Swoboda organizatorska JST w pomocy społecznej :)

Dla lepszej interpretacji wyników ankietowani powinni być przydzieleni do kategorii według wieku, stanu zdrowia i potrzeb. Takie badanie mogłoby dotyczyć np. mieszkańców Domów Pomocy Społecznej (DPS). Drugą metodą pomiaru efektów działania pomocy społecznej byłaby ocena skuteczności działań względem klientów. Badany mógłby być np. odsetek osób korzystających z zasiłków, które się usamodzielniły, dzieci z domów dziecka, które założyły własną rodzinę, osób wyleczonych z alkoholizmu czy zmniejszenie poziomu pospolitej przestępczości. Położenie nacisku na sprawdzanie efektów realizacji zadań pozwala na odejście od nacisku na standardy lub ich bardziej elastyczne kształtowanie. Katalog wymogów w stosunku do zatrudnionych w stacjonarnych placówkach pomocy społecznej mógłby zostać ograniczony do tych, które mają zasadnicze znaczenie dla zdrowia i bezpieczeństwa. Dzięki takiemu podejściu łatwiej będzie złagodzić nacisk na kontrolę struktur, a więc zwiększenie samodzielności organizatorskiej JST.

Zmiany w systemie pomocy społecznej powinny zmierzać w kierunku większej elastyczności zapewniania usług przez samorządy, a więc zapewnienia realizacji zasady z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (UPS), że to administracja samorządowa wraz z administracją rządową organizuje pomoc społeczną. Dzięki temu JST uzyskają możliwość lepszego wykorzystania zasobów i poszukiwania form działania bardziej dostosowanych do lokalnych warunków, a równocześnie sprostania coraz większemu zapotrzebowaniu na usługi. Wyzwoli to również faktyczną możliwość rozwijania nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb. Obecnie w ramach zadekretowanych i hermetycznych struktur nie jest to możliwe. A przez to m.in. szeroko rozumiane usługi społeczne są rozdzielone i nie mogą być wiązane ze sobą z korzyścią dla mieszkańców w postaci wyższego standardu usług i budżetów lokalnych, także dzięki współpracy samorządów. Duże doświadczenie związane z pomocą społeczną mają organizacje trzeciego sektora, na których w o wiele większym stopniu można by oprzeć wykonywanie zadań w tej sferze. Warto również zwrócić uwagę, że w systemie pomocy społecznej instrumentami równoważącymi większą samodzielność organizatorską samorządów pozostanie odwołanie od decyzji administracyjnej oraz kompetencje nadzorcze i kontrolne (np. w zakresie jakości usług) wojewody.

Przedstawiona koncepcja opiera się na następujących założeniach:

1. Administracja centralna tworzy ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, a organy samorządowe odpowiadają za zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizują, planują, tworzą, zlecają, współfinansują (ponoszą około połowy kosztów) i sprawozdają, a także naliczają i wypłacają świadczenia. Ponoszą za to ustrojową odpowiedzialność, a także podlegają nadzorowi i kontroli wojewodów. jst powinny mieć maksymalnie dużą samodzielność, jeżeli chodzi o wybór form realizacji zadań publicznych, a szczególnie zadań własnych.

Kluczowym wyzwaniem jest tu całkowite odejście od formuły urzędów pomocy społecznej (OPS, PCPR, ROPS), ale z nakazem zapewnienia przez gminę lub współpracujące gminy odpowiedniej do potrzeb liczby pracowników socjalnych, rozliczanych za efekty pracy. Zamierzenia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, by gminy i powiaty mogły wyłączyć z kompetencji OPS i PCPR sprawy naliczania i wypłaty świadczeń, zawarte w projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (https://legislacja.rcl.gov.pl/lista/1/projekt/176824) są niewystarczające, by oczekiwać odbiurokratyzowania pomocy społecznej i przywrócenia roli pracy socjalnej.

Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji, tak jak w odniesieniu do zadań czynią to przepisy kompetencyjne UPS (np. art. 17). Oznacza to m.in., że tam, gdzie zgodnie z aktualnymi przepisami to pracownik socjalny rozstrzyga o pomocy materialnej, decyzje tego rodzaju byłyby przesunięte w gestię wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który mógłby swe prawo delegować. Dla samorządów oznacza to większą elastyczność w projektowaniu i przydzielaniu ról w ramach swoich struktur.

Elementem zmiany jakościowej powinno być również wskazanie, że samorządy jedynie zapewniają świadczenia czy infrastrukturę, a nie same bezpośrednio dostarczają zadania. W tym celu proponuje się wprowadzenie do art. 2 UPS regulacji ust. 3 o roboczym brzmieniu: Jednostki samorządu terytorialnego zapewniają realizację zadań pomocy społecznej we własnym zakresie, w drodze współdziałania, zlecając ich realizację podmiotom zewnętrznym lub nabywając usługi. Taki zapis wyraźnie wskazywałby, na czym polega kompetencja organów samorządowych do organizowania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 2 UPS). Zaproponowana zmiana w połączeniu z rezygnacją z istnienia urzędów pomocy społecznej stworzyłaby szerokie pole do różnych form realizacji zadań: we własnym zakresie, we współpracy samorządów lub przy pomocy podmiotu zewnętrznego (prywatnego bądź trzeciego sektora). W polskich warunkach obowiązek zapewnienia realizacji zadań wraz z elastycznością organizacyjną może pozwolić na realną współpracę międzysamorządową w pomocy społecznej.

Dobrą ilustracją istoty tego rozwiązania jest np. art. 4 duńskiej ustawy o usługach społecznych. Zadaniem gminy jest zapewnienie, że dostępne są wszystkie niezbędne usługi i urządzenia, które przewiduje ta ustawa (ang. It shall be the responsibility of the municipal council to ensure that all necessary services and facilities under this Act are available). Druga część przepisu ramowo nakreśla sposób realizacji zadania. Rada gminy powinna wywiązać się z odpowiedzialności za zapewnienie dostępności usług i urządzeń, wykorzystując swoje własne usługi i urządzenia oraz poprzez współpracę z innymi gminami, regionami lub urządzeniami prywatnymi (ang. The municipal council shall comply with its responsibility to make services and facilities available under subsection (1) hereof by using its own services and facilities and by cooperating with other municipalities, regions or private facilities).

Jeżeli chodzi o instytucjonalne formy opieki, konieczne jest dokonanie pogłębionej dyskusji eksperckiej, opartej na doświadczeniach i praktyce jst w odniesieniu do kwestii standardów. Rozpatrując możliwość zmiany w konstrukcji prawnej najbardziej złożonych instytucji, jakimi są DPS-y, należy pamiętać, że przepisy UPS tworzą określony kontekst dla ich działania. Pobyt w nich ma wiązać się z partycypowaniem mieszkańca domu, jego bliskich lub gminy w uśrednionych kosztach. W wymiarze ekonomicznym DPS jest więc tzw. centrum kosztów (ang. cost center), którymi ustawodawca chciał obciążyć różne strony. Ogranicza to przestrzeń do prostszych zmian uelastyczniających w systemie pomocy społecznej. Kolejną propozycją jest, by wytyczne do wydawania rozporządzeń sformułowane w UPS uwzględniały zapis, zgodnie z którym to administracja samorządowa organizuje pomoc społeczną (por. art. 2 ust. 2 UPS).

Poszczególne instytucje w sferze pomocy społecznej nie mogą być automatycznie traktowane jako jednostki organizacyjne, by można było łączyć w ramach jednej jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego różne działalności ze sfery socjalnej i szerzej rozumianych usług społecznych. Dlatego w UPS lepsze byłoby wskazywanie na formy pomocy społecznej, rozumiane raczej jako działalność czy usługi, niż konkretnie nazwane instytucje o zdefiniowanych funkcjach.

2. Pracownicy socjalni odpowiadają za pracę socjalną. Osoby te powinny być wyraźnie dedykowane do tych funkcji i należy zabiegać o wyższy prestiż ich stanowisk. Pracownicy socjalni mają stanowić obok organów samorządowych drugi filar systemu pomocy społecznej. Zresztą, obecnie trwa dyskusja na temat ich roli.

W odniesieniu do poziomu gminnego obowiązywać będzie postulowany wcześniej nakaz zapewnienia odpowiedniej do potrzeb liczby pracowników socjalnych. Nie jest konieczne ustalanie wskaźnika zatrudnienia, tak jak czyni to obecnie UPS (por. art. 110 ust. 11), ale motywowanie pracowników do jak najlepszej współpracy z różnymi instytucjami oraz rzetelnego wykonywania pracy.

Rekomendacja ta opiera się na ustawodawstwie Finlandii i Szwecji, które nakazuje każdej gminie zapewnienie w jej strukturach odpowiednich pracowników. Wydaje się, że polscy pracownicy socjalni nie muszą dysponować w każdym przypadku dziesiątkami instrukcji w formie przepisów rozporządzeń. Musi jednak istnieć kontrola ich działań oraz monitorowanie efektów pracy. Narzędziem do tego stałoby się badanie poziomu satysfakcji usługobiorców i ocena skuteczności działań na obszarze jst lub w odniesieniu do zbioru klientów, za który odpowiada dany pracownik socjalny. Należy podkreślić, że w całym systemie role organów samorządowych i pracowników socjalnych powinny być rozpatrywane łącznie.

Ustawa o pomocy społecznej a swoboda organizatorska samorządów :)

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia do niej istotnie ograniczają samodzielność organizacyjną jst, a więc realną zdolność organów samorządowych do kształtowania sposobu realizacji powierzonych im zadań publicznych. Nadmierny akcent położony jest na struktury organizacyjne pomocy społecznej: obowiązkowo działające i rozbudowane instytucje, pracowników, którzy muszą posiadać dokładnie określone wymagania kwalifikacyjne i występować w ściśle zdefiniowanych rolach, szczegółowe standardy i wymogi, a także liczne procedury. Formy prawnego ograniczania samodzielności organizacyjnej to:

• nakaz posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych, przede wszystkim urzędów pomocy społecznej (ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie i regionalnych ośrodków pomocy społecznej);

• przypisanie zadań publicznych własnych i zleconych bezpośrednio do instytucji;

• zakaz łączenia instytucji/działalności lub ograniczenie możliwości ich łączenia;

• przypisanie kompetencji organów administracji samorządowej (władczych lub procesowych) do zakresu zadań kierownika urzędu pomocy społecznej;

• przypisanie czynności w ramach realizacji zadań publicznych bezpośrednio do instytucji lub jej pracowników, zamiast do jst jako takiej;

• nakaz zatrudniania pracowników;

• nakaz posiadania określonych struktur wewnętrznych w instytucjach;

• zdefiniowane wymogi dla instytucji/działalności;

• zakaz zlecania przez jst zadań publicznych podmiotom zewnętrznym (zakaz outsourcingu);

• ograniczenie odpłatności za usługi.

Najbardziej znacząco ograniczona jest samodzielność organizacyjna gmin. Istniejące rozwiązania skutkują również niewielkimi możliwościami współpracy międzysamorządowej. Samorządy mają iluzoryczne prawo do organizowania pomocy społecznej, mimo że zgodnie z zapisami UPS wraz z administracją centralną powinny współkształtować tę politykę państwa.

Kierunki zmian

Samodzielność organizacyjna jst, obok zapewnienia odpowiednich źródeł finansowych, stanowi kluczowy warunek skutecznej realizacji zadań przez jst. Skutecznej, tj. dążącej do maksymalizacji zaspokojenia potrzeb usługobiorców przy wykorzystaniu danych zasobów. Nawet, jeżeli w danej sferze reguły ustawowe nie pozostawiają władzom lokalnym dużych kompetencji w zakresie wyboru adresatów i zakresu świadczonych usług (co ma miejsce w pomocy społecznej), większa samodzielność organizatorska może pozwolić na zmaksymalizowanie tej skuteczności. Dlatego postuluje się następujące zmiany:

• Zwiększanie samodzielności organizacyjnej jst powinno bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy „centrum” a samorządami. Administracja centralna ma tworzyć jedynie ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, zaś organy samorządowe odpowiadają za sposób realizowania usług: zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizowanie, planowanie, tworzenie, zlecanie, współfinansowanie i sprawozdawanie, a także naliczanie i wypłacanie świadczeń.

• Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do jst lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji.

• Samorządy powinny jedynie „zapewniać” realizację zadań pomocy społecznej. Nie może to oznaczać obowiązku „prowadzenia” lub „utrzymywania” instytucji. Większa elastyczność organizacyjna może pozwolić m.in. na realną współpracę międzysamorządową w pomocy społecznej.

• Jst będą mogły prowadzić urzędy pomocy społecznej, ale nastąpi likwidacja obowiązku ich posiadania przez gminy, powiaty i województwa. Te spośród samorządów, które zdecydują się na inną formułę realizowania zadań z dziedziny pomocy społecznej, powinny mieć możliwość wyboru podmiotu, któremu mogłyby przekazać prowadzenie takich instytucji. Oznacza to że np. dany ośrodek pomocy społecznej będzie mogła prowadzić organizacja pozarządowa, podmiot prywatny albo wspólnie parę gmin na mocy porozumienia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa powinien mieć ogólną możliwość przekazywania upoważnień innym osobom i podmiotom, ale ta możliwość nie powinna dotyczyć organizacji pozarządowych, realizujących powierzone zadania (jeżeli dotyczą one decyzji związanych z ustalaniem i udzielaniem świadczeń, w tym decyzji administracyjnych).

• Ustawa o pomocy społecznej i rozporządzenia do niej powinny mówić o standardach minimalnych. Jst mogłyby zapewniać usługi o wyższym niż minimalny standard, zgodnie z własnymi decyzjami i dostępnymi zasobami.

Konieczne jest wyważenie celów i zasad państwa, definiowanych w kategorii mierzalnych efektów oraz istnieniem minimalnych standardów i samodzielności samorządów w wypełnianiu tych ram. Zasadą powinno być regularne badanie satysfakcji różnych grup klientów pomocy społecznej, poprzedzone pilotażem pozwalającym na ustaleniu dla niego ogólnokrajowej metodologii. Położenie nacisku na sprawdzanie efektów realizacji zadań pozwala na odejście od nacisku na standardy lub ich bardziej elastyczne kształtowanie.

LIBERAŁOWIE-INŻYNIEROWIE? O WARUNKACH DOPUSZCZALNOŚCI EKONOMII SPOŁECZNEJ :)

Ekonomia społeczna z pozoru wydaje się działaniem o charakterze radykalnie antyliberalnym. Utożsamiana jest z socjalistycznymi rozwiązaniami interwencjonistycznymi i z przekonaniem, że naczelnym imperatywem struktury państwowej jest ingerowanie w gospodarkę w celu dostosowywania jej do bieżących potrzeb i celów społecznych. Jeśli jednak przyjrzeć się społecznym założeniom, postulatom i celom nurtów liberalnych, wówczas okaże się, że nic bardziej mylnego, że liberalna ekonomia społeczna jest możliwa. Jej zasadniczym celem ma być jednak nie jakaś formuła społecznej inżynierii, ale rzeczywista niezależność jednostek, prawdziwa ich autonomiczność – na tyle, na ile jest ona w ogóle we współczesnych realiach możliwa do osiągnięcia.

Introdukcja: Społeczne ≠ socjalne

Oczywiście, jeśli będziemy postrzegać mechanizmy ekonomii społecznej jako formę realizacji polityki socjalnej państwa, wówczas nie wyrwiemy się z okowów takiego postrzegania wszystkich działań określanych jako właśnie ekonomia społeczna czy nawet szerzej – będziemy tak postrzegać wszelkie mechanizmy polityki społecznej. Pamiętać trzeba bowiem, że „społeczne” to niekoniecznie to samo co „socjalne”. Słowniki języka polskiego wskazują, rzecz jasna, na dwa znaczenia przymiotnika „socjalny”: po pierwsze – „związany ze społeczeństwem” (czyli po prostu „społeczny”), po drugie – „związany z zaspokojeniem potrzeb materialnych i bytowych członków społeczeństwa”. Wyłącznie w tym drugim znaczeniu można bez omyłki postawić znak równości między „społecznym” a „socjalnym”. Kiedy jednak mówimy – my liberałowie – o ekonomii społecznej, wtedy w większym stopniu posługujemy się sensem pierwszym niż drugim. W taki też sposób i ja w tym miejscu posługuję się przymiotnikiem „społeczny”.

Nie jest oczywiście wykluczone stworzenie czy zaproponowanie takiej ekonomii społecznej, która byłaby jednocześnie „związana z zaspokajaniem potrzeb materialnych i bytowych członków społeczeństwa” – wtedy jednak najczęściej trudno taką ekonomię społeczną określić mianem liberalnej. Należy więc w tym miejscu powtórzyć, że wszelkiego rodzaju nieracjonalne rozdawnictwo, nieprzemyślana quasi-pomoc i haniebne w skutkach oszukiwanie wszystkich wokół, że wręczanie przysłowiowych kopert z pieniędzmi tym, którzy wykażą się zaświadczeniami o rzekomo zerowych dochodach, to mądra polityka walki z rozwarstwieniem społecznym i wspieranie grup najbardziej upośledzonych. Podobnie jak zatrudnianie bezrobotnych w instytucjach i organizacjach o charakterze wybitnie autotelicznym, których działalność ma na celu wyłącznie zakamuflowanie rzeczywistego transferowania środków finansowych. Socjalne oszustwo to jeden z najniebezpieczniejszych mitów wyznawanych przez większość naszych kolegów z lewej strony (choć w polskich warunkach także z prawej) sceny politycznej. Dlatego liberalna polityka społeczna (LPS), w tym także liberalna ekonomia społeczna (LES), nic nie mają wspólnego z socjalną mitologią rzekomych bojowników o sprawiedliwość społeczną.

Ponadto nie należy identyfikować wszelkich rozwiązań z zakresu ekonomii społecznej, w tym w szczególności LES, z tzw. społeczną inżynierią. Liberałowie nigdy nie chcieli być inżynierami ludzi ani społeczeństw, nastawiali się raczej na uczenie ich niezależności i autonomicznego, racjonalnego dokonywania osądu, na którego podstawie możliwe będzie dokonanie jakiegokolwiek wyboru. Planistyczne roszczenia i dążenia – należy to podkreślić z pełną powagą – nie mają nigdy nic wspólnego z ideologiami i doktrynami politycznymi, w których aksjologii wartością naczelną będzie wolność. Prawdziwi liberałowie nie dążą do wykreowania konkretnie wyobrażonego świata i zbudowania dookreślonego w ich założeniach człowieka. Ich celem jest takie wygenerowanie pola działania jednostek, aby miały one możliwy wybór w wytyczaniu sobie celów, przekształcaniu świata i budowaniu swojego potencjału społecznego. Krótko mówiąc, liberał nigdy nie wie, jak będzie wyglądał świat jutra – zdaje sobie bowiem sprawę, że ludzkie wybory mogą ten świat poprowadzić w przeróżnych kierunkach.

Aspiracja: Generowanie pola = ?

To właśnie generowanie pola, na którym odbywają się ludzkie działania, w którego ramach każdy ma mieć możliwość i szansę do świadomego, autonomicznego i suwerennego podejmowania decyzji jego dotyczących, ma być naczelnym zadaniem LES. Natomiast jeśli chodzi o wskazanie podstawowych i fundamentalnych zasad, które należałoby przyjąć w celu nakreślenia tego, co ową liberalną ekonomią społeczną nazywamy, to wydaje się, że powinny stać się nimi dwie zasady sprawiedliwości Johna Rawlsa, sformułowane przez niego w jego najważniejszej pracy zatytułowanej „Teoria sprawiedliwości”. Pierwsza z nich mówi, że „każda osoba ma mieć równe prawo do jak najszerszego systemu równych podstawowych wolności możliwego do pogodzenia z podobnym systemem wolności dla innych”. Druga natomiast wskazuje, że „nierówności społeczne i ekonomiczne mają być tak ułożone, by zarówno (a) można się było rozsądnie spodziewać, że będzie to z korzyścią dla każdego, jak i (b) wiązały się z pozycjami i urzędami otwartymi dla wszystkich”[1]. Konkluzje Rawlsa, płynące z obu zasad sprawiedliwości, sformułowane także w pracy „Liberalizm polityczny” – będą się w dalszej części rozważań pojawiały i do nich będę niejednokrotnie odnosił się w niniejszym szkicu projektu LES.

