Jak wyjść z kryzysu :)

Gdy dziś skupiamy się na analizowaniu tego co skłoniło Radę Polityki Pieniężnej (RPP) pod batutą prezesa Glapińskiego do radykalnej obniżki stóp procentowych, albo czy już tkwimy w recesji, to uwadze umyka rzecz naprawdę istotna. Przez ostatnie lata ugrzęźliśmy po uszy w kryzysie utraconych szans rozwojowych, wręcz odwrócenia wieloletniego trendu doganiania Zachodu, który prof. Jerzy Wilkin nazwał „transformacją regresywną”. 

Zdaniem niedawno zmarłego profesora, „kryzys gospodarczy nigdy nie jest efektem zjawisk wyłącznie gospodarczych. Ekonomiści o tym dobrze wiedzą. Ekonomia instytucjonalna wyczuliła ekonomistów na znaczenie instytucjonalnych podstaw gospodarowania. Gospodarki nie można odizolować od polityki, kultury i wielu innych zjawisk społecznych. W tych sferach mogą także tkwić źródła kryzysu”. Obecny regres zapoczątkowany osiem lat temu przez rząd Zjednoczonej Prawicy (dalej rząd ZP, lub rząd PiS) polega na psuciu „wielu fundamentalnych składników systemu politycznego i gospodarczego, wypracowanych i wdrożonych od końca 1989 r.” Wszechogarniająca kontrola władzy centralnej, renacjonalizacja przedsiębiorstw czy też zawłaszczanie stanowisk przez partyjnych nominatów to tylko kilka przejawów tego modelu utraconych szans rozwojowych. Efekty zmian „pozytywnej transformacji” polegającej w największym stopniu na konwergencji regulacyjnej do prawa unijnego przyniosły Polsce ogromny sukces gospodarczy, polegający na szybkiej konwergencji ekonomicznej mierzonej w PKB na głowę mieszkańca do średniej unijnej. Już w roku 2012 trafiliśmy do klubu państw o wysokim poziomie rozwoju. Państwowy think-tank Polski Instytut Ekonomiczny szacuje, że nasz sukces w największym stopniu zawdzięczamy członkostwu w UE. Ponad ¼ polskiego PKB zależy bezpośrednio lub pośrednio od tego uczestnictwa. Tempo wzrostu PKB per capita dzięki temu było o ponad 1,5 pkt. proc. wyższe niż gdybyśmy pozostali poza granicami UE. Głównym motorem rozwoju społeczno-gospodarczego naszego kraju wcale nie były transfery środków z UE, ale uczestnictwo we wspólnym europejskim rynku. Gdyby nie jednolity unijny rynek, to Polska byłaby dziś na poziomie rozwoju z 2014 r.

Wbrew pierwotnym deklaracjom rządu, którego zapowiedzi można było znaleźć w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju, polska gospodarka nie tylko przestała się zdrowo rozwijać, ale wręcz utknęła w „pułapce średniego dochodu”. To dość zabawne, że przed wpadnięciem w tę pułapkę przestrzegał 8 lat temu Mateusz Morawiecki, a teraz sam nas w nią wpędził. Należy przypomnieć, że Polska szybko doganiała Zachód. Już w 2011 r. OECD i Bank Światowy zmieniły klasyfikację Polski z „kraju o wyższych średnich dochodach” na „kraj o wysokich dochodach”. Teraz jednak zaczęliśmy szorować po dnie. Wśród państw UE, obok Węgier, mamy najgorsze wyniki gospodarcze. Spadek wzrostu gospodarczego -0,5%, wobec 0,6% wzrostu w strefie euro, oraz drugą po Węgrzech najwyższą inflację, dwukrotnie wyższą niż średnia w strefie euro. Na pewno lepiej już było, ale czy tak, jak głoszą rządowi propagandziści, Polska miała lepsze wyniki w ostatnich 8 latach czy w okresie dwóch kadencji Sejmu, gdy rządziła koalicja PO-PSL? 

Choć tego typu porównania są często mylące, to jednak patrząc na dane makroekonomiczne we wstecznym lusterku, można stwierdzić że, wbrew rządowej propagandzie, gospodarka lepiej rozwijała się w latach 2008-2015 niż w latach 2016-2023. Co najważniejsze, to widać wyraźnie, że wytraciła impet na tle regionu, mimo iż czynniki takie jak kryzys finansowy w 2018 r., pandemia czy wojna w Ukrainie były szokiem dla wszystkich państw. 

Średnie tempo wzrostu gospodarczego w latach 2008-2016 wyniosło 3,9%, a więc było wyższe o ok. 0,5 pkt. proc. niż tempo wzrostu w latach 2017-2023, które wyniesie ok. 2,4% po uwzględnieniu średniej z prognoz głównych organizacji międzynarodowych na 2023 r. W tym roku mamy spadek wzrostu gospodarczego o 0,6 proc. po drugim kwartale (rdr), co oznacza pogłębienie ujemnej dynamiki z pierwszego kwartału, gdy PKB zmalał o 0,3 proc. (rdr) Obecnie Polska gospodarka szoruje po dnie z największym kwartalnym spadkiem PKB o 2,2 proc. w UE, wobec wzrostu średniej unijnej o 0,1 proc. (kwk) oraz drugą najwyższą inflacją (po Węgrzech) w Unii Europejskiej. 

