Świecki wymiar Kościoła: Rzecz o przywilejach :)

Bycie wierzącym lub niewierzącym jest osobistym wyborem każdego człowieka, a wybór ten – jednym z fundamentalnych praw. Religia ma jednak również wymiary polityczny i ekonomiczny, objawiający się w przywilejach, z jakich w danym kraju korzysta dominujący spośród Kościołów. Przywilej zaś zawsze implikuje drugą stronę: daje więcej, niż się należy kosztem tych, którzy przywileju są pozbawieni.

Kościół rzymskokatolicki w dzisiejszej Polsce

Większość Polaków to katolicy (choć z dużą rezerwą należy traktować sztucznie zawyżane statystyki samego Kościoła mówiące o ponad 90 proc. osób wierzących), zatem sam fakt, że głos stojącej za nimi instytucji jest słyszalny, nie dziwi. A jednak nie sposób nie zauważyć, że Kościół rzymskokatolicki jest dominującą siłą polityczną, ma ogromny wpływ na prawodawstwo i cieszy się rozlicznymi przywilejami finansowymi oraz majątkowymi. Często próbuje się to usprawiedliwiać swoistą rekompensatą za prześladowanie religii w czasach PRL-u i konfiskaty majątków kościelnych w tamtych czasach; równie często na usprawiedliwienie przywołuje się zmitologizowaną rolę Kościoła w obaleniu komunizmu. Wreszcie najczęściej przytaczanym mitem jest utożsamienie religii (więc i Kościoła) z Polską, jej historią i tożsamością. Poprzeczka jest więc zawieszona wysoko, ale i o niemałych przywilejach przecież mowa. Zacznijmy od tego, skąd się one w ogóle biorą, jak dotykają kwestii finansowych (obciążając zarówno wierzących, jak i niewierzących) i co implikują w kwestii stanowienia i interpretacji prawa oraz siły politycznej.

Przywileje wynikające bezpośrednio z aktów prawnych

Artykuł 25 Konstytucji RP ustala podstawowe relacje między państwem a związkami wyznaniowymi. Z jednej strony czytamy, że „Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”, z drugiej strony doprecyzowanie tych stosunków oddelegowane jest do umowy państwa ze Stolicą Apostolską (tzw. konkordat) i ustaw lub – w wypadku Kościołów innych niż rzymskokatolicki – umów pomiędzy Radą Ministrów a przedstawicielami związków wyznaniowych. Ten sam artykuł gwarantuje również autonomię organizacjom religijnym. Artykuł 53 Konstytucji RP przyznaje związkom wyznaniowym prawo do posiadania miejsc kultu religijnego, a także stanowi, że religia może być przedmiotem nauczania, choć zakazuje, by w ten sposób naruszać prawa osób trzecich. Zapisy Konstytucji RP znacząco wyróżniają Kościół katolicki – oprócz odrębnego trybu określania relacji państwo–Kościół należy zwrócić uwagę także na fakt, że odwołania do katolickiego Boga pojawiają się m.in. w preambule („my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, zarówno wierzący w Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i niepodzielający tej wiary, […] w poczuciu odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem […]”) czy w przepisach określających treść ślubowania posłów, senatorów, prezydenta, członków Rady Ministrów (możliwość dodania słów „Tak mi dopomóż Bóg” do przysięgi). Literalne odczytywanie Konstytucji RP samo w sobie nie przyznaje jeszcze tak daleko idących przywilejów dla Kościoła. Praktyka jednak, wraz przyjmowaną interpretacją zapisów prawnych, skłania do refleksji, że Kościół stanowi obecnie najbardziej wpływową siłę polityczną, kontrolującą największe ugrupowania partyjne, pełnymi garściami czerpiącą ze środków publicznych oraz rozlicznych przywilejów majątkowych i finansowych. Przekłada się to również na prawo: zarówno w zakresie jego stanowienia, jak i interpretacji oraz stosowania.

Konkordat

Głównym źródłem prawnym przywilejów Kościoła katolickiego jest zawarty w 1993 r. a ratyfikowany w roku 1998 tzw. konkordat, czyli umowa międzynarodowa między Rzeczpospolitą Polską a Stolicą Apostolską. Umowa ta – w teorii mająca uregulować stosunki pomiędzy oboma państwami oraz status Kościoła rzymskokatolickiego na terenie Rzeczpospolitej – w rzeczywistości nakłada na Polskę znaczące obowiązki, często sprzeczne z innymi umowami międzynarodowymi oraz aktami normatywnymi, mając przed tymi ostatnimi pierwszeństwo.

Art. 4 konkordatu daje osobowość prawną wszelkim instytucjom kościelnym wyłącznie na podstawie powiadomienia. Art. 5 uznaje jurysdykcję prawa kanonicznego (a nie państwowego) nad wszelkimi sprawami administracyjnymi, a zgodnie z art. 7 o nominacjach urzędowych decyduje Stolica Apostolska. Art. 8 daje prawo sprawowania kultu w miejscach innych niż wyznaczone także bez zgody władz państwowych. Art. 9 narzuca kalendarz dni wolnych od pracy w uroczystości kościelne, obowiązujący zarówno osoby wierzące, jak i niewierzące. Szczególnie istotny z punktu widzenia ingerencji w system edukacyjny jest art. 12, obligujący państwo do organizowania w szkołach publicznych lekcji religii przy jednoczesnym wyłączeniu spod nadzoru państwa treści tych lekcji. Należy zaznaczyć, że artykuł ten nie nakłada obowiązku finansowania tych zajęć przez państwo, a jednak tak właśnie dzieje się w praktyce. Art. 13 narzuca konieczność umożliwienia uczestniczenia w mszach świętych dzieciom na koloniach (bez określenia, czy dotyczy to tylko kolonii organizowanych przez instytucje publiczne). Art. 14 nakazuje finansowanie przez państwo (poprzez dotacje) szkół kościelnych, a art. 15 – finansowanie Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie (Uniwersytetu Papieskiego Jana Pawła II) i Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego oraz dopuszcza finansowanie kościelnych szkół wyższych. Art. 16 zwalnia duchownych ze służby wojskowej (poza „obowiązkami” kapelanów), niezależnie od prawa obowiązującego innych obywateli (należy pamiętać, że w czasach ratyfikacji konkordatu obowiązywał przymus wojskowy). Art. 16 i 17 gwarantują funkcje kapelanów w jednostkach wojskowych, zakładach penitencjarnych, wychowawczych, resocjalizacyjnych oraz opieki zdrowotnej i społecznej. Choć nie pada sformułowanie o ich finansowaniu przez państwo, to tak właśnie w praktyce wygląda realizacja obowiązku „zapewnienia warunków”. Art. 21 wyłącza spod polskiego prawa zbiórki publiczne organizowane przez Kościół i jego instytucje. Art. 22 przyznaje Kościołowi takie samo prawo do prowadzenia działalności humanitarnej, opiekuńczej, naukowej i oświatowej jak państwu, a nie jak podmiotom prywatnym. Nakłada też na państwo obowiązek wsparcia remontów zabytków sakralnych oraz wymusił preferencyjne traktowanie Kościoła w kontekście reprywatyzacji.

Bilans Komisji Majątkowej

Jeszcze pod koniec PRL-u uchwalono ustawę o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, na której mocy powołano Komisję Majątkową. Jej działalność miała zastąpić postępowanie sądowe i administracyjne przy zwrocie kościelnych nieruchomości zabranych we wczesnych latach komunizmu. O ile sam zwrot zagrabionego mienia nie powinien budzić kontrowersji, o tyle sposób działania Komisji Majątkowej prowadził do wielu nadużyć. Jej decyzje były ostateczne, a strona kościelna miała w niej aż połowę udziału. Komisja działała od roku 1989 do roku 2011 i wedle końcowego sprawozdania przekazała Kościołowi nieruchomości warte około 5 mld zł i mniej więcej 150 mln zł rekompensat pieniężnych. Agencja Nieruchomości Rolnych i Lasy Państwowe wydały ok. 80 tys. hektarów gruntów. Śledztwa prokuratorskie w sprawie nieprawidłowości w działalności komisji, dotyczące głównie podejrzeń korupcyjnych lub działania na szkodę państwa, nie przyniosły rozstrzygnięcia, bo… komisja nie miała statusu instytucji państwowej, a jej członkowie nie posiadali statusu funkcjonariuszy państwowych, więc nie mieli obowiązku dbać o interes państwa. Tymczasem dokumentacja działalności komisji prowadzona była w sposób wybiórczy i nieprzejrzysty. Pojawiły się bardzo poważne wątpliwości co do sposobu wyceny gruntów oraz wielokrotnego rozpatrywania tych samych roszczeń. Komisja nie podlegała również żadnej kontroli wewnętrznej, a wiele wskazuje na to, że wartość faktycznie przekazanych nieruchomości przekroczyła wartość tego, co zostało zabrane. O takich sytuacjach mogą tylko pomarzyć spadkobiercy warszawskich właścicieli, którzy wobec przeciągających się latami spraw reprywatyzacyjnych wolą sprzedać swoje prawa za bezcen handlarzom roszczeń.

Fundusz Kościelny

Fundusz Kościelny został utworzony jako rekompensata za przejęte przez państwo majątki kościelne jeszcze bezpośrednio po owym przejęciu w roku 1950. W roku 2016 z budżetu państwa wpłacono do funduszu 118 mln zł (w 2014 r. mniej więcej 94 mln zł). Obecnie za pośrednictwem Funduszu Kościelnego finansowane są świadczenia funkcjonariuszy Kościoła katolickiego, przede wszystkim ich składki na ZUS (chorobowe i emerytalne). Teraz, gdy istnienie funduszu budzi powszechny społeczny opór (zwłaszcza po zakończeniu prac Komisji Majątkowej), politycy od kilku lat rozważają zastąpienie go odpisem od podatku PIT na zasadach podobnych do finansowania organizacji pożytku publicznego. Z punktu widzenia podatników niewiele to jednak zmienia, a jeśli już to na niekorzyść. Proponowane stawki odpisu z PIT byłyby bowiem na tyle wysokie, że wydatki budżetu państwa na instrument zastępujący Fundusz Kościelny by wzrosły, zamiast spaść. Propozycja odpisu z PIT w wysokości 0,3 proc. została stanowczo odrzucona przez Kościół, który proponował 1 proc., co oznaczałoby aż 500 mln zł dotacji.