Jeśli chodzi o realizację pierwszej zasady sprawiedliwości, to trzeba przyznać, że w państwach demokratycznych stała się ona fundamentem systemu prawnego, w którego ramach rzeczywiście zagwarantowano – zazwyczaj konstytucyjnie – szereg wolności i praw wszystkim obywatelom (niezależnie od wszelkich wyobrażalnych cech odróżniających). Chodzi tutaj zarówno o prawa o charakterze politycznym czy obywatelskim, jak i te z zakresu drugiego koszyka praw człowieka, czyli socjalne, gospodarcze i kulturalne. Także do polskiej konstytucji z 1997 r. zostały one wpisane i tym samym złożyły się na swoisty liberalny system gwarancji podstawowych praw i swobód. Zdajemy sobie jednak sprawę, że czym innym jest podjęcie kwestii prawnych gwarancji, czym innym zaś faktyczne i zarazem świadome wykorzystywanie tych możliwości przez wszystkich obywateli. I tutaj w grę wchodzi już druga zasada sprawiedliwości Rawlsa, która odsyła nas od teorii do praktyki.

Rawlsowskie postulaty pozwalają nam – obok fundamentalnych zasad liberalnej ekonomii i polityki społecznej – zdefiniować również ich zasadniczy cel, a być nim powinien tzw. częściowy liberalizm, czyli równość szans dla wszystkich obywateli. Zdając sobie sprawę z różnic między ludźmi, z odmiennych ich losów i dążeń, najrozmaitszych przymiotów, talentów i zdolności – odrzucić trzeba mit o egalitaryzmie innym, szerszym, który prowadzić może jedynie do niebezpiecznych tendencji uniformistycznych, a rozwiązań wyłącznie o charakterze totalitarnym. Jedyna możliwa równość, jaką jesteśmy w stanie zbudować i osiągnąć, to równość szans, czyli takie zdefiniowanie pola działań istoty ludzkiej, w którego ramach wszyscy będą swobodnie się poruszać, świadomie wykorzystując wszelkie dostępne instrumenty (umiejętności społeczne, znajomość rynku pracy, zaangażowanie społeczne) w celu realizacji własnego, autonomicznego planu życiowego.

Sekwencja I: Edukacja → Niezależność

LES musi opierać się na permanentnym i równoczesnym realizowaniu celów edukacyjnych. Opracowywanie działań różnego rodzaju przedsiębiorstw społecznych musi wiązać się ze świadomością przyczyn nieefektywności osób objętych konkretnym działaniem pomocowym oraz podjęciem działań naprawczych mających przyczyny te wyrugować, nie zaś wyłącznie zatroszczyć się o realizację celu zatrudnieniowego. Szeroko rozumiane przedsiębiorstwa społeczne, czyli spółdzielnie socjalne, centra integracji i aktywizacji społeczno-zawodowej, powinny przygotowywać człowieka, który się w nich znajdzie, do odnalezienia się w realiach gospodarczo-społecznych współczesnego społeczeństwa, nie wystarczy zagwarantowanie mu wypełnienia czasu. Braki w wykształceniu zawodowym, nieprzyswojone podstawowe kompetencje społeczne, a także nabyta pasywność społeczno-obywatelska, muszą być wskazywane jako podstawowe przypadłości przeznaczone do korekty przez wszystkie dostępne instrumenty z zakresu LES. Jeśli mamy mówić o swobodnym poruszaniu się osób objętych LES po meandrach współczesnego społeczeństwa, to zacząć trzeba od edukowania właśnie w tym zakresie.

Mówiąc o edukacji, mamy więc na myśli szeroko rozumiane przystosowanie do realiów współczesnego państwa, społeczeństwa, kultury i gospodarki, a rozpocząć się ono musi wraz z zapoznaniem z działaniem wszystkich tych mechanizmów. Jedną z przyczyn braku zaufania do państwa i jego organów jest niewiedza dotycząca jego działania oraz brak świadomości działania i istnienia instrumentów pomocowych, z których obywatel może skorzystać. Gdyby ekonomia społeczna ograniczała się do wzięcia zagubionego za rękę i przeprowadzenia go niczym ślepca przez ulicę, wówczas nie okazałaby się mechanizmem korekcyjnym, ale raczej konserwującym biedę, pasywność i niewiedzę. Mechanizm taki byłby radykalnie nieliberalny i w rzeczywistości nie likwidowałby żadnych przyczyn niepożądanego stanu rzeczy. LES ma jednakże stawiać sobie za cel przede wszystkim likwidowanie przyczyn i skłanianie osób objętych LES do samodzielnego radzenia sobie z nimi (niezależnie od tego, w jak wielu/niewielu przypadkach działania takie okażą się sukcesem). Taktyka „przeprowadzania ślepca przez ulicę” to wyraz bezsilności i poczucia beznadziejności, a także braku wiary w możliwości skutecznego przeprowadzenia jakichkolwiek działań korygujących.

Wymiar edukacyjno-wychowawczy LES jest ukierunkowany osobowo i nosi znamiona wytycznych charakterystycznych dla wszelkiej proweniencji etyk perfekcjonistycznych. W „Teorii sprawiedliwości” Rawls wskazuje, że „należy dążyć do zapewnienia najgorzej sytuowanym poczucia ich własnej wartości”[2], instrumentem zaś do osiągnięcia tak zamierzonego celu ma być właśnie odpowiednie lokowanie przedsięwzięć edukacyjnych. Rawls – doprecyzowując – wskazuje dalej, że „środki na edukację nie mają być przydzielanie wyłącznie ani przede wszystkim odpowiednio do zwrotu szacowanego wykształceniem pożytecznych umiejętności, lecz także stosownie do ich wartości we wzbogacaniu osobistego i społecznego życia obywateli, włącznie z najgorzej sytuowanymi”[3]. Efektywność działań edukacyjnych należy więc mierzyć nie tylko ilością wykształconych specjalistów i osób przystosowanych do wykonywania specjalistycznych czynności, lecz także wzrostem samozadowolenia i poczucia wartości jednostek dotychczas pozostających na marginesie życia społeczno-zadowolonego, ofiar wyuczonej bezradności i dzieci środowisk patologicznych czy – używając bezpieczniejszych i mniej stygmatyzujących słów – dysfunkcyjnych.

Sekwencja II: Obywatelskość → Niezależność

 

Ekonomia społeczna, która określana jest również mianem przedsiębiorczości społecznej, nie może być jednak zwrócona wyłącznie ku wdrażaniu osób ze słabiej radzących sobie grup społecznych w mechanizmy gospodarki wolnorynkowej. Przedsiębiorczość społeczna to także wypracowywanie cnót obywatelskich w osobach, do których jest ten mechanizm adresowany, czyli do bezrobotnych, niepełnosprawnych, walczących z takimi problemami jak chociażby uzależnienie czy przemoc w rodzinie oraz osób pragnących reintegrować się ze społecznością po odbyciu wyroków więzienia. Mowa tutaj o cnotach obywatelskich w kontekście przedsiębiorczości społecznej, albowiem niektóre z nich – jak tolerancja, uczciwość, odpowiedzialność czy dyscyplina wewnętrzna – pozwalają budować jednostce relacje z innymi ludźmi, a przez to sprawnie i harmonijnie funkcjonować w społeczności. Celem LES nie ma być bowiem wyłącznie pomoc w znajdowaniu pracy przez osoby jej instrumentami objęte, chodzi nie tylko o dotowanie i gwarantowanie zamówień spółdzielniom czy zakładom o charakterze społecznym, lecz także o pomoc w nabywaniu odpowiednich kompetencji społecznych, pozwalających jednostce funkcjonować w sieci relacji międzyludzkich współczesnej rzeczywistości społecznej.

Kompetencje społeczne, o których tutaj mowa, są u Rawlsa związane z tym, co nazywa on moralnością stowarzyszenia, „zgodnie z którą członkowie społeczeństwa postrzegają siebie nawzajem jako równe jednostki, jako przyjaciół i współpracowników, złączonych systemem kooperacji, o którym wiadomo, że jest korzystny dla wszystkich, i który rządzi się wspólną wszystkim koncepcją sprawiedliwości”[4]. Przywiązanie liberalizmu do społeczeństwa i refleksji nad nim wynika nie z przekonania o przewadze, dominacji czy wręcz prymarności wielkich grup społecznych względem jednostki, ale z pragmatycznej wiary, że istnienie indywiduum poza społeczeństwem nie jest możliwe – a skoro nie jest możliwe, to wygodniejsze i bardziej korzystne wydaje się przyswojenie sobie przymiotów i postaw pozwalających odnaleźć się jednostce w meandrach społeczeństwa. Stanie się aktywnym obywatelem – świadomym swych praw, a także obowiązków – może stanowić kolejny krok do niezależności jednostek objętych mechanizmami LES.

Projekt LES musi wychodzić z założenia, że osoba korzystająca z tychże instrumentów to nie tylko potencjalny pracownik, robotnik czy podwykonawca, lecz także –przede wszystkim – obywatel, czyli podmiot demokratycznego państwa prawnego, a zarazem element składowy zbiorowego suwerena. Ważne, by zdawać sobie sprawę z tego, co sygnalizuje Rawls w „Liberalizmie politycznym” odnośnie do cnoty obywatelskości. Zaznacza on bowiem, że „w społeczeństwie dobrze urządzonym jest wiele nierówności społecznych i ekonomicznych, nie można ich tłumaczyć tym, jak ściśle jednostki przestrzegają wymagań publicznej sprawiedliwości”[5]. Nie można więc redystrybucji dóbr, dostępności świadczeń i pomocy z zakresu ekonomii społecznej, tym bardziej gwarantowania odpowiedniego poziomu korzystania z usług publicznych, uzależniać od poziomu obywatelskiego zaangażowania potencjalnego korzystającego z LES. Zadaniem jednak wyjątkowym powinno być zsynchronizowane i harmonijne wplecenie promowania cnót obywatelskich w realizację określonych zadań LES. Nie może mieć to promowanie cnót obywatelskich znamion indoktrynacji, czy to w liberalnym, czy też w innym ideologicznie sensie – bardziej wartościowe byłoby chociażby zaangażowanie jednostek w jakiekolwiek formy symbolicznej czy też nawet niekonwencjonalnej partycypacji politycznej.

 

Sekwencja III: Kooperacja → Niezależność

 

Wzmiankowany już w niniejszym tekście wielokrotnie Rawls zwraca uwagę, że „w rzeczy samej trzeba porzucić nadzieję na polityczną wspólnotę, jeśli przez taką wspólnotę rozumiemy społeczeństwo polityczne zjednoczone wyznawaniem tej samej rozległej doktryny”[6] – mamy tutaj do czynienie z dość twardym uprawomocnieniem zasady pluralizmu politycznego i tym samym deklaracją odrzucenia wszelkich uniwersalistycznych roszczeń każdej bez wyjątku doktryny politycznej. Nawet LES stanowić więc musi projekt nie tylko wpisany w liberalną formułę społeczeństwa, państwa i gospodarki, lecz także dający się wcielić w życie w warunkach demokratycznego pluralizmu, wielości rozwiązań i propozycji instytucjonalnych, a także różnorodności planów życiowych. Stąd właśnie kolejny z celów stojących przed LES, a mianowicie pomoc w umiejętnie nawiązywanej przez jednostki objęte zadaniami z zakresu ekonomii społecznej kooperacji z przedstawicielami różnych grup społecznych. Centra integracji społecznej, zakłady aktywności zawodowej, a także szereg organizacji pozarządowych realizujących zadania z zakresu ekonomii społecznej integrują osoby wykluczone bądź zagrożone wykluczeniem, skłaniają je do współpracy przy niejednokrotnie zbiorowo wykonywanych zadaniach.

Umiejętności zespołowego wykonywania zadań oraz wspólnego rozwiązywania problemów – jak również szereg innych kompetencji społecznych o charakterze emocjonalnym – stać się mają walorem jednostki w jej późniejszych staraniach o zatrudnienie, jednak w pierwszej kolejności mają zagwarantować jej harmonijne funkcjonowanie we wspólnocie lokalnej. Nie należy stawiać sobie zbyt ambitnych celów, w których deklarować się będzie uczynienie z osób wykluczonych bądź zagrożonych wykluczeniem współczesnych rekinów biznesu. Takiej inżynierii społecznej nie jest w stanie wcielić w życie ani liberał, ani żaden inny specjalista od ekonomii społecznej, niezależnie od doktrynalno-ideologicznej proweniencji, jaką deklaruje. Trzeba sobie zdawać sprawę z takich trudności jak chociażby brak zdolności do utrzymania stałego zatrudnienia przez osoby chronicznie bezrobotne bądź uzależnione czy też nieumiejętność zdefiniowania sensowności pracy i zatrudnienia przez wyuczonych bezradnych i wieloletnich beneficjentów świadczeń socjalnych. W przypadku takich osób sukcesem z punktu widzenia LES będzie już regularne, choćby temporalne, zaangażowanie w realizację jakiegoś projektu. Zdolność do kooperacji musi być wskazywana jako klucz do niezależności i autonomii – chociażby z tego powodu, że pozwala rozwinąć w jednostce takie kompetencje społeczne jak: empatia, asertywność, zdolność perswazji czy umiejętności przywódcze.

LES – jak zresztą każda ekonomia społeczna – opierać się powinna na zasadzie racjonalności (jednak niewątpliwie dla liberała postulat racjonalności powinien mieć znaczenie szczególne). Ta wymaga od projektujących system ekonomii społecznej rzetelnego zbadania obszaru, na którym ma on zostać uruchomiony, wraz z opracowaniem potencjalnych profilów osobowych jednostek nim objętych. Dopiero na takiej bazie może zostać przygotowany zbiór wytycznych i celów, które będzie można starać się zrealizować. Zasada racjonalności wymaga również, aby projekt LES był realizowany przez szeroką gamę partnerów społecznych: jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe, fundacje i stowarzyszenia wraz z już istniejącymi spółdzielniami pracy czy spółdzielniami socjalnymi bądź chociażby wzorując się na ich dobrych doświadczeniach. Kooperacja oznacza więc nie tylko kształtowanie tej postawy w osobach objętych mechanizmami ekonomii społecznej, lecz także koordynację działań z jej zakresu przez wszelkie możliwe podmioty zaangażowane w zadania o charakterze polityki społecznej.

 

Sekwencja IV: Praca → Niezależność

Ostatecznym jednak celem ekonomii społecznej ma być zapewnienie zatrudnienia osobom wykluczonym lub zagrożonym wykluczeniem społecznym, chronicznie bezrobotnym, niepełnosprawnym oraz osobom, które z innych powodów z niepowodzeniem poszukują zatrudnienia. Praca jest ostatecznym potwierdzeniem niezależności jednostki: (1) jako jej źródło utrzymania i zapewnienia sobie oraz własnej rodzinie środków do życia, (2) jako metoda na umocnienie samoświadomości, czyli zdolności do podejmowania refleksji nad własnymi zdolnościami, umiejętnościami, postawami, zadaniami i celami, (3) wreszcie jako swoiste ćwiczenie indywidualnej samooceny, czyli zapewnienie samego siebie o własnej wartości, umiejętności radzenia sobie w życiu, a zarazem świadomości własnych ograniczeń. Praca stanowi więc – w połączeniu z poprzednimi czynnikami: edukacją, obywatelskością i kooperacją –swego rodzaju czworokąt będący szkieletem dobrze zorganizowanej liberalnej ekonomii społecznej. Z oczywistych względów praca stanowi tutaj zwieńczenie i ostateczny fragment owego czworokąta, albowiem zapewne jest celem najtrudniejszym do realizacji, skutki zaś jego osiągnięcia okazują się dla osoby objętej instrumentami LES sukcesem namacalnym i zyskiem niemalże dotykalnym.

Praca jest tym samym ostatecznym potwierdzeniem społecznej przydatności jednostki, jak pewnie wskazywaliby czy to socjaldemokraci, czy też utylitaryści, jednakże z perspektywy liberalnej można tutaj w szczególności mówić o realizacji wkomponowanego głównie w koncepcje liberalizmów dziewiętnastowiecznych ideału vita activa. Dla Wilhelma von Humboldta człowiek pracujący to artysta misternie, ale zarazem ambitnie i wytrwale kształtujący swoje dzieło sztuki. Dla Adama Smitha i Davida Ricardo człowiek pracujący to jeden z trybików machiny postępu i rozwoju ekonomicznego świata, to jeden z elementów produkujących bogactwo narodów. Dla Johna Stuarta Milla człowiek pracujący był społecznie użyteczny, a sam dla siebie był niewątpliwie wykonawcą swojego pomysłu na życie, scenarzystą, reżyserem i odtwórcą głównej roli jednocześnie. LES ma zagwarantować współczesnemu człowiekowi, zagubionemu w gąszczach szans, możliwości, bodźców i trudności, swoiste vita activa – aktywne życie na miarę jego własnych indywidualnych możliwości.

Dlatego właśnie liberałowie muszą być wrogami wszelkich form ekonomii społecznej, które skutkowałyby uzależnianiem się człowieka od państwa i innych struktur o charakterze instytucjonalnym; muszą oprotestowywać wszystkie te formy pomocy osobom wykluczonym bądź zagrożonym wykluczeniem, które podtrzymują jedynie ich stan bierności bądź bezradności; powinni ograniczać te wszystkie mechanizmy pomocowe, które nie tylko ograniczają ludzką niezależność i autonomiczność, lecz także nie pozwalają im się rozwinąć. LES ma być mechanizmem angażującym i mobilizującym, aktywizującym i integrującym, zarazem uświadamiającym i rozwijającym. Celem ostatecznym jest pomoc jednostce w uzyskaniu zatrudnienia, jednak celami pośrednimi są także edukacja, obywatelskość i kooperacja. Realizacja ich wszystkich daje szanse na uczynienie jednostek z różnych przyczyn zepchniętych na margines, zapomnianych, porzuconych i bezradnych  jednostkami bardziej niezależnymi. A wszystko pod hasłem: LES = Niezależność!

---

Wizja liberalnej polityki społecznej :)

Kiedy w roku 2010 rozpoczynaliśmy nasz projekt dotyczący rewizji państwa opiekuńczego w Polsce i nazwaliśmy go „liberalną polityką społeczną”, wiele osób było zupełnie zaskoczonych. Dlaczego liberałowie mieliby podejmować taką tematykę? Byliśmy oskarżani, o to, że termin „liberalna polityka społeczna” to oksymoron. Lewicowcy twierdzili, że będziemy mówić tylko o cięciach i redukcji wydatków publicznych. Wielu liberałów zaś widziało w tym projekcie nasz kompromis z budowaniem państwa socjalnego. Jestem przekonany, że nasze dwuletnie działania, których ukoronowaniem jest to właśnie wydanie kwartalnika „Liberté!” w dobitny sposób pokazują, że oskarżenia te były bezpodstawne. Temat polityki społecznej opisywanej i formułowanej z pozycji liberalnych – kojarzonych jedynie z wąsko pojętymi zagadnieniami ekonomicznymi – był do tej pory de facto nieobecny w debacie publicznej. Oddano w tym zakresie pole populistom i etatystom, co było błędem. Nasze działania to zmieniają. Chcemy żyć w społeczeństwie wolnych jednostek. Wolność ta nie oznacza jednak koncentracji tylko na samych sobie. Jak napisał w swoim  tekście dla „Liberté!” prof. Marek Góra, solidarność może iść w parze z liberalizmem: „Wydaje się, że dobrze byłoby przywrócić społeczeństwu neutralną politykę społeczną, czyli taką, która nie jest emanacją polityki, lecz jest solidarnością wolnych ludzi, którzy starają się racjonalnie wyważyć proporcje tego, co lepiej pozostawić indywidualnemu wyborowi, i tego, co lepiej realizować w ramach wspólnoty”. 

