25+od podwykonawcy do kreatora, czyli jak zapewnić Polsce kolejne 25 lat sukcesu :)

WSTĘP

Przez ostatnie 25 lat Polsce udało się przestawić gospodarkę na tory rynkowe i zmniejszyć dystans dzielący nas od zamożnych krajów Europy. Głębokie i dość konsekwentnie realizowane reformy gospodarcze w minionym ćwierćwieczu nadały Polsce pęd, który teraz jednak wygasa. Kończą się proste rezerwy wzrostu, choć jest ich więcej niż w innych krajach naszego regionu. Dlatego też przyszłe tempo rozwoju w obecnych warunkach instytucjonalnych będzie znacznie wolniejsze niż w minionym ćwierćwieczu.

Doświadczenia krajów, w których tempo wzrostu nie zwolniło, pokazują, że kluczem do sukcesu jest odpowiedzialna polityka makroekonomiczna i dokonane we właściwym czasie zmiany instytucjonalne przestawiające gospodarkę na nowe tory wzrostu produktywności. Tylko takie podejście pozwoli na pełne wykorzystanie potencjału tkwiącego w polskich firmach i w Polakach. Ale niewłaściwa czy krótkowzroczna polityka makroekonomiczna może zniweczyć najlepsze zmiany instytucjonalne, co boleśnie pokazał ostatni kryzys finansowo-fiskalny. Dlatego niezbędne reformy strukturalne, kładące podwaliny pod nasz przyszły rozwój, muszą znaleźć oparcie w odpowiedzialnej policy mix, czyli polityce gwarantującej niski dług publiczny, zbilansowany strukturalnie budżet i przewidywalną niską inflację, wspierającej akumulację krajowych oszczędności dla finansowania niezbędnych inwestycji rozwojowych. Tylko na takim solidnym fundamencie można budować reformy strukturalne.Celem kolejnych 25 lat jest osiągniecie poziomu dochodów na głowę mieszkańca (według parytetu siły nabywczej) porównywalnego do średniej w krajach Europy Północnej[1]. I jest to realne. Aby tak się stało musimy rozwijać się o 2–2,5 punktu procentowego szybciej od tych krajów. Na to nie wystarczy inercyjny wzrost na bazie przemian z lat 90.

Wyzwania, które stoją przed nami w perspektywie najbliższych 25 lat, nie odbiegają zasadniczo od tych, z którymi mierzy się świat rozwinięty. Jest więc o tyle łatwiej, iż przyszłe reformy nie muszą być aż tak radykalne, jak te sprzed 25 lat. Ale jest o tyle trudniej, że muszą one być bardziej precyzyjne i finezyjne w konstrukcji. Trudniej też o polityczną wolę ich przeprowadzenia, gdyż inercyjny wzrost w tempie 2–3 proc. PKB dla wielu polityków stał się atrakcyjną alternatywą, nawet jeśli nie spełnia szerszych aspiracji społeczeństwa. Przy takim inercyjnym wzroście nie będzie możliwe obniżenie stopy bezrobocia do poziomu zbliżonego do niemieckiego, czyli do 5 proc. Na szczęście większość Polaków akceptuje podstawowe zasady wolnego rynku, co jest silną bazą do tego, aby proces transformacji i zmian kontynuować.

Syntetyczne spojrzenie na minione ćwierć wieku pokazuje, że efektem wprowadzonych zmian w systemie gospodarczym był olbrzymi skok w dochodach ludności, szczególnie wyraźnie widoczny w porównaniu ze średnią dla krajów UE15[2]. O ile na początku lat 90., po spadku PKB związanym z szokiem transformacji, dochód w przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowił niewiele ponad 30 proc. poziomu w UE15, to w 2012 r. relacja ta wyniosła 61 proc.[3]. Nasz sukces był zbliżony do tego osiągniętego przez inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej (rys. 1).

Tak duży skok cywilizacyjny był możliwy m.in. dzięki uwalniającej energię prywatną wolnej konkurencji, szybkiej imitacji i absorpcji doświadczeń zagranicznych oraz budowie nowego ładu instytucjonalno-prawnego inspirowanego perspektywą członkostwa w Unii Europejskiej. W ciągu ćwierćwiecza polskiej wolności udało się zasadniczo przeobrazić nieefektywną gospodarkę centralnie planowaną w zintegrowaną z Zachodem, konkurencyjną gospodarkę rynkową. Zmieniły się zasadniczo struktura i wolumen produkcji oraz handlu zagranicznego, a polska gospodarka jest dziś silnie wbudowana w europejskie sieci kooperacji. W eksporcie nie dominują już surowce i towary niskoprzetworzone. Ich miejsce zajęła produkcja średnio zaawansowana technologicznie o wyraźnie większej wartości dodanej. Reformy gospodarcze lat 90. i późniejsza integracja z Unią Europejską wywołały zmiany nie tylko w kierunku i strukturze naszej oferty handlowej. Zmieniły też standardy biznesowe i sposób myślenia polskich przedsiębiorców, menedżerów i pracowników. Pierwsze polskie firmy – choć skala tego zjawiska nie jest jeszcze bardzo duża – stają się liderami swoich branż na europejską, a w niektórych wypadkach nawet na globalną skalę.

Ważnym elementem zmian systemowych było usamorządowienie. Gminy i województwa samorządowe okazały się dobrym i efektywnym gospodarzem, coraz lepiej zarządzającym powierzonym im majątkiem. W ostatniej dekadzie sprawnie koordynowały liczne, nierzadko bardzo złożone inwestycje infrastrukturalne, których skala po roku 2006 istotnie wzrosła dzięki znaczącemu współfinansowaniu ze strony środków unijnych.

Tyle historii. Docenienie dokonań ostatniego dwudziestopięciolecia nie oznacza, że dziś możemy spocząć na laurach. Dynamicznie zmienia się otoczenie wokół nas. Postęp technologiczny przyśpiesza. Głębokie zmiany strukturalne w krajach południa Europy mogą oznaczać skokową poprawę ich konkurencyjności i większą rywalizację o produktywne inwestycje w obrębie Unii Europejskiej. Szczególnie jeśli towarzyszyć im będą dobrze zaprojektowane instytucjonalne przekształcenia strefy euro. Równolegle następują zmiany o charakterze geopolitycznym, pociągające za sobą niebagatelne skutki gospodarcze dla naszego kraju. Przede wszystkim nastąpiło przesunięcie globalnego centrum wzrostu do szybko rozwijającej się Azji. Między innymi z tego powodu od roku 1990 ceny surowców i paliw na rynkach światowych uległy potrojeniu, a globalny rynek energii doświadcza prawdopodobnie najszybszych przeobrażeń od kryzysów naftowych połowy lat 70. Dodatkowym wyzwaniem dla naszej konkurencyjności będzie kształtowana obecnie umowa o wolnym handlu między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi. Integracja z bardzo innowacyjną, a jednocześnie opierającą się na dużych zasobach energetycznych i surowcowych gospodarką amerykańską jest dziś dla Europy nie tylko niewątpliwą ekonomiczną szansą, lecz także poważnym wyzwaniem strukturalnym. W nadchodzącym ćwierćwieczu Polskę czeka więc konfrontacja z dużo bardziej wymagającym i konkurencyjnym otoczeniem zewnętrznym, niż to, które towarzyszyło transformacji lat 1989–2013. Kluczowa w tej sytuacji jest budowa gospodarki stabilnej i silnej, a więc przede wszystkim produktywnej i innowacyjnej oraz zdolnej do szybkiej adaptacji. Bez tego nie będzie możliwe realizowanie celów społecznych takich jak poprawa dobrobytu ludności, podniesienie jakości usług publicznych czy też stworzenie nowoczesnej i zdolnej do skutecznej obrony naszego terytorium armii.

Sprostanie temu wyzwaniu nie będzie możliwe bez spełnienia czterech warunków.

Pierwszy to zbilansowana strukturalnie gospodarka, która wspiera wzrost oszczędności i nie naraża obywateli na ryzyko gwałtownej destabilizacji makroekonomicznej.

Drugi to takie kształtowanie mechanizmów rynkowych i rozwiązań instytucjonalnych, aby ułatwiały one przedsiębiorcom szybkie zmiany i dostosowanie do zmieniających się warunków.

Trzeci to przełamanie blokad uniemożliwiających naszej gospodarce osiągnięcie poziomu zaawansowania technologicznego i organizacyjnego charakterystycznego dla państw Europy Północnej czy Stanów Zjednoczonych. A więc odejście od modelu podwykonawcy do modelu kreatora i wykonawcy nowoczesnych wyrobów i usług.

Czwarty to lepsze niż dotychczas wykorzystanie rezerwuaru siły roboczej, widocznego w nadmiernym zatrudnieniu na terenach wiejskich oraz mającego odbicie w niskiej aktywności zawodowej Polaków.

Brakuje takiej strategii. Obecnie pod względem struktury gospodarczej, ładu instytucjonalnego i jakości regulacji Polska przypomina takie kraje jak Hiszpania czy Grecja. Ich dynamika rozwoju zwolniła, na długo zanim osiągnęły one poziom dobrobytu charakterystyczny dla Skandynawii czy Ameryki Północnej. Jeśli nie chcemy podzielić tego losu, potrzebne są nam spójne i całościowe reformy drugiej generacji. Historia gospodarcza[4] dobitnie pokazuje, że wraz z rozwojem gospodarki musi ewoluować otaczający ją system instytucjonalno-prawny. Przy braku postępu procesy doganiania zostaną zatrzymane. Innymi słowy rozwiązania, które zapewniały Polsce sukces w warunkach transformacji, nie są już wystarczające dla kraju o średnim poziomie zamożności i ukształtowanej gospodarce rynkowej.

W strategii na następne 25 lat nie można dokonywać wybiórczych zmian. Potrzeba całościowego podejścia, gdyż poszczególne elementy systemu gospodarczego wzajemnie się uzupełniają. Konieczność zmian nie może być traktowana w żadnym wypadku jako zachęta do interwencjonizmu – chodzi o poprawę jakości systemu gospodarczego poprzez zmianę roli państwa z biurokratyczno-administracyjnej do strategicznej. Celem powinno być tworzenie regulacji, dzięki którym skutecznie będzie działał wolny rynek, stworzenie systemu bodźców zachęcających gospodarstwa domowe do produktywnych wyborów w obszarze pracy, oszczędzania i edukacji, zbudowanie otoczenia instytucjonalnego wzmacniającego proefektywnościowe procesy w przedsiębiorstwach.

Niezbędnym elementem zmian jest też szybka poprawa świadomości ekonomicznej obywateli. Impulsem zmian zapoczątkowanych 25 lat temu były wolność i przedsiębiorczość, których wcześniejszy, nakazowo-rozdzielczy system starał się nie dopuszczać. Dziś niezbędna jest edukacja ekonomiczna od najmłodszych lat, kształtująca określone postawy zarówno przyszłych przedsiębiorców, jak i ich pracowników. Pierwsi z nich muszą sobie zdawać sprawę, że bez wydajnych, dobrze opłacanych pracowników i menedżerów ich firmy nie będą się rozwijać, tak aby móc konkurować na rynku krajowym i międzynarodowym. Drudzy natomiast muszą być świadomi tego, że wzrost ich wynagrodzenia (komfortu i poziomu życia) zależy od ich produktywności i zaangażowania – od sukcesu firmy, w której pracują, a nie od decyzji na szczeblu rządowym. Zmiana takiej postawy to z jednej strony podstawowa wiedza ekonomiczna, która powinna być przekazywana już od szkoły podstawowej na równi z innymi przedmiotami takimi jak matematyka, historia czy geografia. Z drugiej strony to promowanie i pokazywanie, że wydajność i produktywność we wszelkim działaniu jest opłacalna i doceniana. Tu dużą rolę powinny odegrać media i organizacje pozarządowe pokazujące przykłady takich postaw zarówno w grupie przedsiębiorców (co się częściowo dzieje), jak i ich pracowników.

STRESZCZENIE

Nadrzędnym celem strategii 25+ jest osiągnięcie dochodów na mieszkańca na poziomie zbliżonym do poziomu dochodów w krajach Europy Północnej. Wymaga to rozwoju w tempie o 2–2,5 punktu procentowego wyższym niż w tych krajach. Musi ono następować równocześnie z likwidacją barier ograniczających możliwość korzystania z wytwarzanego bogactwa przez wszystkich obywateli. Osiągnięcie tego stanu możliwe jest poprzez realizację celów szczegółowych na poziomie makro- i mikroekonomicznym.

Cele szczegółowe o znaczeniu makroekonomicznym niezbędne w realizacji celu nadrzędnego to trwałe podniesienie konkurencyjności polskich firm oraz podniesienie produktywności polskich pracowników. Ich realizacja odbywać się będzie poprzez przesuwanie produkcji w kierunku wytwarzania zaawansowanych dóbr i usług, koncentrowanie działalności w najbardziej wydajnych podmiotach oraz upowszechnienie wdrażania postępu technologicznego w przedsiębiorstwach.

Na poziomie mikroekonomicznym podniesienie produktywności firm wymaga zmian otoczenia regulacyjno-prawnego. Muszą zostać zlikwidowane regulacje ograniczające konkurencję. Konieczne są: wzmocnienie ochrony firm przed nieuczciwą konkurencją, poprawa jakości działania sądów gospodarczych, zmniejszenie liczby obowiązków administracyjnych, zlikwidowanie podziałów na rynku pracy poprzez reformę prawa pracy. Zmianie musi ulec także otoczenie instytucjonalne firm tworzone przez sektor publiczny, którego rola musi ewoluować od stricte biurokratycznej, do wspierania kreatywności przedsiębiorstw i obywateli oraz działania na korzyść ogółu społeczeństwa. Realizacja strategii 25+ musi odbywać się w warunkach społecznego dialogu i szerokiej współpracy różnych środowisk, przyczyniając się do budowy kapitału społecznego.