Omijanie prawa przy dotowaniu instytucji kościelnych

340inkwizycjaGdy przepisy prawne nie pozwalają na finansowanie Kościoła, jego instytucji czy obiektów sakralnych wprost z budżetu, prawo często bywa zwyczajnie omijane. Najbardziej znane i głośne przykłady w ostatnich latach dotyczyły finansowania Kościoła pod pretekstem dotacji na inne cele, np. kulturalne. Dokładna skala byłaby trudna do oszacowania, ale praktyka jest nagminna. Głośnym echem odbiła się w 2014 r. nielegalna dotacja Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego na budowę Świątyni Opatrzności Bożej na warszawskim Wilanowie pod pretekstem finansowania zlokalizowanego w niej… Muzeum Jana Pawła II i Prymasa Wyszyńskiego. Pomimo ujawnienia skandalu i jego medialnego nagłośnienia minister nie wycofał dotacji w wysokości 6 mln zł. Co więcej, rok później na ten cel przekazano kolejne 16 mln zł. Innym sposobem omijania prawa jest finansowanie działalności Kościoła nie bezpośrednio poprzez dotacje, lecz przez upolitycznione spółki Skarbu Państwa, zdominowane przez prokościelną opcję rządzącą. Gdy piszę ten tekst, wychodzi na jaw afera z finansowaniem w ten sposób właśnie Centrum Opatrzności Bożej.

Preferencyjne zasady wykupu nieruchomości

Szczególnie często Kościoły (przeważnie katolicki, czasami także, choć już nieporównywalnie rzadziej, inne związki wyznaniowe) korzystają z bonifikat przy zakupie nieruchomości (zwłaszcza gruntów) od samorządów. Często są to ulgi w wysokości 90–99 proc. wartości nieruchomości. Liczne są zresztą przykłady odsprzedawania przez Kościół uzyskanych w ten sposób gruntów już po cenie rynkowej albo bliskiej rynkowej, oczywiście z zachowaniem różnicy dla siebie. Podstawą prawną takich ulg jest ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 68.1.6) – jest w niej jednak zastrzeżenie, że nieruchomość sprzedawana Kościołom z bonifikatą musi być przeznaczona na cele sakralne. Nie zawsze stosuje się ten przepis w praktyce – szerokim echem odbiła się choćby sprawa działki sprzedanej przez władze Gdańska parafii pw. św. Ignacego Loyoli, na której została założona hodowla danieli.

Dane na temat nieruchomości przekazanych za bezcen są szczątkowe, brakuje całościowych statystyk. Tylko jedna decyzja władz Krakowa (o udzieleniu bonifikaty w wysokości 98 proc. przy wykupie gruntów w krakowskich Łagiewnikach) wiąże się ze stratą niemal 3,4 mln zł. 90 proc. opustu przyznano niedawno Archidiecezji Lubelskiej na zakup dwóch działek o wartości 3,7 mln zł. Sprzedawanie nieruchomości o wartości kilkuset tysięcy złotych za 1–2 proc. wartości jest zaś już tak powszechne, że właściwie nie wzbudza większego zainteresowania mediów. Niestety, państwo i samorządy nie mogą liczyć na wzajemność w preferencyjnym traktowaniu przy przekazywaniu ziemi. Szczególną uwagę zwracają sytuacje, gdy Kościół utrudnia, często przez wiele lat, ważne inwestycje infrastrukturalne i inne działania o charakterze publicznym, licząc na odszkodowania o wartości znacznie przekraczającej wartość rynkową nieruchomości.

Nowe przywileje w obrocie ziemią

Skala nierównego traktowania w obrocie nieruchomościami jeszcze się powiększa, odkąd nadeszła tzw. „dobra zmiana”. Wprowadzona wiosną 2016 r. ustawa dotycząca obrotu gruntami rolnymi przyznaje związkom wyznaniowym przywileje, a właściwie pozbawia istoty prawa własności niemal wszystkich z wyłączeniem związków wyznaniowych. Pomijając oczywistą niekonstytucyjność samej treści ustawy (możliwość nacjonalizacji ziemi za symbolicznym odszkodowaniem przy próbie sprzedaży narusza art. 21 i 64 Konstytucji RP), po raz kolejny mamy do czynienia z sytuacją szczególnego uprzywilejowania Kościołów. Ustawodawca zmierza tym samym do przywrócenia hegemonii Kościoła w kwestii własności gruntów, w wyniku czego może się on ponownie stać monopolistą w kluczowych dziedzinach gospodarki, co oczywiście doprowadzi państwo do konieczności bezwzględnego podporządkowania zarówno ekonomicznego, jak i politycznego.

Finansowanie pensji katechetów

Największym bezpośrednim i jawnym wydatkiem publicznym na cele kultu religijnego jest nauczanie doktryny religijnej w szkołach (tzw. katechezy). Czytelnikom „Liberté!” temat jest zapewne dobrze znany, gdyż właśnie przeciw tej patologii skierowana była inicjatywa ustawodawcza Świecka Szkoła. Na pensje katechetów podatnicy wydają ponad 1,3 mld zł rocznie (ponad dwukrotnie więcej niż roczne wpływy z planowanego podatku handlowego, których spodziewali się rządzący), choć państwo nie ma żadnej kontroli nad programem i treścią nauczania.

Przywileje podatkowe Kościoła w Polsce

Kościoły i księża korzystają z ogromnych przywilejów podatkowych. Księży obowiązuje podatek dochodowy (PIT) w formie niewielkiego ryczałtu, w zależności od funkcji w Kościele i wielkości parafii – od 127 zł kwartalnie dla wikariuszy do półtora tysiąca dla proboszczów największych parafii. To kwoty nieporównywalnie mniejsze, niż gdyby PIT był płacony na zasadach ogólnych. Choć kościelne firmy i fundacje teoretycznie podlegają podatkowi CIT, to skala zwolnień prowadzi do tego, że nie płacą go prawie w ogóle. Kościół nie podlega też opłatom celnym oraz korzysta ze zwolnienia z podatku od nieruchomości i ulg od darowizn. Szacuje się, że łączna wartość przywilejów podatkowych jest porównywalna z kosztem finansowania lekcji religii.

Finansowanie i organizacja imprez religijnych ze środków publicznych

Dużym obciążeniem dla jednostek budżetowych (od budżetu państwa po najniższe jednostki samorządowe), a także wielu instytucji publicznych jest partycypacja w kosztach imprez religijnych i wydarzeń bardziej czy mniej związanych z Kościołem. W niektórych wypadkach mowa o imprezach masowych, czego przykładem są tegoroczne Światowe Dni Młodzieży, w innych mówimy o oficjalnych wydarzeniach, których głównym punktem programu są wizyty funkcjonariuszy Kościoła spotykających się z przedstawicielami władz publicznych. Najmniej kosztują – ale też są najczęstsze – rozliczne wydarzenia kulturalno-folklorystyczne z akcentowanym udziałem religii i duchownych. Oszacowanie łącznej sumy środków publicznych przeznaczanych na wszelkiego tego typu wydarzenia wydaje się niemożliwe. Wypada więc wspomnieć, że sama tylko dotacja publiczna na organizację Światowych Dni Młodzieży została zwiększona ze 100 do 180 mln zł, a nie obejmuje to wszystkich kosztów pośrednich związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa, logistyką i niedogodnościami dla osób postronnych.

Armia kapelanów

Na mocy konkordatu Polska jest zobowiązana do utrzymywania armii kapelanów w jednostkach wojskowych i innych formacjach mundurowych oraz szpitalach publicznych. Roczny koszt utrzymania samego Ordynariatu Polowego Wojska Polskiego to ponad 15 mln zł, a kolejne 10 mln zł wynosi rachunek od kapelanów więziennych, szpitalnych oraz zatrudnionych w służbach mundurowych. Z największą zaś patologią mieliśmy do czynienia przy okazji reformy polskiej armii. Redukcja liczebności sił zbrojnych, związana z likwidacją w 2009 r. wojskowego niewolnictwa (tzw. poboru), spowodowała likwidację wielu jednostek wojskowych. Etaty dla kapelanów jednak początkowo zostały – zaczęło się to zmieniać dopiero począwszy od roku 2013.

Zbiórki publiczne

Kościół katolicki korzysta także z przywilejów w zakresie działalności przedstawianej jako dobroczynna. Konkordat zwalnia z obowiązku rejestrowania (a zatem również właściwego rozliczania i kontroli) zbiórek publicznych. Przywilej ten w mniejszym stopniu dotyczy działalności charytatywnej, choć i tu mamy potężną instytucję o dość skomplikowanej strukturze finansowej, mowa o Caritas. Oprócz niej istnieją 44 jednostki diecezjalne o ograniczonej przejrzystości finansowej. Główne korzyści dla samego Kościoła urzeczywistniają się w tzw. „tacy” podczas mszy oraz rozlicznych zbiórek celowych na obiekty sakralne, utrzymanie kościołów i księży bądź formy propagandy wiary. Nie zapominajmy o zbiórkach na finansowanie niektórych fundacji religijnych i prowadzonych przez nie działalności medialno-biznesowej.

Środki europejskie

Kościół katolicki i inne związki wyznaniowe często korzystają także z funduszy europejskich. Czerpią ze środków z programów rozwoju regionalnego, m.in. na konserwacje zabytków, termomodernizację budynków czy nowoczesne technologie ogrzewania, a także rozbudowę szkół kościelnych. Kościoły pozyskiwały też środki z programu Kapitał Ludzki na szkolenia i świadczenie usług społecznych. Wreszcie – a to szczególnie istotne w kontekście nowych przywilejów w obrocie ziemią – korzystają z dopłat do gruntów rolnych.