Jak więc wyobrażamy sobie liberalną wizję polityki wyrównywania szans w Polsce?  Z pewnością powinna ona zapewniać możliwości rozwoju niezależnie od okoliczności zewnętrznych – pochodzenia, dochodu rodziców, miejsca urodzenia, rasy, płci itd. Jako zwolennicy idei możliwości samorealizacji jednostki, która powinna zależeć od jej indywidualnych chęci i umiejętności, a nie od statusu i urodzenia, uważamy, że obecna sytuacja pozostawia wiele do życzenia. Polityka społeczna musi mieć na celu realną zmianę sytuacji danej jednostki, a nie utrzymywanie stanu zależności od państwowej jałmużny. Musi być właściwie ukierunkowana i najefektywniej wykorzystywać ograniczone środki. Niestety, do dziś polityka społeczna w Polsce w znacznej mierze bazuje na prostej redystrybucji, utrzymywaniu status quo, czyli realnego upośledzenia osób biednych, mieszkających na wsiach, kobiet, niektórych mniejszości narodowych, względem zamożniejszej i lepiej wykształconej reszty obywateli. Działania państwa, zamiast zmieniać tę sytuację, paradoksalnie ją konserwują. Jednym z podstawowych wyzwań, jakie dostrzegamy, najważniejszych zmian, o jakie apelujemy, jest odwrócenie tego – mimochodem wpisanego w wiele narzędzi polityki społecznej – fatalnego dla społeczeństwa skutku. Powinniśmy również częściej pytać o efektywność polityki społecznej, a także o równość i sprawiedliwość. Zbyt często te dylematy pozostawione są na marginesie. Polityka społeczna wciąż służy kupowaniu przez polityków poparcia określonych grup społecznych w wyborach. Tworzone są fikcyjne, lecz bardzo kosztowne dla finansów publicznych programy, dzięki którym politycy zyskują pozytywne publicity, popularność medialną, ale nie mają one żadnego wpływu na realną poprawę szans grupy wykluczonej. Ten fatalny klientelizm wypacza idee pomocy społecznej, niszczy skuteczność i racjonalność programów, jest destrukcyjny dla budżetu państwa i daje nieracjonalnie ekonomiczne bodźce dla społeczeństwa. Jesteśmy przekonani, że w tej sferze niezwykle potrzebny jest szeroki program edukacyjny, skierowany zarówno do społeczeństwa, jak i – a może przede wszystkim – do dziennikarzy i liderów opinii. Paradoksalnie kryzys ekonomiczny i kryzys demograficzny stanowią szansę na racjonalizację tej polityki i zerwanie z relacją polityk–klient, a przywrócenie pożądanej relacji polityk–obywatel.

STRATEGICZNE ZAŁOŻENIA POLITYKI SPOŁECZNEJ

Polityka społeczna w ramach wszystkich swoim programów powinna spełniać dwa podstawowe kryteria: być efektywna i sprawiedliwa. Z tym stwierdzeniem zgodzi się zapewne większość dyskutantów. Dylematy zaczynają się, gdy pytamy, co znaczy sprawiedliwość i jak mierzyć jej efektywność. Czy sprawiedliwie to po równo dla wszystkich (programy powszechne), czy raczej więcej dla najbiedniejszych? Idąc dalej, jak nasze poczucie moralne odnosi się do efektywności i skuteczności określonych działań? Często trudno pogodzić jedno z drugim. W czasie naszego projektu wielokrotnie dyskutowaliśmy o założeniach i zasadach, jakimi powinna cechować się polityka społeczna. Nie udało nam się osiągnąć pełnego konsensusu. Niemożliwe jest zastosowanie uniwersalnych metod do wszystkich, jakże zróżnicowanych programów polityki społecznej. Jest jednak kilka takich zasad, które rekomendujemy decydentom konstruującym programy polityki społecznej. Nie jako dogmat, lecz jako materiał do analizy danego projektu.

Kryterium dochodowe

Pomoc społeczna w większości przypadków powinna być przyznawana osobom najbiedniejszym. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla przeznaczania środków z pomocy społecznej dla osób zamożnych lub średniozamożnych, które realnie tej pomocy nie potrzebują. Niestety, takie ustawy wciąż obowiązują, a wprowadzane lub dyskutowane są nowe. Klasyczne przykład to becikowe.

Kryterium równych szans

Równe szanse to podstawowa filozoficzna zasada, która powinna przyświecać aktywności państwa. Niezrozumiałe i niesprawiedliwe społecznie są działania, w których państwo preferuje określone grupy społeczne czy zawodowe kosztem innych. Dlatego należy wyeliminować nieuzasadnione uprzywilejowanie określonych grup zawodowych kosztem innych w prowadzonej przez organy państwowe polityce społecznej. Mam tu na myśli sytuacje, w których pomijamy kryterium dochodowe i przyznajemy nieproporcjonalne przywileje, na przykład emerytalne, służbom mundurowym, rolnikom czy górnikom, na zasadach odmiennych od innych grup zawodowych. Uprzywilejowanie takie często powoduje fatalne skutki dla finansów państwa nawet wiele lat po wprowadzeniu takich przepisów. Narzędziem zachęty do pracy na przykład w służbach mundurowych powinny być pensje, a nie państwowe świadczenia socjalne. To mechanizm ukrywania kosztów publicznych i spychania obciążeń finansowych na przyszłe pokolenia.

Kryterium pomocniczości

Państwowa pomoc społeczna powinna być uruchamiana tylko wtedy, gdy inne drogi pomocy są zdecydowanie mniej efektywne lub niemożliwe do zastosowania. Musi uwzględniać możliwe działania podmiotów prywatnych oraz organizacji pozarządowych, które często mogą działać zdecydowanie skuteczniej od instytucji państwowych. Decydenci w swojej działalności powinni pamiętać o ograniczonych możliwościach państwa. Każdy program w ramach polityki społecznej oznacza też przecież rozbudowę biurokracji, która musi go obsługiwać. Bardzo często nie jest to potrzebne, wiele usług i produktów jest w stanie dostarczyć sam rynek, czyli firmy, organizacje pozarządowe i obywatele poprzez samoorganizację.

Kryterium efektywności

Jest to propozycja wprowadzenia ustaw lub rozporządzeń dotyczących mechanizmu ewaluacji polityki społecznej, badającego, czy wprowadzona pomoc okazała się w określonym czasie skuteczna. W Polsce nagminne są przykłady fikcyjnych, fasadowych działań w obrębie polityki społecznej, które się nie sprawdzają. Świadomość tego jest powszechna, ale wiele instytucji nie interesuje się zmianą takiej sytuacji. Powołane do takich działań instytucje często żyją z prowadzenia fikcyjnych projektów, a rządzący mają alibi, że polityka społeczna jest prowadzona. Tymczasem trzeba jasno powiedzieć, że dzisiejsza działalność urzędów pracy czy przydatność większości szkoleń dla bezrobotnych jest zupełną fikcją. Mechanizm obowiązkowej zewnętrznej ewaluacji efektów danego projektu w określonym czasie mógłby znacznie podnieść ich efektywność.

Kryterium rozwojowe

Ostatnie proponowane kryterium zakłada, że polityka społeczna powinna być ukierunkowana na pomoc w wychodzeniu z biedy, a nie jej konserwowanie. Założenie takie ma ogromne konsekwencje w sposobie dystrybuowania polityki społecznej. Wysiłek finansowy państwa powinien umożliwiać ludziom pracę oraz mobilizować ich do podejmowania aktywności zawodowej, zamiast zatrzymywać ich w domach.

Konserwowanie biedy

Zjawisko utrwalania przez politykę społeczną negatywnych postaw życiowych, wpychanie ludzi w getta bez perspektyw to wciąż wielki problem programów w tej dziedzinie. W ogromnym stopniu przyczynia się do tego struktura dystrybucji polityki społecznej. W dużej części przypadków polega ona na prostym wypłacaniu zasiłków z różnych tytułów. Zasiłków zwykle bardzo niskich, ale w ogólnej kwocie niezwykle obciążających budżet państwa. Jednocześnie środki te nie prowadzą do żadnej zmiany sytuacji. One pozwalają jedynie przetrwać, często na absolutnej granicy możliwości. Ogromna część pracowników państwowego sektora polityki społecznej to typowa administracja, która zajmuje się biurokracją i ewidencją osób, które otrzymują świadczenia, i ich wypłacaniem. System nie jest zbudowany w sposób, który mógłby gwarantować zmianę. Został zaprojektowany, by trwać i umożliwiać ludziom egzystencję, ale nie daje im nadziei na zmianę trudnej sytuacji. W tym systemie zupełnie nieobecna jest zasada wymiany, która mówi, że jeśli ktoś otrzymuje pomoc, musi dać też coś od siebie (pracę, zaangażowanie itp.). To jest niezwykle ważne, ponieważ uczy na nowo osoby wykluczone funkcjonowania w społeczeństwie, pokazuje, że oni też są potrzebni, uczy obowiązkowości, punktualności w pracy – czyli cech niezbędnych, aby w ogóle myśleć o powrocie na rynek pracy. A przecież ostatecznym zadaniem polityki społecznej powinno być właśnie przywracanie ludzi na rynek pracy.

Świetnym przykładem jest tutaj działalność urzędów pracy, o których bardzo ciekawie w numerze piszą Ilona Gosk i Joanna Tyrowicz. Dziś praca tych urzędów to właśnie administracja bezrobotnymi, wypłacanie zasiłków, rejestracja do ubezpieczenia zdrowotnego, a nie prawdziwe pośrednictwo w szukaniu pracy. Postulujemy, aby funkcje pełnione przez urzędy pracy przejęły prywatne agencje pośrednictwa pracy i współpracujące z nimi firmy szkoleniowe, którym państwo płaciłoby za efekt, czyli znalezienie pracy przez osobę przez nie obsługiwaną. Państwowe płatności, aby nie dyskryminować tych najgorzej przygotowanych, mogłyby być rozłożone na dwie transze, na przykład 50 proc. za przyjęcie bezrobotnego pod skrzydła agencji, 50 proc. po znalezieniu dla niego pracy. Bezrobotny otrzymywałby zasiłek po rejestracji w prywatnej agencji. Firmy te musiałyby rywalizować o swojego klienta, czyli bezrobotnych, oferując jak najlepsze usługi i skutecznie poszukiwać dla nich pracy, aby otrzymać drugą transzę państwowego grantu. Osobami zaś długotrwale bezrobotnymi, wykluczonymi, z różnego rodzaju problemami powinny po prostu zajmować się przygotowane do tego ośrodki opieki społecznej. Tę logikę działania chcielibyśmy rozszerzać na inne instytucje z tego sektora.

Polityka konserwowania biedy, utrzymywania na garnuszku państwa jest też realizowana poprzez politykę spójności, którą w pewnym kontekście również można nazwać polityką społeczną. Jasne jest, że o wiele efektywniej można byłoby inwestować środki – na przykład unijne – jeśli byłyby one alokowane w głównych ośrodkach metropolitarnych, a nie rozpraszane w regionach peryferyjnych. To samo tyczy się inwestycji w różne branże ekonomii. Ogromne środki alokowane są w branże rolniczą, która nie przynosi porównywalnej stopy zwrotu z wysokoproduktywnymi sektorami gospodarki. Koszt wielu inwestycji infrastrukturalnych w regionach peryferyjnych jest w przeliczeniu na jednego użytkownika często nieracjonalnie wysoki. To skłania do postawienia pytania, jaki jest sens choćby budowania kanalizacji w małej wsi, w której zwykle i tak każdy ma swoją studnię i toaletę. Czy to polityka społeczna, czy zupełnie nieracjonalne marnowanie środków publicznych, które można byłoby wykorzystać o wiele skuteczniej gdzie indziej? W ten dylemat wpisuje się idea „wielkiej przeprowadzki”, którą postuluje dr Maciej Duszczyk. Oznacza ona takie przekierowania strumienia funduszy publicznych, aby stymulować zjawisko przeprowadzania się ludzi z regionów peryferyjnych do ośrodków będących lokomotywami wzrostu gospodarczego, gdzie generuje się najwięcej miejsc pracy. Mówiąc wprost, idea ta zakłada, że taniej i efektywniej będzie pomoc w przeprowadzce do miejsca, gdzie jest szansa na znalezienie dobrej pracy, niż utrzymywanie z polityki społecznej ludzi na peryferiach. To również szansa dla nich samych na wyższe zarobki, samorealizację i samodzielność. Projekt ten łączy się również z oszczędnościami w zakresie inwestycji, które powinny być koncentrowane w ośrodkach wzrostu. Jesteśmy głęboko przekonani, że „wielka przeprowadzka” mogłaby znacząco pomóc w rozwiązaniu zjawiska konserwowania biedy w wielu regionach Polski.

Starzenie się społeczeństwa

Starzenie się społeczeństwa to chyba największe wyzwanie, przed jakim stoi państwo welfare state w dzisiejszej postaci. Profesor Góra słusznie zauważa, że obecny kryzys ekonomiczny, kryzys zadłużenia państw faktycznie nie powinien być nazywany kryzysem. Nastąpiła trwała zmiana struktury demograficznej społeczeństw państw zachodnich, co powoduje, że niezwykle kosztowny mechanizm finansowania emerytur przestał działać i się samofinansować. To sytuacja trwała. System trzeba zmienić albo głęboko go zreformować, ponieważ obciążenia, jakie system emerytalny nakłada na pracujących, niedługo okażą się nie do uniesienia. Hamują one wzrost gospodarczy i generują bezrobocie, bo radykalnie podwyższają koszty pracy. Niezwykle trafne jest spostrzeżenie i wniosek profesora, że system musi zacząć uwzględniać nie tylko pomoc i los najstarszych pokoleń, lecz także coraz trudniejszą sytuację materialną młodych i pracujących. Tym bardziej że działa tutaj spirala, która będzie pogłębiała problem, im więcej ludzi przejdzie na emeryturze, tym większe obciążenia będą spoczywać na młodych pracujących, im większe ich obciążenia, tym miej dzieci będzie się rodzić.

Wydaje się, że najrozsądniejszym – na pierwszy rzut oka – rozwiązaniem byłoby wprowadzenia emerytury obywatelskiej, czyli socjalnej. Tę propozycję zgłasza Centrum im. Adama Smitha. Polegałaby ona na założeniu, że państwa nie stać na zapewnianie wysokich emerytur, jego zadaniem powinno być jedynie zapewnienie ludziom na starość środków na minimum socjalne egzystencji. Jeśli ktoś chce żyć lepiej – musi oszczędzać sam. Rozwiązanie to przyniosłoby znaczne oszczędności w wydatkach na emerytury, wydaje się też rozwiązaniem sprawiedliwym. W konstrukcji tej istnieje jeden problem. Nikt jak dotąd nie przedstawił wiarygodnego i możliwego do wprowadzenia sposobu przejścia drogi od obecnego systemu do systemu emerytury obywatelskiej. Jeśli obniżylibyśmy składki ZUS-owskie na emeryturę obywatelską, a pozostawili świadczenia dotychczas nabyte przez pokolenia dotąd pracujące, system zupełnie by się zawalił. Państwo prawdopodobnie nie będzie w stanie sfinansować takich obciążeń. Jednocześnie, zgodnie z polskim prawem, nie można odbierać praw nabytych. Jest to też zgodne z ideą sprawiedliwości, jeśli ktoś przez lata odprowadzał wysokie składki, oczekuje większej emerytury i powinien ją otrzymać. Koncept emerytury obywatelskiej jest więc ideą czysto teoretyczną, nie do wprowadzenia w polskiej rzeczywistości, niestety.

Dlatego pozostaje głęboka reforma obecnego systemu i – jak pisze prof. Góra – zmiana myślenia o emeryturach. W imię solidarności pokoleniowej ludzie muszą zrozumieć, że na emeryturę będą przechodzić w okresie późnej starości, kiedy naprawdę nie będą mogli już wykonywać pracy. Okres życia na emeryturze musi być znacząco krótszy, a okres pracy –znacząco dłuższy. Dlatego reforma emerytalna wprowadzona w tym roku przez rząd jest koniecznością. Wiele w niej jednak pozostawia do życzenia tempo podnoszenia wieku emerytalnego. Uważamy, że powinien to być proces o wiele szybszy. Co więcej, należy też mieć świadomość, że dla pokolenia dzisiejszych 20- i 30-latków wiek emerytalny będzie jeszcze wyższy, na emeryturę będziemy przechodzić po siedemdziesiątce. Aby zbilansować system, potrzebne jest też jego radyklane ujednolicenie, tak aby stał się on uniwersalny. Oznacza to potrzebę natychmiastowego zniesienia wszelkich przywilejów przedemerytalnych i zawodowych, które wciąż mają różne wpływowe grupy (górnicy, mundurowi itd.).

W kontekście starzenia się społeczeństwa trzeba też wspomnieć o polityce rodzinnej. Należy jasno podkreślić ograniczenia polityki rodzinnej. Tradycyjnie partie polityczne gloryfikują politykę rodzinną jako cudowne antidotum na kryzys dzietności, który rzekomo może odwrócić trendy demograficzne w Polsce. Niestety, cudowne antidotum na niską dzietność nie istnieje. Kryzys demograficzny w naszym kraju nie jest zjawiskiem charakterystycznym jedynie dla Polski. Ta bolączka to proces cywilizacyjny, który dotknął faktycznie całą Europę z Rosją włącznie. Oznacza to po prostu, że kryzys demograficzny jest spowodowany czymś więcej niż tylko nieudolnie prowadzoną polityką rodzinną państwa. My w dyskursie publicznym w ogóle przeceniamy rolę i wpływ państwa na prawdziwe życie społeczno-ekonomiczne. Kryzys demograficzny, który będzie miał fatalne skutki ekonomiczne dla przyszłości Europy, jest spowodowany przede wszystkim przez zmiany kulturowe. Dziś rodziny masowo decydują się na model 2+1 lub 2+2. Nasila się zjawisko defamilizacji, coraz więcej osób decyduje się na życie w pojedynkę lub po prostu nie chce mieć dzieci. Drastycznie z historycznego punktu widzenia zmienia się też wiek, w którym kobiety decydują się na posiadanie dzieci. Średni wiek urodzenia pierwszego dziecka jeszcze w roku 2000 wynosił w Polsce 23,7, w roku 2010 – już 26,6[1]. Kiedy porównamy te dane z poprzednimi dziesięcioleciami zmiana jest jeszcze bardziej fundamentalna. O tej wielkiej zmianie decyduje kilka czynników i ten czysto ekonomiczny nie jest tu decydujący. Przede wszystkim ukształtował się model kulturowy, w którym młodzi ludzie nie śpieszą się z zakładaniem rodziny.  Preferują oni posiadanie w początkowym etapie swojego życia kilku partnerów, a następnie dłuższej relacji przed podjęciem decyzji o rodzicielstwie. Rośnie świadomość i szeroka umiejętność korzystania z antykoncepcji. Młodzi chcą świadomie podejmować decyzje o swojej przyszłości. Trudno ich przecież za to winić, to dobra postawa. Ogromny wpływ na to zjawisko ma też wydłużenie procesu edukacyjnego, upowszechnienie studiów wyższych, co powoduje, że rosnący odsetek młodych ludzi wchodzi na rynek pracy nie w wieku 19 lat, tylko 5 lat później. To też ma wielki, a często niedostrzegany przez badaczy, wpływ na decyzje o posiadaniu dzieci. Wkraczający w dorosłe, samodzielne życie ludzie mają też nieporównywalne z żadnym poprzednim pokoleniem oczekiwania co do swojego statusu życia. Póki są młodzi, chcą zwiedzić świat, zanim będą mieli dziecko, kupić mieszkanie, ustabilizować się finansowo. Walka z tym nowym stylem życia, którą często proponuje prawica, to walka z wiatrakami. Tradycyjny XIX-wieczny model rodziny jest nie do przywrócenia.

Jakie kroki można zatem podjąć? Należy zacząć racjonalnie wiązać cele polityki rodzinnej z jej narzędziami. Ważniejszym zadaniem od głoszenia populistycznego hasła „więcej publicznych pieniędzy na dzieci” jest wzięcie pod uwagę obecnych trendów kulturowych oraz faktycznych motywacji kierujących młodymi ludźmi i zastanowienie się, na co właściwie przeznaczyć te środki, które mamy wydawać. Najbardziej fałszywym założeniem wielu programów nazywanych polityką rodzinną jest nastawienie na oferowanie młodym rodzinom, a szczególnie młodym mamom, różnego rodzaju zasiłków. To przykład zupełnego marnowania środków publicznych, który w żaden sposób nie przybliża nas do osiągnięcia postawionego celu, czyli zwiększenia dzietności. Szczególnie w polskich warunkach i przy ograniczeniach wynikających z sytuacji budżetowej państwa. Dlaczego? Wystarczy powiązać treść niektórych promowanych na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej programów rodzinnych[2] z motywacjami postępowania młodych ludzi. Oto, co oferują nam programy MPiPS. Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie: 68 zł na dziecko do 5 roku życia, 91 zł na dziecko w wieku 5–18 lat, 98 zł na dziecko w wieku 18–24. Dokładne zasady, komu przysługuje zasiłek, można znaleźć na stronie ministerstwa[3]. Niemniej najważniejsza zasada mówi, że: zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Osoby, którym przysługuje zasiłek rodzinny, mogą się jeszcze pod pewnymi warunkami ubiegać o kolejne świadczenia, na przykład dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1000 zł; dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wysokości 80 zł (dodatek przysługuje na trzecie i na następne dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego).