Dalsza część raportu składa się z sześciu sekcji. W pierwszej z nich opisane zostały czynniki wpływające na międzynarodową konkurencyjność gospodarek. W rozdziale tym zwracamy szczególną uwagę na zdolność do przesuwania zasobów z obszarów specjalizacji o niskiej produktywności w kierunku wytwarzania na większą skalę dóbr i usług bardziej zaawansowanych. To właśnie naszym zdaniem jest głównym wyzwaniem Polski na następne lata.

W kolejnej sekcji opisane są czynniki determinujące produktywność na poziomie makro. W ramach diagnozy zwracamy uwagę na fakt, iż w Polsce dominują sektory pracochłonne o niskim poziomie wydajności, co wiąże się również z nieefektywnym wykorzystaniem zasobów pracy. Kolejny rozdział opisuje pożądane w tym zakresie kierunki zmian, które sprzyjać będą wzrostowi udziału konkurencyjnego sektora wytwórczego. Nie proponujemy działań interwencjonistycznych, lecz podażowe, czyli takie jak deregulacja, wsparcie dla migracji ze wsi do miast czy też zaprzestanie wspierania branż przestarzałych, pracochłonnych.

Kolejne dwie sekcje poświęcone są kwestiom mikroekonomicznym. W diagnozie zwracamy uwagę na to, że polski przemysł koncentruje swą działalność na tych elementach globalnego łańcucha tworzenia wartości, na które przypada relatywnie niska wartość dodana. W ramach rekomendacji proponujemy zniesienie barier regulacyjnych ograniczających konkurencję, poprawę otoczenia administracyjno-prawnego (w tym działalności sądów), stabilność orzecznictwa podatkowego oraz większy nacisk na współpracę nauki z biznesem.

Przedostatnia część poświęcona jest zmianom w sektorze publicznym, które naszym zdaniem są warunkiem wstępnym dla wszelkich innych istotnych przemian w naszym kraju.

Ostatnią część raportu stanowi podsumowanie. Wskazujemy w nim, że Polska potrzebuje impulsu inicjującego nową falę modernizacji. Aby realizacja takiego planu się powiodła, proponujemy skupienie działań na następujących pięciu obszarach: (I) prowadzeniu odpowiedzialnej polityki makroekonomicznej, sprzyjającej wzrostowi oszczędności krajowych i zabezpieczającej gospodarkę przed narastaniem nierównowag; (II) realizacji szerokiej agendy deregulacyjnej; (III) wspieraniu procesu rozbudowy w gospodarce kompetencji związanych z innowacyjnością; (IV) uwolnieniu ogromnego potencjału zasobów pracy, zwłaszcza siły roboczej zaangażowanej dziś w rolnictwie; (V) realizacji głębokich zmian instytucjonalnych, w szczególności zmian w funkcjonowaniu sektora publicznego.

Raport ten nie obejmuje wszystkich obszarów gospodarki. Nie zajmujemy się więc szczegółowo tak ważnymi dziedzinami, jak ochrona zdrowia, edukacja czy system emerytalny. Skupiamy się wyłącznie na warunkach niezbędnych do zwiększania wydajności ogółem. Oczywiście zmiany proefektywnościowe w nieobjętych analizą obszarach celowi temu również by sprzyjały. Niemniej klucz do zrozumienia najważniejszych dla polski wyzwań dotyczy szeroko rozumianego otoczenia regulacyjno-instytucjonalnego. I na nim się w niniejszym raporcie koncentrujemy.

DLACZEGO PRODUKTYWNOŚĆ I MIĘDZYNARODOWA KONKURENCYJNOŚĆ SĄ KLUCZOWE

Aby osiągnąć poziom gospodarek Europy Północnej, polska polityka powinna skoncentrować się na budowie produktywnej gospodarki opartej na innowacjach i konkurencji rynkowej.

Najważniejszym wyzwaniem na kolejne dekady jest odpowiedź na pytanie, jak w sposób trwały i skuteczny podnieść konkurencyjność polskich firm i produktywność polskich pracowników. Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy międzynarodową konkurencyjnością działających w danym kraju przedsiębiorstw a produktywnością pracy i wzrostem gospodarczym (rys. 2). Międzynarodowa konkurencyjność podmiotów z danego kraju określa skalę jego nadwyżki ekonomicznej, czyli zysków firm i wynagrodzeń, jakie mogą otrzymać pracownicy w zamian za swoją pracę. Im nadwyżka ekonomiczna jest większa, tym wyższa jest skłonność i zdolność gospodarki do inwestowania, czyli akumulowania kapitału fizycznego (budynki, maszyny, środki transportu itd.), ludzkiego (wiedza) i kreatywnego (nowe idee). Dzięki temu następuje poprawa efektywności wykorzystania czynników produkcji (kapitału, pracy, technologii), czemu zazwyczaj towarzyszy zmiana struktury branżowej gospodarki. Procesy te sprzyjają poprawie międzynarodowej konkurencyjności firm krajowych, czyli ich zdolności do rywalizacji z przedsiębiorstwami zagranicznymi na rynku globalnym. Jeśli proces ten przebiega w sposób efektywny, to gospodarka nieustannie ewoluuje w kierunku dóbr i usług o wyższym poziomie zaawansowania. Dzięki temu właściciele kapitału zyskują wysoki zwrot z inwestycji, pracownicy doświadczają trwałego wzrostu płac, a realizacja zadań publicznych może opierać się na solidnej bazie podatkowej, umożliwiającej efektywne realizowanie funkcji państwa. Problem pojawia się wtedy, gdy otoczenie instytucjonalno-prawne zaburza funkcjonowanie tego procesu, skłaniając poszczególne podmioty gospodarujące i obywateli do zachowań bardziej kontr- niż pro-produktywnych. Kraj taki zatrzymuje się w rozwoju, nigdy nie osiągając poziomu dobrobytu porównywalnego ze światową czołówką gospodarczą.

Czynniki, które decydują o dynamice procesu modernizacji gospodarki, mogą występować na poziomie kraju, sektora/branży oraz poszczególnych firm. Na poziomie krajowym kluczowa jest zdolność do przesuwania zasobów z obszarów specjalizacji o niskiej produktywności w kierunku wytwarzania na większą skalę dóbr i usług bardziej zaawansowanych, takich, do których produkcji potrzeba relatywnie mniej pracy, a więcej kapitału i wiedzy. Oznacza to umiejętność przyciągania i rozwijania wysoce produktywnych rodzajów działalności, a więc zdolność do tworzenia nowych idei i wczesnego zajmowania nisz rynkowych.

Jeśli chodzi o branże, na poziom produktywności w dużej mierze wpływa zdolność do koncentrowania działalności w najbardziej wydajnych firmach. Są to firmy, które najlepiej wykorzystują ograniczone zasoby kapitału, pracy, energii i materiałów. Oznacza to także efektywny proces zastępowania upadających, mało wydajnych przedsiębiorstw nowymi, bardziej produktywnymi. Mechanizm ten sprowadza się do obecności zarówno tzw. ducha przedsiębiorczości, jak i mechanizmów chroniących i wzmacniających konkurencję rynkową, sprzyjających powstawaniu nowych przedsiębiorstw i szybkiemu wzrostowi najbardziej efektywnych z nich.

Z kolei na poziomie firm potencjał do nieustannego podnoszenia produktywności wiąże się głównie z postępem technologicznym. Może on przybrać formę absorpcji istniejących lub rozwoju własnych technologii produkcji. Innymi ważnymi elementami wpływającymi na postęp są zmiany organizacyjne w postaci wdrażania bardziej efektywnych metod organizacji pracy, kontroli jakości, zarządzania marką itp. Proces ten jest nierozłącznie związany z inwestycjami w kapitał rzeczowy i ludzki, a także gotowością przedsiębiorstw do podejmowania ryzyka i ponoszenia nakładów na badania i rozwój.

Niewielka jest liczba przykładów państw peryferyjnych, które zdołały utrzymać na tyle szybki wzrost gospodarczy, by dołączyć do światowego centrum. Za to liczne jest grono tych, którzy w tym procesie się zatrzymali. Wniosek z tego jest taki, że proces podnoszenia produktywności może na różnych etapach napotkać na bariery, których pokonanie blokowane jest przez procesy polityczne w danym kraju. Nieadekwatna identyfikacja lub błędne zaadresowanie wyzwań rozwojowych na dziesięciolecia spowolniły wzrost zamożności w takich państwach jak Grecja, Hiszpania czy Argentyna. Z kolei peryferyjne jeszcze w połowie XIX w. gospodarki Niemiec, Szwecji czy Austrii zdołały na przestrzeni następnych kilkudziesięciu lat dołączyć do światowej czołówki technologicznej. W XX w. ich śladem podążyły m.in. Japonia, Finlandia czy Korea Południowa. Wnioski dla nas są oczywiste.

PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MAKRO – DIAGNOZA OBECNEGO STANU I JEGO PRZYCZYNY

Budowa gospodarki konkurencyjnej instytucjonalnie, stabilnej makroekonomicznie i tworzącej warunki dla rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw jest warunkiem sine qua non dobrobytu społecznego. Produktywność, choć nie jest ostatecznym celem społecznym, jest jednak kluczowa, bowiem bez niej nie da się osiągnąć wysokiego standardu
i jakości życia.

Potwierdza to porównanie Polski do UE15 w ostatnich 25 latach. Pokazuje ono jednoznacznie, że nadrabianie dużej części dystansu cywilizacyjnego dzielącego nasz kraj od Zachodu było w znacznej mierze wynikiem wzrostu produktywności. Początkowa luka była jednak tak duża, że wydajność pracy w naszym kraju wciąż jest znacznie niższa od najzamożniejszych krajów Europy – Szwecji, Niemiec czy Holandii. Nominalna wartość dóbr wytwarzanych przez przeciętnego polskiego pracownika jest dziś około czterokrotnie mniejsza niż w Niemczech. Jeśli uwzględnimy różnice w parytecie siły nabywczej obniżające nominalny poziom produktywności w polskich usługach, różnica ta spadnie do około 50 proc. Ponad dwukrotnie niższa produktywność pracy w Polsce w porównaniu z zachodnim sąsiadem oznacza, że przeciętny polski pracownik nie tylko wytwarza dobra o niższej wartości, lecz także produkuje ich mniej i, mimo że z reguły pracuje znacznie więcej. Czyli w godzinę pracy wytwarza połowę tego, co jego niemiecki odpowiednik.

Ten stan rzeczy wiązać należy z relatywnie dużym znaczeniem w naszej gospodarce sektorów pracochłonnych o niskim poziomie wydajności. Są to przede wszystkim takie sektory jak rolnictwo (4 proc. PKB w porównaniu z mniej więcej 1 proc. w Niemczech), budownictwo (7 proc. PKB przy 5 proc. w Niemczech) oraz nisko i średnio przetworzona produkcja przemysłowa (ok. 12 proc. PKB wobec 9 proc. w Niemczech). Z kolei w Polsce rola branż bardzo wydajnych jest niska. Dla przykładu udział przemysłów średnich i wysokich technologii w Polsce wynosi 6 proc. PKB na tle 13 proc. w Niemczech, a usługi informatyczne i finansowe stanowią 9 proc. PKB w Polsce wobec blisko 11 proc. w Niemczech. Negatywnie na poziom produktywności pracy w Polsce wpływa także unikalny na skalę europejską wysoki udział handlu detalicznego i hurtowego w wartości dodanej – 18 proc. PKB w Polsce wobec 9 proc. w Niemczech. Można powiedzieć, że w Polsce dominują dziś sektory zorientowane na rynek wewnętrzny (handel, rolnictwo, górnictwo, energetyka, usługi publiczne, usługi finansowe, przemysł spożywczy itp.) oraz sektory nastawione na eksport podzespołów lub wyrobów finalnych o relatywnie niskiej wartości dodanej. Boom centrów usług wspólnych, pracujących na rzecz podmiotów zagranicznych, oraz silny rozwój przemysłu drzewnego, spożywczego, branży AGD to tylko wybrane przejawy przewagi sektorów pracochłonnych nad branżami nasyconymi kapitałem i wiedzą w polskiej gospodarce.

Niską wydajność polskich pracowników na tle innych państw Europy wzmacnia nieefektywne wykorzystanie zasobów pracy. Kontrproduktywna struktura zatrudnienia jest szczególnie widoczna w rolnictwie, które angażując ponad 12 proc. pracujących, wytwarza zaledwie 3 proc. polskiego PKB. Te same wielkości w Niemczech wynoszą odpowiednio mniej więcej 2 proc. i 1 proc. Z drugiej strony zatrudnienie w najbardziej produktywnych branżach usługowych (obsługa nieruchomości i firm, komunikacja i IT oraz finanse i bankowość) jest w naszym kraju relatywnie niskie i wynosi 5,5 proc., podczas gdy w Niemczech 7 proc. Efekt ten wzmacniany jest przez państwo preferujące wysokie zatrudnienie kosztem niższych płac (i jakości) w usługach publicznych takich jak ochrona zdrowia, nauka, edukacja czy administracja.

Konsekwencją luki w produktywności pracy jest adekwatnie niższy poziom wynagrodzeń w sektorze produkcyjnym i usługowym. Stawka godzinowa uzyskiwana przez polskich pracowników jest dziś około czterokrotnie niższa – a po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej dwukrotnie niższa – niż w Europie Zachodniej. Można powiedzieć, że Polska znajduje się w nieatrakcyjnej z punktu widzenia społecznego równowadze niskiego zaawansowania technologicznego i niskich płac. Jeśli bowiem produktywność sektora przetwórczego jest niska, to i niski musi być poziom oferowanych przez niego płac. A to z kolei wpływa na ogólny poziom wynagrodzeń w gospodarce, bowiem usługi i sektor publiczny konfrontują się z barierą popytową, wyznaczoną przez dochody pracowników przemysłu. Konkurencja kosztowa sektora przemysłowego jest następstwem niedostatecznej podaży kapitału krajowego oraz deficytu know-how w firmach małych i średniej wielkości. Wobec braku możliwości konkurowania marką i pozycją rynkową muszą one sprzedawać swoją produkcję po niskich cenach, skupiając się na wyrobach mało zaawansowanych technologicznie i pracochłonnych. Najczęściej na tych, których wytwarzanie stało się nieopłacalne w zaawansowanych technologicznie i organizacyjnie gospodarkach rozwiniętych. W przyszłości również u nas część produkcji stanie się nieopłacalna.