Warto wspomnieć, że warunkiem doganiania Zachodu, o czym rząd często wspomina, jest wzrost PKB liczony na głowę mieszkańca według parytetu siły nabywczej. Dużo gorzej wygląda sytuacja siły państwa, liczona nominalnym PKB. Przez ponad trzydzieści lat od początku transformacji mieliśmy średnio dwukrotnie wyższe tempo wzrostu gospodarczego niż średnia UE, w tym roku będzie to dwukrotnie mniej niż średnia unijna. Niestety obecne prognozy Eurostatu pokazują, że Polska w tym roku osiągnie dwukrotnie niższy wzrost PKB (0,5%) niż średnia unijna, oraz dwukrotnie wyższą średnioroczną inflację (HICP) niż średnia strefy euro.

Porównując ostatnie osiem lat do rządów PO-PSL, szczególną uwagą zwraca wyraźny spadek stopy inwestycji z nieco ponad 20 proc. do poniżej 17 proc., czyli aż o 3 pkt. proc. Przypomnieć należy, że w dekadzie 2000-2010 stopa inwestycji w Polsce była o 3 pkt. proc. wyższa niż średnia unijna, a w latach rządów PiS odwrotnie, była ona średnio około 3 pkt. proc. poniżej średniej unijnej, co sytuuje nas na przedostatnim miejscu w UE. 

Najbardziej niepokoi spadek inwestycji prywatnych, który jest papierkiem lakmusowym rozwoju, pod tym względem Polska spadła na ostatnie miejsce. Ten niekorzystny spadek wynika z pogarszającego się klimatu inwestycyjnego, zarówno przeregulowania i centralizacji gospodarki, jak również z powodu łamania zasad praworządności, konfliktów z Brukselą i największymi partnerami handlowymi. 

Niski poziom inwestycji wystąpił mimo wzrostu gospodarczego oraz rekordowego napływu pieniędzy z UE, które od lat sytuują Polskę jako największego beneficjenta netto środków unijnych. Bez tych pieniędzy byłby jeszcze niższy, ponieważ te środki przynajmniej napędzały inwestycje rządowe i samorządowe. Ale i tak inne „nowe” państwa unijne z naszego regionu mają dużo wyższe stopy inwestycji, np. Czechy 27%, czyli o 10 pkt. proc. więcej niż Polska, co jest jednym z najwyższych wskaźników w Europie. 

Obecnie borykamy się również z wysoką, ponad 10-procentową inflacją, dwukrotnie wyższą niż w strefie euro. Rosnący udział transferów społecznych w wydatkach budżetowych pogłębiał deficyty, które powiększały poziom zadłużenia. Projekt budżetu na 2024 zakłada rekordową wielkość długu, który odzwierciedla kumulację wcześniejszych deficytów budżetowych.

Plan finansowy państwa na przyszły rok premier Morawiecki nazwał „bezpiecznym”, choć pokazuje rosnące napięcia wynikające z nierównowagi fiskalnej. Deficyt, który wzrasta z 92 do 165 mld zł, co będzie stanowiło 4,5% PKB, choć jeszcze pół roku temu miało to być 3,4%. Dług wzrośnie do prawie 2 bilionów złotych, co będzie stanowiło 54% PKB. Najbardziej jednak niepokojący jest wzrost „nowych” potrzeb pożyczkowych państwa, w ujęciu netto o 225 miliardów zł, a w ujęciu brutto, czyli uwzględniając rolowanie „starego” długu, aż o 421 miliardów. Sam koszt obsługi tego gigantycznego długu ma wynieść 68,5 miliarda złotych, czyli więcej niż cały program Rodzina 800 plus.

Nowy budżet, który będzie procedowany dopiero po wyborach, pokazuje, że Polska znajdzie się przez kolejne kilka lat w stagflacji, czyli bardzo niewygodnej dla polityki gospodarczej sytuacji: niskiego wzrostu gospodarczego i wysokiej inflacji. Sposobem na przezwyciężenie stagflacji będą musiały być polityki strukturalne, zwiększające podaż, a nie popyt. Polityka pieniężna i polityka fiskalna łącznie odpowiadają za inflację. Ani sama polityka monetarna ani tym bardziej sama polityka fiskalna nie przywróci równowagi. Jeśli nie zostaną przeprowadzone reformy podażowe w gospodarce, a wraz z nimi uporządkowane finanse publiczne, to nadal będą występowały zaburzenia procesów gospodarczych, a wysoka inflacja będzie powracać.

Tymczasem RPP na swoim wrześniowym posiedzeniu, mimo ponad 10% inflacji konsumenckiej, podjęła niezrozumiałą decyzję o obniżeniu stóp procentowych o 0,75 pkt. proc. z 6,75% do 6,0%. Teraz z dużą pewnością można powiedzieć, że po tej radykalnej obniżce stóp dojście do 2,5% celu inflacji konsumenckiej nastąpi dopiero w 2027 roku. 

Mimo recesji konsumenckiej i przemysłowej, która ogranicza popyt, nadal znajdujemy się w okresie kontynuacji ekspansywnej polityki fiskalnej. Według projektu budżetu na 2024 r. wydatki mają rosnąć o 22%, czyli szybciej niż dochody, o 15%. W przyszłym roku mają wzrosnąć o 20% płaca minimalna i o 12,5% płace w budżetówce. Ponadto wzrosną transfery społeczne, zarówno dla rodzin, o 24 mld zł więcej na 800+ niż było w 2022 r. na 500+ oraz dla emerytów i rencistów wzrost o 59 mld zł w porównaniu do 2022 r. 