Dochody niepubliczne 

Majątek Kościoła i jego dochody to oczywiście nie tylko wpływy budżetowe czy podatkowe. Ogromną część dochodów Kościoła stanowią datki dobrowolne lub quasi-dobrowolne, ale znajdujące się de facto w szarej strefie, poza jakąkolwiek kontrolą. Przykładami takiej działalności są wspomniana już „taca” i inne zbiórki oraz wysokie „darowizny” związane z odprawianiem chrztów, ślubów czy pogrzebów. Choć nie są one tak bardzo nieetyczne jak finansowanie Kościoła ze środków publicznych (ostatecznie każdy ma wybór, czy z nich korzystać, czy nie), nieraz budziły kontrowersje ze względu na kontrast pomiędzy deklarowaną dobrowolnością „ofiary” a ustalonym cennikiem za usługę, z jakim wierni spotykają się w praktyce. Także i te opłaty nie podlegają powszechnym systemom podatkowym i znajdują się praktycznie całkowicie poza kontrolą. Jako liberał nie popieram nadmiernej kontroli dobrowolnych datków czy świadczeń pieniężnych za usługi, jednakże poczucie niesprawiedliwości budzi dysproporcja pomiędzy traktowaniem Kościoła katolickiego i innych podmiotów

Wpływ polityczny na prawo powszechne

Mając ogromne środki finansowania, Kościół katolicki może łatwiej realizować swoją politykę. Przywileje ekonomiczno-finansowe prowadzą do uprzywilejowania w kwestiach prawnych, pod względem możliwości lobbingu za przepisami (dotyczącymi ogółu obywateli, a nie tylko osób wierzących) narzucającymi zasady wyznania – przede wszystkim katolickiego. To stąd przecież, bo nie z powszechnych czy obiektywnych norm etycznych, biorą się restrykcyjne przepisy w zakresie obyczajowości, prawo o ochronie pojęć tak abstrakcyjnych jak uczucia religijne czy zakaz handlu w święta kościelne. Zresztą w tej ostatniej sprawie co pewien czas wracają pomysły dalszego zaostrzenia przepisów i całkowitego zakazu handlu w niedziele, co ma skłonić obywateli do przeznaczenia „świętego dnia tygodnia” na praktyki religijne. To również siła polityczna Kościoła katolickiego sprawia, że Polska jako jeden z nielicznych krajów Unii Europejskiej nie przyznaje żadnych praw parom homoseksualnym tylko dlatego, że są one sprzeczne z aksjologią katolicką. Przykładów takiej legislacji jest wiele. Mówimy więc o prawie, które, realizując misję polityczno-propagandową Kościoła, narusza bezpośrednio prawa osób trzecich.

Wymiar symboliczny w przestrzeni publicznej

Kościół katolicki nie zadowala się wyłącznie korzystaniem z przywilejów finansowych oraz majątkowych ani nawet potęgą polityczną i wpływem na legislację. Dominacja Kościoła nad państwem widoczna jest także w warstwie symbolicznej, w niektórych wypadkach usankcjonowana przepisami prawnymi, w innych odbywająca się całkowicie niezależnie od porządku prawnego. Słynny krzyż wiszący nad drzwiami izby plenarnej w Sejmie został zawieszony „po partyzancku”, bez żadnej podstawy prawnej ani choćby uchwały sejmowej przez dwóch posłów Akcji Wyborczej Solidarność w nocy z 19 na 20 października 1997 r. Choć jego obecność w budynku władzy publicznej łamie bezpośrednio art. 25.2 Konstytucji RP („Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych”), znajduje się tam do dziś. Krzyże wiszą też całkiem powszechnie w szkołach publicznych, urzędach administracji centralnej oraz władz samorządowych, nierzadko ponad polskim herbem na tej samej ścianie, co symbolicznie ma pokazywać, że lojalność należy się najpierw Kościołowi, a dopiero później państwu. Nagminne jest też zapraszanie katolickich duchownych na uroczystości poświęcenia rozmaitych obiektów czy przecinania wstęg, bynajmniej nie za darmo.

Wpływ na stosowanie i interpretację prawa

Kwestia symboliki wprowadzać może jedynie miękkie, niewiążące narzędzia manipulacji, znajduje jednak wyraz również w postępowaniu funkcjonariuszy państwowych i sposobie pełnienia przez nich swoich obowiązków. Wśród parlamentarzystów stosunek zależności państwa od Kościoła przekłada się na lansowanie katolickiego światopoglądu w prawodawstwie. Faworyzowanie grup religijnych, a zwłaszcza Kościoła katolickiego, widoczne jest jednak także w działaniach władzy wykonawczej, prokuratury, administracji publicznej i władzy sądowniczej. Ileż to Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji się nagimnastykowało, naginając prawo, by nie dopuścić do zarejestrowania prześmiewczego Polskiego Kościoła Latającego Potwora Spaghetti, stosując kruczki prawne tylko dlatego, że jedyna zgodna z prawem decyzja byłaby nie w smak Kościołowi katolickiemu i innym „uznanym” religiom. Sądy Administracyjne, z NSA włącznie (wyrok z lutego 2016 r.), niedawno zaprzeczyły swoim wcześniejszym wyrokom, by wbrew zarówno Ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jak i Ustawie o ochronie danych osobowych odebrać prawo do poprawiania swoich danych osobowych tym, którzy wystąpili z Kościoła rzymsko-katolickiego. Przepisy kodeksu karnego o ochronie uczuć religijnych są zaś nagminnie stosowane przez prokuratorów i sędziów jako narzędzia cenzury, ponieważ każdą krytykę Kościoła i religijnych przesądów można pod nie podciągnąć (przykładem były niewinne przecież słowa popularnej piosenkarki Doroty Rabczewskiej, znanej jako Doda, na temat autorów Biblii, a w czasie pisania tych słów sąd rodzinny na Podkarpaciu ściga nastolatków, którzy nie okazali „należnej czci” tzw. hostii).

Relacje państwo–Kościół na świecie

Modele relacji państwa i Kościoła w poszczególnych krajach znacząco się różnią, co wpływa na siłę polityczną i gospodarczą organizacji religijnych. Francja i Stany Zjednoczone to przykłady krajów afirmujących zupełne rozgraniczenie państwa i Kościoła, choć w tych ostatnich liczba wyznawców danej religii jest jedną z najwyższych na świecie. Kościoły muszą co do zasady finansować się same, choć i tam korzystają ze zwolnień podatkowych oraz wcale niemałych dotacji celowych. W USA wiele jest ulg podatkowych od majątków kościelnych, dotacje otrzymują również niektóre kościelne organizacje charytatywne, we Francji zaś państwo finansuje utrzymanie kościołów zbudowanych przed rokiem 1905, a więc przed wejściem w życie ustawy o rozdziale państwa i Kościoła. Siła ekonomiczna Kościoła zależy w dużej mierze od tego, czy mamy do czynienia ze społeczeństwem świeckim, czy religijnym. Liczne związki wyznaniowe – głównie chrześcijańskie, ale nie tylko (spośród których żaden właściwie nie jest dominujący) – w Stanach Zjednoczonych mają do dyspozycji spore środki finansowe (głównie dzięki hojności wyznawców) i działają jak sprawnie funkcjonujące przedsiębiorstwa. Z kolei we Francji – kraju równie świeckim pod względem prawnego rozdziału państwa od Kościoła, ale znacznie bardziej laickim w sensie przynależności obywateli do Kościołów i praktyki religijnej – Kościoły nie mogą liczyć na nadmiar pieniędzy.

Podatek kościelny

Zupełnie inny model przyjęły Niemcy – kraj raczej przeciętny pod względem religijności społeczeństwa, mniej więcej w równym stopniu protestancki co katolicki. Charakteryzuje się on potężną siłą gospodarczą głównych Kościołów chrześcijańskich ze względu na rozbudowany model finansowania oparty na aparacie skarbowym. Każdy Niemiec formalnie przynależący do związku wyznaniowego płaci bowiem całkiem wysoki podatek kościelny. Z jednej strony prowadzi to do całkiem sporego odsetka wystąpień z Kościoła, z drugiej strony właściwie nigdzie na świecie Kościoły nie są tak bogate, przez co mają potężne narzędzia do realizacji swojej polityki. Płaci się tam od 8 do 9 proc. kwoty podatku dochodowego (nie jako odpis od podatku, ale jako powiększenie podatku o tę kwotę). Dochody Kościołów katolickiego i ewangelickiego wynoszą po 5 mld euro rocznie. Podatek kościelny istnieje też m.in. w Austrii (1,1 proc. dochodu), Hiszpanii (0,7 proc. dochodu) i Szwajcarii (2,3 proc. dochodu).

A jednak praktyka pokazuje, że niemieckie Kościoły nie przenoszą swojej ideologii na prawodawstwo w sposób choćby porównywalny z tym, z czym spotykamy się w Polsce. Można powiedzieć nawet o pewnym uspokojeniu roszczeń Kościoła w związku z jego finansowym uzależnieniem od państwa. Podatek kościelny daje wprawdzie, przynajmniej w Niemczech, ogromne dochody Kościołowi, ale marginalizuje inne, mniej przejrzyste źródła jego finansowania, pokrywając 70 proc. wpływów. Kościół w Niemczech funkcjonuje więc jako instytucja zdolna zaspokajać swoje potrzeby finansowe, niespecjalnie interesując się tym, co się dzieje poza nim. Choć niemieccy duchowni nie wpływają na politykę krajową, to wciąż mają ogromny wpływ na politykę Kościoła katolickiego jako całości, również na najwyższych szczeblach w państwie watykańskim. Dotyczy to w szczególności reform w warstwie doktrynalnej, ale odbywa się także z uwzględnieniem warunków finansowych. Znaczna część dochodów Watykanu pochodzi w końcu od krajowych episkopatów.