Z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje też, poza zasiłkiem, jednorazowa dodatkowa zapomoga w wysokości 1000 zł na jedno dziecko.

Opisane powyżej programy są przykładami wydawania środków publicznych na działania, które absolutnie rozmijają się z celami, dla których realizacji zostały powołane. Te programy nie tworzą tak naprawdę polityki rodzinnej, ponieważ nie przyczyniają się do zwiększenia dzietności. Naiwne jest myślenie, że ktokolwiek zostanie zmotywowany przez państwo do posiadania trzeciego dziecka zasiłkiem w wysokości 80 zł. To jest kpina z młodych ludzi i wyrzucanie publicznych pieniędzy w błoto. A przede wszystkim totalne niezrozumienie aspiracji młodego pokolenia, czyli ludzi, którzy chcą sami decydować o swoim życiu, którzy chcą się rozwijać, realizować swoje aspiracje i karierę zawodową. Zasiłki będące elementem polityki rodzinnej powinny zostać zlikwidowane, a niemałe fundusze przeznaczane na nie – przesunięte na działania realne. Można je ewentualnie traktować jako element polityki wsparcia najuboższych, ale nie można tego nazywać polityką rodzinną.

Cała filozofia polityki rodzinnej powinna być ukierunkowana na działania, które umożliwiają rodzicom jak najszybszy powrót na rynek pracy i godzenie pracy oraz aspiracji życiowych z posiadaniem dzieci. Zadaniem państwa nie powinno być utrzymywanie rodzin z dziećmi, ale umożliwienie rodzicom zarobienia na swój byt. Państwo nie upokarza wówczas ani samo siebie, ani rodziców, twierdząc, że namówi ich na posiadanie dziecka za 68 zł miesięcznie, tylko buduje system, który godzi współczesną kulturę i aspiracje młodych z możliwością posiadania dzieci. Dochodzimy do sedna: żłobki i przedszkola. Rozbudowa sieci tych niezwykle ważnych instytucji, które powinny być finansowane wspólnym wysiłkiem państwa i rodziców (może warto pomyśleć o dobrowolnych programach ubezpieczeniowych dla młodych małżeństw, dzięki którym przez wiele lat można byłoby współfinansować pobyt dziecka w żłobku) to klucz do pogodzenia aspiracji życiowych młodych z posiadaniem dzieci. Pewność, że matka będzie mogła szybko wrócić do pracy i kontynuować karierę po krótkim urlopie macierzyńskim, a swoje dziecko zostawić w profesjonalnym, elastycznym godzinowo żłobku, może przyśpieszyć wiele decyzji o posiadaniu dzieci. Może to sprawić, że rodzice szybciej zdecydują się również na drugie i trzecie dziecko. Sieć żłobków i przedszkoli będzie też nabierała  znaczenia z powodu zanikania „instytucji babci”. Niezbędna reforma emerytalna sprawi, że kobiety będą pracować dłużej i później będą mogły zacząć się opiekować wnukami.

Żłobki i przedszkola to jednak nie wszystko. Innym ważnym kierunkiem jest budowanie systemu profilaktyki zdrowotnej dla kobiet, pozwalającego na szybkie wykrywanie schorzeń, które uniemożliwiają kobietom zachodzenie w ciążę po 30 roku życia.

Edukacja jako narzędzie polityki społecznej

Dyskutując o polityce społecznej, nie sposób nie wspomnieć o edukacji, czyli tym narzędziu, które wyposaża młodych w umiejętności do tego, aby samodzielnie skutecznie funkcjonować na rynku pracy. Postulujemy kilka zmian i reform w tym zakresie.

Po pierwsze, położenie nacisku finansowego państwa na edukację najmłodszych. Żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe – to tutaj należy generować równe szanse dla wszystkich, również zdolnych osób z rodzin wykluczonych. Będzie to miało realny skutek w postaci wyrwania wielu młodych z kręgów biedy, wykluczenia i patologii. Po drugie, nie znajdujemy uzasadnienia dla masowego finansowania przez państwo studiów wyższych. Studenci, jako osoby dorosłe, są w stanie współfinansować swoje studia, podejmując pracę zarobkową, uzyskując kredyty i tym podobne. Państwo powinno finansować jedynie stypendia dla określonej, różnej na różnych kierunkach, grupy najzdolniejszych studentów. To rozwiązanie mogłoby również wyeliminować problem nadprodukcji studentów niektórych niepotrzebnych na rynku pracy kierunków, które dziś są traktowane przez młodych ludzi jako opcja na spokojne „przeżycie” kilku lat młodości. Apelujemy też o zrównanie w statusie i prawach uczelni publicznych i niepublicznych.

Jeśli chodzi o edukację średnią i wyższą, państwo nie powinno dążyć do ujednolicania programów edukacyjnych. Równe szanse należy budować na starcie drogi edukacyjnej, a następnie ją różnicować w zależności od potencjału i umiejętności uczniów. Należy powrócić do idei kształcenia zawodowego na poziomie szkół średnich. Ten etap edukacji powinien również dawać szansę najlepszym na otrzymanie jak najwyższego stopnia edukacji. Dlatego potrzebne jest kreowanie uniwersytetów wiodących, które będą w stanie oferować naukę na światowym poziomie. Aby to umożliwić, należy dać uniwersytetom szansę na większą możliwość selekcji studentów na swoje autorskie kierunki. Oznacza to odejście od nowej matury jako uniwersalnej przepustki na studia wyższe. Trzeba również przeanalizować model finansowania szkół wyższych. Szczególnie te najlepsze nie powinny być finansowane na zasadzie: „środki państwowe podążają za liczbą studentów”. Ten system rozkłada poziom nauczania w wielu dzisiejszych uniwersytetach.

Tym numerem „Liberté!” dyskusję o liberalnej polityce społecznej chcemy na dobre rozpocząć.

Rozmowa z ekspertami Forum Od-nowa o polityce społecznej :)

Forum Od-nowa: Co przychodzi ludziom na myśl, gdy słyszą hasło „polityka społeczna”?

AD: Przywołują natychmiast jej gotowe modele, czyli wybór między solidarną, liberalną, etatystyczną czy indywidualistyczną. Ale to błąd. Te klisze pojęciowe związane są z rozpowszechnionym przekonaniem, że kształt polityk sektorowych, a więc także polityki społecznej, stanowi byt sam w sobie. Rozpatruje go się więc w oderwaniu od działania państwa jako takiego; tak, jakby struktury i architektura instytucji nie miały wpływu na mechanizmy danych polityk. Tymczasem każdy model wyrasta z określonych potrzeb społecznych, ale też warunkowany jest przez zewnętrzność, narzuconą przez prawo i całą organizację państwa.

SM: Jeżeli – jak w Polsce – cechą całego systemu jest sztywność, zbytnie zhierarchizowanie i rozbudowanie biurokracji, nawet najlepsza koncepcja polityki społecznej rozbije się o mur instytucjonalny. A trudności w zarządzaniu uniemożliwią jej wprowadzenie. Wniosek z tego taki, że najpierw trzeba przyjrzeć się czynnikom strukturalnym, bo one stanowią największe zagrożenie wobec wdrożenia któregokolwiek z modeli polityki społecznej.

F: Stawiacie tezę, że bez reformy państwa nie będzie zmian w polityce społecznej?

SM: Politykę społeczną kształtują oczekiwania mieszkańców. Jeśli państwo jest sprawne, może ludziom odpowiedzialnie powiedzieć, które ich potrzeby mają szanse spełnienia, jaka będzie kolejność ich realizacji i w jakiej skali. Tymczasem polski sposób zarządzania, polegający na ciągłym łataniu bieżących dziur w systemie, chaotyczny i krótkowzroczny, a co gorsza zapętlony w układach administracji z jej własnymi urzędnikami, oddala wizję przeprowadzenia jakichkolwiek zmian. I to w każdej dziedzinie. Nasze państwo jest silnie resortowe i nakierowane na trwanie swych instytucji. Pracownicy sektora publicznego reagują paniką na słowo „reformy”, bo boją się utraty swych bezpiecznych stanowisk. Trudno tu znaleźć przestrzeń do zmian jakichkolwiek polityk sektorowych. Trzeba więc zacząć od podstaw, czyli struktur państwa.

F: To długa droga, choć konieczna. A da się na skróty?

AD: W niektórych kwestiach tak. Niewątpliwie, przed wdrożeniem każdego projektu systemowego, a takim jest też sfera polityki społecznej, państwo musi znać swoje warunki wyjściowe. Powinno umieć odpowiedzieć na pytanie, jakimi zasobami dysponuje i jakie potrzeby powinny być uwzględnione. Kluczowe jest tu dostosowanie narzędzi do rzeczywistej sytuacji. Można zacząć od wyodrębnienia kilku dziedzin polityki społecznej oraz przeglądu obowiązującego prawodawstwa. W dziedzinie pomocy społecznej rysują się dwie grupy zadań do wykonania: pełniące funkcję wspierającą (ułatwiającą) działania ludzi i pomocową. Z tej drugiej należy korzystać dopiero wtedy, gdy pierwsza okaże się niewystarczająca.

F: Jakie najważniejsze części polityki społecznej należałoby wyodrębnić?

SM: Przede wszystkim musimy sobie zdać sprawę, że mówimy o najważniejszym i najkosztowniejszym bloku zagadnień w działaniu państwa, sektora ubezpieczeń społecznych i samorządów terytorialnych. Odpowiada za nie więcej niż połowa członków Rady Ministrów! Spróbujmy ograniczyć się do problemów samego fragmentu socjalnego, bo całości zagadnień opisać nie sposób.

F: Pierwszy problem, jaki się nasuwa, to opieka nad osobami starszymi. Co z tym zrobić?

AD: Pokusimy się najpierw o diagnozę sytuacji, a dopiero potem przejdziemy do rozwiązań. Dobrze?

F: Jak najbardziej.

AD: W Polsce pogłębia się problem starzenia się społeczeństwa i nikłej aktywizacji osób starszych. Brakuje dziennych domów opieki nad seniorami, a na miejsce w publicznym ośrodku stacjonarnym czeka się pół roku. W dodatku, kosztuje ono 4000 zł miesięcznie, na co rzadko kogo stać. Za mało mamy domów dla osób starszych zaburzonych psychicznie, z zespołami urojeniowymi czy otępiennymi, a także depresjami. Warunki w domach prywatnych są tragiczne – to „umieralnie”, gdzie w jednym pokoju mieszka po kilka niesprawnych, zanieczyszczających się osób. Personel bywa arogancki i traktuje seniorów jak dzieci. Rodzina zawiera z takim domem układ: my oddajemy Wam bliskiego, którym już nie możemy się zajmować, płacimy i nic więcej nas nie obchodzi. Kadra takiej palcówki dba więc jedynie o to, by jak pacjent umrze, na jego miejsce szybko pojawił się następny. Interes musi się kręcić. Reklamowane zajęcia dodatkowe czy opieka psychologiczna najczęściej są fikcją. Pensjonariusze mają zjeść o wyznaczonej porze posiłek i pozostałą część dnia cicho leżeć w swych pokojach, a osoby chodzące – spacerować. Większość to osoby ciężko chore, apatyczne, z ograniczonym kontaktem.

F: Czy światełkiem w tunelu jest działanie samorządowych OPS-ów?

SM: To równie fatalnie zorganizowane miejsca, tymczasem rodzina szuka tam pierwszej porady lub po prostu wiedzy. Opiekunowie środowiskowi pracują od 8:00 do 16:00. Wywiad z seniorem sprowadza się do zakreślenia wybranej usługi z listy. Nie ma żadnej ogólnodostępnej informacji o rodzaju wsparcia z danej placówki, a potrzebujący odsyłani są od instytucji powiatowych do gminnych i na odwrót. Wszędzie panuje kult formalności i wypełniania dokumentów, zastępujący rozmowę z podopiecznym. Jeśli wśród członków danej rodziny nie ma kogoś, kto nie musi pracować i może podjąć się opieki nad niedołężnym bliskim, pozostaje zatrudnienie na stałe płatnego opiekuna. Pobyty w szpitalu są opcją okazjonalną, a przy braku łóżek geriatrycznych nieraz wręcz niewykonalną.

F: Ludzie znają to już coraz bardziej z własnego doświadczenia. Podobnie, jak problem mieszkaniowy.

AD: Nie rozumiem, czemu przy tej okazji nie sięga się do sprawdzonych na świecie rozwiązań. Stefan i Andrzej Bratkowscy od lat mówią, że wystarczy zacząć inwestować w mieszkania czynszowe, zamiast upierać się przy droższych własnościowych. W Polsce jesteśmy skażeni socjalistyczną „gospodarką niedoboru” i myśleniem w jej kategoriach. A przecież wzorem państw zachodnich, wynajmowane lokale mogłyby być budowane z tanich i długoterminowych kredytów hipotecznych. Spłacalibyśmy je z pobieranych czynszów. Do tego nie trzeba rewolucji ustawowych, konstytucyjnych, ani ustrojowych.

F: Doprowadzenie do sytuacji, w której rocznie powstawałoby w Polsce pół miliona łatwo dostępnych finansowo mieszkań, byłoby z pewnością jedną z bardziej znaczących zachęt do powiększania rodziny. Czy coś jeszcze?

SM: Żaden kraj europejski nie wymyślił dobrego sposobu na radzenie sobie z problemem starzenia się społeczeństwa. Polskę jednak ten problem zupełnie paraliżuje. Dlaczego nie łączy się małych, wyludniających się gmin, których już jest około 25%? Czemu nie ma przygotowanej strategii polityki imigracyjnej, która mogłaby poprawić sytuację narastającego braku rąk do pracy?

AD: Nasze państwo żyje w przekonaniu, że wystarczy dodać dwa tygodnie do urlopu macierzyńskiego, a kobiety masowo zaczną zachodzić w ciążę. Tymczasem w Belgii i Danii wprowadzono elastyczny czas pracy i możliwość wykonywania wielu zadań służbowych z domu. Firmy skandynawskie, na czele z IKEĄ, prześcigają się w pomysłach udoskonalenia opieki nad dziećmi w miejscach pracy. Trwają szerokie kampanie społeczne, by zachęcić do bardziej równomiernego rozkładania ciężaru opieki pomiędzy matkę i ojca. A u nas nie wychodzi się poza dyskusje na temat braku miejsc w przedszkolach. Równouprawnienie na rynku pracy jest fikcją, co również przyczynia się do lęku kobiet przed odejściem na urlop macierzyński.

F: To chyba nie koniec problemów…

AD: Mamy jeszcze systematyczny spadek jakości niektórych usług publicznych, a przede wszystkim opieki zdrowotnej. Należy się więc spodziewać konieczności opłacania ich prywatnie. Dodajmy jeszcze do tej diagnozy niedostosowany do warunków ekonomicznych system kształcenia, który oddala absolwentów od uzyskania zatrudnienia w wyuczonym zawodzie i staną się jasne przyczyny ciągnącej się od lat debaty na temat ułomności polskiej polityki społecznej.

F: Wracamy zatem do naszego poprzedniego pytania: co z tym zrobić?

SM: Skoro mówimy o sferze socjalnej, skupmy się na samorządowych instytucjach pomocy społecznej i publicznych służbach zatrudnienia. Przede wszystkim uświadommy sobie, że w samej pomocy społecznej pracuje w Polsce ponad 100 tys. osób. Naturalnie, są to pracownicy samorządowi. Jednak do określenia „służby samorządowe” należy podchodzić z dużą ostrożnością. To bowiem nic innego, jak służby wykreowane ustawami i rozporządzeniami na szczeblu centralnym. Zauważmy, że samych instytucji pomocy społecznej jest więcej niż 5 tys. Według ustawodawcy żadna gmina nie może się obyć bez ośrodka pomocy społecznej. Co więcej, w każdym powiecie obowiązkowo działa powiatowe centrum pomocy rodzinie. Nie zapominajmy też, że regionalne centrum pomocy społecznej to powołany ustawowo koordynator polityki społecznej samorządu województwa. I do tego wiele innych instytucji: ośrodki wsparcia, domy pomocy społecznej, centra integracji społecznej itd. Publiczne służby zatrudnienia tworzą powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy. Już w tym miejscu można poczynić pewne obserwacje

F: Jakie?

SM: Najogólniej rzecz biorąc, polityka społeczna w Polsce to polityka skierowana do publicznych służb i instytucji. Oczywiście, formalnie zdecentralizowanych i umieszczonych w strukturach samorządowych. Nie ma tu jednak wiele miejsca na prawdziwą samorządność. Dominującym przesłaniem polskiego prawa jest tworzenie instytucji, a wraz z nimi – koncentracja na rozwijaniu korpusu ich pracowników. Państwo jest przekonane, że polityka społeczna i polityka rynku pracy wymaga ujednoliconych struktur organizacyjnych, co gorsza publicznych. Kłania się tu Polska resortowa, bo przecież obecnie partnerem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie są władze samorządowe jako takie, tylko instytucje zatrudniające specjalistów z dziedziny, za którą odpowiada ten urząd.

F: Chcecie odebrać Rządowi prawo do pełnienia roli strategicznej?

SM: Nie. Ale w Polsce nie wypracowano jeszcze sposobu, który pozwalałby na dużą operacyjną samodzielność samorządów, a przy tym ich odpowiedzialność za wydawanie pieniędzy. Udało się to głównie w Danii, Finlandii, Holandii, Norwegii i Szwecji.

F: Jakie uwarunkowania decydują o słabościach polskiego systemu? Niekompetentny i leniwy personel, zła wola samorządów, brak pieniędzy?

SM: Bynajmniej. Przede wszystkim, struktury publiczne same dostarczają usługi. Mają faktyczny monopol. W tej sytuacji nie ma konkurencji i wyboru dostawców spośród podmiotów sektora prywatnego czy organizacji pozarządowych. To wina błędnych rozwiązań systemowych. Bo jeśli samorządy nie będą mogły samodzielnie decydować, jak realizować usługi i będą miały odgórnie ustaloną konieczność tworzenia określonych jednostek, na przykład tych nieszczęsnych OPS-ów, niemożliwe będzie dostosowanie zadań do autentycznego zapotrzebowania mieszkańców. A to przecież wspólnoty lokalne są obecnie podstawowym usługodawcą państwa. Są najbliżej mieszkańców, znają ich potrzeby i warunki lokalne. Mają najlepszy przegląd sytuacji lokalnej i najsilniejsze instrumenty wpływu na nią. Co ważniejsze, instrumenty te znajdują się poza pomocą społeczną czy polityką rynku pracy. I gdyby prawo nie wymagało od gmin, powiatów czy województw z góry określonego aparatu, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej mogłoby dogadywać się po prostu z samorządowcami, a nie instytucjami. W tej chwili jest tak, że rozwiązania prawne z poziomu centralnego nijak się mają od zdania samorządowców. Ich cel stanowi budowanie struktur organizacyjnych pomocy społecznej czy publicznych służb zatrudnienia. Nie zanudzam?

F: Skądże znowu. To bardzo oryginalna koncepcja. Zastanawiamy się tylko, czemu jeszcze nie mówiliście o pieniądzach. Zwykle pojawiają się na początku każdych rozważań.

SM: Jestem zdania, że bardziej chodzi tu o kwestie mechanizmów czy architektury systemu niż o ilość środków. Ale rzeczywiście, drugi zestaw problemów dotyczy metody przekazywania transferów socjalnych poprzez samorządy. Jak wiadomo, mamy kilkanaście świadczeń pieniężnych, finansowanych głównie ze źródeł państwowych: budżetu państwa i Funduszu Pracy. Wypłacają je różne instytucje na dwóch różnych poziomach, czyli gminnym i powiatowym. To przecież idealne warunki, by system przestał być szczelny! Zwróćmy też uwagę, że w realnym świecie promocji się nie łączy. A tutaj, ku uciesze ludzi, można dostać od państwa kilka świadczeń naraz. I teraz mamy taki paradoks, że osoby, które spokojnie mogłyby obyć się bez państwowych pieniędzy, nauczyły się świetnie „pływać” w tym systemie. Tym bardziej, że zawsze jest on rozbudowywany, a nie przebudowywany.