Wzrosną też wydatki na edukację i zdrowie oraz na obronność, choć te akurat częściowo związane są z zakupami uzbrojenia za granicą. Nie znamy dziś pełnego zakresu wszystkich wydatków, takich jak np. tych w Korei Południowej ani innych pozycji ulokowanych w funduszach pozabudżetowych. Z zapowiedzi rządu wynika, że dojdzie do stopniowej konsolidacji, czyli ograniczenia procederu wypychania wydatków z budżetu do funduszy grupy PFR, zwłaszcza do Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 ulokowanego w BGK. Ale nadal prawdopodobnie ok. 70 miliardów zostanie ulokowanych poza budżetem państwa. 

Skala wypychania wydatków od czasu przejęcia władzy przez PiS wzrosła 10-krotnie, do poziomu ok. 460 miliardów złotych, czyli ponad 12 proc. PKB. Skalę dodatkowych kosztów finansowych, wynikających z przesunięcia niektórych wydatków publicznych do podległych mu instytucji: Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) i Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR), oszacowałem na 3,5 mld zł do końca 2023 r.  posługując się różnicami w rentowności instrumentów dłużnych emitowanych przez Ministerstwo Finansów a tymi o podobnych parametrach wprowadzanymi do obiegu przez te dwie instytucje. A według Instytutu Finansów Publicznych, w okresie zapadalności obligacji wyemitowanych przez BGK/PFR koszty te wyniosą aż 12,2 mld zł. Rząd PiS stale podkreśla potrzebę zapewnienia elastyczności budżetowej w czasach kolejnych kryzysów. Ta konieczność, która przejawia się w zastosowaniu procederu wypychania wydatków do funduszy, może również wynikać ze złego planowania lub potrzeby zaskoczenia opinii publicznej kolejnymi prezentami od władzy. Nie sposób na przykład wyjaśnić, dlaczego dodatki węglowe czy bony turystyczne były finansowane z Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 ulokowanego w BGK. 

Większość wydatków, zwłaszcza tych ubiegłorocznych, mogła i powinna była podlegać normalnemu procesowi legislacji, w tym nowelizacji budżetu. Ponieważ decyzje zapadały w KPRM, wśród osób bezpośrednio podległych premierowi, to w oparciu o ten dodatkowy, w dużym stopniu niczym nieuzasadniony koszt można postawić zarzut niegospodarności. 

Obecnie rząd dalej planuje zwiększać transfery socjalne, realizować koncepcję „gospodarki 500+”; ekspansywnej polityce fiskalnej nadal towarzyszyć ma ekspansywna polityka pieniężna. Jej skutkiem będzie to, że jedna ręka „daje” a druga „zabiera” cześć dochodu w postaci inflacji, czyli ukrytego podatku. Wszyscy obywatele na tym tracą, poza rządem, który dzięki inflacji zwiększa wpływy do budżetu państwa i zmniejsza relację długu do PKB. Według moich szacunków, od momentu, kiedy inflacja przekroczyła górny poziom celu inflacyjnego, czyli od kwietnia 2021 r, wielkość tego „podatku” przekroczyła 410 miliardów złotych. W największym stopniu (55% udziału) dotknęło to oszczędzających, nieco mniej konsumentów (35%) a najmniej (10%) kredytobiorców, po uwzględnieniu wakacji kredytowych, których koszt został przerzucony na sektor bankowy. 

Punktem oceny stanu gospodarki może być również spełnienie tzw. kryteriów Maastricht, które trzeba spełnić przed wejściem do strefy euro. Dotyczą one stabilności w obszarach finansów publicznych, inflacji oraz stóp procentowych, mają zaświadczać o zdrowiu gospodarki przed przyjęciem wspólnej waluty. Obecnie po raz pierwszy od czasu wejścia Polski do UE, czyli od prawie 18 lat, nie spełniamy żadnego z tych kryteriów. Chociaż, co warto nadmienić, Polska spełniała już te kryteria trzykrotnie, a mianowicie latach 2005, 2007 i 2015-2017. 

Jedynym zestawem danych, które zasługują na pozytywną ocenę są dane dotyczące rynku pracy. Owszem, mamy obecnie rekordowo niską, jedną z najniższych w UE stóp bezrobocia, ale przecież ten korzystny efekt wynika przede wszystkim z czynników strukturalnych. Na początku transformacji wskutek restrukturyzacji gospodarki, z czym wiązała się fala zwolnień oraz wyżu demograficznego, bezrobocie gwałtownie rosło. Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej poprawiła się koniunktura, zwiększyła emigracja ekonomiczna, co początkowo ograniczyło bezrobocie. Następnie za czasów rządów PO-PSL zaczęło ono ponownie rosnąć, po kryzysie finansowym 2008-2009. Od marca 2013 r. wskutek poprawy koniunktury oraz niżu demograficznego poziom bezrobocia stopniowo, systematycznie spadał. Obecnie problemem nie jest już bezrobocie, tylko niedobór pracowników.

Z perspektywy makroekonomicznej można stwierdzić, że za czasów PiS pogorszył się stan gospodarki. To efekt rozwoju na glinianych nogach, opartego na konsumpcji, a nie na inwestycjach, któremu niestety towarzyszyło psucie instytucji. Rankingi organizacji międzynarodowych są w stanie uchwycić część zmian instytucjonalnych, ale na bardzo wysokim poziomie agregacji. I tak, w ostatnim publikowanym przez Bank Światowy rankingu Doing Business spadliśmy z wysokiego 23. miejsca w 2015 r. na 40. miejsce w 2019 r. Z kolei według Worldwide Governance Index 2021 znaleźliśmy się w ostatniej dziesiątce we wszystkich sześciu kategoriach, a w sprawności rządzenia spadliśmy na pozycję 28 wśród 30 państw grupy UE-30.