Inne modele finansowania Kościoła przez państwo

W Chorwacji z budżetu finansowane są pensje księży katolickich, remonty kościołów i utrzymanie szkół religijnych, na co państwo wydaje mniej więcej 0,5 proc. budżetu. Podobny model istnieje też w Czechach, mimo że mają one jedno z najbardziej laickich społeczeństw w Europie. W Danii z przywilejów podatkowych korzysta protestancki Kościół Danii, łącząc podatek kościelny (płacony przez wierzących w wysokości 1,5 proc. dochodów) z dotacją budżetową. Inne związki wyznaniowe są dotowane z budżetu, ale nie poprzez podatek kościelny. Dwa państwowe Kościoły w Finlandii (protestancki i prawosławny) korzystają z podobnej co w Danii wysokości podatku. Kościoły protestanckie są finansowane za pośrednictwem systemu podatkowego również w Szwecji i Islandii. Włochy zaś są najbardziej znaną egzemplifikacją pomysłu odpisu podatkowego: obywatele mogą zdecydować, czy 0,8 proc. ich podatku ma zostać przeznaczone na potrzeby jednego z Kościołów z oficjalnie uznanej listy, czy też trafić do budżetu. Dobrowolny odpis podatkowy istnieje w Holandii (od 1 do 3 proc. podatku). Wysokim poziomem pomocy publicznej dla Kościoła charakteryzuje się katolicka Irlandia, nadmienić jednak należy, że jej głównym beneficjentem są kościelne szkoły.

Rys historyczny

Kościół katolicki swoją potęgę finansową budował przez kilkanaście stuleci. Wywodząc się z nieznaczącej, początkowo nawet prześladowanej sekty przeistoczył się w potęgę polityczną i majątkową, a w wielu miejscach i okresach w główny ośrodek władzy. Nie tylko Średniowiecze, lecz także znaczna część czasów nowożytnych minęły pod jego całkowitą dominacją w krajach Europy Zachodniej i Środkowej (podczas gdy Południowy Wschód znajdował się pod wpływem Cerkwi). Nawet gdy Kościół katolicki został osłabiony przez reformację, nie oznaczało to zaniku politycznej dominacji religii, ale raczej przesunięcie strefy wpływów na nowe Kościoły. To właśnie reformacja doprowadziła do powstania protestanckich Kościołów państwowych, w których jedna osoba pełniła obowiązki głowy państwa i Kościoła. Ten stan rzeczy w wielu krajach protestanckich istnieje zresztą do dziś. Również w krajach zawsze katolickich kwestia rozdziału państwa od dominującej instytucji religijnej praktycznie nie istniała, a Kościół długo był dominującym posiadaczem ziemskim w wielu krajach Europy. Pionierem świeckości państwa była w Europie Francja, w której tendencje laickie pojawiały się z różną siłą od czasów Oświecenia, obecny zaś stan prawny w dużej mierze opiera się na zasadach zarysowanych we wspomnianej ustawie z roku 1905.

Stolica Apostolska

Swoistą centralą instytucji kościelnych i podmiotem prawa międzynarodowego jest Watykan de iure składający się z dwóch podmiotów: Państwa Watykańskiego i Stolicy Apostolskiej znajdujących się w unii personalnej. Głową obu podmiotów jest papież, monarcha absolutny wybierany przez tzw. konklawe. Podmiotowość prawną Watykanu, jego granice i stosunki z Włochami (bo częścią ich terytorium jest Stolica Apostolska) gwarantują tzw. traktaty laterańskie zawarte jeszcze w roku 1929 i podpisane przez Benita Mussoliniego i kardynała Pietra Gasparriego. Znaczące zmiany traktatów nastąpiły w 1984 r., kiedy zniesiono bezpośrednie finansowanie Watykanu przez Włochy (wprowadzono jednak wspomniany odpis podatkowy na rzecz Kościoła). Watykan na pierwszy rzut oka powinien pozostawać bez znaczenia politycznego (zajmuje ledwie skrawek terenu i ma znikomą liczbę ludności), a jednak jego siła dyplomatyczna jest ogromna. Konkordaty często faktycznie uzależniają inne państwa od Watykanu w kwestiach finansowych, politycznych, prawnych, a także światopoglądowych – chociaż skala tego uzależnienia w każdym wypadku jest inna. Konkordat jako umowa międzynarodowa jest też trudny do wypowiedzenia: pomijając delikatność polityczną (najczęściej zawierany jest z krajami, gdzie dominującą część populacji stanowią katolicy), zazwyczaj nie zawiera przepisów o jednostronnym wypowiedzeniu czy choćby niezależnym arbitrażu zawartych w nim postanowień, a obowiązki nakłada prawie wyłącznie na to drugie państwo, a nie na Watykan.

Dzisiejsze Państwo Watykańskie, choć potężne, jest jednak cieniem Państwa Kościelnego, istniejącego z przerwami od VIII do XIX w. Mimo wciąż potężnej roli politycznej i siły finansowej Kościoła jego znaczenie wciąż się zmniejsza. Przyczyn jest wiele, a najbardziej oczywista to laicyzacja społeczeństw opartych na filozofiach racjonalistycznych oraz nauce. Druga – która uderzyła szczególnie w Kościół katolicki – to liczne skandale. W katolickiej Irlandii czy eklektycznie religijnych Stanach Zjednoczonych wizerunek Kościoła ucierpiał zwłaszcza przez afery pedofilskie. Ucierpiały zresztą również kościelne budżety, z których wypłacono znaczne odszkodowania dla ofiar. Watykan początkowo nie reagował, ale obecnie, zwłaszcza od początku władzy Jorgego Maria Bergoglia (choć wykluczanie księży z Kościoła za pedofilię zapowiedział już poprzedni przywódca Watykanu – Joseph Ratzinger), nadużycia seksualne księży są przynajmniej oficjalnie zwalczane przez najwyższe władze kościelne. Wreszcie trzecią przyczyną stopniowego ograniczania władzy i przywilejów Kościoła katolickiego na świecie jest rosnąca konkurencja. Pojawiają się przecież nowe ruchy religijne stojące w opozycji do Kościoła, a wielokulturowość społeczeństw zachodnich prowadzi do większej obecności i widoczności innych wielkich religii, zwłaszcza islamu.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden trend związany z osobą obecnego przywódcy Watykanu. Dość silnie akcentowana w jego polityce jest wizja kościoła ubogiego. Nie podoba się to oczywiście wielu kościelnym hierarchom przyzwyczajonym do zbytku i luksusu. Implikacje tej polityki (zakładając, że papieżowi uda się ją wcielić w życie) mogą być dwojakie. Z jednej strony ograniczenie „przemysłu religijnego”, a więc zmniejszenie finansowej potęgi Kościoła (lub przynajmniej przeznaczenie jej na cele dobroczynne), pozornie osłabia rolę polityczną Watykanu. Z drugiej strony jednak taka polityka może mu zaskarbić wiele społecznej sympatii, co w dłuższej perspektywie ma szansę odwrócić tendencję spadkową (a więc również zniwelować straty wizerunkowe po skandalach finansowych w Instytucie Dzieł Religijnych, znanym lepiej jako Bank Watykański). Może się jednak okazać, że opór hierarchów wobec polityki „kościoła ubogiego” te zmiany zablokuje. Zresztą, wracając na polski grunt, czy należy się spodziewać, że polscy hierarchowie kościelni łatwo zrezygnują ze swojej uprzywilejowanej pozycji? Uważam, że to wątpliwe.

Projekt zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej :)

Komentarz od redakcji Liberte!

Szanowni Czytelnicy,

Oddajemy w Państwa ręce niezwykły raport. Raport w którym kilku z najwybitniejszych polskich konstytucjonalistów, prawników, wielkich autorytetów zgromadzonych w Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” proponuje zmiany w polskiej ustawie zasadniczej. To jeden z bardzo ważnych etapów na drodze polskiej modernizacji, kiedy w XX-lecie odzyskania wolności, w dwunastym roku obowiązywania Konstytucji, wybitny zespół ekspertów przedstawia propozycje korekt w polskich systemie konstytucyjnym. Być może jest to początek ważnych zmian, które zaowocują wprowadzeniem w Polsce systemu rządów gabinetowo – parlamentarnych. Zmian, które zakończą gorszące spory kompetencyjne pomiędzy prezydentem i rządem RP.

Dziękując Konwersatorium za zgodę na publikację raportu na łamach Liberte! zapraszamy Państwa do lektury.

Błażej Lenkowski

Wstęp

Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość jest społecznym, pozapolitycznym i pozapartyjnym gronem naukowców, intelektualistów i specjalistów różnych dziedzin, które podejmowało od ponad trzydziestu lat analizy i diagnozy w zakresie najważniejszych problemów Polski. Zabierało też kilkakrotnie – w sytuacjach nawet najtrudniejszych – głos w sprawach publicznych. Ostatnio prowadziło przez wiele miesięcy dyskusję nad funkcjonowaniem najwyższych organów władzy w Rzeczypospolitej Polskiej; dyskusję, zainicjowaną wystąpieniem trzech członków Rady Programowej DiP, byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego. Rada Programowa DiP na spotkaniu 3.IX.2009 uznała za celowe przedstawić polskiej opinii publicznej oraz tymże organom wnioski z tej dyskusji: propozycje pewnych ograniczonych zmian w Konstytucji, które pozwolą jednak istotnie usprawnić funkcjonowanie tych organów – poprzez zaprowadzenie racjonalnego porządku w stosunkach między rządem RP i urzędem Prezydenta RP. Treść tych zmian pozwalamy sobie przedstawić poniżej.