F: Może należy zmienić zasadę rozdawania pomocy?

AD: Właśnie o tym chcę powiedzieć. Jest jeden sposób na usprawnienie skuteczności ochrony socjalnej: wprowadzenie zasady „jednego transferu”.

F: Brzmi nieznajomo.

SM: Już tłumaczę. W uproszczeniu chodzi o to, że kilka świadczeń socjalnych, czyli np. zasiłki rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, pomoc z FP i PFRON, które do tej pory szły do ludzi na podstawie wielu ustaw, teraz zastąpiłoby jedno świadczenie, z górnym limitem. Obliczane byłoby tak, aby uwzględnić prawdziwą sytuację życiową beneficjentów. Stanowiłoby sumę potrzeb całego gospodarstwa domowego. Dzięki temu pieniądze nie wyciekałyby poza system. Niestety, wymaga to zmiany prawa, ale cała procedura stałaby się bardziej uczciwa i przejrzysta. Poza tym, wtedy wielkość transferów mogłaby być do czegoś odnoszona, do jakiegoś pułapu, np. średnich zarobków lub pewnego ich procenta. Bo czy to uczciwe, żeby osoby, które dostają zasiłki od państwa, miały większe wpływy niż osoby otrzymujące wynagrodzenie za pracę?

F: A może trzeba jakoś zmotywować samorządy do racjonalnego udzielania świadczeń?

SM: Nasze państwo pokrywa w 100% koszty wielu swoich zadań, choćby związanych ze wspomnianym finansowaniem transferów socjalnych. Zapotrzebowanie na środki państwowe będzie więc coraz wyższe. Dlatego Duńczycy wymyślili, a przejęli to od nich Finowie, że gminy muszą minimalnie dokładać się do wypłacanych przez siebie zasiłków. Powinny też je różnicować w zależności od skali wpływu samorządu na potrzeby społeczne.

AD: Nie bez powodu w Danii stawia się na profilaktykę zdrowotną: wtedy zmniejszy się obciążenie samorządów kosztami leczenia ludzi w szpitalach!

F: Czy to się da zastosować w Polsce? Mentalność mamy inną…

SM: Dobre mechanizmy bronią się bez względu na różnice kulturowe. W Polsce takie rozwiązanie spowodowałoby większą dyscyplinę w udzielaniu świadczeń. Warto się o to bić. Związana jest z tym także kwestia istotniejsza i bardziej generalna. Państwo nie potrafi tak skonstruować systemu, aby zacząć płacić samorządom za efekty w sferze pomocy społecznej i zatrudnienia. Duże sukcesy ma na tym polu Holandia. Funkcjonuje tam system „inteligentnych” dotacji. Samorządy otrzymują pulę środków, które nie są objęte tak ścisłymi zasadami wydawania pieniędzy rządowych, jak dotacje kierowane do polskich samorządów.

F: Zgoda, ale co z tego, skoro państwo nawet nie wie, komu i za co daje wsparcie…

AD: Pierwszym krokiem byłoby stworzenie centralnego rejestru osób, korzystających ze świadczeń. Wraz z informacjami o rodzaju, miejscu i wysokości pobieranych świadczeń. Uniemożliwiłoby to często praktykowane naciąganie państwa na zbędne wydatki. Popatrzcie: państwa, czyli obywateli, bo te świadczenia są przecież finansowane wprost z naszych podatków!

F: Mam wrażenie, że zawęziliśmy bardzo temat naszych rozważań. Nie sądzicie, że pomoc państwa powinna być ostatecznością?

AD: Oczywiście, polityki społecznej nie można zredukować do pomocy socjalnej. Mało tego: trzeba zrobić wszystko, aby docierała ona naprawdę jedynie do tych, którzy w inny sposób zupełnie sobie nie poradzą. Dawanie zasiłku powinno być rzadkością, ponieważ demotywuje do poszukiwania pracy. Powraca tu znana klisza „aktywizacji”.

F: Ale jak ją w praktyce realizować, skoro zatrudnieni w instytucjach nie są rozliczani za realne efekty, np. doprowadzenie do znalezienia i utrzymania pracy przez bezrobotnego?

AD: Trzeba dać większe pole manewru samorządom. Wszystko się do tego sprowadza. Obecnie wynagrodzenie płaci się za samą obecność urzędnika w instytucji. Przez 8 godzin, najczęściej od 8.00 do 16.00.

F: Powszechnie sądzi się, że pomóc nam może tylko Unia Europejska…

SM: Nic bardziej mylnego. Kłopot stanowią właśnie te mechanizmy, które na pierwszy rzut oka są dobrodziejstwem. Środki europejskie w połączeniu z budżetowymi oraz Funduszu Pracy dopłacają do zatrudnienia w instytucjach pomocy społecznej i publicznych służbach zatrudnienia. Ponieważ pracownicy nie zarabiają wiele, może to być demoralizujące. Szczególnie niebezpieczne są środki europejskie na tzw. „programy, projekty i inicjatywy”. Pozbawiają bodźców do zdecydowanego racjonalizowania systemu. Pozwalają pompować w niego dodatkowe pieniądze na krótką metę. Efekt zniknie tak szybko, jak tylko skończy się tzw. „program, projekt lub inicjatywa”.

F: Bez rewolucji niczego nie osiągniemy.

AD: Nie przesadzajmy. To tylko część problemów w obszarze polityki społecznej. Ale może stanowić podstawę do stworzenia pozytywnej alternatywy. Państwo działa obecnie niemal po omacku. Sprzyja to wyciekaniu pieniędzy oraz utrudnia prawidłowe kierowanie środków i kontrolę już prowadzonych działań. Zanim zacznie się więc budować nowy gmach w tej dziedzinie, trzeba spróbować naprawić to, co zostało przyjęte do realizacji.

F: Dziękujemy za rozmowę.

Wyzwania dla polityki społecznej w zakresie opieki nad osobami starszymi :)

1. Wprowadzenie

Polska, jak większość krajów rozwiniętych, staje w obliczu starzenia się populacji i konsekwencji tego procesu. Następstwa wynikające ze zmiany struktury demograficznej można rozpatrywać na różnych płaszczyznach: ekonomicznej, społecznej, kulturowej, itp. W niniejszym opracowaniu poruszam problem opieki instytucjonalnej nad osobami starszymi. Na płaszczyźnie ekonomicznej rozważania w tym zakresie dotyczą najczęściej kosztów ponoszonych przez seniora lub jego rodzinę oraz nakładów na opiekę pochodzących z budżetu państwa. W wymiarze społecznym poruszana jest najczęściej kwestia roli rodziny w opiece nad seniorem i przejmowania obowiązków tradycyjnie pozostających w jej gestii przez podmioty publiczne. Jednak nie są to jedyne problemy pojawiające się w dyskusji o opiece instytucjonalnej nad seniorami. Dynamiczny wzrost liczby najstarszych seniorów (tzw. proces podwójnego starzenia się) i ich problemy w najbliższych dekadach zdominują prawdopodobnie dyskurs dotyczący seniorów, a jednym z najczęściej pojawiających się tematów będzie problem opieki instytucjonalnej. Dlatego też celem artykułu jest przedstawienie dylematów związanych z rozwojem tej formy opieki nad osobami starszymi oraz wyzwań, jakie stoją przed polityką społeczną i społeczeństwem w związku z dynamicznym rozrostem populacji seniorów wymagających opieki.

2. Demografia i przemiany rodziny

Osoby w wieku 75 lat i więcej w 2010 roku stanowiły 8% ogółu ludności Polski [GUS 2009]. Jednak w najbliższych trzech dekadach odsetek ten będzie dynamicznie wzrastał. Największy wzrost nastąpi po 2025 roku, kiedy to najliczniejsze roczniki powojennego wyżu demograficznego przekroczą 75 lat (2030 roku udział kobiet w wieku 75 lat i więcej wyniesie 13%).

Wzrostowi subpopulacji osób najstarszych towarzyszyć będzie spadek potencjału opiekuńczego. Sprzyjać temu będzie obserwowany obecnie proces wertykalizacji sieci rodzinnej, czyli zwiększania się liczby współżyjących pokoleń przy jednoczesnym zmniejszaniu się liczby członków rodziny należących do tego samego pokolenia [Szatur-Jaworska 2002: 30-43]. Proces ten zmienia proporcje pomiędzy osobami potrzebującymi pomocy w codziennej egzystencji a osobami mogącymi jej udzielić. Wertykalizacja sieci rodzinnej stwarza konieczność większego zaangażowania rodziny w opiekę nad seniorami, jednak skutkiem procesu wertykalizacji jest zmniejszenie się potencjału opiekuńczego rodziny. Dodatkowo poprzez proces atomizacji rodziny i spadek dzietności zmniejsza się liczba osób mogących potencjalnie świadczyć usługi opiekuńcze starszym członkom rodziny. Oznacza to również, że potencjalna opiekunka osoby starszej (opiekę bowiem sprawują najczęściej kobiety w wieku 45-64 lat) będzie jednocześnie posiadała wnuki w wieku wymagającym częstej opieki. Pojawia się w takiej sytuacji dysonans pomiędzy chęcią udzielenia wsparcia dzieciom (opieka nad wnukami) a chęcią opieki nad starymi rodzicami. Dodatkowo potencjalna opiekunka to również osoba na przedpolu starości, której stan zdrowia może być przeszkodą w wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych (wymagających często dużego wysiłku fizycznego, jak na przykład umycie osoby starszej). Współczynnik potencjału opiekuńczego przedstawiający relację liczby osób w wieku 45-64 lata do liczby osób w wieku 80 lat i więcej (w przeliczeniu na 100) na przestrzeni najbliższego ćwierćwiecza będzie malał. Nieznaczne, okresowe wzrosty są wynikiem falowania demograficznego. Wartość tego współczynnika obniży się z około 600 na początku XXI wieku do 200 w 2035 roku w przeliczeniu na 100 osób

3. Wyzwania dla polityki społecznej w Polsce w zakresie opieki nad seniorami

Dwa główne problemy związane z opieką nad osobami starszymi dotyczą:

1) kosztów finansowania opieki,

2) odpowiednich form sprawowania opieki.

Obecnie usługi opiekuńcze (są one świadczone w miejscu zamieszkania seniora) stanowią zaledwie 4% oferty ośrodków pomocy społecznej (OPS), ale koszty tych usług stanowią 15% budżetów OPS. W przypadku pomocy instytucjonalnej (domy pomocy społecznej (DPS), zakłady stacjonarnej pomocy społecznej (ZSPS)) pobyt 99% mieszkańców tych instytucji, którzy ukończyli 60 lat jest dofinansowany przez gminę, na której terenie zamieszkiwali przed umieszczeniem w DPS lub ZSPS. Miesięczne koszty utrzymania w instytucjonalnych formach pomocy wahają się od 1800 zł do 2800 zł (średnia emerytura wypłacana przez ZUS w 2010 około 1300 zł). W 2010 roku tylko niespełna 1,5% osób w wieku 75 lat i więcej mieszkało w instytucjonalnych formach wsparcia. Jednak z przedstawionej przez GUS prognozy demograficznej wynika, że w najbliższym dwudziestoleciu zapotrzebowanie na wsparcie będzie wzrastać. Przy obecnej strukturze finansowania gminy nie będą w stanie ponieść tych kosztów i będą one za dużym obciążeniem dla lokalnych społeczności. Władze gminne staną przed dylematem czy remontować drogę, czy budować DPS lub umieścić kolejne osoby w instytucji świadczącej całodobowe usługi opiekuńcze. Jednak rozwiązania w tym zakresie nie należą tylko do lokalnych strategii w zakresie polityki społecznej wobec osób starszych, lecz przede wszystkim powinny być wprowadzone rozwiązania systemowe na szczeblu rządowym. Powstaje zatem pytanie w jaki sposób sfinansować rosnące potrzeby opiekuńcze starzejącego się społeczeństwa. Pierwsze rozwiązania jakie się nasuwają to budżet państwa. Jednak przy tak dynamicznym wzroście subpopulacji osób starszych będzie to zbyt duże obciążenie budżetu (wzrost podatków, aby sfinansować wsparcie seniorów obniży konkurencyjność gospodarki). Oto kilka przykładów sposobów finansowania opieki nad seniorami rozważanych przez polityków społecznych, których celem nie jest zwiększenie obciążenia budżetu państwa lub budżetów gminy kosztami opieki nad seniorami:

1) większe zaangażowanie rodziny w opiekę,

2) skuteczne egzekwowanie obowiązku alimentacyjnego względem rodziców,

3) ubezpieczenie pielęgnacyjne,

4) odwrócona hipoteka.

Pierwsze rozwiązanie wydaje się jednym z bardziej skutecznych i teoretycznie łatwych do przeprowadzenia. Jednak niesie za sobą również pewne zagrożenia. Ponieważ to kobiety najczęściej opiekują się seniorami opieka ta jest jedną z przyczyn przedwczesnego wycofywania się z rynku pracy. Biorąc pod uwagę, że tylko 28% osób wieku 55-64 lata jest aktywnych zawodowo polityka społeczna powinna stawiać sobie za cel aktywizację zawodową osób na przedpolu starości. Przedwczesne wycofywania się z rynku pracy powoduje, że kobiety-opiekunki będą miały niższe świadczenia emerytalne, a w konsekwencji zmniejszy się również dochód, który w przyszłości będą mogły przeznaczyć na swoją opiekę w starości.

Drugie rozwiązanie wydaje się jednym z najwłaściwszych. Skoro transfery prywatne odbywają się najczęściej w kierunku seniorzy-dzieci, to młodsze pokolenie powinno brać odpowiedzialność za wsparcie w niedołęstwie swoich rodziców. Przedstawione powyżej dane pokazują, że koszty utrzymania w DPS są w dużej mierze przerzucone z rodziny na społeczność lokalną (dopłata gminy do pobytu w instytucjonalnych formach pomocy). Rodzina często dziedziczy mieszkanie lub zostaje jej w ramach darowizny przekazane, ale nie pociąga to za sobą większego zaangażowania w opiekę nad seniorem. Darowizna w takich sytuacjach powinna zobowiązywać do opieki nad seniorem, ponieważ gdyby senior sprzedał mieszkanie na wolnym rynku to dochód ze sprzedaży mógłby być przeznaczony na pokrycie kosztów pobytu w placówce świadczącej wsparcie.

Jak funkcjonuje ubezpieczanie pielęgnacje można się przekonać analizując istniejące rozwiązania w tym zakresie np. w Niemczech. Maksymalna kwota, którą można otrzymać z tytułu bycia ubezpieczonym wynosi 1,5 tys. euro, a średni koszt pobytu w placówce pomocy instytucjonalnej wynosi około 3 tys. euro. Senior lub jego rodzina nadal część kosztów musi pokryć z własnych środków. W przypadku Polski obciążenie osób pracujących kolejną obowiązkową składką podwyższa koszty pracy. Wydaje się więc, że w obecnej sytuacji społeczeństwo jest zbyt biedne, aby wprowadzić kolejny „parapodatek”.

W przypadku odwróconej hipoteki, która wydaje się być dobrym rozwiązaniem, ponieważ większość osób starszych dysponuje własnym lokalem pojawiają się dwa problemy. Pierwszy to tradycyjne przekonanie o konieczności udzielania wsparcia dzieciom np. w postaci pozostawienia dzieciom mieszkania. Drugi problem to jakość zasobów mieszkaniowy, którymi dysponują seniorzy. Seniorzy zazwyczaj zamieszkują stare lokale bez nowoczesnych udogodnień, co wpływa znacząco na ich wartość. Rozwiązanie to jednak ma dużą zaletę, ponieważ nie obciąża budżetu państwa ani rodziny. Jednak na razie liczba instytucji świadczących tę usługę jest mała.

Drugą kwestią dotyczącą opieki nad seniorami są jej różnorodne formy. W Polsce dopiero rozwija się sektor różnorodnych form pomocy seniorom. Nadal to „tradycyjne” domy pomocy społecznej są najchętniej wybieraną formą wsparcia. W krajach Europy Zachodniej istnieje szeroki wybór mieszkań dla seniorów w ramach następujących form:

– kompleks mieszkalny, gdzie w tym samym budynku znajdują się sklepy oraz przychodna lekarska,

– wspólnoty mieszkaniowe – seniorzy nie są wykluczeni z życia społecznego, lecz mają kontakt z osobami w podobnej sytuacji życiowej, dodatkowo osoby samodzielne mogą pomagać osobom z problemami zdrowotnymi,

– domy dla osób w podeszłym wieku zapewniające różne formy pomocy w zależności od sytuacji zdrowotnej i materialnej seniora.

Wszystkie przedstawione rozwiązania w zakresie pomocy instytucjonalnej mogą być prowadzone przez sektor państwowy, firmy prywatne oraz organizacje non-profit (fundacje, organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, związki religijne). W Polsce, w odróżnieniu od krajów Europy Zachodniej, udział sektora prywatnego i organizacji non-profit jest mniejszy. Dostosowanie oferty do statusu zdrowotnego seniora może przynieść znaczące oszczędności.

4. Podsumowanie

W najbliższych dekadach wyzwanie w zakresie finansowania opieki instytucjonalnej będzie jednym z najczęściej dyskutowanych zagadnień. Wyzwania wynikające z braku spójnego sytemu pomocy instytucjonalnej kierowanej do osób starszych powodują niemożność zapewnienia optymalnej formy pomocy osobie starszej. Wydaje się, że podstawą jest stworzenie kompleksowego programu polityki społecznej wobec starości i osób starszych, którego częścią byłaby opieka instytucjonalna. Konieczność nawiązania ściślejszych relacji pomiędzy dwoma sektorami oferującymi wsparcie instytucjonalne, tj. sektorem ochrony zdrowia i polityki społecznej, wpłynie pozytywnie na efektywność udzielanej pomocy. Jednocześnie dzięki tej kooperacji będzie możliwe dopasowanie optymalnej formy pomocy do sytuacji zdrowotnej seniora (obecnie, gdy nie ma miejsca w dps senior jest umieszczany w ZOL) oraz możliwa będzie ściślejsza kontrola kosztów.

Bibliografia

Szatur-Jaworska B., 2002, Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, ASPRA-IR, Warszawa

GUS, 2009, Prognoza ludności na lata 2008-2035, Warszawa

Szukalski P., 2008, Relacje międzypokoleniowych z demograficznego punktu widzenia w starzejącym się społeczeństwie polskim, [w:] RRL, Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2007-2008, ZWS DUS, Warszawa

Najważniejsze jest zaufanie i poczucie wzajemności – wywiad z Tomaszem Sadowskim, twórcą Fundacji Pomocy Wzajemnej „Barka” – rozmawiali: Daria Hejwosz, Lesław Gromkowski :)

Z Tomaszem Sadowskim chcieliśmy przeprowadzić wywiad. Jednak nazywanie naszego spotkania wywiadem, wydaje się niewłaściwe. Była to pasjonująca, prawie trzygodzinna rozmowa o życiu, o ludziach i ich problemach, ale też i o polityce. Z Tomkiem Sadowskim najlepiej porozmawiać „na żywo”, wówczas można zrozumieć, to czego dokonał wraz ze swoją żoną Barbarą. Wspólnota „Barka” to nie tylko fakty, to opowieść, wielowątkowa narracja, w której przeplatają się wątki dramatyczne, wesołe i polityczne. Tomek Sadowski nie wydaje się być jedynie marzycielem, jest realistą, liderem, ekonomistą, politykiem, działaczem, prawnikiem, adwokatem, przedsiębiorcą, dyrygentem, psychologiem, przyjacielem, a zapewne ojcem i bratem dla wielu, którym pomógł. A pomaga, chociaż twierdzi, że teraz to już nie tylko on, lecz także inni.