A jak rysują się perspektywy w dłuższym okresie? Również słabo. Lepiej już było. Według długoterminowych prognoz OECD, do 2040 roku wzrost gospodarczy Polski będzie o 0,7 proc. niższy niż średnia unijna. A główną tego przyczyną, obok starzenia się ludności, będzie rosnąca luka produktywności, wynikająca z niskiej stopy inwestycji i niewielkiej innowacyjności polskiej gospodarki. Tu warto przypomnieć raport „Jak unieść ambicje Polski” opracowany przez McKinsey & Company, z którego wynika, że wzrost produktywności polskiej gospodarki znacząco zwolnił w ostatnich latach. W minionej dekadzie osiągał średnio 4,2 proc. w porównaniu z 5,7 proc. dziesięć lat wcześniej. Mimo że wydatki na badania i rozwój wzrosły znacząco w ostatnich latach, choć nadal w procencie PKB są o 45% niższe niż średnia unijna, to pogorszył się poziom innowacyjności polskiej gospodarki. Można tu przytaczać wiele argumentów, takich jak znacząco niższe kompetencje cyfrowe Polaków (na poziomie 43% wobec 54% średniej unijnej), ale najgorzej wypadamy w liczbie patentów. Polska, w przeliczeniu na milion mieszkańców, zgłosiła prawie osiem razy mniej patentów niż Niemcy. Zła alokacja zasobów, czego przykładem okazało się rozdzielanie grantów przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, ogranicza zdolność do generowania innowacji. 

Złe procesy alokacji to również czubek góry lodowej niesprawnych instytucji. Instytucjonalne podstawy dzisiejszego kryzysu, które profesor Wilkin nazywa „transformacją regresywną” można wyjaśnić triadą Mishkina. Według amerykańskiego ekonomisty Frederica Mishkina, kryzys gospodarczy można ułożyć w triadę, która uwzględnia znaczenie czynników behawioralnych. Składa się ona z trzech faz: asymetrii informacji, negatywnej selekcji oraz pokusy nadużycia. 

Z tej triady wprost wynika, że im mniej widzimy, tym gorzej. Mniejsza przejrzystość zwiększa ryzyko niegospodarności, a nawet korupcji. Zmiany ustrojowe, których dokonała Zjednoczona Prawica, miały i nadal mają służyć wzmocnieniu władzy, a nie instytucji. Doszło do nadmiernej centralizacji, która wypacza procesy alokacji. Przykładem tego jest rozdział pieniędzy na inwestycje lokalne, dokonywany z klucza politycznego. Doszło do ograniczenia przejrzystości finansów publicznych. Dziś wierzyciele polskiego rządu, którzy zanim nabędą kolejne obligacje skarbowe, zastanawiają się nad tym, czy rząd nie ukrywa jakichś wydatków w funduszach pozabudżetowych, lub czy NBP „w ukryciu” nie monetyzuje długu publicznego. Na tym tle widać, że efektem ubocznym takiego modelu rozwoju jest niższa wiarygodność gospodarcza, co wpływa na wzrost kosztów obsługi długu publicznego, a tym samym zmniejsza przestrzeń fiskalną na potrzebne wydatki. 

Szczególnie niska przejrzystość dotyczy jednak obszaru zarządzania spółek kontrolowanych przez skarb państwa. W sferze finansów publicznych, choć transparentność została mocno ograniczona, to nadal pozostają jednak jakieś bezpieczniki, choćby kontrole następcze Najwyższej Izby Kontroli. 

W okresie ostatnich ośmiu lat mieliśmy do czynienia ze stopniowym ale równoległym wzrostem roli państwa w gospodarce, centralizacją władzy, ograniczeniem konkurencji w strategicznych sektorach, gdzie dominują spółki z udziałem skarbu państwa. Jednocześnie znacząco obniżyły się standardy zarządzania spółkami kontrolowanymi przez Skarb Państwa, w tym standardy przejrzystości. Na przykład Orlen zaczął blokować kontrole NIK, mimo iż po fuzji z Lotosem i PGNiG udział Skarbu Państwa w akcjonariacie tej spółki wzrósł z 31,1 proc. do 49,9 proc., a przychody wynoszą dziś niemalże połowę dochodów budżetowych państwa. Rodzi to domniemanie, że brak przejrzystości służy ukryciu marnotrawstwa, a nawet korupcji politycznej, takiej jak finansowanie podmiotów wspierających rządzącą partię. Zawsze w mętnej wodzie rośnie pokusa nadużycia, zwłaszcza gdy państwowe spółki traktowane są jak polityczne łupy. 

Władze od lat przekonują o potrzebie kreowania narodowych championów, chociaż w praktyce okazuje się, że najważniejsze są konfitury i synekury. Normą stały się ustawiane konkursy przy zaniżonych kryteriach kwalifikacji. Negatywna selekcja menadżerów do państwowych przedsiębiorstw odtworzyła znane z PRL-u zjawisko nomenklatury, które wykazuje się wykonywaniem poleceń „zgodnie z linią”. 