Twórcy przedstawianych propozycji zmian Konstytucji pragną wywołać dyskusję o modyfikacjach w rozwiązaniach ustrojowych. Takie zmiany mogłyby zapewnić większą przejrzystość mechanizmów funkcjonowania państwa i wprowadzenie regulacji konstytucyjnych znacznie bardziej precyzyjnych w stosunku do stanu istniejącego obecnie. Propozycje nie są wymierzone przeciwko żadnym politykom czy ugrupowaniom politycznym, przedkładane są bowiem w chwili, kiedy nie toczy się żadna kampania wyborcza. Co więcej, proponowane zmiany mogą być przyjęte w roku 2009 lub na początku 2010 r. i wejść w życie od 1 stycznia 2011 roku. Oznaczałoby to, że w wyborach prezydenckich i wyborach parlamentarnych, które zgodnie z kalendarzem powinny się odbyć najpóźniej jesienią 2011 roku, wyborcy będą mieli jasność, jakim zakresem władzy obdarzą polityków w wyniku głosowania.

Rozwiązania obecnie obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. są zasadniczo trafne, a dotychczasowe dwunastoletnie już doświadczenia praktyki jej stosowania potwierdzają prawidłowość podstawowych konstrukcji ustrojowych. Konstytucja z 1997 r. jest generalnie dziełem udanym, zapewniającym urzeczywistnienie nowoczesnej, demokratycznej koncepcji państwa, gwarantującym wszelkie konieczne mechanizmy ustrojowe i instytucjonalne, od których zależy istota państwa prawnego. Konstytucja dobrze wyraża dążenia i aspiracje polskiego społeczeństwa, zaangażowanego w budowę i tworzenie mocnych podstaw systemu demokratycznego.

Do zmian Konstytucji należy podchodzić zawsze z najwyższą ostrożnością i powściągliwością – stabilność ustawy zasadniczej jest gwarantem stabilności całego systemu prawnego, wpływa na poczucie pewności prawa i świadomość prawną obywateli. Umacnianie postaw przywiązania do Konstytucji, a nawet swoistego patriotyzmu konstytucyjnego, jest sposobem na tworzenie autentycznego społeczeństwa obywatelskiego. Konstytucja powinna więc być szczególnie chroniona przed zmianami, które byłyby podyktowane doraźnymi potrzebami i interesami tej lub innej rządzącej większości i podporządkowane partykularnym celom politycznym. Mankamenty rozwiązań konstytucyjnych powinny być usuwane przede wszystkim w drodze kształtującej się stopniowo, ewolucyjnie praktyki konstytucyjnej, pod wpływem orzecznictwa sądu konstytucyjnego i precedensów konstytucyjnych. Taki kierunek ewolucji systemu wiąże się ze stopniowym utrwalaniem się pozytywnego standardu konstytucyjnego, który winien być oparty o dobrą wolę, zdolność poszukiwania kompromisów przez wszystkich najważniejszych partnerów życia publicznego i politycznego, powinien wynikać z nadrzędnego charakteru wartości, jaką jest dobro wspólne całego społeczeństwa. Stąd też zakres i kształt proponowanych poniżej zmian jest mocno ograniczony, ma na celu skorygowanie tych mechanizmów ustrojowych, które (jak wskazują dotychczasowe doświadczenia) nie funkcjonują poprawnie, a jednocześnie ich usunięcie poprzez praktykę konstytucyjną natrafia na trudności i bariery.

Mamy pełną świadomość, że istnieją jeszcze inne obszary, które wymagałaby dyskusji i rozważenia z punktu widzenia ewentualnych zmian ustawy zasadniczej. W pierwszym rzędzie dotyczy to zagadnień związanych z europejskim procesem integracyjnym i konsekwencjami spodziewanego wejścia w życie, już w nieodległej przyszłości, Traktatu Lizbońskiego. Przedmiotem pożądanych prac nad zmianami Konstytucji powinny stać się już wkrótce takie zagadnienia jak udział parlamentu w procesach legislacyjnych toczących się na poziomie wspólnotowym, relacje pomiędzy prawem wspólnotowym a wewnętrznym, mechanizmy wewnętrzne kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej w sprawach związanych z dalszą ewolucją procesu integracyjnego, określenie granic przekazywania suwerennych kompetencji na rzecz organów wspólnotowych.

Zawarte w niniejszym opracowaniu propozycje odnoszą się wyłącznie do problemów dotyczących ustrojowej pozycji głowy państwa oraz relacji Prezydenta i rządu. W naszym przekonaniu istniejące rozwiązanie konstytucyjne jest – jak pokazuje praktyka – źródłem napięć i niepewności destabilizujących funkcjonowanie państwa, a przede wszystkim rozmywającym odpowiedzialność rządzących za bieg spraw w państwie, kierunek przyjmowanych reform i realizację programów wyborczych.

Po kilku dyskusjach w gronie Rady Programowej Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość doszliśmy do przekonania, że pierwotny zamysł propozycji zmian Konstytucji, zaprezentowany w liście otwartym członków DiP: Marka Safjana, Jerzego Stępnia i Andrzeja Zolla z lutego b.r., powinien ulec modyfikacji. Zamysłem autorów listu było zaprezentowanie, jako podstawy do dyskusji, dwóch alternatywnych rozwiązań ustrojowych, korygujących system ustrojowy:

. albo w kierunku modelu zdecydowanie prezydenckiego (z wyraźnym zwiększeniem prerogatyw prezydenta),

. albo modelu gabinetowo-parlamentarnego, z wyraźnym wzmocnieniem pozycji ustrojowej rządu i odpowiednim zmniejszeniem uprawnień głowy państwa.

Ostatecznie przeważył pogląd, że propozycja czystego, konsekwentnego modelu prezydenckiego poszłaby za daleko, byłaby rozwiązaniem zbyt radykalnym, a nade wszystko niezgodnym z naszym tradycjami ustrojowymi. W konsekwencji zdecydowaliśmy się na propozycje prowadzące do umocnienia istniejącego już dzisiaj modelu parlamentarno-gabinetowego, którego istota sprowadza się do umiejscowienia odpowiedzialności za sprawowanie władzy wykonawczej, tj. realizację polityki zagranicznej i wewnętrznej państwa po stronie rządu, dysponującego odpowiednim poparciem większości parlamentarnej.

Naszym zdaniem, możliwość realizacji tego modelu jest dzisiaj poważnie osłabiona przez obecne określenie ustrojowej pozycji prezydenta. Dysponuje on bowiem prerogatywami, mogącymi skutecznie paraliżować aktywność rządu oraz parlamentu, w którym ów rząd dysponuje odpowiednią większością. Jesteśmy dzisiaj świadkami swoistego pata ustrojowego: rząd, pozbawiony skutecznych instrumentów działania, często nie może skutecznie realizować swoich zamierzeń ustawodawczych, a więc realizować programu, który był wszak podstawą wygranych wyborów parlamentarnych.

Podstawą prac nad projektem, obok pierwotnego zamysłu autorów wspomnianego wyżej listu – Marka Safjana, Jerzego Stępnia, Andrzeja Zolla – były opracowania i uwagi przedstawione przez Irenę Lipowicz, Stefana Bratkowskiego, Jerzego Ciemniewskiego, Janusza Grzelaka, Zdzisława Kędzię, Wiktora Osiatyńskiego, Marka Wąsowicza, Zbigniewa Witkowskiego, Jana Woleńskiego, a także wyniki dyskusji w ramach Rady Programowej Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość. W pracach nad projektem, rozpoczętych w lutym b.r., brał udział Marek Safjan, który jednak w związku z objęciem – począwszy od 6 października 2009 roku – funkcji sędziego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, podjął decyzję o rezygnacji z udziału w dalszych pracach i w dyskusji merytorycznej z chwilą przyjęcia raportu przez Radę Programową Konwersatorium DiP.

Przedkładając niniejszy projekt, Rada Programowa DiP działa w poczuciu potrzeby zainicjowania poważnej debaty nad funkcjonowaniem naszego państwa: jego efektywnością, zdolnością do urzeczywistnienia wizji nowoczesnego i otwartego społeczeństwa. Państwo musi być gotowe do udzielenia odpowiedzi na wyzwania związane z procesami zachodzącym w otoczeniu Polski, a zwłaszcza w coraz mocniej integrującej się Europie. Tego rodzaju debata nie powinna toczyć się wyłącznie w zamkniętych kręgach politycznie zdeterminowanych środowisk; musi również obejmować osoby, instytucje i środowiska, kierujące się innymi założeniami niż zamiar osiągnięcia ściśle określonych celów politycznych.

DiP nie reprezentuje żadnego środowiska politycznego i nie działa jako mandatariusz jakiejkolwiek partii politycznej. Przedkładając niniejsze propozycje chce zachęcić do dyskusji o lepszym państwie – dyskusji, która powinna być stałym komponentem życia publicznego w demokratycznym państwie.

Proponowane zmiany w tekście Konstytucji, polegające na dodaniu lub usunięciu tekstu wyróżnione zostały pogrubioną kursywą.

Art. 10.

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały [1].

Art. 122.

1. Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121 Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej.

2. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją.

4. Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

5. Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3[2] .

6. Wystąpienie Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją lub z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg, określonego w ust. 2, terminu do podpisania ustawy.

Art. 126.

Propozycja A

(Skreśla się ust. 1: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej) .

1. Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.

2. Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i w ustawach.

Propozycja B

(W przypadku przyjęcia zmiany trybu wyboru Prezydenta – zob. propozycja B do art. 127).

Skreślić dotychczasowy ust. 1 i 2 art. 126.

Art. 127.

Propozycja A: brzmienie obecne

1. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym.

2. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję i może być ponownie wybrany tylko raz.

3. Na Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu. Kandydata zgłasza co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

4. Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie.

5. W ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali kolejno największą liczbę głosów. Jeżeli którykolwiek z tych dwóch kandydatów wycofa zgodę na kandydowanie, utraci prawo wyborcze lub umrze, w jego miejsce do wyborów w ponownym głosowaniu dopuszcza się kandydata, który otrzymał kolejno największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu. W takim przypadku datę ponownego głosowania odracza się o dalszych 14 dni.

6. Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który w ponownym głosowaniu otrzymał więcej głosów.

7. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej określa ustawa.

Propozycja B:

1. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję przez Kolegium Elektorskie, składające się z członków Zgromadzenia Narodowego oraz przedstawicieli województw, wybieranych przez radnych sejmików wojewódzkich, w liczbie równej sumie mandatów posłów i senatorów z danego województw i może być ponownie wybrany tylko raz [3].

2. Na Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu.

3. W celu dokonania wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu zwołuje Kolegium Elektorskie. Obradom Kolegium Elektorskiego zwołanego dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej przewodniczy Marszałek Senatu.

4. Prawo zgłaszania kandydatów na Prezydenta przysługuje członkom Kolegium Elektorskiego w liczbie co najmniej jednej czwartej ustawowej liczby członków Kolegium.

5. Uchwały Kolegium Elektorskiego w sprawie wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej zapadają bezwzględna większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków Kolegium.

6. Jeżeli w pierwszym głosowaniu żaden z kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej nie uzyska wymaganej większości głosów, w każdym kolejnym głosowaniu wyklucza się kandydata, który w poprzednim głosowaniu uzyskał najmniejszą liczbę głosów.

Art. 128.

1. Kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej rozpoczyna się w dniu objęcia przez niego urzędu.

2. Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej – nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy (w przypadku przyjęcia propozycji B art. 127. skreśla się: wolny od pracy) przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów.

Art. 133.

1. Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych:

1) ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat. Sejm na wniosek Rady Ministrów, uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów, może zobowiązać Prezydenta Rzeczypospolitej do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy międzynarodowej określonej w art. 89 ust. 1 Konstytucji niezwłocznie po przedłożeniu Prezydentowi do podpisu ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację lub wypowiedzenie umowy. Prezydent Rzeczypospolitej, stosownie do przedłożonej ustawy, ratyfikuje umowę lub ją wypowiada w ciągu 21 dni. Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności umowy z Konstytucją.

2) Mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych.

3) Przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych.

(Skreśla się ust. 2: Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją).

2. Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. Stanowisko w zakresie polityki zagranicznej Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia na wniosek lub za zgodą Prezesa Rady Ministrów.

Art. 134.

1. Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

2. W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej.

3. Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Prezesa Rady Ministrów mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa.

4. Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać. Kompetencje Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa.

5. Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe.

6. Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa.

Skreśla się:

(Art. 135.

Organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego.).

Art. 144.

1. Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe.

2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem.

3. Przepis ust. 2 nie dotyczy:

1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu,

2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu,

3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji,

4) inicjatywy ustawodawczej,

5) zarządzania referendum ogólnokrajowego,

6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy,

7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,

8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego,

9) wniosku do Trybunału Konstytucyjnego,

10) wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli,

11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów,

12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków,

13) wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów,

14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności,

15) zwoływania Rady Gabinetowej,

16) nadawania orderów i odznaczeń,

17) powoływania sędziów,

18) stosowania prawa łaski,

19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,

20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,

21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego

22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,

23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego,

24) wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego,

25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej,

(Skreśla się dotychczasowy ust. 26: powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego)

26) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

27) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej,

28) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93,

29) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.

Art. 179.

Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej zgodnie z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Odmowa powołania może nastąpić tylko z ważnych powodów ujawnionych po przedstawieniu wniosku Krajowej Rady Sądownictwa i wymaga uzasadnienia.

Uzasadnienie propozycji zmian Konstytucji

1. Pozycja ustrojowa głowy państwa.

Zmiana proponowana w art. 10 Konstytucji ma przede wszystkim charakter porządkujący. Chodzi w niej o wyraźne podkreślenie odrębnej pozycji ustrojowej Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej, a nie jako organu przynależnego do któregoś z trzech segmentów władzy wymienianych w tym przepisie (w świetle obecnie obowiązującego sformułowania Prezydent wspólnie z rządem sprawuje władzę wykonawczą). Nowe brzmienie art. 10 bardziej precyzyjnie i konsekwentnie określa strukturę organów władzy państwowej i jasno wskazuje, którym organom państwa powierzono poszczególne segmenty władzy: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Taka regulacja konstytucyjna wyraźnie rozdziela ich prerogatywy i prerogatywy głowy państwa (także w związku z art. 146 ust. 1 Konstytucji: „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”).

Prerogatywy Prezydenta nie mieszczą się w klasycznym trójpodziale władzy i nie mogą być objaśnione poprzez usytuowanie Prezydenta jako organu współsprawującego władzę wykonawczą. Prezydent ma szereg kompetencji, wykraczających poza ten schemat. Umożliwiają mu one oddziaływanie na wszystkie inne segmenty władzy w państwie m.in. poprzez:

. reprezentację państwa na zewnątrz, w tym ratyfikowanie umów międzynarodowych,

. sprawowanie najwyższego zwierzchnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej,

. powoływanie określonych w Konstytucji organów, w tym desygnowanie Prezesa Rady Ministrów,

. powoływanie Prezesa Rady Ministrów wraz z pozostałymi członkami Rady Ministrów,

. uczestniczenie w procesie ustawodawczym, tj. podpisywanie ustaw i zarządzanie ich ogłaszania w Dzienniku Ustaw, weto prezydenckie, wnioski w zakresie tzw. kontroli prewencyjnej kierowane do Trybunału Konstytucyjnego,

. skracanie kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji.

Do prezydenta należą też szczególne prerogatywy tradycyjnie przyporządkowane głowie państwa, m.in. nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa, a także stosowanie prawa łaski.

Proponowana formuła uzasadnia zarazem skreślenie ust. 1 art. 126 Konstytucji, który zostaje wkomponowany do treści art. 10. Dalsza propozycja dotycząca art. 126 ust. 2 Konstytucji ma charakter wariantowy – w zależności od tego, który z trybów wyboru Prezydenta zostałby przyjęty. Utrzymanie trybu dotychczasowego (Prezydent wybierany przez Naród w wyborach powszechnych) uzasadniałoby utrzymanie ust. 2 art. 126 w dotychczasowym brzmieniu, ponieważ zadania i obowiązki głowy państwa określone w tym przepisie (czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium) są następstwem możliwie najszerszej legitymacji demokratycznej, jaką stwarzają wybory powszechne, podkreślają wyraźnie równoważną – gdy chodzi o zakres legitymacji – pozycję Prezydenta w stosunku do parlamentu. Takiego uzasadnienia nie miałby już ust. 2 art. 126 w wypadku rezygnacji z trybu wyborów powszechnych głowy państwa (zob. pkt. 7).

2. Weto Prezydenta.

Weto prezydenckie jest i powinno być nadal instrumentem umożliwiającym głowie państwa wyrażenie wątpliwości w sprawie zasadności, trafności czy też konsekwencji ustawy przyjętej przez parlament. Umotywowany wniosek o ponowne uchwalenie ustawy zmusza parlament do ponownej dyskusji i refleksji nad proponowanymi rozwiązaniami ustawowymi. Ta prerogatywa prezydencka winna być bowiem ściśle związana z moderującą rolą głowy państwa jako instytucji usytuowanej ponad podziałami politycznymi występującymi w parlamencie. Tak rozumiane weto wymusza na Sejmie swoistą reasumpcję głosowania, ale nie powoduje blokady procesu ustawodawczego wbrew stanowczej woli większości parlamentarnej.

Wedle obowiązującej Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej może zażądać ponownego rozpatrzenia ustawy przez Sejm. Ponowne uchwalenie ustawy przez Sejm (a więc de facto odrzucenie weta Prezydenta) wymaga większości kwalifikowanej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 122 ust. 5).

Obecna konstrukcja prezydenckiego weta, wymagająca większości kwalifikowanej 3/5, może służyć – przy współudziale opozycji parlamentarnej – do zablokowania szans na realizację programu większości rządzącej, której mandat pochodzi przecież z wyborów powszechnych. Taka praktyka, pojawiająca się w warunkach kohabitacji, może grozić trwałą deformacją mechanizmów demokratycznych. Wypacza bowiem konsekwencje i wynik wyborów parlamentarnych, a także rozmywa odpowiedzialność za niepowodzenia polityki ustawodawczej.

Prezentowany projekt zakłada zmniejszenie większości wymaganej dla odrzucenia weta do poziomu bezwzględnej większości głosów. Tak skonstruowane weto przestaje być bronią wykorzystywaną w walce politycznej, a staje się wezwaniem głowy państwa do ponownego rozważenia wszelkich wątpliwych kwestii, adresowanym do wszystkich ugrupowań politycznych w parlamencie.

Twórcy obecnie obowiązującej Konstytucji zakładali, że w przypadku kohabitacji Prezydenta i rządu pochodzących z odmiennych obozów politycznych weto będzie stosowane z umiarem, w sytuacjach wyjątkowych, podyktowanych troską głowy państwa o dobro wspólne. Te założenia nie sprawdziły się jednak w praktyce. Nawet już w okresie pierwszej kohabitacji – prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego i rządu Jerzego Buzka – weto prezydenta doprowadziło do zablokowania części jednej z najważniejszych reform gospodarczych opracowanych przez Leszka Balcerowicza, tj. zmian w systemie podatkowym.

Pamiętać należy także, że Prezydent dysponuje innym bardzo ważnym instrumentem oddziaływania na kształt prawa i jakość przyjętych ustaw: wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tylko Prezydentowi Konstytucja daje prawo do zainicjowania tak zwanej kontroli prewencyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, czyli kontroli ustaw przed ich wejściem w życie. Rozwiązanie to jest ze wszech miar uzasadnione i sprawdza się w praktyce.