W 1989 roku Tomasz i Barbara Sadowscy (obydwoje z wykształcenia psychologowie) powołują do życia pierwszy dom Barki, w którym zamieszkują z dwudziestoma pięcioma „rozbitkami życiowymi”. U źródeł powstania wspólnoty leżały wyzwania społeczne związane z okresem transformacji. Twórcom Barki przyświecała chęć budowania środowisk, w których „zapomniani oraz niechciani” członkowie społeczeństwa polskiego mieliby szansę rozwoju osobistego i społecznego. Misją Barki jest „rozwój społeczny grup marginalizowanych, zapewnienie im szansy odbudowy życia przez stworzenie programu pomocy wzajemnej, edukacji, rozwoju przedsiębiorczości w społeczeństwie obywatelskim”. Obecnie Barka działa w wielu obszarach życia społecznego, odbudowując kapitał ludzki oparty na gospodarce społecznej. Warto w tym miejscu wyjaśnić przywołane pojęcie, bowiem często jest ono mylone z innym pojęciem – ekonomii społecznej. Wyjaśnienie tego terminu znajdujemy w Art. 20 Konstytucji RP: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Wedle interpretacji znaczących niemieckich i polskich ekonomiści min. prof. Witolda Orłowskiego i prof. Grzegorza Kołotko w Trybunale Konstytucyjnym przed dwoma laty, uznali, że zasada gospodarowania nie jest respektowana w całości, a jedynie w jej drugiej części tj. tylko „gospodarka rynkowa”. Odnosząc się do terminu gospodarki społecznej twórcy Barki piszą: „My (Sieć Barki) nie próbujemy szukać określeń <<pochodnych czy zastępczych>> bo sprawa jest zbyt ważna i zasadnicza, a jej nieprzestrzeganie powoduje poważne konsekwencje społeczne (kryzysy gospodarcze, niezrównoważony rozwój, społeczne napięcia i ludzkie dramaty).

Działalność Barki nigdy nie ograniczała się jedynie do pomocy humanitarnej. Ludzie ją tworzący oferują coś więcej – zaufanie, wiarę i nadzieję. Organizują środowiska, w których ludzie pracują, tworzą i rozwijają się. W ramach działalności Barki funkcjonują Centra Ekonomii Społecznej (CES), Centra Integracji Społecznej (CIS), Budownictwo Socjalne. Ponadto realizowane są liczne programy zarówno w kraju jak i zagranicą. Przez ponad dwadzieścia lat Wspólnota Barka nie tylko pomaga ludziom wykluczonym, lecz również współpracuje przy tworzeniu prawa w Polsce. Fundacja nadal się rozwija, wychodząc naprzeciw nowym problemom społecznym, nie tylko w kraju, ale też i w Europie. Pomagają m.in. w Wielkiej Brytanii oraz Holandii. Wspólnota Barki rozrasta się, obecnie tworzony jest program, który ma na celu odbudowywanie społeczeństw, w państwach, które właśnie wchodzą na drogę zmian (m.in. Tunezja i inne kraje Afryki). A zatem Barka to już nie tylko projekt lokalny, krajowy czy europejski, zaczyna mieć on wymiar globalny (więcej zob. www.barka.org oraz http://ekonomiasolidarna.pl/, http://barka.org.pl/node/189)

Jakie były początki „Barki”?

Na początku, jeszcze w PRL-u, kiedy zaczynaliśmy to był rok 1989, nie istniały żadne warunki przyjęcia. Przychodził człowiek i nocował. Obecnie Wspólnota to „sieć barki” mająca około 100 podmiotów, które funkcjonują jak spółdzielnie. Zaczynało się to od rodzinnego domu. Początki to Władysławowo koło Lwówka, w starej, opuszczonej szkole. Ponad 7 lat trwało budowanie wspólnot np. w Chudopczycach. Nasze działania to stwarzanie integracji, wspólnot, spółdzielni socjalnych, wiejskich stowarzyszeń.

Najważniejsze było zaufanie i poczucie wzajemności. Przykładowo przyszedł facet, który zachowuje się nienormalnie. Mogę, jako psycholog traktować go instrumentalnie, ale po co?

Mamy problem, więc musimy go rozwiązać. Rozwiązać możemy go wspólnie, trzeba zobaczyć gdzie są aktywa, jakie są możliwości, a jakie słabości. Przed tworzeniem Barki pracowałem w szpitalu psychiatrycznym. Tam lekarze stawiali diagnozę i wypisywali recepty. Albo inny przykład, w ramach zajęć, lekarze kazali pacjentom wyobrażać sobie, że są na kajakach. Patrzę, a oni siedzą na materacach udając, że są na tych kajakach. Ja podjąłem ryzyko i zabrałem ich na Mazury. To był mój lek, moja terapia. Bo na tych Mazurach to naprawdę trzeba umyć naczynia, naprawdę wejść na kajak i to jest prawdziwe życie. Ja nie wyrywałem tych pacjentów lekarzom, byłem wartością dodaną. Tak naprawdę pierwszym ośrodkiem to było Dzienne Studium Rehabilitacji dla osób po szpitalach psychiatrycznych.

Jak funkcjonuje Wspólnota w Chudopczycach, czyli Stowarzyszenie Integracyjne Wspólnoty Barka ?

Chudopczyce to 4 odrębne instytucje, funkcjonujące w ramach struktury ekonomii społecznej. W tej popegeerowskiej wsi żyje i pracuje około 60 osób. To miejsce utrzymuje się i rozwija, dzięki przedsiębiorczości społecznej. Obecnie w jednym z bloków mieszkają emigranci (zarobkowi-przyp.red), którzy powrócili z zagranicy. W tym samym miejscu mieszkają rodziny po przejściach. Kolejne budynki zostały przekształcone w hotel z restauracją o charakterze gminnym. Wspólnota prowadzi również centrum nad jeziorem oraz kamping. Sądzę, że mieszkańcy Wspólnoty to odzyskani obywatele, którzy przyszli poranieni, tak jakby wrócili z powstania warszawskiego. Człowiek, który spędził osiemnaście lat w więzieniu, ma trudności z odnalezieniem się w społeczeństwie. Proste czynności stanowią dla niego ogromny problem. Taki człowiek ma trudności z kupieniem biletu na pociąg, wejściem do niego, a co dopiero kiedy ma się odezwać. Mamy 22 lata wolności i ciągle się słabo ruszamy. Struktura społeczna jest pogruchotana, dlatego trudno jest się organizować ludziom, bo mają wszystko zorganizowane. To jest pokłosie PRLu, to tamten system sprawił, że nie potrafimy się samodzielnie organizować.

A czy mieszkańcy miejscowości, w których są ośrodki Barki nie protestowali? Czy nie było z ich strony obaw, że będą mieszkać „po sąsiedzku” z ludźmi, którzy wyszli z więzienia?

Mieszkańcy są zaangażowani w odbudowywanie środowiska. Na początku nie było współpracy, bo mieszkańcy traktowali te ośrodki jako coś odrębnego. Niezwykle ważnym elementem było tworzenie atmosfery zaufania. Nie można również tworzyć sztucznej hierarchii wewnątrz Wspólnoty. Przykładowo jest babcia, no babcia to babcia, dzieci są dziećmi i tak dalej. Nie ma tuta
j miejsca na zawłaszczanie ludzi i traktowania ich jak klientów.

Ludzie tworzą Wspólnotę, pracują w niej, czy w takim razie Barka zarabia pieniądze? Jak są one dzielone między członków Wspólnoty?

Barka wszędzie i zawsze zarabiała, i nie była utrzymywana. Przykład, kiedyś przyszedł ogrodnik i pokazał nam jak się stawia folie, w których hodowaliśmy warzywa. Teraz wyobraź sobie, że mamy kilkanaście osób, mamy też do zapłacenia rachunki. Tak pojawia się problem, bo te rachunki trzeba przecież zapłacić. Przykładowo czynsz, prąd, woda i tak dalej. I myślisz, skąd tu wziąć pieniądze. Tak samo jak w rodzinie. Więc zbieramy te pomidory i jedziemy na targ, aby je sprzedać. Ktoś zarządza kasą. Mamy też ogórki i pietruszkę, i mówimy: trzeba zebrać trzy skrzynki, żeby zapłacić to czy tamto. Pieniądze szły na utrzymanie Wspólnoty, tak jak w rodzinie. Jeśli zobaczysz, że opłaty ci rosną, to musisz znów myśleć, skąd wziąć pieniądze, wiesz, że musisz zarabiać więcej, aby się utrzymać. I co robisz? Na przykład otwierasz sklep. Wysyłaliśmy truskawki do Słubic, bo Niemcy je kupowali.

Mięliśmy także zabawną historię z żukiem. Był nam potrzebny samochód więc pojechałem do fabryki w Lublinie. Mówię do prezesa że mamy tyle pieniędzy, takie są nasze możliwości… Prezes zwołał radę nadzorczą i nasz samochód kosztował połowę ceny, fabryka nic nie zarabiała. Ale to nie był koniec. Pieniędzy i tak mięliśmy za mało by go kupić. Więc komunikuję prezesowi, że za tą cenę nie kupię. On na to, że nie ma już z czego zejść. Powiedziałem mu, że zostaję tutaj i muszą coś wymyślić, że nie mam po co wracać bez samochodu. Trochę wyglądało to jak szantaż. Rada zebrała się raz jeszcze, prowadzili rozmowy za zamkniętymi drzwiami. Ostatecznie zapadła decyzja, że fabryka wypisze kwit na brakujące pieniądze. Wracaliśmy samochodem. (śmiech).

Skąd mięliście pieniądze na żuka, na założenie sklepu?

To były początki lat dziewięćdziesiątych. Bank dał nam kredyt, ale to był nie tylko kredyt w postaci pieniędzy, ale też kredyt zaufania. Dziś by to się nie udało.

Jak mielibyście teraz zaczynać, byłoby trudniej?

Gdybym miał raz jeszcze zacząć, to bym się tego nie podjął. Klimat lat dziewięćdziesiątych sprzyjał. Wtedy to było działanie grupowe, ot cała instytucjonalizacja.

A nie dochodziło do konfliktów na tle pieniędzy?

Decyzje były i są podejmowane wspólnie, demokratycznie, łącznie z dziećmi, jak w rodzinie. Podstawą jest zaufanie, a praca opiera się na subsydiarności, wzajemnym wsparciu.

Czy prowadzicie, jakieś statystyki, kto przystępuje do Barki, skąd jest, etc.

To nie ma znaczenia. Nie ma znaczenia, kto przyjeżdża, skąd jest, czy jest wierzący czy nie. Nic nie ma znaczenia. Wewnątrz Barki tworzą się rodziny. Wspólnoty pozostają, ale dalej to się rozrasta, na zasadzie franczyzny. My odbudowujemy w ten sposób kapitał ludzki. Moje wcześniejsze doświadczenia w pracy z ludźmi pozwoliły, aby to się tak rozwijało.

W jaki sposób radzicie sobie z osobami, uzależnionymi od alkoholu?

Mam w tej kwestii bogate doświadczenie, jeszcze z czasów pracy w szpitalu psychiatrycznym. Potrafię rozpoznać, kto ma problem. Wówczas siadamy i próbuję go przekonać, aby poddał się terapii. To nie jest układanie klocków, tutaj chodzi o odbudowanie człowieka, ale też jego rodziny i całego środowiska.

Czym Barka różni się od innych podmiotów, takich na przykład jak Monar czy Stowarzyszenie Brata Alberta?

Stowarzyszenie Brata Alberta prowadziło ośrodki jeszcze w PRLu. Dawali schronienie, koc i zupę. Ograniczało się to wyraźnie do pomocy humanitarnej. Monar z kolei w latach osiemdziesiątych, za sprawą Marka Kotańskiego zajął się młodzieżą, która była na dnie z powodu narkotyków. Potem zajęli się też uzależnionymi od alkoholu. Ich działalność jest bardzo funkcjonalna. Naszą wspólną cechą jest to, że tworzymy odrębne byty, spółdzielnie socjalne, centra integracji społecznej. Ośrodki monarowskie na pewno spełniają swoje funkcje, ale Stowarzyszenie Brata Alberta, powinno bardziej stawiać na człowieka, a nie ograniczać się do zupy i koca. Mimo oporów, są tam zmiany. Im jest trudniej zmienić tradycję, dlatego że oni zaczynali w innych niż my czasach, i też kierowali się na początku innymi przesłankami.

W jaki sposób wasze działania wpisują się w politykę społeczną państwa?

To co my robimy opiera się na subsydiarności, a w Polsce polityka społeczna nie jest na tym oparta. Ustawa określa, że politykę społeczną tworzą instytucje państwa, mogące współpracować, ale wszyscy mówią, że nie muszą. Z tej perspektywy polityka jest niefunkcjonalna. Przykładowo 700 osób może zostać wyeksmitowanych w Poznaniu. Bo tak działa system, a Pucek jest resortowy (Jarosław Pucek, dyrektor Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych w Poznaniu -przyp. Red).

Dobrze, a co robi Barka na poziomie instytucjonalnym, aby coś zmienić w kwestii polityki społecznej?

Uważam siebie za przedsiębiorcę, więc potrafię stworzyć ustawę. Na przykład to my tworzyliśmy ustawę o zatrudnieniu socjalnym, (regulującą powołanie Centrów Integracji Społecznej- przyp. Red.) czy ustawę o spółdzielniach socjalnych. Obecnie tworzy się spółka Wielkopolskie Centrum Ekonomii Społecznej, Laboratorium Solidarności oraz wyższa szkoła. Chcemy przygotowywać przyszłych pracowników, aby potrafili w sposób skuteczny pomagać osobom społecznie wykluczonym. Ci studenci będą mieli gotowe pracownie, w których będą mogli zdobywać praktykę. Na studiach nie ma kontaktu z człowiekiem, nawet profesor nie ma kontaktu ze studentami. Więc jak oni mają w przyszłości pracować, kiedy nie potrafią pracować z człowiekiem? Siedzą za biurkiem z komputerem i to jest ich cały świat. Na uczelniach dominuje wycinkowe podejście, toteż studenci nie są zainteresowani, nie wiedzą na przykład nic o swoim środowisku lokalnym, o jego problemach. Studenci muszą przede wszystkim uczyć się poprzez praktykę. Absolwenci wpadają w machinę technokracji, i nawet talenty staja się częścią systemu urzędniczego. Jak oni chcą edukować z zakresu ekonomii społecznej, kiedy nie mają praktyki? Musimy powołać tę uczelnię, bo mamy już doświadczenie, mamy pracowanie, nikt tego za nas nie stworzy.

Czyli, trzeci sektor ma odciążyć działania państ
wa? Czy to oznacza, że system jest niewydolny?

To nie jest trzeci sektor. Rząd-biznes-trzeci sektor, co to jest? Tego nie ma. My tu mówimy o zasobach samorządności, o zorganizowanych społecznościach, których liderem jest samorząd. To wszystko wygląda tak przez MOPRy, tam są urzędnicy, nie ma pracy z ludźmi, nie ma relacji. Chodzi o to, że szkoła, którą chcemy powołać, musi przełożyć się na pracowników. MOPRy pełnią funkcję zabezpieczeń społecznych a nie pomocy społecznej. Działają uznaniowo. Przykład, masz do zapłacenia rachunek za prąd na 200 złotych, a dostajesz 50 zł. Oni robią co muszą, po prostu pilnują zabezpieczeń.

A jak wygląda współpraca z samorządami?

W Poznaniu, prezydent jest w partnerstwie i nas wspiera. Mały samorząd czuje to, o czym mówimy. Małe samorządy nie mają zdolności kredytowej, więc są zainteresowani współpracą, bo jest potrzebna organizacja oddolna. Przykładowo, w Czarnkowie poszło jak burza, jeśli chodzi o działanie przedsiębiorstw społecznych. Poznań ma zdolności kredytowe, a urzędnicy nie rozumieją rzeczywistości. Wszystkie pieniądze ładowane są w infrastrukturę, na dole jest subsydiarność, ale wielkie aglomeracje tego nie widzą, nie rozumieją. Potrzebny jest zrównoważony rozwój, w przeciwnym razie ludzie wyjdą na ulice, dojdzie do demonstracji. Błędy popełniano na etapie transformacji ustrojowej. Wtedy trzeba było wymyśleć jakieś rozwiązania w zakresie polityki społecznej, ale tego nie zrobiono. Padały przedsiębiorstwa, dano odprawy i koniec. Mówiono: musisz być dzielny. Pomoc społeczna opiera się na technokratach. Potrzebna jest zmiana pomocy społecznej.

Niektórzy naukowcy i obserwatorzy życia społecznego mówią, że mamy w pewnych obszarach do czynienia ze zjawiskiem „wyuczonej” bezradności. Czy jest to duża skala? Jak ją niwelować?

Oczywiście, że mamy. W domu, w którym mieszkam 44 rodziny wykazują wyuczoną bezradność. W tej kamienicy pracują tylko 4 rodziny! I co zrobić? A trzeba się zacząć organizować, tworzyć oddolne inicjatywy. Powinno stworzyć się stowarzyszenie, klub, etc. Zorganizowaliśmy na przykład wakacje. Te dzieciaki nigdy nie były nad morzem. Więc organizujemy dla 15 dzieci wyjazd nad morze, rodzie płacą koszty podróży i za jedzenie, ale jeść i tak muszą w domu. Matka wtedy nie jest upokorzona, że dostała coś za darmo, bo sama jest organizatorką wakacji. Rodzice dostali możliwość, są wspierani. I zobacz, dostają auto, zbiorą się po 10 zł na benzynę, 15 zł na jedzenie. 10 dniowy pobyt dziecka nad morzem – 160 złotych. W tej kamienicy zorganizowaliśmy też świetlicę. Jest dużo możliwości, co ludzie mogą robić. Chociażby mogliby zorganizować wypożyczalnię rowerów, mogą sobie wzajemnie dzieci pilnować. Trzeba apelować i wspierać ludzi, aby sami się organizowali. Ludzie muszą się zorganizować od dołu. To jest zasada. To jest subsydiarność. MOPRy nic nie zrobią, bo nie pracują z ludźmi. Gdyby ludziom łatwiej przychodziło organizowanie się, byliby wstanie wykupić mieszkania od miasta. Za łatwo nam ta wolność przyszła. Lecimy dalej, bo gospodarka miała wszystko załatwić.

Z tego, co mówisz można cię uznać za liberała…

Liberalność polega na tym że zawsze masz szanse dla samorozwoju. Zakładam że ty masz potencjał, więc budujemy wspólnie ten system, i nie jest ważne skąd pochodzisz, jaką religię wyznajesz. Jeśli uznam cię za podmiot do wielu wspaniałych rzeczy, to nie będę ci dawał leków, jak robi to państwo opiekuńcze. Możesz popełniać błędy, ale masz prawo do dialogu, a ja nie będę cię do niczego zmuszał.

O czym marzyłeś, kiedy zakładałeś Barkę? A o czym marzysz teraz?

Mam ciągle to samo marzenie, żeby w moim kraju rozwijała się własność, dialog społeczny, solidarność. To są również filary Unii Europejskiej. Jako syn dyrektora PGRów, miałem zapewnione absolutne bezpieczeństwo ekonomiczne. Kiedy poszedłem do szkoły zobaczyłem, że są nierówności społeczne. Zastanawiałem się, jak to się dzieje. Potem poszedłem na studia, najpierw AWF, potem psychologia. Pracowałem w zakładach poprawczych, szpitalu psychiatrycznym, zbierałam doświadczenie. Bagaż doświadczeń, wykorzystuję do dziś. I nadal studiuję. Teraz interesuje mnie kapitał ludzki, społeczna gospodarka, czyli nie rynkowa, nie dla państwa, nie dla zysku. Zyskiem jest to, że ludzie się rozwijają. Ważna jest samorządność i terytorialna odpowiedzialność. Trzeba się oprzeć na zrównoważonym rozwoju, nie może być tak, że 40% pójdzie do przodu, a reszta pozostanie w tyle. Współpracuję z rządem, Parlamentem Europejskim, samorządem. I tak to idzie. Odezwali się do nas ludzie z Afryki, z prośbą o pomoc. Mówią, że Barka to błogosławieństwo, możemy mieć wpływ na odradzające się niepodległości, na przykład w Tunezji. Interesuje mnie wiec, społeczna gospodarka dla Afryki i to będziemy zrobić. Afrykanie są wspólnotowi i szczęśliwi, że nas znaleźli.

Uzależnieni od pomocy społecznej :)

Aktualny system pomocy zamiast zapobiegać bezradności, utrwala ją, często na zawsze. Pomoc społeczna jest metodą na życie, kształtuje postawy bierne, zamiast uczyć aktywności.