Czynnikiem sprzyjającym rozbudowie pracochłonnych typów produkcji w Polsce jest nadwyżka relatywnie dobrze wykształconej i jednocześnie taniej siły roboczej. Brak odpowiedzi na wyż demograficzny w postaci reform w poprzedniej dekadzie, zamiast go wykorzystać, doprowadził do jego eksportu – emigracji. Szczególnym problemem polityki tego okresu była niezbalansowana polityka fiskalna utrzymująca deficyt sektora finansów publicznych na średnim poziomie wynoszącym mniej więcej 4,5 proc. PKB i rosnący dług publiczny. Ograniczyło to znacząco poziom krajowych oszczędności, a tym samym zmniejszyło potencjał inwestycyjny polskiej gospodarki i jej możliwości kreacji produktywnego zatrudnienia. Relatywnie wysoki koszt finansowania projektów inwestycyjnych sektora prywatnego sprawia, że niezmiennie inwestuje on w Polsce mniej od innych krajów naszego regionu, co zmniejsza liczbę tworzonych miejsc pracy i tempo nadganiania zaległości rozwojowych przez naszą gospodarkę[5].

Taka sytuacja rodzi na poziomie makroekonomicznym wiele niekorzystnych sprzężeń zwrotnych. Udział osób w wieku produkcyjnym na krajowym rynku pracy pozostaje niski. Eksportowane są relatywnie małowartościowe wyroby, a importowane drogie surowce i dobra zaawansowane technicznie. Permanentna nierównowaga między oszczędnościami a inwestycjami uzależnia nasz rozwój od napływu kapitału zagranicznego jako źródła finansowania inwestycji. Równocześnie baza podatkowa jest ograniczona przez niedostatek kapitału oraz politykę podatkową i strategię regulacyjną preferującą niektóre rodzaje działalności o niskiej produktywności (rolnictwo, górnictwo). Przy hojnym systemie zabezpieczenia społecznego potęguje to strukturalne niezbilansowanie polskich finansów publicznych, tj. znaczącą różnicę między ustawowymi zobowiązaniami państwa a zbieranymi przez nie podatkami.

W okresie transformacji opisany model gospodarczy wystarczał do tego, by Polska zmniejszała dystans rozwojowy do Zachodu, bowiem potencjał wzrostu tkwiący w eliminacji absurdów gospodarki niedoboru był bardzo duży. Dziś jednak, kiedy proste rezerwy efektywności w przedsiębiorstwach zostały już wykorzystane, jego możliwości się wyczerpują.

Po pierwsze, konkurowanie niskimi kosztami pracy w pozyskiwaniu inwestycji stoi w coraz większej sprzeczności z oczekiwaniami obywateli co do poziomu ich życia, dobrobytu, jakości zatrudnienia i usług publicznych. Społeczny nacisk na wzrost poziomu płac ogranicza się jednak, jak dotąd, do propozycji rozwiązań służących podziałowi istniejącej nadwyżki ekonomicznej, takich jak płaca minimalna, rola zbiorowych układów pracy czy związków zawodowych. Opinii publicznej umyka natomiast to, że warunkiem sine qua non wzrostu płac nie jest podział obecnej – małej – nadwyżki ekonomicznej, lecz podniesienie wydolności polskiego systemu gospodarczego i produktywności polskich przedsiębiorstw.

Po drugie, pomimo wysokiej konkurencyjności kosztowej (niższe koszty pracy wśród krajów UE są jedynie w Bułgarii, Rumunii, na Łotwie i Litwie) nasza gospodarka nie jest w stanie zapewnić zatrudnienia dla ponad 4 mln osób. Na liczbę tę składają się bezrobotni, emigranci zarobkowi oraz bierni zawodowo. Polskie firmy tworzą więc zbyt mało miejsc pracy w porównaniu z potrzebami, płacąc jednocześnie zbyt mało, by zachęcić osoby bierne do wejścia na rynek pracy. Wąskim gardłem jest zbyt niska stopa inwestycji, deficyt know-how oraz system bodźców podatkowych i regulacyjnych zniechęcający przedsiębiorców prywatnych do aktywności w sektorach kapitałochłonnych o dużym nasyceniu zaawansowanymi technologiami.

Po trzecie, silna obecność (a w niektórych branżach dominacja) zagranicznego kapitału[6], dla którego podstawową motywacją do inwestowania w naszym kraju są niskie koszty pracy, czyni naszą gospodarkę wrażliwą na zmiany jego sentymentu. Nie można wykluczyć, że w przypadku gdy utracimy istniejące dziś przewagi kosztowe, całe obszary działalności mogą zostać relokowane do krajów rozwijających się w podobny sposób, jak stało się to w innych krajach znajdujących się na obrzeżach centrum i peryferii.

Po czwarte, relatywna słabość, skala i sposób finansowania polskiego sektora nauki, w połączeniu z niskimi wydatkami na badania i rozwój „flagowych” polskich przedsiębiorstw z branż energetycznej, chemicznej, wydobywczej czy maszynowej, ograniczają możliwości wzrostu całej gospodarki. Obraz ten pogarsza fakt, że ułomne rozwiązania instytucjonalne zniechęcają przedsiębiorców do podejmowania ryzyka innowacji. Polska traci więc większość korzyści związanych z procesem rozwoju technologicznego. Korzyści te, czyli płace osób zaangażowanych w proces tworzenia, prawa własnościowe, licencje, dochody z obsługi posprzedażowej, przypadają twórcom technologii, właścicielom marek[7], a nie wykonawcom produkcji per se. Dzieje się tak nawet wtedy, gdy ci drudzy włączeni są w międzynarodowe sieci kooperacyjne koncernów globalnych, występując w roli ich podwykonawców pracujących na podstawie dostarczonych im rozwiązań technologicznych i organizacyjnych. Nie chodzi bynajmniej o to, by przestać korzystać z zagranicznych rozwiązań i nie wchodzić w globalne sieci kooperacyjne. Kluczowe jest natomiast, aby przepływ następował w obie strony – by importowi jednych technologii towarzyszył eksport innych, know-how pracowników firm międzynarodowych przepływał do przedsiębiorstw krajowych i vice versa, i aby średniej wielkości polskie firmy nauczyły się budować własną markę i rozpoznawalność międzynarodową.

Pomimo tak licznych słabości obecnego modelu gospodarczego można odnieść wrażenie, że polska polityka gospodarcza go wzmacnia i konserwuje. Zwraca na to uwagę chociażby OECD[8]. Znaczna część dozwolonej pomocy publicznej w ostatnich latach trafiała do rolnictwa, spowalniając proces odchodzenia od jego archaicznej i silnie nieefektywnej struktury. Było to widoczne m.in. w spadku dynamiki likwidacji gospodarstw o niskich bądź bardzo niskich areałach oraz we wsparciu zatrudnienia w sektorze poprzez subsydiowanie miejsc pracy. Równocześnie relatywnie niewiele środków przeznacza się na wsparcie innowacji i zmian organizacyjnych w przetwórstwie przemysłowym. Niska innowacyjność polskiej gospodarki widoczna jest m.in. w rankingu „Innovation Union Scoreboard” opracowywanym dla wszystkich państw UE. Nasz kraj niezmiennie zajmuje tam jedno z ostatnich miejsc, co jest bezpośrednim następstwem z jednej strony niedofinansowania, a z drugiej strony archaicznej struktury i instytucjonalnej słabości polskiej nauki. Słabość szkolnictwa utrudnia przedsiębiorcom rozwinięcie własnej innowacyjności. Słaba finansowo i ułomna organizacyjnie polska nauka nie tworzy bowiem – w odróżnieniu od nauki amerykańskiej, niemieckiej czy brytyjskiej – niezbędnego rezerwuaru kadr i idei dla przemysłu. Bez jej wzmocnienia wewnętrznego oraz sprzężenia z gospodarką nie powstanie w Polsce innowacyjna, kreatywna i przedsiębiorcza gospodarka na miarę np. Izraela, Singapuru, Korei Południowej czy Finlandii. A więc państw, które skutecznie wykorzystują innowacyjność, by wyrwać się ze swojej peryferyjności.

Niewłaściwy rozkład priorytetów jest także widoczny w polityce wsparcia nowych inwestycji – pomoc zależy od liczby tworzonych miejsc pracy, a nie od produktywności przedsięwzięcia. W efekcie firmom opłaca się kształtowanie procesów produkcyjnych, tak aby były one praco-, a nie kapitało- i wiedzochłonne. To samo można powiedzieć zarówno o praktyce zamówień publicznych – sektora samorządowego (transport i infrastruktura transportowa, systemy informatyczne itp.), jak i szczebla centralnego (ICT, technologie wojskowe etc.). W żaden sposób, wbrew praktyce m.in. USA, Francji, Niemiec czy Chin, nie wpisuje się ona w formułę polityki przemysłowej premiującej np. w przemyśle maszynowym wysokiej jakości rozwiązania technologiczne wypracowane w kraju. Postępując w ten sposób, polskie państwo, nie będąc tego do końca świadomym, utrudnia rodzimym producentom budowę własnej marki i zdobycie referencji niezbędnych do konkurowania na rynku globalnym.

Podsumowując: efektem naszej polityki gospodarczej nie jest produkcja dużej liczby wysoko przetworzonych i nasyconych wiedzą dóbr przemysłowych, ale zatrudnienie możliwie dużej liczby nisko opłacanych pracowników (nierzadko poniżej ich kompetencji). Ten stan rzeczy zderza się z oczekiwaniami społecznymi, w tym zwłaszcza z oczekiwaniami coraz lepiej wykształconej młodzieży, która – nie mogąc znaleźć satysfakcjonujących ich warunków pracy i płacy – masowo wyjeżdża za granicę.

Wzrost produktywności w kolejnych latach będzie wymagał nie tylko realokacji zasobów z mniej wydajnych sektorów – takich jak rolnictwo – do branż o wyższym poziomie produktywności, takich jak przemysł przetwórczy czy usługi dla biznesu. Potrzeba będzie przede wszystkim dynamicznego wzrostu wydajności w poszczególnych branżach, a więc w konsekwencji zmian technologicznych i organizacyjnych na poziomie poszczególnych firm i ich konglomeratów. W tym kontekście warto zauważyć, że w większości sektorów średnioroczne tempo zmian produktywności w ostatnich latach było umiarkowane (od -2 do +3 proc.). Wyjątek stanowiły górnictwo (gdzie odnotowano silne spadki) i przetwórstwo przemysłowe, które jako jedyne systematycznie odnotowuje silne wzrosty produktywności. Motorem wzrostu były zwłaszcza branże o wysokim nominalnym poziomie produktywności[9], które na większą skalę pojawiły się w naszym kraju relatywnie niedawno. Fakt ten dobitnie potwierdza znaczenie procesu rozwijania nowych, nietradycyjnych obszarów działalności dla wzrostu produktywności w gospodarce. Warto również zwrócić uwagę, że w przypadku większości branż przetwórstwa przemysłowego następował równoczesny wzrost produktywności i zaangażowania pracy. Oznacza to, że produktywność i miejsca pracy w przemyśle nie muszą być wobec siebie substytucyjne, czyli że można mieć i jedno, i drugie.

PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MAKRO – POŻĄDANE KIERUNKI ZMIAN

Polityka państwa powinna stwarzać warunki dla wzrostu udziału w gospodarce sektora przetwórczego. Przez zwrot „stwarzanie warunków” nie należy rozumieć interwencjonizmu, ale raczej tworzenie bodźców, szczególnie w najbardziej efektywnych gałęziach gospodarki. Trzeba przy tym odejść od wspierania tradycyjnej specjalizacji przemysłowej w sektorach o niskim i średnim stopniu technicznego zaawansowania. Chodzi o to, aby nie zniechęcać inwestycji przemysłowych i usługowych o dużym poziomie produktywności lub znacznym potencjale wzrostu. Takie protechnologiczne nastawienie gospodarki sprzyjać powinno powstawaniu nowych miejsc pracy w dużych i średnich ośrodkach miejskich i wokół nich, nie tylko w samym przemyśle, lecz także w usługach.

W tym kontekście niezbędnym jest ograniczenie pośredniego i bezpośredniego wsparcia firm państwowych w sektorach tradycyjnych (górnictwo, energetyka itp.) z wyjątkiem polityki rekultywacji terenów postindustrialnych. W chwili obecnej polska polityka energetyczna wydaje się nadmiernie koncentrować na konserwowaniu istniejącego status quo, w tym zwłaszcza na ochronie krajowej branży górniczej przed koniecznością restrukturyzacji. Nie służy natomiast, w odróżnieniu od m.in. polityki energetycznej Niemiec, wsparciu dla krajowych innowacji. Implikowane przez priorytety europejskiej polityki klimatycznej przekształcenia w sektorze energetycznym nie są więc w Polsce – w przeciwieństwie do Europy Zachodniej – pretekstem do wsparcia dla dostawców nowoczesnych technologii. Wręcz przeciwnie, polskie państwo koncentruje się na ochronie węgla jako podstawowego nośnika energii pierwotnej, mimo że dostarczycielami technologii produkcji energii w energetyce zawodowej są głównie firmy zagraniczne. Priorytetem w tym względzie powinno być przesunięcie akcentów w polskiej polityce energetycznej w kierunku włączenia jej w szerszą politykę gospodarczą równoważącą interesy różnych branż gospodarki (np. energetyki, przemysłu wydobywczego, elektroniki, usług IT), a nie koncentrującą się na ochronie status quo ante tylko jednej z nich.