3. Procedura ratyfikacyjna.

Praktyka wykazała, że istnieją zasadnicze wątpliwości interpretacyjne dotyczące prerogatyw prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie ratyfikacji umów międzynarodowych, przy których wymagana jest zgoda parlamentu wyrażona ustawą.

Według stanowiska dominującego w doktrynie konstytucyjnej Prezydent może zatem wedle arbitralnej i nie podlegającej jakiejkolwiek kontroli prerogatywy:

. ratyfikować umowę międzynarodową,

. skierować ją w trybie kontroli prewencyjnej do Trybunału Konstytucyjnego,

. odmówić ratyfikacji bez żadnego uzasadnienia.

Według odmiennego, mniejszościowego stanowiska, Prezydent może korzystać jedynie z tych uprawnień, którymi dysponuje w odniesieniu do ustaw. Wykluczony jest więc arbitralny sprzeciw Prezydenta wobec ratyfikacji. W świetle tego stanowiska Prezydent może jedynie:

. zastosować weto i żądać ponownego głosowania w parlamencie nad ustawą wyrażającą zgodę na ratyfikację,

. wystąpić z wnioskiem o kontrolę prewencyjną umowy międzynarodowej,

. podjąć decyzję o ratyfikacji.

Kwestia ta staje się szczególnie istotna, gdy ratyfikacja jest poprzedzona procedurą określoną w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dotyczy to umowy międzynarodowej, przewidującej przekazanie suwerennych kompetencji państwa organizacji międzynarodowej (chodzi oczywiście o Unię Europejską). W tym przypadku ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację jest przyjmowana większością kwalifikowaną 2/3 głosów przez obie izby parlamentu.

Jest to procedura trudniejsza niż procedura wymagana przy zmianie konstytucji. Według dominującej doktryny prezydent może jednak arbitralnie odmówić tak uchwalonej ratyfikacji lub ją odwlekać. Z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia w przypadku Traktatu Lizbońskiego, który przeszedł skomplikowaną, kwalifikowaną procedurę parlamentarną zgodnie z art. 90 Konstytucji. Do dziś jednak, ze względu na negatywne jak dotychczas stanowisko Prezydenta, traktat nie został ratyfikowany. Konstytucja powinna wykluczać możliwość arbitralnej odmowy dokonania ratyfikacji przez Prezydenta. Natomiast w dalszym ciągu zachowuje Prezydent możliwość skierowania umowy międzynarodowej w trybie prewencyjnym do Trybunału Konstytucyjnego.

4. Prowadzenie polityki zagranicznej przez głowę państwa.

Przedłożona propozycja doprecyzowuje treść art. 133 ust. 3 zgodnie z ostatnim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., dotyczącym sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem a Radą Ministrów.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w pkt. 4.4. uzasadnienia tego postanowienia:

Prowadzenie polityki zagranicznej i sprawowanie w tym obszarze (art. 146 ust. 1 i 4 pkt. 9) oraz (art. 146 ust. 2 Konstytucji) obejmuje ustalanie treści stanowiska Rzeczypospolitej we wszystkich zakresach jej stosunków zewnętrznych, w tym we wszystkich zakresach i formach relacji z Unią Europejską. Z tego powodu ustalenie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na każde posiedzenie Rady Europejskiej stanowi zgodnie z art. 146 ust. 2 Konstytucji obszar wyłącznej właściwości Rady Ministrów. Rada Ministrów, jej Prezes i podległe organy administracji rządowej odpowiadają też – zgodnie z art. 146 ust. 2 – za przygotowanie wspomnianego stanowiska, wynegocjowanie niezbędnych uzgodnień z rządami innych państw członkowskich i z instytucjami Unii.

Szczególnie istotne są uwagi Trybunału Konstytucyjnego wywodzące określone powinności Prezydenta i Rady Ministrów z konstytucyjnego obowiązku współdziałania (art. 133 ust. 3, por. pkt. 6.7. uzasadnienia postanowienia TK). Wśród nich Trybunał wskazuje na:

<.powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do form uczestnictwa i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów>. /../ .

Na tle postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., proponowana zmiana ma charakter porządkujący i wprowadza bezpośrednio do tekstu Konstytucji formułę zawartą we wspomnianym orzeczeniu TK.

5. Kompetencje głowy państwa w zakresie nominacji niektórych kategorii funkcjonariuszy publicznych.

Pozostałe propozycje zmian dotyczą modyfikacji prerogatyw prezydenckich w takich dziedzinach jak mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych oraz powoływania sędziów.

5.1. Siły zbrojne.

Prezydent zachowuje kompetencje obejmującą mianowanie Szefa Sztabu Generalnego oraz dowódców rodzajów Sił Zbrojnych, jednakże akt nominacji mógłby nastąpić jedynie na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Takie rozwiązanie podkreśla silniej współodpowiedzialność Rady Ministrów za kluczowe decyzje personalne w Siłach Zbrojnych. Jest to logiczna konsekwencja kontroli cywilnej sprawowanej przez rząd nad siłami zbrojnymi.

5.2. Sędziowie

Procedura powoływania sędziów powinna być maksymalnie transparentna, obiektywna i jak najdalsza od politycznych rozgrywek. Decydująca znaczenie powinny mieć więc oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, dokonywane przez instytucje samorządu sędziowskiego i Krajową Radę Sądownictwa. Byłby to wyraz respektowania niezależnej pozycji ustrojowej trzeciej władzy.

Przejrzystość procedur i autonomiczność decyzji podejmowanych przez organy samorządu sędziowskiego przy powoływaniu nowych sędziów jest powszechnie uznawana za jedną z istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. W takim kierunku zmierzają m.in. zasady Europejskiej Karty Sędziów (European Charter on the Statute for Judges, 1998, zasada 3.1.), a także rekomendacje Rady Europy Nr R (94) 12 (zasada 2.c: The authority taking the decision on the selection and career of judges should be independent of the government and the administration). W swej opinii nr 1 z 2001 r. Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich w pkt. 37 wyraża następujące stanowisko: /../wszelkie decyzje dotyczące nominacji i kariery sędziowskiej powinny być oparte na kryteriach zobiektywizowanych, podejmowane przez władzę niezależną oraz połączone z odpowiednimi gwarancjami, że nie będą uwzględniane jakikolwiek inne kryteria oceny kandydata.

Akt powołania na stanowisko sędziowskie przez głowę państwa powinien mieć charakter symboliczny, podkreślać wagę takiej nominacji. Nie może natomiast przybierać charakteru swoistej weryfikacji politycznej kandydata, ocenionego wcześniej merytorycznie pod względem przydatności zawodowej, kwalifikacji i cech osobowych przez organy samorządu sędziowskiego. Rozwiązanie obowiązujące obecnie w art. 179 Konstytucji prowadzić może do zdecydowanej dominacji Prezydenta w trakcie procedury powoływania sędziego. Dowodzi tego obecna praktyka, w której głowa państwa zachowuje pełną i niczym nie skrępowaną kompetencję do zaakceptowania lub odmowy przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatów, bez potrzeby uzasadnienia podejmowanych decyzji.

Brak akceptacji kandydatury bez podania uzasadnienia ze strony głowy państwa może być odbierany jako próba wywarcia presji na sędziego przez zastosowanie pozamerytorycznych, nie ujawnianych publicznie kryteriów oceny. Pole swobody decyzyjnej Prezydenta powinno więc zostać wyraźnie określone i ograniczone tylko do tych powodów, których ujawnienie nastąpiło dopiero po przedstawieniu wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Ponadto Prezydent powinien być zobowiązany do uzasadnienia ewentualnej decyzji odmownej.

6. Rada Bezpieczeństwa Narodowego

Inną zmianą wynikającą z dotychczasowych doświadczeń praktyki konstytucyjnej jest propozycja wykreślenia z Konstytucji Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Rozwiązanie przyjęte w Konstytucji jest wzorowane na modelu amerykańskim, który opiera się na zasadniczo odmiennych konstrukcjach ustrojowych i zupełnie inaczej niż czyni to polska konstytucja sytuuje pozycję Prezydenta. Usytuowanie RBN jako organu konstytucyjnego nie znajduje naszym zdaniem dostatecznego uzasadnienia, zważywszy na pozycję tego organu jako ciała o czysto doradczym charakterze, pozbawionego zasadniczo własnych samodzielnych kompetencji. Jak podkreśla się zresztą w doktrynie, konstytucjonalizacja organów doradczych jest rozwiązaniem niezmiernie rzadko występującym w aktach konstytucyjnych.

RBN nie jest organem koordynującym działania rządu i prezydenta w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, ani też forum, na którym w oparciu o szerszy konsens polityczny byłyby wypracowane zasadnicze kierunki polityki państwa w tej dziedzinie. RBN nie ma własnych kompetencji decyzyjnych, a w sprawach objętych zakresem jej działania ewentualne decyzje może podejmować jedynie Prezydent RP. Konstytucja nie określa składu RBN pozostawiając tę kwestię w wyłącznej gestii prezydenta (art.144 ust. 4 pkt. 26). W konsekwencji w skład RBN nie wchodzą z urzędu osoby współtworzące politykę państwa i odpowiedzialne konstytucyjnie w szczególności za te jej obszary, które wiążą się bezpośrednio z bezpieczeństwem państwa (premier, ministrowie obrony, spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych) i dysponujące odpowiednimi prerogatywami a wyłącznie osoby powoływane i odwoływane przez Prezydenta RP (art. 144 ust. 4 pkt. 26; obecnie w skład Rady wchodzą: Anna Fotyga, Jarosław Kaczyński i Aleksander Szczygło).

Taka konstrukcja i pozycja RBN nie ma więc naszym zdaniem uzasadnienia dla utrzymywania jej jako organu konstytucyjnego. Nie ma przeszkód, by tego typu ciało doradcze funkcjonowało w ramach struktury kancelarii prezydenta (art. 143 Konstytucji), powoływane aktami (rozporządzeniami) Prezydenta (art.142).