Po drugiej wojnie światowej świadomość konsekwencji niezaspakajania potrzeb komu? na ogólnie przyjętym poziomie, połączona z troską o sprawiedliwość społeczną, a także przybierające na znaczeniu idee równości i wolności, przyczyniły się do wprowadzenia rozbudowanego systemu pomocowego dla ludności ubogiej oraz pozbawionej stałego źródła utrzymania. Początkowo myślano, że waga tej pomocy nie będzie miała istotnego znaczenia ekonomicznego dla państwa, jednak już niedługo okazało się, jak wielkie obciążenie przynosi dla budżetów większości z nich. Korekta działań rynkowych w postaci zasiłków nie miała na celu odrzucenia swobodnej gry rynkowej, a jedynie zmniejszenie rozmiarów nieakceptowanego, z punktu widzenia społeczeństwa, zjawiska. Mimo że pojęcia wolność i równość przez ówczesne elity bardzo często rozumiana była antynomicznie, próbowano je połączyć w ramach systemów pomocowych. Wolność traktowano jako zgodę na leseferyzm w gospodarce, z kolei równość jako zapewnienie takich samych możliwości, poprzez solidarność osób, które znajdują się w relatywnie lepszej sytuacji (m.in. poprzez system podatkowy).

Niestety to co początkowo miało na celu kompensację utraty dochodów, stosowanym wyłącznie w celu zmniejszenia nierówności, a także zapobieżenia wykluczenia społecznego, w niedługim okresie stało się dla wielu ludzi elementem łatwego zarobku, a także wytłumaczeniem dla dezaktywizacji zawodowej. Dla wielu pomoc społeczna stała się elementem codziennego życia, a jej rozbudowana forma stopniowo przyczyniała się do uzależnienia, prowadząc do potęgowania zjawisk bezradności społecznej. Można zauważyć, że problem uzależnienia od pomocy społecznej w ostatnich latach stał się bardzo ważną i jednocześnie złożoną kwestią społeczną. Mimo że na pierwszy rzut oka wydaje się banalnym zjawiskiem, to w rzeczywistości przybierając znaczne rozmiary, staje się niezwykle istotnym i aktualnym zagadnieniem zarówno społecznym, jak i ekonomicznym dla rządów poszczególnych państw. Jego społeczne zabarwienie przejawia się między innymi w potęgowaniu dysfunkcyjności jednostek i społeczeństwa, a także ekskluzji społecznej znacznej grupy, z kolei ekonomiczna strona związana jest z uszczuplaniem budżetu państwa/jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym konieczności rezygnowania z realizacji innych potrzeb ważnych dla gmin, związanych chociażby z inwestycjami poprawiającymi jakość życia ludności.

W potocznej percepcji problem ten łączony jest głównie z osobami biednymi, czy też bezrobotnymi, faktycznie jednak bliższe rozpoznanie problemu pozwala stwierdzić, że jest to również domena osób „zaradnych”, próbujących we względnie łatwy sposób uzupełnić budżety własnych gospodarstw domowych. Dla niektórych jest to idealny sposób na bezstresowy zarobek niewymagający większych umiejętności, a także dochód pozwalający podnieść poziom życia, często ponad średnią krajową. Taka „pseudo-zaradność” wynika między innymi z wad współczesnego sytemu pomocowego, który nie potrafi sobie poradzić z osobami, które faktycznie tej pomocy nie potrzebują, a uzyskiwane dotychczas dochody pozwalają im na przeżycie ponad minimum socjalne, informujące o zagrożeniu ubóstwem. Brakuje indywidualnego podejścia do poszczególnych spraw, a także instrumentów zabezpieczających przed oszustwami. Chociaż przepisy przewidują mechanizmy zapobiegające uzależnieniu, to pracownicy socjalni nie mają motywacji do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, a także czasu na eliminowanie oszustw ze strony beneficjentów pomocy. Nakładane są na nich kolejne zadania niezwiązane bezpośrednio z pomocą dla podopiecznych, co powoduje, że zamiast aktywizowania ich, muszą zajmować się ściąganiem dłużników niepłacących alimentów, czy też pracą administracyjną. Dodatkowo, jako najniżej wynagradzani pracownicy samorządowi, bardzo często nie widzą sensu angażowania się we własną pracę, nie zależy im na poprawie sytuacji podopiecznych. Niska płaca nie motywuje do efektywnej pracy.

Współczesne uzależnienie od pomocy nie przejawia się wyłącznie w niewykazywaniu części dochodów, co uprawnia do otrzymywania wsparcia finansowego z ośrodków pomocy społecznej, ale często wiąże się z pełnieniem ról żebraczych, wykorzystywaniu instytucji charytatywnych, a także z powielaniem dysfunkcyjnych wzorców kulturowych i edukacyjnych. „Rzemiosło” to, mimo że ulega znacznym przeobrażeniom na przestrzeni lat, to jednak niezmiennie jego głównym celem jest życie na koszt innych oraz transfer środków do życia od ofiarodawców do osób korzystających z tej formy pomocy. Pomoc dla wielu gospodarstw stała się w ostatnich latach istotnym uzupełnieniem, a niekiedy podstawą bytu.

Mimo że wśród pobierających zasiłki socjalne dużą grupę stanowią osoby, którym ta pomoc się nie należy, to gmina praktycznie nie ma możliwości odmówienia udzielenia pomocy socjalnej. Ten obowiązek nakłada na nią, jak również na organy administracji państwowej, ustawa o pomocy społecznej. Pomoc realizowana może być w formie zadań zleconych i własnych. Do 2004 r. w ramach zadań zleconych w gminie pomoc przyjmowała postać zasiłków z pomocy społecznej (obligatoryjnych i fakultatywnych), składek na ubezpieczenia, specjalistycznych usług opiekuńczych, zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, pomocy dla kombatantów. Od 2005 r. zadania zlecone gminie uległy zmianie i objęły: zasiłek stały, zasiłki celowe na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną, specjalistyczne usługi opiekuńcze przysługujące na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego. Dodatkowo ustawa zobowiązuje gminy do wypłaty zasiłku okresowego (od 2004 roku), udzielenia schronienia, zapewnienia posiłku, ubrania, usług opiekuńczych, świadczeń zdrowotnych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, zabezpieczenia na wypadek zdarzeń losowych, sprawienia pogrzebu, pomoc na cele ekonomicznego usamodzielnienia i inne zasiłki. Mnogość tych zadań powoduje, że pracownicy socjalni nie są w stanie realizować najważniejszego zadania, które powinny sobie stawiać ośrodki pomocowe, a mianowicie inkluzji społecznej i zwiększenia aktywizacji jednostek i całych rodzin. Dodatkowo brakuje pracowników, którzy mogliby wypełnić powierzone role. W 2010 roku w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej zatrudnionych było ponad 131 tys. osób, jednak wśród nich pracowników socjalnych było nieco ponad 2 tys., a pod ich opieką ponad 2 mln osób. Nietrudno nie zauważyć, że takie obciążenie, nie może sprzyjać efektywnemu wychodzeniu z ubóstwa. Ilość osób korzystających z pomocy przypadająca na 1 pracownika socjalnego wynosi 1 tys., co powoduje, że pracownicy socjalni nie mają czasu na pracę z rodzinami.

Mimo wprowadzenia 12 marca 2004 roku nowej ustawy o pomocy społecznej, nadal zauważalny jest systematyczny wzrost wielkości wydatków na cele socjalne, które na same zadania własne gminy w 2010 roku skierowały około 2,9 mld zł. Zmieniła się struktura wydatków, ale środki, które były realizowane do 30 kwietnia 2004 r. w ramach zadań zleconych w dużej mierze zostały podobne, przekwalifikowano je jedynie na świadczenia rodzinne, i tym samym pozostały w gestii gmin. Dotyczyło to przede wszystkim zasiłków: stałego, okresowego i macierzyńskiego. Od 1 maja 2004 r. zasiłki okresowe i na tzw. bilety kredytowane, będące formą niepieniężnego
zasiłku celowego, pokrywającego koszty przejazdu koleją PKP, zostały przejęte przez gminy w ramach ich zadań własnych, co przyczyniło się do wzrostu wydatków na ten cel o blisko 60%. Wzrostowi wydatków towarzyszył spadek ilości świadczeniobiorców, jednak nadal był on stanowczo zbyt mały. Może to sugerować, że część osób została zaktywizowana, a tym samym ilość osób, których głównym utrzymaniem jest pomoc społeczna spadła. Jednak spadek ilości osób pobierających świadczenia tylko częściowo może być tłumaczona efektem poprawy sytuacji materialnej ludności wywołanej korzystnymi zmianami po wstąpieniu do UE (m.in. otwarcie rynków pracy w niektórych krajach) oraz wprowadzeniem nowych form pracy polegającej na aktywizowaniu klientów pomocy społecznej poprzez kontrakty socjalne, czy skierowanie do Centrum Integracji Społecznej. Prawdopodobnie spadek ten w dużej mierze nie wynika z przesłanek korzystnych dla całej gospodarki, ale przede wszystkim ze zmian w przepisach, które włączyły niektóre świadczenia pomocy społecznej do katalogu świadczeń rodzinnych (zasiłek stały, gwarantowany zasiłek okresowy, jednorazowy i okresowy zasiłek macierzyński). Kolejne spadki ilości beneficjentów spowodowane były wzrostem kwoty, która upoważniała do pobierania świadczeń. Do 30 września 2006 r. prawo do ich pobierania przysługiwało osobom i rodzinom, których dochód netto na osobę w rodzinie nie przekraczał 461 zł u osób samotnie gospodarujących lub 316 zł w gospodarstwach domowych wieloosobowych, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej przesłanki określonej w art. 7 Ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych, od 1 października 2006 r. wprowadzono nowe kryteria, które uprawniały do korzystania ze świadczeń osoby samotnie prowadzące gospodarstwo domowe o dochodzie nie wyższym niż 477 zł, oraz gospodarstwa domowe wieloosobowe o dochodzie netto na jedną osobę nieprzekraczającym 351 zł.

Aby pomoc społeczna spełniała swoją rolę konieczna jest zmiana dotychczasowych zasad jej udzielania. Działania pasywne polegające m.in. na ochronie słabszych ekonomicznie grup ludności, a w szczególności wypłacie zasiłków należałoby zastąpić działaniem aktywizującym. Podejście finansowe polegające na bezzwrotnych świadczeniach socjalnych, musi być zastępowane poprzez zachęty do samodzielnego działania. Instytucje pomocowe powinny ograniczyć dostęp do środków pieniężnych i zmniejszyć je do minimum, a skupić się na poprawie sytuacji na lokalnym rynku pracy i tym samym pobudzać do działań, prowadzących do wzrostu zamożności państwa. Jednak trudno jest zerwać z rozbudowanym systemem zasiłków, które były powszechne przed 1989 rokiem i na początku lat transformacji. Miały one na celu zapobieżenie niekorzystnym skutkom terapii szokowej i przejścia z gospodarki centralnie sterowanej na gospodarkę rynkową. Ich zasadniczy cel początkowo sprowadzał się do niwelowania niekorzystnych zjawisk zachodzących w początkowym okresie transformacji, jednak z czasem zamieniły się w dodatkowy element dochodowy. Większość grup społeczno-ekonomicznych przyzwyczaiło się do dystrybucji świadczeń socjalnych, które nie zostały odpowiednio zmodyfikowane przez instytucje państwowe wraz z przekształceniami społeczno-gospodarczymi. Brak odwagi głębokich reform oraz unikanie napięć społecznych prowadzi do wzrostu nieefektywnych świadczeń, które zazwyczaj mają charakter krótkoterminowy. Dodatkowo osoby, które korzystają z pomocy społecznej przestają być w sferze zainteresowań urzędów pracy, a tym samym tracą wielokrotnie możliwość przekwalifikowania lub zatrudnienia.

Aktualny system pomocy zamiast zapobiegać bezradności, utrwala ją, często na zawsze. Pomoc społeczna jest metodą na życie, kształtuje postawy bierne, zamiast uczyć aktywności. Mimo rozwoju w ostatnich latach, nadal rzadkością są spółdzielnie socjalne, przedsiębiorstwa społeczne, czy też centra integracji społecznej. Mogłyby one stać się przyczynkiem do zwiększania aktywności osób, jednak bardzo często nadal odbierane są pejoratywnie, co utrudnia ich rozwój. Uczestnictwo w takich formach aktywizacji dla wielu osób oznacza stygmatyzację i formę naznaczenia, jako osoby mniej zaradnej życiowo. Początkowo tworząc system pomocowy oparty o samorządy lokalne przewidywano, że będą one pełnić wyłącznie funkcje pomocnicze, w powrocie na rynek pracy i do normalnego życia. Jednak co raz to nowe pomysły partyjne, rozbudowujące system, doprowadziły do sytuacji, w której trudno jest zerwać z rozbudowanym systemem pomocy. Obecnie z pomocy korzysta ponad 1,3 mln rodzin, co świadczy, że funkcjonujące rozwiązania nie sprawdziły się. Najwyższy odsetek osób utrzymujących się z pomocy jest w województwie warmińsko-mazurskim i zachodnio-pomorskim (ponad 40%).

Pomoc społeczna uzależnia co ilustruje fakt, że ponad 80% beneficjentów ośrodków pomocowych otrzymuje świadczenia przez okres dłuższy niż 10 lat! Świadczy to dobitnie o tym, że ośrodki te wcale nie pomagają wychodzić z ubóstwa, a utrwalają je. Stają się łatwą formą życia. Bardzo często są uzupełnieniem dotychczasowych zarobków uzyskiwanych z pracy „na czarno”. Pracownicy nie chcą umowy o pracę i jednocześnie godzą się na niższe wynagrodzenie, wiedząc, że zostanie ono uzupełnione świadczeniami od państwa. Wpływ na tę sytuację ma pewne przyzwolenie zarówno wśród pracodawców, którzy zyskują na takim postępowaniu, jednocześnie unikając wysokich kosztów zatrudnienia, jak i wśród pracowników nierzadko będących beneficjentami Ośrodków Pomocy Społecznej. Szacuje się, że w Polsce od miliona do miliona trzystu tysięcy osób, zarejestrowanych bezrobotnych w rzeczywistości posiada pracę. Według szacunków w szarej strefie wytwarzane jest około 13% polskiego PKB, co stanowi rocznie kilkanaście miliardów złotych, pochodzących z niezapłaconych podatków, akcyzy czy cła.[1] Bardzo często organom państwowym nie zależy na rejestracji tych miejsc pracy, ponieważ mają one z reguły niską produktywność, a ich utworzenie w sferze gospodarki jawnej byłoby nieopłacalne.

Względnie wysokie zasiłki socjalne powodują wpadanie w pułapkę pomocy. Beneficjenci zniechęcają się do poszukiwania pracy, co wynika z rozminięcia się ich oczekiwań co do potencjalnych zarobków, a proponowanego im wynagrodzenia. Dla świadczeniobiorców praca nie jest alternatywą w porównaniu z dochodem zastępczym otrzymywanym z instytucji pomocowych. Nie widzą większego sensu w podejmowaniu pracy, ponieważ pomoc, którą otrzymują jest niewiele mniejsza, a często nawet wyższa od oferowanego na rynku wynagrodzenia. Zasiłki wówczas zamiast funkcji kompensacyjnej, pełnią funkcję normalnego wynagrodzenia za „brak aktywności”, nie mogą w takim wypadku być traktowane jako element solidarności, ale bardziej jako świadectwo pewnej głupoty ekonomicznej i społecznej instytucji pomocowych, ponieważ ich nieuniknionym efektem bardzo często jest dezaktywizacja ludności. Nie można zatem mówić, że amortyzują utratę zatrudnienia, czy też przeciwdziałają ubóstwu, ale bardziej należy je rozpatrywać w kategorii czynnika zagrażającego gospodarce. Beneficjenci pomocy dostają środki pieniężne, które nie są efektem ich aktywności wytwórczej, czy usługowej, ale wynikają wyłącznie z faktu, że nie pracują.

Postulując ograniczenia oraz reformy w systemie pomocy społecznej nie należy jednak utożsamiać ich z całkowitą likwidacją zasiłków. Nawet najbardziej zaciekły liberał musi zdawać sobie sprawę, że pomoc dla niektórych grup społecznyc
h jest niezbędna. Pozwala bowiem nie tylko funkcjonować osobom wykluczonym, czy też pozbawionym pracy, ale również w pewnym zakresie wpłynąć na wzrost popytu na dobra i usługi, przy wyższej niż przeciętnej skłonności do konsumpcji. Dodatkowo pewien zakres pomocy wynika z obowiązku tych, którym w życiu się udało, wobec osób, które nie miały tyle szczęścia. Istotnym problemem jest jednak to, że polska polityka społeczna dąży do unikania napięć kosztem dodatkowych nieefektywnych wydatków socjalnych, potęgowanych brakiem odwagi przeprowadzenia głębokich reform. Rozbudowany system świadczeń społecznych wynikający z doktryny instytucjonalnej zakłada, że czynnikiem sprzyjającym wyrównywaniu szans, równości dostępu oraz gwarancji w zakresie tzw. norm minimalnych jest rozwój tzw. sfery sprawiedliwości poziomej, której istotę można sprowadzić do stwierdzenia „równi powinni być traktowani równo”, gdzie przykładowo podatnicy o tej samej zdolności podatkowej powinni płacić tę samą kwotę. Niestety należy przy tym stanowczo stwierdzić, że powstawanie i rozwój instytucji społecznych nie jest równoznaczny z efektywną pomocą. Dodatkowo ważnym aspektem pomocy społecznej jest wpływ najnowszej historii. Trudno jest bowiem zerwać z rozbudowanym systemem opieki socjalnej, ze względu na prowadzoną do 1989 roku egalitarną politykę państwa. Większość grup społeczno-ekonomicznych przyzwyczaiło się do sterowanej odgórnie dystrybucji zasiłków i świadczeń. Zmodyfikowany przez gospodarkę rynkową system jest niedoskonały ze względu na brak rozwiązań długofalowych.

Sami beneficjenci pomocy zdają sobie sprawę, że jest ona źle ukierunkowana i wbrew pozorom nie sprzyja wychodzeniu z biedy, ale jednocześnie stwierdzają, że sprzyja ona zaspokojeniu potrzeb chociażby w minimalnym stopniu. Z przeprowadzonych przeze mnie badań ludności wiejskiej wynika, że świadomość tego ma co szósta osoba zagrożona ubóstwem. Świadczeniobiorcy zdają sobie sprawę, że pomoc powinna mieć charakter przejściowy między dochodami z pracy zakończonej a kolejnej podejmowanej. Jednocześnie widząc niedoskonałości systemu pomocowego bardzo często zwracają uwagę, że niewykorzystanie pomocy byłoby błędem z ich strony. Nie widzą problemu w tej formie zaradności, często w trakcie prowadzonych wywiadów ankietowych formułują osądy, z których wynika, że nie zdają sobie sprawy, że żyją na koszt innych osób. Dla wielu z nich życie za pieniądze państwowe jest urzeczywistnieniem sprawiedliwości społecznej. Inni jeszcze przejawiają roszczeniowy styl życia, zakładając, że pomoc od państwa im najzwyczajniej się należy. Przesuwając się do sfery pomocy na dłuższy czas samodzielnie pozbawiają się możliwości aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym, ekonomicznym, czy też politycznym. W tym znaczeniu pomoc staje się utrwalaczem bezrobocia i ubóstwa, często na wiele lat. Prowadzi to do zmniejszenia się skłonności jednostek do jakiejkolwiek inicjatywy i odpowiedzialności za swój los.

Urzędy pomocy społecznej nie prowadzą w wystarczającym stopniu aktywnej polityki przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu długotrwałemu. Brak odpowiednich narzędzi, a często odpowiednio wykwalifikowanej kadry powoduje, że instytucje te ograniczają się głównie do działań pasywnych. Istotną wadą takiej bezpośredniej pomocy jest jej krótkofalowy i zazwyczaj powierzchowny charakter. Korzystniejszym rozwiązaniem jest tworzenie szans uzyskania pracy, a także tworzenia własnych mikroprzedsiębiorstw, co pozwoliłoby zaktywizować beneficjentów pomocy i pobudzić do działań przyczyniających się do wzrostu ich zamożności. Rolą państwa nie jest bezrefleksyjna pomoc, pozbawiona przemyśleń odnośnie stanu gospodarki, ale działanie na rzecz całego społeczeństwa. Obniżenie podatków, preferencje dla osób zakładających własną działalność, czy też ograniczenie biurokracji mogłoby przyczynić się do poprawy poziomu życia społeczeństwa, a tym samym dobrodziejstwo rozwoju rozprzestrzeniałoby się stopniowo na wszystkie osoby. Pojawia się zatem pytanie, skoro jest to takie proste, dlaczego władze tym się nie zajmują? Dlaczego dotychczas nie uproszczono przepisów oraz nie stworzono warunków do rozwoju małych przedsiębiorstw?