Sektorem wymagającym zasadniczej rewizji dotychczasowego modelu prowadzenia polityki sektorowej jest sektor rolny. Polityka gospodarcza państwa powinna w jego wypadku sprzyjać procesowi scalania gospodarstw i wspierać tworzenie grup producenckich. W tym kontekście niezbędna jest weryfikacja warunków wsparcia ze środków unijnych[10], tak aby możliwa stała się redukcja nawisu zatrudnienia w rolnictwie i jego przeniesienia z rolnictwa do przemysłu i usług. Barierą zmniejszenia pracochłonności rolnictwa jest przede wszystkim obecny system podatkowy i ubezpieczeniowy faworyzujący działalność rolną. Jego rewizja i włączenie rolników do reguł obowiązujących w systemie powszechnym powinno stać się priorytetem polskiej polityki zabezpieczenia społecznego i polityki fiskalnej. Nowa fala migracji ze wsi do miast sprzyjać będzie rozwojowi nowoczesnego przemysłu i usług, o ile znajdzie wsparcie w postaci minimalizowania/likwidacji barier ją utrudniających, w tym zwłaszcza w obszarze infrastruktury komunikacyjnej i mieszkaniowej. Na poziomie mikro czynnikiem dodatkowo utrudniającym ten proces są wysokie bariery wejścia na rynek pracy w miastach, w tym m.in. koszty wynajmu mieszkań. Mogłyby być one z powodzeniem budowane przez sektor prywatny, wymaga to jednak mniejszej ochrony lokatorów, gdyż obecny jej poziom zniechęca do inwestycji w tym segmencie rynku.

Wzrost produktywności w kolejnych latach będzie wymagał realokacji zasobów z mniej wydajnych sektorów, takich jak rolnictwo, do branż o wyższym poziomie produktywności – takich jak przemysł przetwórczy czy usługi dla biznesu. Równie ważny będzie jednak dynamiczny wzrost wydajności w poszczególnych branżach oraz tworzenie warunków do rozwoju nowych, wysoce produktywnych działalności przemysłowych w Polsce.

Dlatego w ramach polityki gospodarczej wśród konkretnych działań dla zapewnienia rozwoju przemysłu niezbędne będzie przełamanie tzw. bariery informacyjnej i tzw. bariery koordynacji[11]. Brak w danym kraju odpowiedniej skali przemysłu o wysokiej wartości dodanej zniechęca nowo wchodzących do inwestycji, trudno bowiem ocenić, czy takie działanie jest opłacalne. Równocześnie inwestycje w nowych obszarach wymagają z reguły sieci kooperantów, specyficznej infrastruktury, odpowiednich zasobów pracy. Problem z nimi często polega na tym, że tych zasobów nie ma, ponieważ do tej pory nie było finalnego odbiorcy. Z tych też względów w procesie nasycania gospodarki nowymi rodzajami działalności niezbędne jest tworzenie warunków dla pionierskich inwestycji w nowych obszarach. Te pionierskie inwestycje niosą ze sobą olbrzymie korzyści społeczne, dlatego też system wspierania inwestycji powinien koncentrować się właśnie na nich.

Przyciąganie nowych rodzajów działalności przemysłowej możliwe jest na dwa sposoby. Pierwszy to identyfikacja przez instytucje sektora publicznego sektorów, które mają szansę na rozwój w Polsce i wsparcie procesu ich „zaszczepiania”. Drugą możliwość stanowi natomiast system szerokiego wsparcia procesu „eksperymentowania”, bez określonych z góry preferencji, z nowymi rodzajami działalności o wysokiej wartości dodanej[12]. Ta pierwsza droga, pomimo jej atrakcyjności, niesie ze sobą liczne zagrożenia. Przede wszystkim dlatego, że brak jest dobrych metod określania „właściwych” sektorów. Doświadczenia historyczne pokazały, że polityka taka może być bardzo kosztowna, a sektor publiczny ma znacznie bardziej ułomne narzędzia niż sektor prywatny w takiej właśnie identyfikacji. Wskazywanie potencjalnych „wygranych” rodzi przy tym szerokie pole do nadużyć. Dlatego też lepsze wydaje się to drugie podejście, polegające de facto na wspieraniu konkurencyjności i kreatywności. W ramach tego drugiego rozwiązania można wyróżnić dwa modele: niemiecki i amerykański. Model niemiecki opiera się na szerokim froncie innowacji we wszystkich sektorach, tworząc dodatkowe synergie i międzygałęziowe powiązania. Natomiast model amerykański zakłada, że branże tradycyjne w sposób naturalny „wypadają” z rynku. Optymalne byłoby połączenie obu tych rozwiązań.

W segmencie usług prostych z kolei kluczowa będzie kontynuacja procesu deregulacji poszczególnych zawodów oraz ograniczenie obecności państwa i pomocy publicznej. Dzięki temu będzie możliwa poprawa relatywnej atrakcyjności działalności przetwórczej wobec prostej działalności usługowej[13], a także spadek kosztów wytwarzania w przetwórstwie[14]. Finalnym efektem takiego procesu będzie wzrost zaawansowania przetwórstwa oraz sektora usług.

PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MIKRO – DIAGNOZA OBECNEJ SYTUACJI

Dzisiejszy stan sektora przedsiębiorstw w Polsce jest odbiciem procesów, jakie kształtowały je na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza – w czasie transformacji w latach 1989–2003 oraz w okresie członkostwa w Unii Europejskiej w latach 2004–2014. Doszło wtedy do znaczącego przeobrażenia nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych. Dokonane zostało ono zarówno poprzez redukcję skali ich działalności, upadłość i restrukturyzację, jak i poprzez prywatyzację, której dominujący ton nadawał – wobec deficytu oszczędności krajowych – kapitał zagraniczny. To w dużej mierze za pośrednictwem inwestorów zagranicznych upowszechniała się w Polsce nowa kultura organizacyjna, którą ogólnie można nazwać wytwarzaniem w klasie światowej, a którą dziś stopniowo przejmują wchodzące w kooperację z koncernami globalnymi oraz konfrontujące się z nimi w konkurencji rynkowej firmy polskie. Procesowi przekształceń państwowych przedsiębiorstw towarzyszył spontaniczny proces powstawania wielu nowych firm. U źródeł tego procesu leżała przedsiębiorczość i pomysłowość Polaków.

Dziś podstawowe wyzwania obecnych w Polsce firm przemysłowych związane są z koncentracją swojej działalności na tych elementach globalnego łańcucha tworzenia wartości, na które przypada relatywnie niska wartość dodana. Innym istotnym problemem sektora przedsiębiorstw jest swoisty dualizm – silne zróżnicowanie pod względem produktywności i efektywności w segmencie małych i średnich firm.

Badania prowadzone dla krajów Unii Europejskiej[15] pokazują, iż rośnie zaangażowanie działających w Polsce podmiotów w globalnych łańcuchach tworzenia wartości. Równocześnie jednak obecność ta koncentruje się na „środkowych” ogniwach, obejmujących faktyczny proces wytwarzania – nierzadko jedynie montowania – wyrobów lub półproduktów. Tymczasem dziś za najbardziej wartościowe ogniwa, którym z reguły towarzyszy także najwyższy poziom produktywności i płac, uznaje się te, które znajdują się na początku lub na końcu łańcucha. Na te pierwsze składa się znacząca wartość dodana związana z fazami koncepcyjnymi i badawczymi. Na te drugie zaś np. usługi około- i posprzedażowe. W tej sytuacji sam fakt zwiększania stopnia udziału lokalnych firm w ramach globalnych łańcuchów tworzenia wartości nie zapewnia postępu cywilizacyjnego. Tym bardziej że zajmowane przez działające w Polsce firmy środkowe ogniwa łańcucha podlegają w największym stopniu procesowi arbitrażu pracy – tzn. w globalnej gospodarce są przenoszone tam, gdzie w danym momencie koszty pracy są relatywnie najniższe. Może się więc okazać, że przy zmianie relacji kosztowych produkcja wykonywana dziś przez polskie firmy zostanie z czasem przeniesiona gdzie indziej.

W odniesieniu do sektora małych i średnich przedsiębiorstw kluczowym wyzwaniem jest ich podział na dwa światy. Z jednej strony wiele firm to dziś nowoczesne, dobrze zarządzane i dobrze prosperujące przedsięwzięcia. Z drugiej strony zaś badania pokazują[16], że około 50 proc. małych i średnich firm działających w Polsce to firmy uznawane za zagrożone lub stojące na rozdrożu. W tym drugim segmencie typowa firma to firma rodzinna, która wyrosła na boomie lat 90. Wciąż zapewnia swym właścicielom (pierwsze lub drugie pokolenie) środki na godne życie. Rzadko korzysta z zewnętrznego zarządu i koncentruje swoją działalność na rynku lokalnym. W mniej korzystnym w ostatnich latach otoczeniu makroekonomicznym skala jej działalności pozostała w zasadzie niezmieniona. Firmy te charakteryzuje dość prosty, a nierzadko już dziś przestarzały park maszynowy, w rezultacie w swych sektorach lokują się one w ogonie produktywności. Większość procesów w tych firmach oparta jest na taniej pracy, co właścicielom firm stwarza swego rodzaju poczucie komfortu i bezpieczeństwa (gdy spada liczba zamówień, koszty ogranicza się poprzez redukcję zatrudnienia). Taki model funkcjonowania związany jest ze swego rodzaju obawą przed dokonaniem „skoku”, który wymagałby znaczących inwestycji oraz rodził wyzwania związane z koniecznością poszukiwania nowych rynków zbytu.

Za takim myśleniem idzie brak zasobów dedykowanych innowacyjności. Firmy te charakteryzuje również niska skłonność do otwarcia na współpracę z zagranicą i na współpracę w ogóle. Ten dualizm w sektorze małych i średnich firm powoduje, że na tle europejskich przedsiębiorstw w Polsce odsetek firm korzystających z nowoczesnych, proefektywnościowych rozwiązań pozostaje stosunkowo niski (rys. 4).

Dla wzrostu produktywności na poziomie mikro potrzebne jest wyraźne przyśpieszenie transferu zasobów z mało efektywnych firm do liderów lub też do innych, bardziej nowoczesnych rodzajów działalności. Tymczasem procesowi temu nie sprzyjają obowiązujące w Polsce rozwiązania w zakresie regulacji rynków i produktów. W wielu sektorach rynki są nadmiernie uregulowane (rys. 5), a Polskę na tle innych krajów UE i OECD charakteryzuje nadmierna obecność państwa w gospodarce. Zaburza to konkurencję i presję proefektywnościową.

Na produktywność całego sektora firm negatywny wpływ mają również nadmierna biurokracja oraz brak stabilnych warunków działalności gospodarczej, szczególnie w zakresie kwestii podatkowych. Taka sytuacja powoduje konieczność angażowania znacznych (w relacji do wielkości firm) zasobów w działania nieprzekładające się na rezultaty biznesowe oraz znacząco utrudnia podejmowanie decyzji inwestycyjnych.

PRODUKTYWNOŚĆ NA POZIOMIE MIKRO – POŻĄDANE KIERUNKI ZMIAN I NIEZBĘDNE DZIAŁANIA

Zmiany mające na celu wzrost produktywności na poziomie mikro muszą odnosić się do kluczowych barier blokujących rozwój efektywnych form gospodarowania w naszym kraju. Po pierwsze – do wspomnianych już wcześniej niewłaściwych rozwiązań regulacyjnych, zwłaszcza tych, które ograniczają konkurencję. Po drugie – do problemu braku należytej ochrony firm przed nieuczciwą konkurencją, którego podstawą są nieefektywne mechanizmy identyfikacji i eliminowania z rynku firm łamiących prawo. Brak jest też należytej ochrony przed zawłaszczeniem korzyści z działalności gospodarczej, co związane jest z niską jakością działalności sądów gospodarczych. Potrzeba także wypracowania nowych rozwiązań dostosowanych do realiów rynku pracy określających zasady relacji pomiędzy pracodawcami i pracownikami. Te dzisiejsze prowadzą do podziału rynku pracy na dwie skrajne formy zatrudnienia: etat (często zbyt ryzykowny dla pracodawcy) i praca na podstawie umowy cywilnoprawnej – w wielu wypadkach niezapewniająca nawet namiastki stabilności zatrudnionemu, a tym samym niemotywująca go do większego zaangażowania[17].

Powyższe czynniki zniechęcają przedsiębiorców do adaptowania najnowszych technologii i inwestowania w innowacyjność. Prowadzą zwłaszcza do wolniejszego wdrażania tzw. technologii ogólnego zastosowania (np. technologie informacyjno-komunikacyjne), których znaczenie dla podniesienia produktywności pracy jest dziś szczególnie wysokie. Równocześnie spowalniają one proces realokacji zasobów od firm mniej efektywnych do tych bardziej efektywnych. To właśnie wysoka dynamika firm (ich powstawanie, upadanie, łączenie się) jest w wielu branżach wehikułem implementacji innowacyjnych rozwiązań. Odnosi się to w szczególności do tych branż, gdzie implementacja innowacji wymaga znacznych zmian w organizacji produkcji i w zakresie wymagań kompetencyjnych.

W kontekście rozwiązań proefektywnościowych istotną kwestią są także powiązania międzysektorowe – brak presji konkurencyjnej w jednym sektorze może prowadzić do niekorzystnych efektów w innych sektorach. Głównym kanałem oddziaływania są w tym wypadku nadmierne koszty wyrobów/usług pośrednich. Należy jednak pamiętać również o negatywnym oddziaływaniu niskiej elastyczności dostawców oraz jakości dostaw i usług.

Oprócz opisanych powyżej zewnętrznych uwarunkowań kluczowa dla procesu nieustannej modernizacji firm jest wewnętrzna zdolność absorpcji nowych technologii i nowych praktyk organizacyjnych. Ta z kolei jest pochodną jakości kapitału ludzkiego w firmach. Stąd też polityka państwa powinna wspierać proces nieustannej modernizacji tego kapitału i jego dostosowanie do potrzeb rynku. W szczególności rozwijanie lokalnej bazy innowacji, postępu technologicznego nie będzie możliwe bez wysokiej jakości systemu szkolnictwa (w tym zawodowego) i uczelni wyższych. W wypadku uczelni kluczowe jest zwiększenie skali finansowania publicznego przy dalszej reformie zasad finansowania nauki, tak aby tworzyć bodźce do podnoszenia jakości badań naukowych, szerszego kształcenia doktorantów i większej współpracy oraz działania na rzecz biznesu.