Taką rolę spełnia de facto funkcjonujące dzisiaj na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U 2004, Nr 241, poz.2416) Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN). Ustawa ta (art.1.) mówi wszak wyraźnie, że przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa państwa i obronności. Prezydent określa także organizacje i zakres działania Biura.

7. Tryb wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej.

Projekt przedkłada alternatywny tryb wyboru Prezydenta RP. Z uregulowań obecnej Konstytucji wynika, że podstawowe prerogatywy w prowadzeniu polityki Rzeczypospolitej należą do rządu, a proponowane w projekcie zmiany jeszcze wyraźniej prowadzą do wzmocnienia pozycji rządu i parlamentu, przy jednoczesnym zaakcentowaniu roli Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela państwa, uosabiającego majestat Rzeczypospolitej. W ramach takich rozwiązań ustrojowych – i tych obecnych, i dopiero proponowanych – szeroka legitymacja demokratyczna głowy państwa, wywodząca się z wyborów powszechnych ma ograniczone uzasadnienie. Może stać się nawet, czego dowodzi istniejąca praktyka konstytucyjna, źródłem dodatkowych napięć w systemie sprawowania władzy.

W ramach konsekwentnego modelu gabinetowo-parlamentarnego wybór Prezydenta powinien należeć do kompetencji Kolegium Elektorów. Elekcja głowy państwa w wyborach powszechnych jest rozwiązaniem przyjmowanym zasadniczo jedynie w tych systemach, które zapewniają Prezydentowi zdecydowanie dominującą pozycję ustrojową, powierzając mu pełną odpowiedzialność za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej.

Proponowany i wariant przyjmuje tryb wyboru głowy państwa przez Kolegium Elektorów. Zaletą takiego rozwiązania byłoby przede wszystkim poszerzenie, w stosunku do wariantu wyżej opisanego, zakresu pośredniej legitymacji demokratycznej poprzez włączenie w proces wyborczy, obok przedstawicieli Zgromadzenia Narodowego, również przedstawicieli samorządu terytorialnego – sejmików wojewódzkich. Taki model również istotnie wzmacnia autorytet i realne znaczenie władz samorządowych, a jest to bez wątpienia czynnik sprzyjający budowie społeczeństwa obywatelskiego.

Zdajemy sobie sprawę z tego, że spora część Polaków jest przywiązana do wyborów powszechnych głowy państwa; takie wybory kojarzą się z realnym udziałem obywateli w sprawowaniu władzy i wywieraniem wpływu na funkcjonowanie państwa. Czynnika tego nie można lekceważyć.

Istnieją więc z jednej strony argumenty natury prawno-ustrojowej za odejściem od trybu wyborów powszechnych głowy państwa; z drugiej strony istnieją argumenty natury socjologicznej i historycznej, przemawiające za utrzymaniem obecnego trybu wyboru prezydenta. Kwestia ta wymaga z pewnością dalszego namysłu i pogłębionej dyskusji.

                                                                                

[1].Zdanie odrębne Jerzego Ciemniewskiego: wyłączenie Prezydenta z systemu podziału władz uważam za naruszenie podstaw porządku konstytucyjnego.

[2].Zdanie odrębne Ireny Lipowicz: w przypadku przyjęcia wariantu A (wybory bezpośrednie Prezydenta w głosowaniu powszechnym) należy zachować obecną formę weta. Ze względu na silny mandat polityczny jaki dają takie wybory uzasadniony jest większy wpływ Prezydenta na proces legislacyjny.

[3].Zdanie odrębne Jerzego Ciemniewskiego: jestem za utrzymaniem powszechnych wyborów prezydenckich; jest to ważne, polityczne prawo obywatelskie. Ograniczenie tego prawa nie jest właściwą formą rozwiązywania konfliktów w łonie klasy politycznej.

Oświadczenie byłych Prezesów Trybunału Konstytucyjnego :)

Jesteśmy zdecydowani wystąpić z propozycją dokonania szybkich zmian w Konstytucji, które umożliwią wyjście z istniejącego paraliżu konstytucyjnego. Nie opowiadamy się za żadnym modelem: czy to gabinetowym, czy to prezydenckim. Uważamy natomiast, że wyraźne opowiedzenie się Konstytucji za którymkolwiek z tych modeli, w sposób jednoznaczny i precyzyjny rozstrzygające o charakterze ustrojowym państwa, przeprowadzające jasno cezurę między kompetencjami najważniejszych organów naszego kraju staje się palącą koniecznością

Polska stoi w obliczu ważnych wyzwań. Potrzebujemy aktywnego udziału Polski w tworzeniu nowej koncepcji europejskiej integracji, musimy przeciwstawić się kryzysowi ekonomicznemu, powinniśmy znaleźć nowe impulsy dla dalszego szybszego cywilizacyjnego rozwoju Polski.

Polacy są zmęczeni obserwowaniem niekończących się sporów polityczno-prawnych na szczytach władzy. Rządzący nie powinni tracić energii na jałowe spory kompetencyjne i polityczne. Polskie elity polityczne winny znaleźć taką formułę instytucjonalną i konstytucyjną, która pozwoliłaby na wykorzystanie energii politycznej i społecznej na rzecz rozwiązywania najważniejszych problemów naszego kraju. Odpowiedzialność za zasadnicze decyzje podejmowane w imieniu całego społeczeństwa powinna być – w sensie prawno-konstytucyjnym – jednoznacznie określona i przypisana precyzyjnie wskazanym w Konstytucji organom państwa. Społeczeństwo, dokonując wyboru między różnorodnymi siłami politycznymi i poszczególnymi politykami, musi otrzymać wyraźny sygnał, czego może oczekiwać od osób, które z woli narodu wyrażanej aktem wyborczym zajmują najwyższe funkcje w państwie.

Praktyka życia publicznego w Polsce wskazuje na to, że przy dzisiejszych rozwiązaniach konstytucyjnych jest to coraz trudniejsze. Nie sprawdza się założenie zachowania równowagi między władzą parlamentu, prezydenta, premiera, oparte na koncepcji wzajemnego hamowania się poszczególnych władz. Obecna konstytucja nie rozstrzyga wystarczająco precyzyjnie, zwłaszcza w sferze władzy wykonawczej, o kompetencjach Prezydenta i szefa rządu.

Konstytucja sytuuje Prezydenta w charakterze mediatora i arbitra ponad podziałami politycznymi, co okazuje się rozwiązaniem nieskutecznym w polskich realiach. Silna polaryzacja sceny politycznej, ścieranie się zasadniczo różnych koncepcji rządzenia i systemu funkcjonowania mechanizmów demokratycznych, a także aspiracje w zakresie uprawiania polityki, zagranicznej sprawiają, że nie można wypracować systemu przyjaznej czy chociażby lojalnej cohabitation. Prowadzi to do paraliżu państwa, blokuje możliwości rozwiązywania palących problemów społecznych i gospodarczych, nie pozwala na skoncentrowanie się na najważniejszych wyzwaniach stojącymi dzisiaj przed Polską, osłabia Polską pozycję na płaszczyźnie międzynarodowej.

W takiej sytuacji jesteśmy zdecydowani wystąpić z propozycją dokonania szybkich zmian w Konstytucji, które umożliwią wyjście z istniejącego paraliżu konstytucyjnego. Nie opowiadamy się za żadnym modelem: czy to gabinetowym, czy to prezydenckim. Uważamy natomiast, że wyraźne opowiedzenie się Konstytucji za którymkolwiek z tych modeli, w sposób jednoznaczny i precyzyjny rozstrzygające o charakterze ustrojowym państwa, przeprowadzające jasno cezurę między kompetencjami najważniejszych organów naszego kraju staje się palącą koniecznością.

Konieczne zmiany w Konstytucji w obszarze związanym z funkcjonowaniem najważniejszych władz w państwie wymagają oczywiście konsensu wszystkich najważniejszych sił politycznych w Polsce. Jednoznaczność rozwiązań ustrojowych jest wartością wspólną i niezależną od preferencji politycznych. Dlatego też liczymy na to, że porozumienie konstytucyjne zostanie osiągnięte. Na współczesnych elitach politycznych spoczywa odpowiedzialność za jak najszybsze uporządkowanie tego kluczowego dla funkcjonowania państwa zagadnienia.

Powołujemy społeczny zespół ekspertów konstytucjonalistów, którzy w ramach prac Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” podejmą pracę nad przygotowaniem zmian w konstytucji według alternatywnych założeń, z których pierwsze przyjmuje wybór modelu konsekwentnie gabinetowego, drugi – konsekwentnie prezydenckiego.

Polski wyborca w nadchodzących wyborach prezydenckich i parlamentarnych musi mieć głębokie przeświadczenie, że oddając głos udziela mandatu politykom do sprawowania wyraźnie zdefiniowanego zakresu władzy. Z wykonania tego mandatu będzie rozliczał polityków w kolejnych wyborach. To fundament udzielania przez społeczeństwo politykom prawa do rządów nad sobą i budowania szacunku dla rządów demokratycznych. Politycy sprawując tak powierzony mandat będą mieli świadomość, że efekty ich rządów, ich działań bądź zaniechań, porażek i sukcesów, nie będą mogły być usprawiedliwiane wobec wyborców niejasnościami konstytucji.

*Andrzej Zoll, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 1993-1997

Marek Safjan, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 1998-2006

Jerzy Stępień, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006-2008

Źródło: Gazeta Wyborcza

Ważne: nasze strony wykorzystują pliki cookies. Używamy informacji zapisanych za pomocą cookies i podobnych technologii m.in. w celach reklamowych i statystycznych oraz w celu dostosowania naszych serwisów do indywidualnych potrzeb użytkowników. mogą też stosować je współpracujący z nami reklamodawcy, firmy badawcze oraz dostawcy aplikacji multimedialnych. W programie służącym do obsługi internetu można zmienić ustawienia dotyczące cookies. Korzystanie z naszych serwisów internetowych bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zapisane w pamięci urządzenia.

Akceptuję