznawanych przez Norwegię za tereny okupywanej Palestyny. To już jest działanie stricte polityczne – po prostu realizowanie polityki zagranicznej dla Norwegii, która wspiera autonomię palestyńską.
TK: Warunkiem wstępnym jest to, że trzeba mieć nadwyżkę środków finansowych, które można zużyć na tego typu inwestycje. Myślę, że na razie nie mamy po prostu warunków finansowych do stworzenia takiego funduszu.
TK: Też nie jesteśmy. Nasz eksport musiałby tak bardzo wzrosnąć, żeby się ta nadwyżka finansowa wytworzyła. Ale pewnie nawet gdyby ona się wytworzyła, to raczej byłaby presja, żeby ją wykorzystać na inwestycje wewnątrz Unii.
TK: Dlatego, że te inwestycje wewnątrz Norwegii nie są priorytetowe, bo tam już większość rzeczy jest zrobiona. Oni naprawdę mają dużą nadwyżkę i po prostu jest zgoda co do tego, że te pieniądze muszą być pomnażane dla przyszłych pokoleń. Z drugiej strony w Norwegii jest konsensus polityczny wokół tego, że państwa powinny prowadzić działalność – nazwijmy to – misjonarską na świecie. Czyli że trzeba promować właśnie takie idee jak prawa człowieka, demokracja, ochrona środowiska, które są dla zdecydowanej większości społeczeństwa norweskiego istotne. Jest porozumienie społeczne wokół tego, jak prowadzić politykę zagraniczną. Ponieważ fundusz norweski działa w sposób przejrzysty, jako jeden z naprawdę nielicznych funduszy na świecie, to Norwegowie nie mają z tym problemu.
TK: Można podać przykład chiński. Chińskie fundusze kupują pakiety akcji w spółkach energetycznych, co dla Chin jest jednym z priorytetów polityki zagranicznej. Tam zachodzi bardzo ciekawe zjawisko konfliktu interesów. Będąc dużym udziałowcem w danej spółce, Chińczycy mają możliwość nominowania do zarządów swoich przedstawicieli, którzy nagle otrzymują dostęp do wszystkich tajemnic spółki. Jeżeli przedstawicielem funduszu w wielkiej korporacji energetycznej jest były wiceprzewodniczący Narodowej Komisji Rozwoju i Reform w Chinach – czyli bardzo wysokiej rangi były urzędnik państwowy – to można mieć uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności tej osoby. Czy ona będzie bardziej lojalna wobec interesów firmy czy swojego państwa? Bardzo łatwo można sobie wyobrazić sytuację, w której przedstawiciele funduszu w interesie państwa wyprowadzają różnego typu sekrety firmy. Jest tego typu zagrożenie. Oczywiście bardzo trudno tutaj kogoś złapać za rękę. Na razie, wedle mojej wiedzy, nie wyszły na światło dzienne tego typu fakty. Natomiast już samo istnienie takiego konfliktu interesów powinno zapalać czerwoną lampkę.
TK: Może tak być oczywiście. Można podać jeszcze inny przykład ciekawych działań tych funduszy, a mianowicie budowanie wizerunku państwa. Działania wizerunkowe robią w zasadzie wszystkie kraje, które badałem, czyli głównie Norwegia, Rosja i Chiny. Każde z nich robi to na inny sposób. Przykładowo, Chińczycy w czasie kryzysu w 2008 roku prowadzili tzw. „dyplomację obligacji”, czyli przedstawiciele chińskich instytucji finansowych, w tym państwowych funduszy majątkowych, jeździli do krajów, które potrzebowały napływu kapitału, i składali obietnice. Chińscy przedstawiciele byli przyjmowani jak rycerze na białych koniach, którzy przyjechali uratować Europę. Istnieją bardzo duże wątpliwości, jaka część tych inwestycji chińskich potem rzeczywiście doszła do skutku, natomiast bardzo dobrze to posłużyło w budowie wizerunku Chin w Europie i na świecie.
Przeczytaj również: Tomasz Kamiński: „Dlaczego nie wspieram protestu na Uniwersytecie Warszawskim”
Rosjanie z kolei założyli specjalny fundusz majątkowy, który działa w nietypowy sposób, ponieważ wyłącznie zawiera partnerstwa z zagranicznymi funduszami majątkowymi, w ramach których ma prowadzić inwestycje wewnątrz Rosji. Naliczyłem 25 tego typu partnerstw i zdecydowana większość z nich w ogóle nie prowadzi żadnej działalności inwestycyjnej. Wygląda na to, że Rosjanie zawiązują te partnerstwa, aby w sytuacji sankcji międzynarodowych mogli pokazać, że Rosja nie jest izolowana, że napływa do niej kapitał. Nawet jeżeli ten kapitał za tym w rzeczywistości nie idzie.
Prowadzi to do zabawnych sytuacji, np. podczas spotkania Putina z premierem Indii w 2012 ogłoszono utworzenie partnerstwa z rosyjskim funduszem, po którym nic się zupełnie nie działo. Podczas wizyty 4 lata później zawarto nowe partnerstwo o innej nazwie, w ogóle nie wspominając o tym sprzed paru lat. Jest to działanie zupełnie wizerunkowe, które ma na celu pozytywny przekaz, że Rosja współpracuje gospodarczo z partnerami, a pogłoski o jej izolacji są przesadzone. Też w przypadku Rosji fundusze posłużyły jako metoda ratowania budżetu rosyjskiego, przez co jeden z państwowych funduszy majątkowych został w zasadzie całkowicie wydrenowany ze środków. Najpierw w czasie kryzysu finansowego, który również uderzył w Rosję, a potem w efekcie sankcji i spadku cen ropy, który zupełnie załamał wpływy budżetowe kraju.