Realizowanie kodeksowego interesu spółki okazało się fikcją. Zamieniono go na bliżej nieokreślony interes Skarbu Państwa, który ostatecznie zdegenerował się do profitów dla partii rządzącej. Najlepiej ilustrują to wpłaty partyjnych nominatów rozlokowanych po spółkach na partyjne konta politycznych mocodawców. 

Transformacja regresywna powoduje konkretne mierzalne koszty dla gospodarki. Można do nich zaliczyć: koszty utraconych korzyści z powodu niskiego poziomu inwestycji, w tym również z powodu braku unijnych pieniędzy, koszty wynikające ze złej alokacji środków budżetowych na inwestycje lokalne lub przeskalowane inwestycje centralne, koszty niskiej jakości zarządzania spółkami kontrolowanymi przez Skarb Państwa przez partyjnych nominatów. 

W analizach ekonomicznych niewiele mówi się o kosztach utraconych korzyści. Wyjątkiem było szacowanie utraconych korzyści z powodu braku z Krajowego Planu Odbudowy o Wzmacniania Odporności (dalej KPO). W październiku 2021 instytut Oxford Economics przedstawił ekonomiczne konsekwencje ostrego konfliktu Polski z UE. Wstrzymanie środków z Krajowego Programu Odbudowy (KPO) i funduszy strukturalnych do końca 2023 r. oznacza skumulowany spadek PKB (tylko w latach 2022-2023) łącznie o 1,4 punktu procentowego. Wzorując się na analizie Oxford Economics, można oszacować skumulowany koszt łamania praworządności przez PiS. Przeliczony na obywatela wynosi on w cenach stałych 3200 złotych za okres 2022-2023 r., ale co najważniejsze, to tylko kilka procent całego kosztu stanowią kary nałożone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na nasz kraj, które już przekroczyły 2 mld zł. Reszta to utracone korzyści z powodu niższego poziomu inwestycji tych bezpośrednich z KPO, ale również kosztów pośrednich wynikających z ograniczania inwestycji prywatnych z powodu złej jakości funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. 

Podobnie można analizować koszty bezpośrednie oraz koszty utraconych korzyści wynikłe z upolitycznionych inwestycji, takich jak budowa bloku energetycznego w Ostrołęce czy przeskalowanych inwestycji, takich jak kanał na Mierzei Wiślanej czy budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego. 

Podsumowując, regresywna polityka prowadzi do spowolnienia konkurencyjności gospodarki, utrudnia wzrost innowacyjności i dostosowanie do warunków ograniczonej podaży pracy, a więc w konsekwencji spowoduje spowolnienie tempa doganiania Zachodu pod względem poziomu życia. Kluczem do naprawy tego złego modelu rozwoju „transformacji regresywnej” jest naprawa instytucji. To zadanie o wiele trudniejsze niż stabilizacja makroekonomiczna, dziś koncentrująca się na pokonaniu inflacji. 

Ekonomia instytucjonalna podkreśla, że sprawne instytucje mają kluczowe znaczenie w rozwoju społeczno-gospodarczym. Bez odpolitycznienia i poprawy klimatu inwestycyjnego trudno oczekiwać wzmocnienia skłonności do inwestowania. Bez reform ustrojowych w obszarze finansów publicznych lub w zarządzaniu majątkiem skarbu państwa trudno oczekiwać lepszej alokacji oraz efektywności w gospodarowaniu. Do najważniejszych reform, obok naprawy wymiaru sprawiedliwości, należy dodać inne reformy o charakterze ustrojowym, takie jak wzmocnienie statusu służby cywilnej, poprawę procesu legislacyjnego oraz konsolidację finansów publicznych. 

Należy zwiększyć przejrzystość finansów publicznych. Proces konsolidacji finansów publicznych powinien zakładać uznanie, że wszystkie fundusze pozabudżetowe z mocy prawa przekształcone są w fundusze celowe. Oznacza to, że ich plany muszą być załączane do ustawy budżetowej. Należy też zlikwidować automatyzm w udzielania gwarancji Skarbu Państwa dla obligacji BGK. To minister finansów, jako strażnik finansów publicznych, powinien udzielać gwarancji i za to odpowiadać. W celu zwiększenia przejrzystości, poziomy deficytu i długu publicznego powinny być raportowane na potrzeby krajowe wyłącznie według metodologii europejskiej. Należy stworzyć mechanizmy zapewniające adekwatne wpływy budżetom samorządów, umożliwiające im dostarczanie usług publicznych na właściwym poziomie. 

Naprawa najważniejszych instytucji to warunek konieczny, ale niewystarczający dla zdynamizowania rozwoju gospodarczego. Potrzebny jest realny program stabilizacji makroekonomicznej powiązany z reformami strukturalnymi. 

Kluczem do odzyskania równowagi makroekonomicznej, zwłaszcza przezwyciężenia inflacji, są reformy wzmacniające skłonność przedsiębiorstw do inwestowania, a więc wparcie reform podażowych, które podniosą produktywność. 

Odblokowanie środków z KPO, które zależy od poprawy praworządności da impuls inwestycyjny, ale to za mało. Potrzebna jest ambitniejsza agenda transformacji energetycznej, tak aby szybciej dochodzić do neutralności klimatycznej niż przewiduje obecny rząd, a więc zapewnić bezpieczną zieloną energię po niewygórowanych cenach. Warto też wykorzystać poprawę relacji z Unią Europejską do bliższej współpracy z zachodnimi partnerami w obszarze technologii przekrojowych. Polska powinna wykorzystać trend do friendshoringu, korzystając ze strategicznego partnerstwa ze Stanami Zjednoczonymi, ale przede wszystkim z programów wpierających nową unijną politykę przemysłową.