Konkretne działania w celu wspierania wzrostu produktywności na poziomie firm powinny obejmować przede wszystkim przegląd prawa pod kątem jego wpływu na poziom konkurencji oraz szybkie wdrożenie niezbędnych zmian. W tym zakresie pomocne będą wnioski płynące z opracowań OECD i Banku Światowego. Niezbędne są również stabilizacja prawa podatkowego, ograniczenie dowolności orzeczeń aparatu skarbowego, wprowadzenie wiążących interpretacji podatkowych oraz koncentracja działalności aparatu skarbowego na podmiotach łamiących prawo.

Dla wzmocnienia ochrony przed nieuczciwymi praktykami konieczne jest doinwestowanie sądów gospodarczych o największym obciążeniu, ale przede wszystkim uruchomienie mechanizmów wprowadzających bodźce efektywnościowe oraz programów edukacji finansowej i ekonomicznej sędziów orzekających w sprawach gospodarczych.

Niezbędna jest także radykalna zmiana sposobu funkcjonowania sektora publicznego poprzez eliminację obecności państwa tam, gdzie nie jest ono konieczne (w tym ograniczenia obowiązków informacyjnych) oraz wdrożenia rozwiązań usprawniających relacje pomiędzy sektorem publicznym a firmami i obywatelami (e-government).

Mając na uwadze to, że wartość dodana tworzona jest w znacznej mierze w krajach eksportujących kapitał, koncentrujących badawczo-rozwojowe i strategiczne działy koncernów globalnych, wzmocnienie firm krajowych i wsparcie procesu ich internacjonalizacji powinno leżeć w żywotnym interesie państwa polskiego. Na szczególne wsparcie zasługuje zwłaszcza promocja działalności innowacyjnej przedsiębiorstw realizowana zarówno w formie wsparcia bezpośredniego – w postaci m.in. środków dostępnych w ramach polityki spójności UE – jak i pośredniego, w formie ulgi na innowacje, umożliwiającej przedsiębiorcom efektywne zmniejszenie swoich obciążeń podatkowych, o ile zaoszczędzone środki przeznaczą na badania i rozwój.

W zakresie produktywności na poziomie mikro nie wszystko jednak da się osiągnąć przez właściwą politykę gospodarczą. W tym obszarze wiele bowiem zależy od postaw samych przedsiębiorców. Z tych względów potrzeba budowania wśród właścicieli firm świadomości, że dotychczasowa formuła funkcjonowania w przypadku wielu rynków się wyczerpuje. Wynika to z faktu, że model konkurencji kosztowo-cenowej osiąga w polskich warunkach swoje granice. Stoi on coraz bardziej w konflikcie z dążeniem do zwiększenia dochodów społeczeństwa. Co więcej dziś, w porównaniu z sytuacją przed globalnym kryzysem, tempo wzrostu krajowego popytu – a tym samym wzrostu gospodarczego – jest znacznie silniej uzależnione od zdrowego wzrostu płac[18]. Budowanie wspomnianej wyżej świadomości to główne zadanie dla organizacji zrzeszających pracodawców, liderów opinii itp.

Właściciele najmniej produktywnych firm muszą albo zdecydować się na dokonanie wspomnianego wcześniej „skoku”, albo rozważyć sprzedaż swojego biznesu i zainwestowanie kapitału w nową, perspektywiczną działalność. Korzyści w takiej sytuacji odniesie zarówno sprzedający, jak i kupujący. Ten drugi będzie miał szansę na uzyskanie efektów skali i poprawę efektywności. Procesy przekształceń i konsolidacji powinny jednak dotyczyć nie tylko przedsiębiorstw słabszych, lecz także tych mocnych – tylko w ten sposób możliwe będzie zbudowanie form zdolnych do skutecznego konkurowania w skali globalnej. Procesy te przebiegałyby sprawniej, gdyby rozbudowana była infrastruktura instytucjonalna wspierająca sukcesję, przekazywanie firm, poszukiwanie dla nich nowych właścicieli itp.

Potrzebna jest też większa współpraca firm, nawet tych, które na co dzień z sobą konkurują. Dotyczy to obszarów takich jak na przykład inwestycje w budowanie za granicą wizerunku wysokiej jakości polskich wyrobów (np. wspólny branding uniwersalną marką określonej kategorii wyrobów wytwarzanych w naszym kraju) czy też podejmowanie wspólnych wysiłków w celu eliminowania z rynku firm nieuczciwych.

W kontekście pozycji polskich firm w ramach globalnych łańcuchów tworzenia wartości niezbędna jest jej ewolucja w kierunku pozycji gwarantujących większy udział w generowanej wartości. Może ona przybierać różne formy. Jedną z nich jest przejmowanie zagranicznych firm (np. dzisiejszych odbiorców) i uzyskiwanie w ten sposób bezpośredniego dostępu do klientów, a nierzadko także innego rodzaju aktywów, takich jak marki czy patenty. Możliwe jest także budowanie i/lub rozbudowywanie wewnętrznych kompetencji w zakresie kreowania innowacji, (zespoły zajmujące się działalnością badawczo-rozwojową), a tym samym tworzenie wartości na etapie koncepcyjnym i badawczym. Inną opcją jest zmiana profilu działalności i zajęcie w ramach tej nowej działalności bardziej atrakcyjnych ogniw łańcucha tworzenia wartości.

ZMIANY INSTYTUCJONALNE

Oddzielną kwestię stanowi sposób przeprowadzenia zmian. Dziś wola bardziej znaczących reform wydaje się mocno ograniczona. Jednym z powodów takiej sytuacji jest fakt, że wiele z koniecznych w Polsce zmian odnosi się do funkcjonowania sektora publicznego. Tymczasem zmiany w jego obrębie – przekształcające sposób jego funkcjonowania – oznaczają naruszenie istniejącego status quo, a więc także pozycji istniejących grup interesów i sieci powiązań. Nic więc dziwnego, że szereg inicjatyw zmierzających do rewizji zastanego stanu rzeczy jest torpedowanych – w sposób mniej lub bardziej jawny w parlamencie lub wręcz na etapie przygotowawczym w obrębie administracji centralnej.

Innym problemem są kompetencje sektora publicznego. Dobitnym dowodem deficytu w tym zakresie jest chociażby jakość stanowionego w Polsce prawa. Badania przeprowadzone przez Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym wskazują na niską ocenę aktów prawnych istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej. Jedną z przyczyn tego stanu jest, w ocenie autorów, wadliwy proces legislacyjny, skutkujący koniecznością częstego poprawiania błędów prawnych (inflacja prawa).

Dlatego też wyzwań związanych z konkurencyjnością gospodarki nie da się rozwiązać w obecnym otoczeniu instytucjonalno-regulacyjnym. Nowy kształt instytucjonalny powinien zostać wypracowany w procesie dialogu pomiędzy rządem, pracodawcami, pracownikami, nauką i instytucjami pozarządowymi. Ten nowy konsensus musi mieć również szerokie wsparcie polityczne. Polska potrzebuje porozumienia w rodzaju „okrągłego stołu”, którego ustalenia powinny obejmować: nowy kształt instytucji centralnych, nowe rozwiązania na poziomie samorządów oraz wypracowanie najlepszych rozwiązań instytucjonalnych w zakresie większego zaangażowania sektora prywatnego w przekształcenia i realizację zadań sektora publicznego.

W wypadku instytucji centralnych istotą reform powinna być zmiana obecności państwa w gospodarce z biurokratycznej na strategiczną, a także wyraźne rozdzielenie – na poziomie konkurencyjnym i organizacyjno-operacyjnym – funkcji długofalowych od bieżących działań. Równolegle należy usprawnić obsługę firm i obywateli w duchu New Public Management, by w możliwe wielu instytucjach publicznych doprowadzić do podniesienia jakości świadczonych usług publicznych dzięki wprowadzeniu racjonalności charakterystycznej dla sektora prywatnego.

Niezwykle istotne jest, aby podejmowaniu jakichkolwiek decyzji przez sektor publiczny towarzyszyło zrozumienie całego łańcucha ich konsekwencji dla gospodarki i społeczeństwa. W tej sytuacji jednym z największych wyzwań jest takie zaprojektowanie, a następnie wdrożenie wewnętrznych procesów w sektorze publicznym, by kreował on najbardziej optymalne rozwiązania: innowacyjne, długoterminowe, uwzględniające szerokie spektrum opinii oraz wiążące się z możliwie najniższymi kosztami dostosowania dla firm i obywateli.

Stworzenie nowoczesnego i efektywnego aparatu administracyjnego wymaga bodźców sprawiających, że punktem odniesienia dla wszelkich jego działań będzie dobro obywateli (a nie biurokracji). Konieczne jest skorzystanie z wartości wypracowanych przez kulturę „korporacyjną”: uczciwości, bezstronności, transparentności
i odpowiedzialności, zachęcających do kreatywności i innowacyjności, a także rozwiązań takich jak: właściwe zaprojektowanie struktur, efektywne zarządzanie i umiejętność pozyskiwania pracowników zdolnych realizować wizję nowoczesnej administracji oraz stworzenie systemu kreowania i wyłaniania liderów. W ramach nowoczesnego państwa niezbędne są systemy motywowania i zarządzania wydajnością – zapewniające, że ustalane priorytety znajdą przełożenie na codzienne działania oraz systemy identyfikacji i upowszechniania najlepszych wzorców i praktyk działania różnych szczebli administracji.

Wsparciem dla tego procesu powinno być wzmocnienie procesu transparentności działań publicznych, osiągnięte poprzez znaczące rozszerzenie dostępu obywateli, instytucji naukowych i organizacji społecznych do danych gromadzonych przez administrację i inne instytucje publiczne. Polska administracja, w odróżnieniu od najbardziej efektywnych biurokracji, takich jak szwedzka czy brytyjska, w znikomym stopniu wykorzystuje dziś szansę, jaką niesie otwarcie danych publicznych dla wszystkich zainteresowanych stron (open data), by te mogły wykorzystać je z korzyścią dla gospodarki i dobra publicznego. W tym kontekście rewizji wymaga zarówno ustawa o ochronie danych osobowych, jak i rola Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w polskim systemie prawnym. Podniesienie standardów dostępu do danych zarówno w Głównym Urzędzie Statystycznym, jak i w poszczególnych ministerstwach, urzędach centralnych i samorządach sprzyjać będzie wzmocnieniu obywatelskiej kontroli nad działaniami publicznymi, podnosząc ich jakość i zgodność z interesem ogólnospołecznym.

Zwiększenie udziału sektora prywatnego w rozwiązywaniu problemów odnoszących się do sektora publicznego może pomóc w pokonaniu bariery braku woli i zdolności przeprowadzenia rzeczywistych zmian w tym sektorze. Rozwiązania zmierzające do większego zaangażowania sektora prywatnego w sprawy publiczne powinny m.in. obejmować:

  • zaangażowanie sektora prywatnego w fazy koncepcyjne i realizacyjne strategicznych projektów typu e-government,
  • zwiększenie skali obsługi instytucji rządowych przez sektor prywatny, np. poprzez wydzielenie centrum usług wspólnych świadczących na rzecz całej administracji usługi w zakresie finansowo-księgowym, HR, itp.; powinno się również dokonać oceny możliwości oddania części usług publicznych (np. w ochronie zdrowia) w outsourcing sektorowi prywatnemu,
  • wypracowanie instytucjonalnych form wymiany informacji pomiędzy administracją publiczną i sektorem firm w celu lepszego ukierunkowania strategicznych działań rządu,
  • zmianę świadomości – poprzez odpowiedni system bodźców – u pracowników administracji, modyfikację ich postawy z „władczej” na „usługowej” na rzecz firm i obywateli.

Równolegle niezbędne jest zdefiniowanie (a następnie promowanie wśród firm) kanonu podejmowanych na poziomie przedsiębiorstw działań sprzyjających osiąganiu szerokich celów społeczno-gospodarczych. Działania te powinny odnosić się do tak istotnych kwestii, jak: wsparcie polityki prorodzinnej, wsparcie polityki flexicurity, wsparcie procesów współpracy/zrzeszania się czy wreszcie internacjonalizacji firm. W procesach tych istotną, jeśli nie kluczową, rolę powinny odgrywać instytucje zrzeszające pracowników i pracodawców. Nowy okrągły stół powinien stać się przyczynkiem do szerszego dialogu i współpracy różnego rodzaju środowisk, do budowania tak bardzo potrzebnego w Polsce kapitału społecznego.

PODSUMOWANIE I WNIOSKI

Polska potrzebuje impulsu inicjującego nową falę modernizacji. Istotą przeprowadzanych zmian musi być ograniczenie obecnej – administracyjno-biurokratycznej – formy obecności i roli państwa w gospodarce i zmniejszenie tym samym ciężarów nakładanych na sektor prywatny. Przy czym wzrosnąć powinna rola strategiczna państwa, szczególnie w zakresie tworzenia warunków dla budowy podstaw nowoczesnej gospodarki. Impuls ten powinien zainicjować nową falę przemian i uruchomić samonapędzający się mechanizm przekształceń strukturalnych.

Aby w kolejnych 25 latach osiągnąć poziom dochodów krajów Europy Północnej, niezbędne jest z jednej strony większe wykorzystanie dostępnych w Polsce zasobów pracy, z drugiej strony zaś zwiększanie produktywności. Dlatego konieczne jest skupienie się na następujących pięciu obszarach:

Po pierwsze – i przede wszystkim – na prowadzeniu odpowiedzialnej polityki makroekonomicznej sprzyjającej wzrostowi oszczędności krajowych. Dlatego tak ważne jest utrzymywanie zrównoważonego cyklicznie budżetu, utrzymanie niskiej relacji długu do PKB i unikanie nierównowag na poziomie makro i mikro. W tym zakresie niezbędna jest ścisła koordynacja polityki fiskalnej, pieniężnej i nadzorczej.