Bez trwałego wzrostu nie jest możliwe zmniejszenie odsetka osób korzystającej z pomocy, jednak twierdzenie to nie jest odwrotne, ponieważ ze wzrostu nie zawsze korzystają wszystkie osoby. Dotychczas nie pojawiły się rozwiązania pozwalające najsłabszym grupom społecznym partycypować w korzyściach wynikających z przemian systemowych. W dalszym ciągu pogłębia się pauperyzacja, rozszerza się strefa ubóstwa i rozrasta zbiorowość osób zmarginalizowanych. Problemy te uzasadniają konieczność zintensyfikowania działań zapobiegających wykluczeniu społecznemu. Jednak ważne jest aby pomoc ta miała przemyślany charakter. Żeby prowadzone działania nie potęgowały biedy i patologicznych sytuacji, kiedy to osoby, którym faktycznie pomoc się nie należy, korzystały z niej bez większych przeszkód.

Zmniejszenie grupy osób korzystających z pomocy możliwe jest poprzez inwestycje w kapitał ludzki. Poprawa poziomu kształcenia, wyposażanie ludności w umiejętności niezbędne na lokalnym rynku pracy, a także współpraca dysfunkcyjnych rodzin z pracownikami socjalnymi, czy też asystentami rodziny, może przyczynić się do poprawy sytuacji. Z badań wynika, że osoby z wyższym wykształceniem mają większe zdolności kreowania nowych miejsc pracy i rozpoczynania działalności na własny rachunek. Jednocześnie charakteryzują się większą aktywnością i odpowiedzialnością za własne życie.

Utrzymywanie rozbudowanego systemu, w którym osoby korzystające z pomocy pozostają bierne zawodowo, nie świadczą również żadnych działań zwrotnych na rzecz państwa czy gminy, będzie w kolejnych latach powodować kolejne koszty zarówno ekonomiczne, jak i społeczne. Zaniedbania kolejnych ekip rządowych w konsekwencji będą prowadzić do pogarszania się sytuacji w tym zakresie. Co gorsze uzależnienie od pomocy rodziców będzie odbijać się na dzieciach. Brak profilaktycznej pracy może sprzyjać dziedziczeniu ścieżki życiowej rodziców, w efekcie prowadząc do konserwacji ubóstwa na wiele lat. Ścieżka dziedziczenia sytuacji życiowej młodych osób zazwyczaj wynika z konieczności podjęcia pracy już w młodym wieku, chcąc zaspokoić aktualne potrzeby. Podjęcie aktywności zawodowej prowadzi do zaniechania nauki, bądź ukończenia jej na poziomie nieadekwatnym do potrzeb rynku pracy. Osoby te pozbawione możliwości kształcenia (same się pozbawiają, lub zostają pozbawiane przez rodziców), w przyszłości nie mają szans zdobycia pracy, ewentualnie w przypadku redukcji zatrudnienia są w pierwszej kolejności jej pozbawiane. Ich niski poziom życia i brak środków, powoduje, że ich dzieci również nie mają szans na prawidłową ścieżkę edukacji. Jak widać takie błędne koło może trwać w nieskończoność.

Istotnym problemem jest fakt, że pracownik socjalny ma ograniczoną decyzyjność w zakresie udzielanych świadczeń. Jeśli potencjalny beneficjent spełnia przesłanki do otrzymywania pomocy, to nawet wiedząc, że środki te zostaną zmarnotrawione, nie ma możliwości zapobieżenia tej sytuacji. Prowadzi to do sytuacji, że pomoc udzielana jest gospodarstwom domowym, nawet jeśli istnieje przypuszczenie, iż im się ona nie należy. Mimo że pracownicy OPSów, Miejskich Ośrodków Pomocy Rodzinie, czy Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie mogą w przypadku marnotrawienia świadczeń zamienić je na pomoc rzeczową i usługową, rzadko korzystają z tej formy, ponieważ powoduje to dodatkowe trudności. Mobilizacją do wyjścia z pułapk
i pomocy może być kontrakt socjalny, będący umową między pracownikiem socjalnym a osobą korzystającą z pomocy. Gmina może zawiesić wypłacanie zasiłku, a nawet go odebrać, jeśli osoba odmawia podpisania kontraktu, ewentualnie nie realizuje jego zapisów, jednak zbyt duża liczba beneficjentów pomocy powoduje, że forma ta nadal rzadko jest praktykowana, a jeśli już dojdzie do jego podpisania, nie zawsze przestrzega się wszystkich jego zapisów. Istotnym efektem kontraktu ma być aktywizacja osób beneficjentów. Zakłada się, ze osoba go wypełniająca przestanie korzystać z pomocy socjalnej, ewentualnie pomoc ta będzie istotnie ograniczona. Niestety ilość podpisanych kontraktów ledwie przekracza 100 tys.

Patologicznym efektem pomocy socjalnej jest mechanizm pułapki pomocowej. Wynika on w dużej mierze z roszczeniowego podejścia do pomocy. Bezrobotni rejestrują się w urzędach pracy, dzięki czemu państwo opłaca im ubezpieczenie zdrowotne, dodatkowo pobierają zasiłek w instytucji pomocowej (Urząd Pracy, MOPR, OPS itp.), z reguły nie podejmują aktywności zawodowej, ani działalności zmierzającej do inkluzji społecznej, czasami podejmują pracę „na czarno”. Świadczenia pieniężne traktują jako swoistą pensję.[L1] Pozostając dłużej pod kuratelą pomocy przyzwyczajają się do niej, jednocześnie tracą umiejętności pozwalające poruszać się po rynku pracy, a także szanse awansu społecznego i zawodowego. Pomoc dezaktywuje te osoby i sprowadza ich myślenie do prostej kalkulacji „nie ma sensu podejmować pracy, skoro mogę otrzymać pieniądze bez wysiłku”.

Konkludując, można stwierdzić, że działania instytucji pomocy społecznej nie mogą mieć charakteru instytucji zajmującej się obsługą beneficjentów oraz ich rejestracją i wypłatą zasiłków. Ważne jest korzystanie z narzędzi, które już istnieją ewentualnie tworzyć nowe, tak aby motywować osoby korzystające z pomocy do wychodzenia z bezradności. Należy aktywować działania tej grupy i uzależniać wypłatę zasiłków od świadczeń zwrotnych. Ich wielkość powinna sprzyjać zwiększonej aktywności na rynku pracy i zachęcać do inkluzj

Główne wyzwania dla Polityki Społecznej w Polsce :)

Pomysłów na prowadzenie państwowej polityki społecznej w praktyce można znaleźć tyle, ile ideologii ją determinuje. Często jednak codzienność weryfikuje postanowienia doktrynalne na rzecz pragmatyzmu, który to z dnia na dzień nabiera nowego, bardziej skomplikowanego wymiaru. U źródeł pojawienia się terminu polityki społecznej na myśl przychodzi nam francuski myśliciel Charles Fourier i jego działalność na przełomie XVIII i XIX wieku. Jednakże do upowszechnienia się tego terminu dochodzi na gruncie Niemiec XIX-wiecznych, gdzie mamy do czynienia z działalnością kanclerza Otto von Bismarcka. Co do zasady jednak trzeba rozróżnić dwa pojęcia uważane za synonimowe. Politykę socjalną (Sozialpolitik) obejmującą sferę pomocy dla najbiedniejszych grup ludzi, a politykę społeczną (Gesselschaftspolitik), która zawiera w sobie pojęcie polityki socjalnej, jednak jeszcze zahacza o szerszy krąg rozwoju społecznego i związanymi bezpośrednio z tym zmianami strukturalnymi. Jak już wspomniałem, za jednego z głównych twórców instytucjonalizacji tejże polityki uważa się postać Otto von Bismarcka, który zainicjował powszechny system ubezpieczeń społecznych (tj. chorobowych, wypadkowych i emerytalno-rentowych). Jakie zatem – biorąc pod uwagę wszystkie te wstępne rozstrzygnięcia – wyzwania dla przyszłości tej polityki stoją przed Polską?

Dokonująca się obecnie w Polsce transformacja ustrojowa jest bezprecedensowym i niezwykle skomplikowanym proces społeczno-gospodarczy, w wyniku którego przeobrażeniu ulegają instytucje rynkowe, potrzeby i preferencje społeczne, stosunki międzyludzkie. Jego efektem jest systematyczny wzrost jakości życia, czego wyrazem może być chociażby demokratyzacja państwa, wzrost poziomu produkcji i konsumpcji, a także rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Wielu pozytywnym zmianom towarzyszy jednak równoległe powstawanie problemów, które stanowią wyzwania dla polityki społecznej.

Niepełnosprawność i starzejące się społeczeństwo

Jednym z bardziej znaczących problemów nie tylko pomocy społecznej, ale ogólnie społecznym jest starzejące się społeczeństwo.

Wyzwania przed którymi stoi polska polityka społeczna podzieliłbym na meta-poziomie na trzy grupy. W pierwszej z nich znajdują się uniwersalne wyzwania jakie zawsze stały przed polityką społeczną, np. ograniczenie nierówności, przezwyciężenie lub łagodzenie ubóstwa i wykluczenia czy też budowanie integracji społecznej. W drugiej grupie możemy znaleźć te, które wynikają z przemian cywilizacyjnych, zarówno obecnych jak i tych, które rysują się przed nami w przyszłości. Są to np. starzenie się społeczeństwa ze wszystkimi tego konsekwencjami czy wzmożona presja konkurencyjności w warunkach globalizacji. Trzecia grupa wyzwań wynika ze specyficznego polskiego kontekstu historycznego, a także naszego geopolitycznego usytuowania. W tej grupie wyzwań możemy umieścić te związane z likwidacją post-komunistycznych zapóźnień rozwojowych, korektą rozwiązań zastosowanych w czasie transformacji, ale niekoniecznie sprzyjających modernizacji, a także umiejętne włączenie się w projekt zwany europejskim modele społecznym ( przy uwzględnieniu jego wewnętrznego zróżnicowania i zmienności).

Wszystkie te trzy wyodrębnione grupy nie stanowią odrębnych obszarów. Wręcz przeciwnie – wszystkie one się przenikają. Myśląc o współczesnej polityce społecznej warto poszczególne kwestie społeczne rozpatrywać właśnie w świetle tych trzech nakładających się na siebie płaszczyzn.

Wśród wielu wyzwań jakie dostrzegam, cztery wydają mi się mieć charakter strategiczny dla myślenia o polityce społecznej.

Przejście od działań osłonowo-interwencyjnych do socjalizacyjno-aktywizujących

Jednym z rysów polskiej polityki społecznej doby transformacji był jej charakter osłonowy a nie aktywizacyjny. Praktycznym tego przejawem były kierowane do szerokich grup przywileje emerytalnych i ułatwienia przechodzenia na rentę zamiast inwestowania w podnoszenie kapitału ludzkiego, poprzez przekwalifikowawanie. Takie rozłożenie akcentów poniekąd było uzasadnione pilną potrzebą zamortyzowania kosztów jakie poniosło wiele osób w obliczu restrukturyzacji gospodarczej i spacyfikowanie oporu społecznego przeciwko reformom. Dyskusyjne jest czy była to wówczas dobra strategia i czy już wcześniej nie należało skręcić w kierunku bardziej aktywnej polityki społecznej ( active social policy). Z pewnością jednak utrzymywanie nadal tego stanu rzeczy hamuje rozwój – zarówno społecznie jak ekonomicznie. Dlatego wymaga to zmiany. Choć przechodzenie na wcześniejsze emerytury już ograniczono jak również dostępność świadczeń rentowych, tym niemniej w wielu podsystemach widać dotąd słabości wyrosłe z tamtego okresu . Pokazuje to choćby struktura wydatków społecznych. W Polsce – bardziej niż w innych krajach OECD – zachowuje się dysproporcja między udziałem wydatków na transfery pieniężne, a wydatków na świadczenia o charakterze rzeczowym i usługowym, na rzecz tych pierwszych. Jest to struktura wielce niekorzystna i anachroniczna. Widać to choćby na przykładzie pomocy społecznej. Fakt, że brakuje zasobów na systematyczną, profesjonalną pracę socjalną z osobami wykluczonymi a działania pracowników socjalnych często redukują się do przyznawania zasiłków oraz biurokratycznej sprawozdawczości, skutkuje tym, że tak skonstruowany system może w wielu przypadkach jedynie łagodzić ubóstwo i wykluczenie, a nie pozwala na jego przezwyciężenie.

Dlatego w polityce antywykluczeniowej potrzebne jest zastosowanie zindywidualizowanej i sprofesjonalizowanej ( najlepiej w ramach skoordynowanych działań wielu służb) pracy socjalnej i aktywizacyjnej. Błędem natomiast wydaje się wiara w to, że tego typu działania powinny mieć profil niemal wyłącznie prozatrudnieniowy. Oczywiście docelowo chodzi o to by osoby, które chcemy z powrotem włączyć do społeczeństwa znalazły pracę i aktywnie partycypowały w tworzeniu społecznego dobrobytu, ale często by mogły one wyjść na prostą nie wystarczy wyłącznie wsparcie zawodowe, ale także ogólno-życiowa reintegracja.

Mówiąc o potrzebie położenia większego nacisku na usługi, nie chodzi wyłącznie o usługi adresowane tylko do wykluczonych, ale także pewien zestaw świadczeń, których adresatami byłyby różne grupy. Sferą taką jest zwłaszcza opieka nad osobami zależnymi, np. małymi dziećmi, osobami niesamodzielnymi czy starszymi. Rozwój wielosektorowego rynku w tym zakresie wydaje się dziś fundamentalny zarówno w świetle podnoszenia kapitału ludzkiego, budowania integracji społecznej czy aktywizacji zawodowej ( dzięki częściowemu odciążeniu opiekunów możliwa byłaby ich aktywizacja, o którą obecnie trudno). Niestety mamy wciąż skurczony rynek tego typu usług, a w dobie transformacji nastąpiło nawet ograniczenie podaży niektórych z nich , np. przedszkoli i żłobków, który to trend dopiero niedawno wszedł na pozytywny tor. Przy tak dużych zapóźnieniach, naiwna jest wiara, że podaż ta w całości może być zrealizowana przez sektor publiczny ( podobnie jak nie ma podstaw do przekonania, że to zapotrzebowanie w pełni zaspokoi rynek prywatny). W tym jak i wielu innych obszarach polityki społecznej należy postawić na wielosektorowość, co jest zresztą zgodne z najnowszymi trendami w polityce społecznej.

Wielopokoleniowe zmierzenie się z demografią

Na kwestię demograficzną
często spogląda się przez pryzmat działań adresowanych do najstarszych generacji – systemu emerytalnego czy wzmożonego popytu na opiekę zdrowotną i długoterminową. To oczywiście bardzo ważne problemy, ale nie mogą one być rozwiązane w oderwaniu od działań podejmowanych na innych polach dotyczących młodszych generacji, zwłaszcza w zakresie rynku pracy czy polityki rodzinnej. Żadna konstrukcja systemu emerytalnego nie będzie dość stabilna jeśli nie będziemy mieli wysokiego poziomu zatrudnienia w gospodarce, bo to od tego zależy ilość środków w systemie zabezpieczenia społecznego i w budżecie, z którego system emerytalny jest dofinansowany. Podobnie jak nie utrzymamy systemu emerytalnego, gdy nie stworzymy mądrej polityki rodzinnej. Mądrej czyli takiej, która nie tylko promuje dzietność ( bo samo to nie wystarczy), ale równolegle umożliwia tych dzieci wychowanie i kształcenie. Toteż na kwestię starzenia się społeczeństwa należy patrzeć przez pryzmat warunkujących się różnych segmentów polityki społecznej od wsparcia rodzin z dziećmi przez inkluzyjny i konkurencyjny rynek pracy aż po konstrukcję systemu zabezpieczenia społecznego ( w wymiarze emerytalnym, zdrowotnym i opiekuńczym). Wyzwaniem, które łączy problemy młodych rodzin z małymi dziećmi i osób najstarszych jest wspomniana już konieczność zapewnia wsparcia rodzinom w opiece nad osobami zależnymi. Bez tego musimy się liczyć, że coraz więcej osób będzie w związku z potrzebą długoterminowej opieki nad niesamodzielnymi bliskimi wypadać poza rynek pracy i stopniowo tracić swój zawodowy i społeczny potencjał.

Zlikwidowanie segmentacji rynku pracy

W kontekście rynku pracy problemem – nie tylko w Polsce – jest jego segmentacja, polegająca na tym, że istnieją grupy pracownicze, których stabilność zatrudnienia jest wysoka i równocześnie grupy, które pracują i żyją w warunkach bardzo niestabilnych ( tzw. prekariat). Utrzymywanie się tego podziału zarówno uderza w zasady sprawiedliwości jak i wywołuje zagrożenie dla ładu społecznego. Może się bowiem na tym tle zrobić społeczny konflikt, tym bardziej, że w grupie prekariuszy ludzie młodzi znajdują się w większym stopniu niż starsze pokolenia, wobec czego konsekwencją może być mniej lub bardziej ostry konflikt międzygeneracyjny. A w obliczu wspomnianych wcześniej wyzwań na taki konflikt nie możemy sobie w żaden sposób pozwolić. Kierunkiem pożądanym w tej sytuacji wydaje się być koncepcja flexicurity, zalecana w unijnych komunikatach i praktykowana chyba najpełniej w Danii. Jej filarami są: elastyczność zatrudnienia, nowoczesne zabezpieczenie społeczne, instrumenty aktywnego rynku pracy ( nieraz dodaje się do tego jako czwarty człon – koncepcję life long learning). Układ ten jednak nie powinien być traktowany sztywno, a dostosowywany do konkretnego kontekstu w danym kraju. Na najbardziej ogólnym poziomie w koncepcji flexicurity chodzi o połączenie bezpieczeństwa i elastyczności. Szukanie kompromisu między tymi dwoma wartościami powinno orientować myślenie o polityce społecznej.

Lepsze korzystanie z głównych czynników rozwoju w epoce postindustrialnej: kapitału ludzkiego i społecznego.

Polska jeśli chodzi o kapitał ludzki, osiąga wysokie wyniki głównie w aspekcie ilościowym, a nie jakościowym, który jest w zasadzie ważniejszy. Przykładem jest stan szkolnictwa wyższego. Edukacja w Polsce w dużej mierze ogranicza się do tradycyjnych form – od szkoły podstawowej po studia. Nie dość rozwinięta jest opieka przedszkolna ( a to na tym etapie potencjał przyswajania wiedzy i umiejętności jest bardzo wysoki) a także różne formy podnoszenia swoich kompetencji na dalszych etapach życia, w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym.

Jeszcze gorzej wygląda sytuacja jeśli chodzi o kapitał społeczny. Według różnych jego wskaźników jak poziom zaufania czy aktywność społeczna Polska sytuuje się na końcowych miejscach w rankingu wśród krajów europejskich. Tu też duże jest pole do działania dla szeroko rozumianej polityki społecznej. Kapitał społeczny może bowiem być współkształtowany przez odpowiedni układ instytucjonalny. Władze publiczne powinny otwierać się – zachowując odpowiedzialność za (współ)finansowanie swych zadań – na organizacje społeczne, a nieraz także podmioty prywatne, przekazując im część zadań. Ważne jest by owo delegowanie zadań nie oznaczało całkowitego zrzeczenia się władz odpowiedzialności za dany obszar. Władze publiczne powinny zachowywać odpowiedzialność za wyznaczanie celów, tworzenie regulacji i kontrolę ich przestrzegania, a także – w mojej opinii – częściowe finansowanie usług strategicznych ze społecznego punktu widzenia. Jednak dzielenie się odpowiedzialnością za świadczenie pewnych usług z poza-publicznymi podmiotami może nie tylko zaktywizować stronę społeczną, ale także zwiększyć poziom zaufania do władzy ( tzw.linking social capital, który w Polsce po części za sprawą doświadczeń historycznych jest szczególnie słabo rozwinięty). Przyszłościowa polityka społeczna musi być wielosektorowa, a podmioty z poszczególnych sektorów muszą ze sobą współpracować w rozwiązywaniu konkretnych spraw.