Szanse dla polskiego biznesu stwarza także odbudowa Ukrainy. Celowe jest stworzenie systemu zachęt rozwoju polski wschodniej pod kątem inwestycji w infrastrukturę i produkcję przemysłową podwójnego zastosowania. 

Należy odejść od rozdawniczego charakteru uprawiania polityki, pozostawić istniejące świadczenia, ale też w kolejnych stosować progi dochodowe, tak aby zmniejszać nierówności i wyrównywać szanse. Ani proste uniwersalne transfery ani Polski Ład, choć promowany był hasłem „sprawiedliwe podatki” nie zmniejszyły nierówności dochodowych, a tylko dokonały redystrybucji od osób bardziej aktywnych do mniej aktywnych zawodowo. W rezultacie wdrożenia Polskiego Ładu uszczuplono dochody podatkowe samorządów oraz skomplikowano jeszcze bardziej system podatkowy. Rząd zamiast upraszczać, zajmował się uszczelnianiem przepisów, które sam wcześniej stworzył, pogarszając jeszcze stabilność prawa. 

Te złe doświadczenia, które wynikają z niekompetencji, nie powinny jednak stanowić przesłanki do zaniechania reform. Można zapewnić większą stabilność regulacji poprzez powrót do rzetelnego dialogu z partnerami społecznymi oraz wydłużając vacatio legis. 

Politycznej przestrzeni dla zmian należy szukać zarówno w odsunięciu niekompetentnych nominatów partyjnych z agencji oraz organów państwa, jak i w przeformułowaniu celów. I tak celem reformy podatkowej powinno być wyłącznie uproszczenie systemu, a nie np. redystrybucja dochodów. Ale tu ważna jest też metoda, podkreślenie, że bez ujednolicenia baz podatkowych, eliminacji nakładających się ulg i wyłączeń trudno dokonać jakiegokolwiek uproszczenia. Podobne podejście, „uproszczenie poprzez ujednolicenie” można zastosować w innych obszarach, np. w reformie konsolidującej niespójny system kilkudziesięciu świadczeń społecznych. 

Przy założeniu, że największą dynamikę wzrostu wydatków budżetowych osiągną wydatki na zdrowie i obronę narodową należy zaprezentować wiarygodny plan stabilizacji fiskalnej. Oszczędności w wydatkach należy szukać przede wszystkim w zamrożeniu przeskalowanych inwestycji, w odchudzeniu dotacji dla agencji i spółek skarbu państwa, w lepszym zarządzaniu mieniem państwowym. Wreszcie plan stabilizacyjny również powinien zostać ujęty w ramy wynikające z obowiązującej Stabilizacyjnej Reguły Wydatkowej oraz kryteriów konwergencji do strefy euro. 

Wreszcie należy zwiększyć wiarygodność polityki antyinflacyjnej poprzez odpolitycznienie banku centralnego i lepsze skoordynowanie polityki fiskalnej i monetarnej w walce z inflacją.

Czas na nowy system finansów samorządowych :)

Temat finansów samorządowych jest zawsze aktualny. Przybiera tylko różne postaci. Teraz wypłynął ze względu na rozprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedtem przy okazji ustawy śmieciowej, a jeszcze wcześniej – akcji samorządów „Stawka większa niż 8 mld”. Dyskutuje się o konkretnych problemach. A przecież pod każdym z nich kryje się istotne, a niekiedy wręcz podstawowe pytanie o kształt ważnych elementów systemu finansów samorządowych. Tylko, że żadne z nich nigdy nie pada. Myślenie o finansach samorządów znajduje się w koleinie. Dotyczy to samorządowców, parlamentarzystów, urzędników, dziennikarze i naukowców. Sam system też tkwi w koleinie.

Dobrze już było

Ostatnim ważnym wydarzeniem dla finansów samorządowych była ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Miała być znów czymś przejściowym, na 2-3 lata. Stanowi ona zresztą tylko fragment systemu. Najbardziej ewidentny i namacalny, bo odzwierciedla go wpływ środków finansowych na rachunki bankowe samorządów. Od 2004 roku wiele się wydarzyło. Początkowa obawa o działanie nowej ustawy, a następnie entuzjazm związany z eksplozją dochodów samorządowych, jaka towarzyszyła pokaźnemu wzrostowi gospodarczemu. Wiara w siłę inwestycji samorządowych i przekonanie, że wzrastające wynagrodzenia będą napędzać budżety samorządów. Samorządy – w ich ocenie – potrzebowały tylko podatków od konsumpcji. Stąd postulaty tego środowiska o przyznanie udziałów we wpływach z VAT i podatku akcyzowego. Łatwe pieniądze dla samorządów, ale mające mało wspólnego z definicją dobrego systemu finansowego. Ostatnie lata pokazują, że dobrze już było: od 2009 r. wpływy zaczęły spadać. Co gorsza, brak świadomości, że system tkwi okrakiem pomiędzy teraźniejszością a przeszłością.