Po drugie – realizacja szerokiej agendy deregulacyjnej. Podstawowym warunkiem jest tu stworzenie lepszych warunków dla przedsiębiorczości. Docelowo więcej musi być rynku i konkurencji na poziomie poszczególnych mikrorynków, a stabilne i przejrzyste regulacje powinny kształtować relacje rynkowe w obszarach, gdzie rynek zawodzi. Niezbędne jest więc:

  1. odbiurokratyzowanie gospodarki,
  2. wzmocnienie ochrony efektów działalności gospodarczej przed nieuczciwym zawłaszczaniem (system sądownictwa),
  3. wspieranie konkurencji: dalsza prywatyzacja i demonopolizacja.

Po trzecie, wspieranie procesu rozbudowy w gospodarce kompetencji związanych z innowacyjnością. Oznacza to z jednej strony stworzenie warunków do produktywnego działania polskiej nauce, a z drugiej strony stymulowanie postępu technologicznego w firmach i wspieranie współpracy nauki z biznesem. Szczególnie ważne jest kreowanie bodźców, by zaistniały u nas nowe, dotychczas nieobecne rodzaje zaawansowanej działalności przetwórczej.

Po czwarte, ogromny potencjał leży w lepszym wykorzystaniu zasobów pracy, zwłaszcza niewykorzystanej siły roboczej zaangażowanej w produkcję rolną. Naszym wielkim wyzwaniem cywilizacyjnym jest zachęcenie młodych ludzi mieszkających na wsi do porzucenia obszaru niskiej wydajności i biedy na rzecz tej części gospodarki, która da im szanse na rozwój i godne życie. Ze względu na trendy demograficzne Polska musi też przygotować i już realizować przemyślaną politykę migracyjną. Do roku 2040 będzie nam potrzeba około 3 mln pracowników. Te dwa strumienie podaży pracy w sposób zasadniczy mogą zmienić perspektywy naszego kraju.

Po piąte, głębokich zmian instytucjonalnych wymaga sektor publiczny. Bez poprawy jakości jego pracy i ograniczenia niekorzystnego oddziaływania nieefektywnej sfery publicznej na sektor prywatny tempo zmian będzie hamowane. Efektywniejsza alokacja zasobów w gospodarce pozostanie bowiem ograniczana, a zmiany w sferze instytucjonalnej będą nieadekwatne do stojących przed nami wyzwań rozwojowych. Patrząc z tej perspektywy, zmiany te są warunkiem wstępnym efektywnego przeprowadzenia pozostałych reform.

Celem tak rozumianej agendy modernizacyjnej winno być przesunięcie polskiej gospodarki na globalnej drabinie produktywności. Dopiero wtedy zdrowa, bo wynikająca ze wzrostu całkowitej produktywności, presja na płace wymusi większe inwestycje kapitałowe w mechanizację procesów. Rosnąca siła nabywcza pracowników branż eksportowych i przemysłu przełoży się na stopniowy wzrost płac w usługach skierowanych na lokalny rynek. Z kolei wyższe płace zwiększą atrakcyjność pracy wobec bierności zawodowej. To natomiast spowoduje wzrost atrakcyjności polskiego rynku pracy wobec zagranicy, co powinno zachęcić do powrotu wielu wykształconych osób z emigracji, a także pozytywnie wpłynąć na dzietność.

Te proponowane podażowe zmiany znajdą po stronie popytu odzwierciedlenie w tak potrzebnym naszej gospodarce wzroście inwestycji sektora przedsiębiorstw. To z kolei stosunkowo szybko przełoży się na wzrost eksportu i prywatnej konsumpcji, tworząc tym samym samonapędzający się mechanizm (rys. 6). W dzisiejszych czasach, gdy globalizacja i integracja gospodarcza powodują, że obywatele i biznes są dużo bardziej mobilni niż kiedyś, znaczenie konkurencyjności poszczególnych systemów gospodarczych wrasta. Tym samym ani przedsiębiorcy, ani pracownicy nie są „skazani” na to, by funkcjonować w określonym miejscu. Jeśli więc jakość systemu gospodarczego lub tempo jego poprawy nie są zadowalające – przenoszą się w inne miejsce. Taki scenariusz już się w Polsce realizuje. Jeśli w ciągu najbliższych kilku lat nie stworzymy wysoce produktywnej gospodarki, to rosnące obciążenia podatkowe z powodu pogarszającej się demografii zwiększą ryzyko kolejnych fal emigracji nie tylko ludzi, lecz także firm. Prowadzić to będzie do destruktywnej spirali – kurcząca się baza podatkowa wymusi zwiększenie obciążeń podatkowych i regulacyjnych, szczególnie jeśli system instytucjonalny nie będzie w stanie elastycznie dostosować wydatków. A to dodatkowo zwiększy skłonność do emigracji. Taki czarny scenariusz nie musi się jednak spełnić, trzeba mu skutecznie i aktywnie przeciwdziałać.


[1] To umowne określenie obejmuje kraje Unii Europejskiej o najbardziej zaawansowanym i sprawnym modelu gospodarczym (Niemcy, Austria, kraje Beneluksu oraz kraje skandynawskie).

[3] Dane z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej.

[4] Obszerną analizę procesów rozwojowych zawiera m.in. D. Acemoglu, J. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.

[5] Jak podaje raport „Niski poziom inwestycji przedsiębiorstw wyzwaniem dla polskiej gospodarki” Biura Analiz Makroekonomicznych Banku Pekao SA, w ostatniej dekadzie wydatki inwestycyjne polskich firm stanowiły średnio 10 proc. PKB wobec 16 proc. w pozostałych krajach członkowskich UE z naszego regionu.

[6] Według danych GUS („Rocznik Przemysłu 2013”) inwestorzy zagraniczny kontrolują ok. 50 proc. kapitału firm przetwórstwa przemysłowego. W skrajnych przypadkach (produkcja pojazdów samochodowych, produkcja komputerów, wyrobów elektronicznych i optycznych oraz produkcja wyrobów tytoniowych) udział ten wynosi ponad 80 proc.

[7] Komisja Europejska (”Innovation Union Report”) zwraca uwagę na bardzo wysoki udział Polski w wydatkach na badania i rozwój płatności z tytułu honorariów oraz opłat licencyjnych na rzecz zagranicy, przy równoczesnych, niemalże zerowych dochodach z tego tytułu.

[8] „OECD Economic Survey: Poland 2014”

[9] Dane Eurostatu wskazują, że w latach 2004–2012 najwyższe wzrosty produktywności (wartość dodana liczona w cenach stałych w przeliczeniu na godzinę pracy) odnotowano w produkcji komputerów, urządzeń elektronicznych i optycznych (ponad 24 proc. rocznie), produkcji urządzeń elektrycznych (ponad 16 proc.) oraz pozostałego sprzętu transportowego (ponad 13 proc.).

[10] Chodzi m.in. o zasady dostępu do środków z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a w szczególności wykluczenie z możliwości wsparcia większych gospodarstw.

[11] Na istotną rolę tego typu barier w procesach rozwojowych zwraca m.in. uwagę D. Rodrik („Jedna ekonomia, wiele recept – globalizacja, instytucje i wzrost gospodarczy”).

[12] W tym wariancie sektory zidentyfikowane w ramach projektów Foresight czy Krajowa Inteligentna Specjalizacja mogą być wykorzystywane przez sektor prywatny jako swego rodzaju wskazówka. Znalezienie się na ich liście nie powinny jednak stanowić podstawy dla polityki wsparcia..

[13] Analizy OECD (OECD Economic Survey: Poland 2014) wskazują na niską rentowność działalności przemysłowej na tle wielu obszarów usługowych. Powoduje to przekierowywanie zasobów do sektora usług.

[14] W efekcie wzrostu popularności outsourcingu usługi stanowią coraz większą część „wsadu” do działalności przemysłowej.

[15] Zob. Competing in global value chains – EU industrial structure report 2013 oraz Global value chains: Poland.

[16] Zob.: Mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa – mocne i słabe strony, szanse i zagrożenia rozwojowe, Lewiatan, 2011; Rzemieślnicy i biznesmeni. Właściciele małych i średnich przedsiębiorstw prywatnych – materiały z konferencji „Polscy przedsiębiorcy wobec nowych wyzwań” (2014).

[17] Sytuacja taka rodzi także negatywne skutki społeczne np. w postaci niskiej skłonności do posiadania dzieci.

[18] Przed kryzysem prywatną konsumpcję wspierały malejąca stopa oszczędności (sprawiająca, że wydatki gospodarstw rosły szybciej niż dochody) oraz rosnąca penetracja kredytów konsumpcyjnych. Dziś przy stopie oszczędności na poziomie 0-5% dalszy jej spadek jest w zasadzie niemożliwy, a penetracja kredytów konsumpcyjnych (w relacji do dochodów) jest na poziomie średniej unijnej.

Komu cukierka? Jak rozdzielać środki publiczne na polityki rynku pracy :)

Od kilku lat debatujemy w Polsce o pieniądzach na aktywne polityki rynku pracy – od 2009 r. dzięki sztuczkom o charakterze czysto księgowym spora część budżetu rocznego Funduszu Pracy służy poprawie sytuacji sektora finansów publicznych, a nie aktywizacji osób bezrobotnych. Ministerstwo Finansów twierdzi, że odblokuje te środki, gdy tylko minister pracy zapewni efektywność ich wydawania. Pytanie o to, czym jest efektywność i jakie instrumenty ją zapewniają, nie wydaje się zatem bezzasadne.

http://www.flickr.com/photos/judy-van-der-velden/6825509981/sizes/m/
by Judy **

Z drugiej strony Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej od kilku miesięcy intensywnie informuje opinię publiczną, że planuje zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozornie ustawa ta tworzy instrumentarium pozwalające finansować zarówno różne działania wspierające osoby bezrobotne, jak i refundować pracodawcom pierwszy okres kosztów zatrudniania pracowników o potencjalnie niższej produktywności. Pozornie, ponieważ po pierwsze, ustawa ani powiązane z nią rozporządzenia nie zawierają przesłanek pozwalających zapewniać skuteczność lub efektywność środków publicznych wydatkowanych na aktywizację, po drugie, ustawa w wielu aspektach jest wewnętrznie sprzeczna, po trzecie, ustawa „dzieli” osoby poszukujące pracy oraz przedsiębiorstwa na „lepszych” i „gorszych” na podstawie kryteriów o niejasnych przesłankach merytorycznych (np. pracodawca uzyska inne wsparcie, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 11 miesięcy i osobę bezrobotną od 12 miesięcy, ale już takie samo, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 12 miesięcy i od 12 lat). W konsekwencji w Polsce system wspierania osób na rynku pracy obejmuje nielicznych, nie wyznacza minimalnych standardów jakości usług oraz stwarza często niemądre bodźce i zachęty – kontrskuteczne i sprzeczne z racjonalnością ekonomiczną. Choć zatem na aktywne polityki rynku pracy wydajemy w Polsce coraz więcej pieniędzy (pomiędzy rokiem 2005 a 2009 skala wydatków na aktywne polityki rynku pracy wzrosła o 116 proc.), skuteczność ani efektywność nie wzrosły.

Wśród propozycji zmian wnoszonych przez MPiPS trudno dostrzec próbę naprawy tego stanu rzeczy. Zamiast całościowej wizji zmian pojawia się kilka nowych instrumentów, które w tej czy w innej formie mają za zadanie „przekupić” pracodawców, by… No właśnie, co konkretnie mieliby zrobić? Stworzyć miejsca pracy? Nie do końca, bo dofinansowanie przewidywane jest tylko w odniesieniu do niektórych grup osób bezrobotnych, a nie w odniesieniu do tworzenia miejsc pracy per se. Zwiększyć zatrudnienie w tych wybranych grupach bezrobotnych? Też nie do końca, bo środki przewidziane na te działania są zbyt małe, by realnie wpłynąć w skali kraju na jakkolwiek mierzone wskaźniki zatrudnienia. Może więc chodzi o przesuwanie pieniędzy od mniej skutecznych do bardziej skutecznych, tak by poprawiać efektywność wydatkowania środków publicznych? Konkretów jest na razie mało, więc trudno udowodnić, że taka właśnie jest intencja tych zmian.

Jak skonstruować system wspierania rynku pracy? Jakimi działaniami – niezależnie od koniunktury – skrócić czas poszukiwania pracy i skutecznie oraz efektywnie od strony kosztowej ułatwiać „spotkanie” pracodawcy i pracownika? A gdy już się spotkają, jak zapewnić, by nawiązali współpracę? Brak porozumienia między pracodawcą i (potencjalnym) pracownikiem wynika zazwyczaj z tego, że dla pracodawcy pracownik ceni się zbyt drogo (w relacji do umiejętności, które w danym momencie posiada), a dla pracownika oferta pracodawcy jest zbyt niska (w relacji do jego kosztów życia czy oczekiwań). Kogo w tej sytuacji przekupić środkami publicznymi, by wyrównać tę różnicę?

Pośrednictwo jest najtańsze, lecz zapewnienie powszechności kosztuje

W Polsce, jak wskazują badania pracodawców oraz Narodowego Banku Polskiego, do systemu publicznego pośrednictwa pracy trafia 10–15 proc. wakatów, a aż 50–70 proc. pracodawców w ogóle nie przekazuje informacji o wolnych miejscach pracy do urzędów pracy. Zarówno osoby bezrobotne, jak i pracodawcy „poszukują się nawzajem” w przeważającej większości samodzielnie (w tym m.in. przez internet, tj. bez wsparcia wyspecjalizowanych instytucji pośrednictwa pracy). Skutkiem tego pracy szukamy długo (przeciętnie najdłużej w UE, po usunięciu zmienności związanej z koniunkturą), a pracodawcy oceniają, że stworzenie nowego stanowiska jest drogie także ze względu na kosztowny i żmudny proces poszukiwania nowego pracownika. Z badań NBP wynika także, że zdecydowana większość „przepływów” na rynku pracy w Polsce odbywa się poprzez bezrobocie. Niewielki odsetek osób – nawet w okresie dobrej koniunktury – przepływa bezpośrednio od jednego pracodawcy do drugiego, a dla większości nieodzownym doświadczeniem na rynku pracy jest bezskuteczne poszukiwanie zatrudnienia przez kilka do kilkunastu miesięcy (w zależności od poziomu wykształcenia, wieku, miejsca zamieszkania i płci).

Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż w Polsce nie ma powszechnego pośrednictwa pracy. Nie zapewniają go służby publiczne, bo są zbyt nieliczne i zbyt nieskuteczne, by być w stanie objąć całość rynku pracy. Fakt, że pracodawcy nie kierują tam ofert, a aż co trzecia osoba aktywnie poszukująca pracy nie rejestruje się w urzędzie pracy (dane BAEL), wskazuje na znaczne deficyty tego interesariusza, których nie da się usunąć i rozwiązać za pomocą „nieznacznych korekt” w ustawie o promocji zatrudnienia. Rzut oka na dane wskazuje, że problem jest naprawdę znaczący: w każdym miesiącu w urzędach pracy rejestruje się ok. 250–280 tys. osób (dane PSZ), z czego mniej więcej 180 tys. osób kwartalnie traci pracę i rejestruje się w urzędzie pracy praktycznie bezpośrednio po zaprzestaniu pracy zarobkowej (dane BAEL), a 100 tys. to osoby wcześniej nieaktywne (absolwenci, powracający do rejestrów długotrwale bezrobotni, itp.). Tę ćwierćmilionową armię „obsłużyć” ma 3,5 tys. pośredników i niecałe 1,5 tys. doradców zawodowych pracujących w PUP (w UE należymy do nielicznej grupy krajów rozdzielających te dwie specjalności, w większości państw traktuje się tę funkcję łącznie, bo i trudno zrozumieć, gdzie w bezpośrednim kontakcie z osobą bezrobotną kończy się odpowiedzialność pośrednika, a zaczyna rola doradcy). A przecież poza rejestrującymi się w rejestrach pozostaje w każdym miesiącu ponad 1,5 mln osób, którymi także ktoś musi się zająć, a poza zarejestrowanymi jest 4–4,5 mln osób dziś nieaktywnych, lecz takich, które jak najbardziej można aktywizować. W skali mikro wygląda to tak, że średnio w urzędzie pracy jest zatrudnionych pięciu pośredników, a 950 osób miesięcznie przychodzi się w tym urzędzie zarejestrować, z czego 500 z nich pojawia się tam po raz pierwszy. Należy przy tym dodać, że w krajach UE przeciętnie 40 rejestrujących się przypada na jednego pośrednika/doradcę miesięcznie.

Dlaczego tyle krajów tak wiele wysiłku wkłada w zapewnienie powszechnego pośrednictwa pracy? Argument jest prosty – to najbardziej efektywny sposób wydawania środków publicznych na tak zwane aktywne formy. Efektywny, bo relatywnie niewielkim kosztem finansowym (czas i know-how pośrednika) w relatywnie krótkim czasie (więc przy niskich kosztach społecznych bezrobocia) niebagatelna część osób bezrobotnych poprawia swoją sytuację na rynku pracy. Czy w ciągu kilku lub kilkunastu tygodni można znaleźć dobrze płatną pracę marzeń? Nie, ale jakąś formę zatrudnienia już najczęściej tak, a wszystkie analizy pokazują, że najtrudniejszy jest ten pierwszy krok: po rynku pracy łatwiej się piąć (np. z umowy czasowej na bezterminową albo z umowy-zlecenia na czasową), niż na niego wejść.

Co ważne, sprawność pośrednictwa pomaga wszystkim – i pracodawcom, i pracownikom – choć niekoniecznie skutkuje spadkiem bezrobocia w krótszej i średniej perspektywie. Do tego potrzeba, by powstawało więcej miejsc pracy. Ale dzięki skróceniu czasu poszukiwania pracy przez wszystkie osoby bezrobotne zmniejszamy koszty społeczne i tzw. utratę kapitału ludzkiego, która wiąże się z przewlekłym poszukiwaniem pracy. Dzięki skróceniu tego czasu wszyscy jesteśmy bardziej atrakcyjnymi pracownikami, a pracodawcy wiedzą, że łatwiej im będzie znaleźć dobrego pracownika, nawet gdy poprzedni odejdzie – więc mniej się obawiają tworzenia nowych miejsc pracy. W dłuższej perspektywie bezrobocie jest więc niższe.

Ile takie powszechne pośrednictwo może kosztować? Biorąc za punkt wyjścia dane dotyczące przepływów na polskim rynku pracy oraz przy relatywnie wysokich stawkach (wzorowanych na rynku niemieckim) i dość ambitnych wskaźnikach skuteczności potrzeba 1,1–1,5 mld złotych rocznie. To wyliczenie zakłada, że usługodawca ma obowiązek zapewnić w okresie maksymalnie jednego miesiąca przeprowadzenie analizy indywidualnej sytuacji na rynku pracy dla każdego beneficjenta oraz że w okresie maksymalnie trzech miesięcy przedstawić minimalnie 10 adekwatnych ofert pracy (adekwatność jest spełniona, jeśli zarówno osoba poszukująca pracy, jak i pracodawca, do którego została skierowana, stwierdzą, że oferta odpowiadała zdefiniowanym przez nich wcześniej kryteriom). Usługodawca uzyskuje wynagrodzenie, tylko jeśli obie strony określą, że oferta była adekwatna. A wynagradza się go w trzech częściach: indywidualna diagnoza (stała kwota w wysokości mniej więcej 100 zł za zrealizowaną usługę); adekwatne zapośredniczenia (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zapośredniczenie wyceniane jest na 4 euro); skuteczne zatrudnienie (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zatrudnienie wyceniane jest na 400 euro wypłacane w połowie w momencie zawarcia stosunku pracy i w połowie w okresie od 3 do 12 miesięcy po podpisaniu pierwszej umowy, ale tylko jeśli osoba bezrobotna nadal pozostaje w stosunku pracy z tym samym pracodawcą).

Brzmi nierealistycznie? Dziś na pośrednictwo pracy (tj. etaty osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i pośredników pracy) i tak wydajemy już ponad 250 mln zł rocznie, przy czym szacunkowo mniej niż 20 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych uzyskuje faktycznie możliwość skorzystania ze skutecznego i nastawionego na wyniki pośrednictwa pracy. Tyle że nie są to środki z Funduszu Pracy, a środki własne samorządów. Sam Fundusz Pracy ma natomiast obecnie 7,6 mld zł nadwyżki, przy rocznych przychodach na poziomie 8–9 mld zł. Pieniądze więc są. A inne bariery?

Czy w Polsce w ogóle da się zapewnić powszechne pośrednictwo pracy?

Przy tak niewielkiej liczbie pośredników i doradców w urzędach pracy w Polsce rozpoczęcie świadczenia usługi powszechnego pośrednictwa pracy z dnia na dzień wydaje się nierealistyczne. Ale nie tylko Polska znajduje się w takiej sytuacji. Pierwszym krokiem, który wykonały niemal wszystkie rozwinięte kraje przed nami, jest dopuszczenie zewnętrznych, niepublicznych usługodawców oraz wynagradzanie wyłącznie za wynik. My wciąż wypłacamy etat w danym urzędzie pracy, co nie jest w najmniejszym stopniu powiązane z osiąganymi przez danego pośrednika wynikami.

Po co płacić za wynik? Obecnie wiemy, że urzędy dysponujące większą liczbą pośredników w relacji do bezrobotnych niekoniecznie charakteryzują się wyższą skutecznością w zapełnianiu miejsc pracy (mierzoną procentem ofert wykorzystanych w ciągu 30 dni od złożenia – perspektywa pracodawcy) ani większą sprawnością w tym procesie (mierzoną liczbą skierowań niezbędnych do zapełnienia jednej oferty pracy). Co więcej, nie zachodzi prosta statystyczna zależność, iż mniej efektywne powiaty mają mniejszą liczbę pośredników (na bezrobotnego), mniejszy procent wykorzystanych ofert lub niższą liczbę skierowań (dane PSZ). Najsprawniejsze urzędy w Polsce wiążą się niekoniecznie z najbardziej dynamicznymi lokalnymi rynkami pracy (jest wśród nich Warszawa, ale jest także Rzeszów). Z drugiej strony najsprawniejsze urzędy stworzyły własną, bardzo rozbudowaną sieć pośrednictwa (w Rzeszowie tę funkcję pełni np. utworzony zgodnie z brytyjską metodologią JobCentre Plus – ośrodek funkcjonujący poza budynkiem urzędu pracy; w Warszawie zatrudnia się ponad 40 pośredników pracy) oraz premiujący skuteczność system motywacyjny. Pracownicy PUP – niewynagradzani za wynik – osiągają rezultaty tylko wtedy, gdy są dobrze zmotywowani. Zwiększanie puli środków dostępnych na publiczne pośrednictwo pracy bez zmiany zasad gry – nie zmieni znacząco wyników, podniesie tylko koszty.

Otwarcie na innych usługodawców to nie tylko sposób na stworzenie między pośrednikami konkurencji, która w rozsądnych ramach regulacyjnych powinna sprzyjać poprawianiu sytuacji osób bezrobotnych. To także sposób, by zwiększać liczbę osób umiejących świadczyć tę usługę. Na dziś, by być pośrednikiem, należy ukończyć specjalistyczne studia podyplomowe (lub odpowiednią specjalizację na studiach magisterskich na wybranych kierunkach społecznych). Przepis ten wprowadzono niemal 10 lat temu, by „dowartościować” merytorycznych pracowników służb zatrudnienia. Dziś jednak pełni to podwójnie złą funkcję. Po pierwsze, blokuje dostęp do wykonywania tego zawodu tym, którzy umieją to robić, lecz nie ukończyli (jeszcze?) odpowiednich studiów. Pośrednictwo to zawód praktyczny, wymagający doświadczenia, znajomości lokalnego i regionalnego rynku pracy, nieco wyczucia i psychologii – nie dyplomu. Po drugie, ponieważ te kierunki społeczne, na których można uzyskać właściwą specjalizację, nie należą do najbardziej popularnych, wymóg studiów kierunkowych daje przesłanki do negatywnej selekcji przyszłych ewentualnych pośredników. Lepsi studenci stają się konsultantami w firmach HR.

Otwierając kontraktowanie, otwieralibyśmy dostęp do zawodu. Tworząc popyt na usługę pośrednictwa – stworzylibyśmy najbardziej dynamicznym i przedsiębiorczym pasjonatom rynku pracy możliwość rozwinięcia skrzydeł i wykorzystania dziś nieskapitalizowanego doświadczenia. A jeśli dany podmiot nie spełniałby standardów jakości usługi wyznaczonych w kraju i w regionie – przenosimy środki i osoby bezrobotne do innego usługodawcy.

Komu płacić za pośrednictwo?

Gdy we wczesnych latach 90. w Polsce odbudowywano służby zatrudnienia, w krajach rozwiniętych następowała fundamentalna zmiana filozofii świadczenia usług publicznych. Choć państwo nadal finansowało, przestało mieć ambicje pełnienia funkcji usługodawcy. Filozofia ta zasadza się na prostej obserwacji: lokalna administracja będzie mogła zawsze bezkonkurencyjnie pełnić funkcje koordynatora i inicjatora zmian, ale nie jest w stanie być na raz perfekcyjnym szpitalem, szkołą, inwestorem budowlanym, teatrem, opiekunem społecznym i pośrednikiem pracy. Należy więc uczynić wszystko, co można, by poprawiać zdolności strategiczne i koordynacyjne samorządów, lecz zadania specjalizowane powierzać podmiotom, dla których to właśnie jest tak zwany core business.

W Australii, USA i Holandii pierwsze kroki zmierzające do wdrożenia tych zmian podjęto już w połowie lat 90. W zależności od przyjętego rozwiązania na początek albo pozwalano służbom publicznym dalej samodzielnie realizować usługi zatrudnieniowe w konkurencji do podmiotów niepublicznych, albo nie pozwalano tego robić. Jednak już po kilku latach w niemal wszystkich przypadkach usługi zatrudnieniowe były świadczone wyłącznie lub przede wszystkim przez podmioty niepubliczne – w tym komercyjne i niekomercyjne. A służby zatrudnienia skupiły się na zadaniu trudniejszym, ale również niezbędnym – tworzeniu, koordynacji i rozwijaniu lokalnej polityki rynku pracy.

W jaki sposób przeprowadzano modyfikację systemów świadczenia usług rynku pracy? Praktycznie z dnia na dzień. Odpowiednie zmiany legislacyjne z około półrocznym vacatio legis pozwoliły na skuteczne przeprowadzenie reformy w Holandii, Australii, Niemczech, USA, Nowej Zelandii, Belgii, a nawet w Chile. Okres vacatio legis spędzano zazwyczaj na przekazywaniu wsparcia merytorycznego zarówno zlecającym, jak i potencjalnym usługodawcom. Gdy widoczne były braki podaży, wyspecjalizowany fundusz wspierał tworzenie nowych podmiotów. Wielka Brytania zdecydowała się na pilotaże w wyselekcjonowanych społecznościach lokalnych (odpowiednikach powiatów w Polsce), obejmując nowym systemem wszystkich w danym regionie. Pilotaż dotyczył więc tylko wybranych powiatów, a nie wybranych grup osób poszukujących pracy!

We wszystkich krajach, które przeprowadziły już fundamentalną reformę, po wprowadzeniu zmian przez kilka lat monitorowano realizację założeń i wprowadzano kolejne poprawki do stosowanych rozwiązań. Co więcej, monitoring rozwiązań uwzględniał współpracę z badaczami i wszystkie problemy oraz kolejne próby ich rozwiązania zyskały dokumentację socjologiczną, prawną i ekonomiczną. Dokumentację, z której można – i byłoby warto! – korzystać przy tworzeniu własnych rozwiązań.