TK: Tak. Są prowadzone próby regulacji na dwóch poziomach. Jedna to na poziomie OECD, czyli regulacje zachowań państw wobec funduszy. Druga to jest regulacja samych funduszy. To są tzw. zasady z Santiago, które są podpisane przez dużą część funduszy majątkowych i tworzą pewne ramy ich działania. Z całą pewnością jednak to są regulacje niewystarczające o tyle, że fundusze działają w sposób nieprzejrzysty.
Bardzo często okazuje się, że istnieją instytucje finansowe działające jak fundusze, co do których państwa się w ogóle nie przyznają. Przykładem są Chiny, które oficjalnie mają jeden fundusz: China Investment Corporation. Ale tak naprawdę wiadomo, że istnieją jeszcze inne, nieobjęte żadnymi regulacjami. Przy tak skomplikowanej architekturze instytucjonalnej jest bardzo trudno o pełną regulację i istnieje duża przestrzeń do działań, które wymykają się kontroli. Tym bardziej, że fundusze bardzo często inwestują poprzez bardzo złożony system spółek zależnych, więc koniec końców inwestycję prowadzi jakaś firma, której nazwa w żaden sposób się nie łączy z Chinami.
TK: Kontrola niestety musi być na poziomie służb specjalnych danego państwa albo – w przypadku Unii Europejskiej – na poziomie wspólnotowym, tak żeby po prostu śledzić inwestycje zagraniczne pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa państwa. W Ameryce jest powołana specjalna instytucja przy kongresie, CFIUS, która śledzi inwestycje zagraniczne funduszy i firm pod kątem bezpieczeństwa państwa. Jeżeli wykryje potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa, może zablokować taką transakcję. Wydaje się, że na poziomie europejskim istnienie takiej instytucji byłoby bardzo wskazane, szczególnie dla państw mniejszych.
TK: Oczywiście, że tak. Kiedyś próbowałem się dowiedzieć, która instytucja polska zajmuje się monitorowaniem takich inwestycji. Okazało się, że z każdego miejsca byłem odsyłany gdzieś indziej i tak bez końca. Boję się, że tego typu monitoring może być bardzo słaby. Zdecydowanie powinien istnieć jakiś ośrodek nadzorujący inwestycje zagranicznych państwowych instytucji, ponieważ kapitał państwowy taki jak w Chinach czy Rosji jest olbrzymią siłą, która może być i jest wykorzystywana politycznie.
TK: Badałem cztery czynniki: kontrolę, wielkość środków do dyspozycji funduszu, przejrzystość w działaniu i potęgę kraju. Idea była taka: im więcej mają fundusze pieniędzy, tym większe mają możliwości. Im państwo jest potężniejsze, tym ma większe ambicje globalne. Będzie zatem miało większą motywację do tego, żeby używać funduszy politycznie. Im ma większą kontrolę, tym łatwiej jest fundusz ten wykorzystać. I im bardziej działa w sposób nieprzejrzysty, tym bardziej go nadużywa. Ale okazało się, że większość tych zależności nie jest taka prosta. Np. Rosjanie mają relatywnie niewielkie środki w skali świata w tej chwili w funduszach, ale w kontekście ukraińskim one były bardzo duże. I wystarczyły do bardzo skutecznego oddziaływania.
Inny przykład to Libia, która miała niewielki fundusz, ale Kaddafi za jego pomocą oddziaływał na swoich sąsiadów, bo to były małe i słabe kraje. Transparentność nie ma żadnego znaczenia. Fundusze chińskie są nietransparentne i działają politycznie, a fundusz norweski jest bardzo transparentny i też działa politycznie. Potęga kraju – nie ma znaczenia. Chiny są potężne i działają politycznie, zaś Norwegia nie jest w żadnym razie krajem potężnym, a też używa funduszy politycznie.
Więc tak naprawdę kluczowym czynnikiem jest sam fakt kontroli państwa. Jeżeli państwo kontroluje fundusz, to realizuje swoją wolę – prowadzi politykę zagraniczną w takim zakresie, w jakim chce. Tak naprawdę na to trzeba by było zwracać uwagę, kiedy się patrzy na działania danej instytucji finansowej – kto ją kontroluje.
Tomasz Kamiński – adiunkt na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego. Stały współpracownik „Liberté!”. Pasjonat innowacyjnych metod nauczania i wykorzystywania gier w edukacji. Autor książek „Pieniądze w służbie dyplomacji” oraz „Sypiając ze smokiem. Polityka Unii Europejskiej wobec Chin”.
Jeśli chcesz dowiedzieć się więcej gorąco polecamy najnowszą książkę Tomasza Kamińskiego: „Pieniądze w służbie dyplomacji. Państwowe fundusze majątkowe jako narzędzie polityki zagranicznej”. Możliwy zakup online w sklepie Uniwersytetu Łódzkiego.