Piętno PRL

Pisząc ustawy, Parlament zachował w finansach samorządowych koncepcje i mechanizmy rodem z PRL. Ich źródłem są głównie regulacje z końca lat pięćdziesiątych. Nie przystają one do zmienionych warunków ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Co więcej, nie rokują dobrze na przyszłość. Budżety samorządowe są nadal przede wszystkim spadkobiercą budżetów rad narodowych. W zasadniczej części i postaci, przypadające obecnie samorządom podatki i opłaty nie uległy zmianom od czasów wczesnego PRL, w którym były dochodami rad narodowych. Niezdolność do „przekroczenia Rubikonu” na etapie transformacji wyraziła się w przyznaniu samorządom czegoś, co określa się mianem dochodu własnego. Mowa o blisko 30 mld zł z udziałów we wpływach z PIT, które jednak nie są odpowiednikiem podatku samorządowego od mieszkańców. Przypominają raczej udziały, którymi dysponowały rady narodowe w PRL. Prawdziwie samorządowych podatków jest jak na lekarstwo. Za to szereg opłat, które przypadają samorządom, to raczej tak nienazwane podatki. Choćby opłata skarbowa. Regulowanie przepisami kwot opłat jest dowodem na ich wybitnie niesamorządowy charakter. To efekt utrzymywania się podskórnego założenia z PRL, że usługi publiczne są generalnie nieodpłatne.

Nadal istnieje przyzwolenie, by samorządy mogły być obecne na rynku. Ustawa o gospodarce komunalnej z 1996 r. pozwala na swobodną działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej. Miejsce przedsiębiorstw państwowych podporządkowanych radom narodowym zajęły spółki komunalne lub ich córki. Podstawowe zasady ustawy o finansach publicznych sięgają prawa budżetowego z PRL. Dotyczy to m.in. systemu dyscypliny finansów publicznych, jak i obowiązującej samorządy klasyfikacji budżetowej: narzędzi kontroli niegdyś niezbędnych w budżecie państwa. A przecież samorządy zostały pomyślane także w tym celu, by będąc bliżej mieszkańców, efektywniej niż państwo wydawać pieniądze. Czy w 1990 r. doprawdy nic się nie zmieniło?

Nietrafione dodatki

Od początku transformacji w systemie finansów samorządowych nie miały miejsca istotniejsze zmiany. Nowe elementy to prawo do zadłużania się i związane z nim ograniczenia, odróżnienie działalności operacyjnej i kapitałowej (część bieżąca i majątkowa budżetu samorządowego) oraz kontrola zarządcza. W każdym rozwiniętym państwie dochody samorządów podlegają w jakimś stopniu wyrównaniu. Tyle, że w Polsce tak drastyczne dysproporcje pomiędzy samorządami wynikają przede wszystkim z faktu pozostawania rolników poza podatkiem od dochodów ludności: PIT. Poza tym, katalog dochodów własnych został stworzony nieroztropnie. Jest źródłem dysproporcji pomiędzy wspólnotami i dość zmiennych dochodów. Stąd choćby nieosiągalne dla innych gmin bogactwo Kleszczowa czy budżetowa destabilizacja Mazowsza. Czy tak nierytmiczne i powiązane z koniunkturą gospodarczą istotne udziały we wpływach z CIT to dobre rozwiązanie dla budżetów samorządowych? Przecież wahania w dochodach z tego tytułu pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. Dalej, np. opodatkowanie ciężarówek i samochodów dostawczych nie czyni z podatku od środków transportowych dobrego podatku samorządowego. Jaka jest bowiem korzyść właściciela pojazdów z płaconego przez niego podatku? Być może taka, że może wybrać sobie gminę, w której zapłaci podatek według obniżonej stawki. To droga na manowce. W tak słabo spasowanym systemie budżet państwa nadal musi znacząco uczestniczyć w redystrybucji środków. Co gorsza, system finansowania samorządów podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania władz lokalnych w gorszych czasach. Nie wytworzyły się realne mechanizmy ochrony finansów samorządowych. Resorty testują zadaniami obowiązkowymi granice wytrzymałości budżetów lokalnych lub zakłócają ich priorytety wprowadzaniem coraz to nowych zadań fakultatywnych. W dodatku samorządowe udziały uszczupliło wprowadzenie ulgi prorodzinnej i 2-stopniowej skali podatkowej.

Na przekór Konstytucji

Jak to się ma do zasady adekwatności zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji? Zasada jest słuszna, ale bardzo źle pomyślana na poziomie rozwiązań ustawowych. Tysiące razy pisano i mówiono też o tym, że wbrew art. 168 Konstytucji powiaty i województwa nie mogą doczekać się „prawa do ustalania podatków i opłat lokalnych”. I tak już od 14 lat. Problem jest bowiem dużo głębszy i poważniejszy: tkwi w złym systemie.

System braku uczciwości

Tak można by najkrócej nazwać działanie systemu finansów samorządowych. Jest nieuczciwy w relacjach państwo – samorząd – mieszkańcy. Pozoruje działanie zasady adekwatności. Wiadomo, że samorządy kosztem niedofinansowanego zadania będą zmuszone obciążyć kieszeń mieszkańców. System pozoruje też efektywność wydawania pieniędzy budżetu państwa na poziomie samorządowym. Chodzi o formułę zadań z zakresu administracji rządowej, która oznacza teoretycznie 100% finansowania zleconego zadania. Samorządy jednak nie mają żadnego powodu, ani mechanizmu, aby włączyć się w proces generowania oszczędności. A przecież można zacząć oszczędzać przy pomocy samorządów, nie zaś ich kosztem. System utrzymuje iluzję, utwierdzając obywateli w PRL-owskim przekonaniu, że za usługi publiczne się nie płaci. Podatki na rzecz samorządów nazywa opłatami, a udziały we wpływach z PIT i CIT – dochodami własnymi. Niewielkie znaczenie podatków samorządowych od mieszkańców sprawia, że swoboda wydatkowa nie jest równoważona odpowiedzialnością wobec podatników. Działa się tak, jakby samorządy nadal odpowiadały tylko za kanalizację i wodociągi, a nie za drogą oświatę i pomoc społeczną. Polska z takim systemem finansów samorządowych nie będzie w stanie sprostać oczekiwaniom mieszkańców, coraz bardziej związanym z myśleniem w kategoriach państwa opiekuńczego.