A co jeśli pośrednictwo nie wystarczy? Któremu dziecku dać cukiereczek?

Powszechne pośrednictwo pomoże w znacznym stopniu w długim i średnim okresie, ale nie jest cudownym lekiem na wszystkie trudności. Dla części osób może się po prostu okazać niewystarczające, bo ich dzisiejsze bariery są zbyt duże, by umożliwić podjęcie pracy. Gdy barierą jest brak właściwych kwalifikacji – wówczas właściwym instrumentem jest szkolenie zawodowe. Często jednak bariera jest złożeniem kilku czynników (nie tylko braku kwalifikacji) i wiąże się nie z defektem danej osoby bezrobotnej, lecz ze standardami lokalnego rynku pracy. Jak wówczas wspierać zatrudnienie?

W praktyce dziś większość instrumentów polega na tym, by kogoś „przekupić”. Staż czy przygotowanie zawodowe w miejscu pracy to „cukierek” dla pracodawców. W wersji optymistycznej państwo mówi: „bierz tego młodego/starego człowieka, masz go całkiem za darmo, niech coś u ciebie porobi, może się poduczy i ktoś go wreszcie zatrudni”. Podobnie działać będą proponowane obecnie przez MPiPS działania nakierowane na matki powracające na rynek pracy po dłuższej przerwie – państwo mówi: „no wiem przecież, że przewijając pieluchy, wszystko pozapominały, więc dopłacę ci do trzymania takiego felernego pracownika przez kilka miesięcy”. W wersji pesymistycznej w Polsce powiatowej lokalny pracodawca i tak mówi koledze, który jest szefem PUP: „jak frajer płacę składki na Fundusz Pracy i nic z tego nie mam, więc przyślijcie do mnie kilku stażystów rocznie, dajcie mi dofinansowanie na stworzenie miejsca pracy albo przeniosę zakład trzydzieści kilometrów dalej, do innego powiatu”. Innym rodzajem przekupywania są narzędzia takie jak prace publiczne i zatrudnienie interwencyjne – przekupujemy osoby bezrobotne, by choć przez kilka godzin w tygodniu i przez parę tygodni udawali, że choć nie dostaną żadnej realnej oferty zatrudnienia z urzędu pracy, nadal aktywnie jej poszukują.

Faktycznie jakiekolwiek wsparcie aktywizacyjne uzyskuje obecnie w ciągu roku przeciętnie mniej niż 5–8 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych (MPiPS błędnie podaje wskaźnik 25 proc., ponieważ odnosi liczbę osób aktywizowanych w ciągu całego roku do liczby osób zarejestrowanych w grudniu; nie jest to właściwy mianownik, bo liczba osób rejestrujących się przez cały rok jest kilkukrotnie większa niż stan zarejestrowanych w którymkolwiek miesiącu). Pieniądze na aktywizację najczęściej pojawiają się wiosną, co uruchamia zapisy na szkolenia, konkursy na dotacje, by rozpocząć działalność gospodarczą, oraz programy stażowe i zatrudnienia interwencyjnego. „Zapisy” kończą się wraz z wyczerpaniem liczby miejsc i o ile pod koniec roku z rezerwy wojewódzkiej lub ministerialnej nie pojawią się nowe pieniądze, szans na aktywizację nie ma, niezależnie od tego, czy ktoś pomocy potrzebuje i czy ma szansę na sukces. Zgłaszający się do urzędu w czerwcu nie może nawet próbować uzyskać dotacji na działalność gospodarczą aż do marca/kwietnia następnego roku, choć jego projekt może być lepszy i gwarantować tworzenie większej liczby kolejnych miejsc pracy…

Problemem jest także jeszcze inne zjawisko – bezwzględna konkurencja poszczególnych grup osób bezrobotnych. Ustawa o promocji zatrudnienia, w miejsce konkurencji usługodawców, wprowadza de facto konkurencję między poszczególnymi grupami osób bezrobotnych i nieaktywnych. Choć na świecie takie myślenie odeszło już w mrokach pradziejów, w Polsce z uporem godnym znacznie lepszej sprawy wciąż ustalamy pewne grupy priorytetowe (np. młodzież w latach 2003–2007, osoby w wieku 50+ w latach 2008–2010, teraz w modzie są „powracające matki”) i spieramy się w debacie publicznej o to, by pewną kwotę z puli środków dostępnych dla wszystkich zarezerwować dla tych konkretnych grup osób.

Problem w tym, że takie „znakowanie” nie sprzyja lepszemu adresowaniu działań, bo działania mają rozwiązywać problem, a nie konstatować sytuację życiową. W Polsce, jeśli ktoś nie spełnia ustawowej definicji (np. ma wyższe wykształcenie i lat 28, a nie 27, albo ma niższe wykształcenie i lat 49, a nie 50), uzyskanie właściwego wsparcia w poszukiwaniu pracy staje się paradoksalnie niemal niemożliwe. I nie chodzi o rozszerzenie definicji, lecz o fundamentalną zmianę filozofii! MPiPS sugeruje na przykład, że może rozszerzyć definicję osoby młodej z obecnych limitów 25–27 lat (w zależności od wyższego wykształcenia) do 30 lat, niezależnie od ścieżki edukacyjnej. Pytanie – oczywiście retoryczne – brzmi jednak, czy w dzień po 30 urodzinach bariery, które uniemożliwiały dotąd danej osobie znalezienie pracy, znikają.

Komu cukierek – pracodawcy czy pracownikowi?

Niezależnie od opisanych wcześniej patologii polskiego systemu usług zatrudnieniowych wciąż otwarte pozostaje pytanie, jak wydawać środki na aktywizację. Wydając środki – zawsze kogoś jakoś próbujemy „przekupić”. Czy patrząc na doświadczenia innych krajów, możemy wyciągnąć jakieś wnioski, co działa lepiej, a co gorzej?

Dając cukierka pracodawcy, państwo generuje dwa szkodliwe mechanizmy. Po pierwsze, utwierdza go w przekonaniu, że dana grupa pracowników jest „felerna”. Skutkiem takiego przekonania jest dyskryminacja zarówno przy zatrudnianiu, jak i przy określaniu płac. W skrajnym przypadku wiara w „feler” różnych grup może skutkować decyzją o nietworzeniu miejsc pracy w danej branży. Za parę jeszcze lat okaże się, że w zasadzie każdy na rynku pracy był w jakimś czasie „felerny”.

Drugi mechanizm jest równie szkodliwy – pracodawca w zamian za relatywnie niewielkie pieniądze „na dziś” podejmuje decyzje o dalekosiężnych skutkach. W przypadku dofinansowania nowych miejsc pracy horyzont stabilności danego stworzonego miejsca pracy będzie wyznaczony przepisami i krótkofalowymi korzyściami z dotacji, a nie rozsądnym rachunkiem ekonomicznym. W konsekwencji powstaje więcej niestabilnych, nieprzyszłościowych miejsc pracy, czyli takich, które – pomimo dotacji – znikną po roku czy dwóch, bo są nierentowne. To, że te miejsca pracy znikną, jest dobre dla gospodarki, ale jeszcze lepiej byłoby, gdyby nigdy nie powstały, bo wydane na nie środki w ciągu tych kilku lat nie zwrócą się pod postacią składek na Fundusz Pracy (jeśli zwróciłyby się dzięki zwiększonym wpływom z podatku PIT, należałoby je finansować ze środków własnych samorządu, a nie z Funduszu Pracy). Stabilne, trwałe, rozwojowe miejsca pracy najczęściej nie potrzebują stymulacji w postaci kilku czy kilkunastu tysięcy dotacji.

Dając cukierka pracownikowi, też ryzykujemy wprowadzenie złych bodźców. Przykładowo zasiłek może być przyczyną zniechęcenia do poszukiwania pracy przez pierwszych kilka miesięcy dla osób o niższych kwalifikacjach, bo w przypadku takich osób spadek dochodu (różnica między zasiłkiem a płacą przed utratą pracy) nie jest tak duża. Zjawisko to może występować szczególnie silnie, jeśli w rodzinie są inne źródła zasiłków lub ktoś regularnie pracujący, kto zapewnia poczucie bezpieczeństwa finansowego.

Z drugiej jednak strony czym ryzykujemy, dopłacając osobom bezrobotnym lub wręcz nieaktywnym, by zgodziły się obniżyć stawkę, za którą byłyby skłonne pracować? Pracodawca w ogóle musi zapłacić jakąś pensję, więc zapewni, by praca była produktywna (przynosiła mu korzyść), a więc także stanowiła użyteczne doświadczenie dla pracownika. W tym sensie dajemy osobom obecnie „niezagospodarowanym” możliwość zwiększenia swojej atrakcyjności w przyszłości. Na podstawie tej właśnie filozofii w wielu krajach UE wprowadzono rozwiązania podobne do niemieckich (np. 1€ jobs i minijobs).

Jak z tej perspektywy wyglądają najczęściej wykorzystywane programy stażowe (skierowane do osób młodych) i przygotowania zawodowego (skierowane do osób starszych) realizowane w Polsce? Niezależnie od wykształcenia, kwalifikacji i aspiracji kwota uzyskiwanego „wynagrodzenia” jest taka sama, a pracodawca nie ponosi żadnego kosztu w związku z przyjęciem stażysty. Nie interesuje go zatem, czy do maksimum wykorzystuje się możliwości danego pracownika ani czy on podnosi swoje kwalifikacje i umiejętności. Ponieważ po zakończeniu programu pracodawca nie musi proponować dalszej współpracy – tym bardziej nie jest zainteresowany rozwijaniem potencjału stażystów w trakcie jego realizacji. Nie interesuje go też, czy staż jest dopasowany do możliwości danej osoby – magister antropologii tak samo nadaje się do odbierania telefonów i robienia kawy jak i makijażystka po szkole licealnej, a o tym, kto jest skierowany na staż, decyduje urząd pracy. A nieadekwatnej osoby – po podpisaniu umowy stażowej – nie można zmienić na kogoś następnego, potencjalnie mającego szansę na dłuższą współpracę.

Jak rozwiązuje się ten problem w innych krajach? Staż rozumiany jako przyuczenie do zawodu odbywa się jeszcze na etapie edukacji, czyli przed uzyskaniem pełnych kwalifikacji w poszczególnych zawodach. Staż dla absolwenta lub pracownika, którego kwalifikacje trzeba zaktualizować, odbywa się za pełnym wynagrodzeniem uzgodnionym pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, a cukierek polega na (współ)finansowaniu pozapłacowych kosztów pracy przez pewien okres (np. 6 miesięcy) i tylko jeśli współpraca jest kontynuowana po zakończeniu programu. Za to pracodawca może w ciągu pierwszych dwóch tygodni zrezygnować z danej osoby, jeśli okaże się, że w toku rekrutacji wybrano niewłaściwego pracownika.

Bez powszechnego i sprawnego pośrednictwa bezskuteczne poszukiwanie pracy będzie trwało dłużej, przy wyższych kosztach społecznych i z jeszcze bardziej negatywnymi skutkami dla przyszłego rozwoju kariery zawodowej. Zapewnienie standardów zbliżonych do innych krajów UE wiąże się z koniecznością zdefiniowania na nowo samej usługi pośrednictwa oraz ze stworzeniem rynku, na którym najważniejszy stanie się nie urząd (ani budżet), ale osoba poszukująca pracy.

Nie wszystkim pośrednictwo pracy wystarczy – w wielu przypadkach konieczne jest wsparcie w postaci przekwalifikowania. Jeśli jednak myśleć o wydawaniu publicznych pieniędzy na coś więcej niż programy szkoleniowe – instrumenty muszą pomagać osobom poszukującym pracy. Dofinansowywanie pracodawców przy nierozsądnym systemie zachęt nie zmienia sytuacji, lecz jedynie na chwilę i pozornie poprawia statystyki.

Poprzedni nasz tekst dla „Liberté!” kończył się przywołaniem art. 65 Konstytucji RP. Poniżej przytaczamy go ponownie. To nie autoplagiat, lecz forma pokazania, że choć minął ponad rok, te same problemy pozostają niezmiennie aktualne.

„Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia” – choć brzmi to idealistycznie i radykalnie, takie dokładnie brzmienie ma artykuł 65 Konstytucji RP. Wszyscy obywatele Polscy mają zatem – obok bezpłatnej opieki zdrowotnej, edukacji czy ochrony prawnej – także konstytucyjnie zagwarantowaną pomoc w poszukiwaniu pracy. Oczywiście, zapis ten pozostaje w znacznym stopniu fikcją, lecz – w przeciwieństwie do zdrowia, edukacji czy prawa – jako obywatele nie jesteśmy w stanie wpłynąć na status quo. Niezadowoleni z poziomu szkolnictwa możemy kształcić się prywatnie – podobnie jest z opieką zdrowotną czy pomocą prawną. Nie możemy jednak prywatnie uzyskać pomocy w znalezieniu pracy. Konwencja ILO (International Labour Organization), którą podpisały wszystkie kraje naszego kontynentu, zabrania pobierania opłaty za pomoc w znalezieniu pracy od osoby jej poszukującej. Niezależnie od potencjalnie niebagatelnej bariery finansowej w przypadku edukacji, zdrowia i ochrony prawnej – za pomocą prywatnych pieniędzy możemy próbować zaradzić niesprawności państwa. W kwestii poszukiwania pracy nie. Dlatego tym ważniejsze jest, by wreszcie zacząć naprawiać system, który po prostu nie działa tak jak powinien.

Opublikowano 6.04.2013

Ważne: nasze strony wykorzystują pliki cookies. Używamy informacji zapisanych za pomocą cookies i podobnych technologii m.in. w celach reklamowych i statystycznych oraz w celu dostosowania naszych serwisów do indywidualnych potrzeb użytkowników. mogą też stosować je współpracujący z nami reklamodawcy, firmy badawcze oraz dostawcy aplikacji multimedialnych. W programie służącym do obsługi internetu można zmienić ustawienia dotyczące cookies. Korzystanie z naszych serwisów internetowych bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zapisane w pamięci urządzenia.

Akceptuję