Samorząd zdaje się już dochodzić do granic swojej wytrzymałości finansowej i organizacyjnej, więc konieczność ponownego określenia jego miejsca w Polsce staje się niezbędna. Trzeba zakończyć stan pomieszania dwóch porządków: finansów państwa socjalistycznego i przejściowych rozwiązań kraju transformacji. Cały aktualny system ma bowiem w sobie zapisany konflikt. A przecież zarówno administracja samorządowa, jak i rządowa tworzą jedną administrację publiczną. Wchodzą w skład jednego sektora publicznego. Konieczny jest zwrot w sposobie funkcjonowania finansów lokalnych. Trzeba zaufać samorządom.

Założenia do zmian

Nowy, lepszy system finansów samorządowych powinien zdać się na większą gospodarność władz lokalnych i znacząco zmienić mechanizm ich finansowania. Można to osiągnąć nie podwyższając podatków, co jest obecnie dla państwa jednym z największych wyzwań. System ten powinien być zbudowany wokół dwóch centralnych zasad: odpowiedzialności i stabilności. Więcej odpowiedzialności zredukuje przestrzeń do konfliktu. Stabilność zagwarantuje samorządom pewniejsze podstawy funkcjonowania.

Zestaw konkretnych propozycji

1. Samorządowy PIT

Udziały we wpływach z PIT (blisko 1/2 wpływów z podatku) dały samorządom ponad 1/3 ich dochodów własnych i 17 % dochodów ogółem. Należy zastąpić udziały w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej (18 %) stawki samorządowego PIT. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Jest ona neutralna dla podatników. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). System wyrównawczy nie może pozbawiać samorządu wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki samorządowego PIT. Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Dzięki zmienionej konstrukcji PIT, każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swój samorząd, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza ich samorząd a lokalnym PIT, jaki płacą.

2. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2 % ich dochodów własnych, a 4 % dochodów ogółem. Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą, są nierytmiczne. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

3. Efektywniejsze subwencje i dotacje

Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Tymczasem mogłyby być skutecznym instrumentem oddziaływania państwa na zadania realizowane na poziomie samorządowym. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12 % wydatków budżetu państwa. Dzielona według złożonego i nieczytelnego algorytmu nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy będą one miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową, czyli kiedy zniesiona zostanie Karta Nauczyciela.

Wadliwa formuła zadań z zakresu administracji rządowej również nie zachęca do oszczędności. Dlatego dobrym posunięciem byłoby uprawnienie samorządów do zachowania sobie części zaoszczędzonych środków dotacyjnych. Kwota dotacji jest niemała. To blisko 15 mld zł. Ponadto, warunki udzielania dotacji na zadania własne powinny skłaniać samorządy do wspólnej realizacji zadań.

4. Mechanizm ochrony finansów samorządowych

Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym jasno określony zostałby zakres ochrony, a skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być wyodrębniona część subwencji ogólnej, zasilana odpowiednimi środkami z budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

Dużo ambitniejsze cele

W przyszłości przemodelowaniu musi ulec cała koncepcja dochodów własnych. Wspólnoty powinny czerpać dochody tylko z wybranych podatków dochodowych i majątkowych. Zredukowana mogłaby zostać rola udziałów we wpływach z CIT. Potrzebny jest jeden podatek od nieruchomości, który obejmowałby swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Za posiadające mało wspólnego z działalnością samorządów można uznać następujące podatki: od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych oraz od spadków i darowizn. Nie powinny one znajdować się w katalogu dochodów samorządów. Zrekompensowałby im to większy samorządowy PIT. Należy zrezygnować z całej koncepcji opłat publicznoprawnych, jaka współtworzy finanse lokalne. Za to wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”.

Władze centralne powinny poddać głębszemu przeobrażeniu całą formułę transferów z budżetu państwa do samorządów. Wspólnoty powinny uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej wspierałyby dotacje dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszt zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Akcent powinien zostać położony na efekty osiągnięte w tym sektorze.

Potrzebne jest wyjście poza utarte schematy myślenia, tzw. tradycję polskich finansów lokalnych, tę najnowszą. Bo wiele rzeczy już zostało wymyślonych i przetestowanych w innych krajach, a także w Polsce, w dwudziestoleciu międzywojennym. Możemy zbudować dojrzały system finansowy. Zwłaszcza, że to samorządy będą odgrywać decydującą rolę w rozwoju cywilizacyjnym Polski.

Ważne: nasze strony wykorzystują pliki cookies. Używamy informacji zapisanych za pomocą cookies i podobnych technologii m.in. w celach reklamowych i statystycznych oraz w celu dostosowania naszych serwisów do indywidualnych potrzeb użytkowników. mogą też stosować je współpracujący z nami reklamodawcy, firmy badawcze oraz dostawcy aplikacji multimedialnych. W programie służącym do obsługi internetu można zmienić ustawienia dotyczące cookies. Korzystanie z naszych serwisów internetowych bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zapisane w pamięci urządzenia.

Akceptuję