Czy i jak można skutecznie walczyć z wykluczeniem społecznym

Drukuj

Nie ma żadnego szybkiego i prostego sposobu przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu i zwalczania go. Podobnie jak proces wykluczania jest dosyć długi, a samo zjawisko wielowymiarowe, tak działania na rzecz jego ograniczenia wymagają czasu i skoordynowanych działań wielu instytucji.

Zanim zacznę pisać o wykluczeniu społecznym, warto, bym najpierw zdefiniował samo pojęcie bądź też, biorąc pod uwagę wielość rozmaitych definicji i odniesień językowych, zarysował ramy, w których będę się poruszał. Po pierwsze, przyjmuję, że wyróżniającymi cechami wykluczenia są jego procesualność, wielowymiarowość, stopniowalność oraz relatywność.

Według mnie proces wykluczenia można rozumieć jako trajektorię, gdzie początkiem jest zdarzenie, które powoduje pogorszenie się sytuacji życiowej jednostki (grupy) i jednocześnie zapoczątkowuje szereg zdarzeń przyczyniających się do jej dalszej degradacji. Wraz z upływem czasu proces ten ulega intensyfikacji, a jednostkę (grupę) uznaje się za w pełni wykluczoną, gdy nie jest w stanie samodzielnie poprawić swojego losu i zmiana jej sytuacji życiowej jest całkowicie uzależniona od pomocy z zewnątrz. Działania zmierzające do zatrzymania bądź odwrócenia tego procesu zanim jednostka (grupa) osiągnie końcowy punkt trajektorii są nazywane przeciwdziałaniem wykluczeniu, zabiegi zaś mające na celu odwrócenie procesu, w sytuacji pełnego uzależnienia od środowiska zewnętrznego, są określane mianem zwalczania wykluczenia.

http://www.flickr.com/photos/13606325@N08/2367091270/sizes/m/
by rubybgold

Proces wykluczenia społecznego jest uzależniony zarówno od czynników wewnętrznych, czyli działań, postaw jednostki (grupy) wykluczanej, jak i zewnętrznych, czyli działań i postaw otoczenia. Jest również procesem i obiektywnym, i subiektywnym. Obiektywny wymiar procesu wykluczenia dotyczy jego elementów mierzalnych, czyli utraty zasobów materialnych (w tym dochodów), możliwości dostępu do uprawnień wynikających z przepisów prawa, jak i rejestrowanej aktywności społecznej, takiej jak działalność w organizacji pozarządowej, uczestnictwo w wyborach, itp. Subiektywne elementy procesu to poczucie jednostki (grupy) „bycia wykluczonym”, odbieranie danej jednostki (grupy) jako wykluczonej oraz brak bądź utrudniony dostęp do uprawnień, wynikający z uprzedzeń i dyskryminacji otoczenia, ale niemający charakteru sformalizowanego.

Relatywność wykluczenia oznacza konieczność każdorazowego wskazania kontekstu zjawiska, tzn. kto i skąd jest wykluczany, oraz zastosowanie punktu odniesienia (globalnego, krajowego, regionalnego, lokalnego, wspólnotowego), gdyż ta sama sytuacja obiektywna danej jednostki (na przykład poziom dochodów, uczestnictwo w życiu społecznym, posiadanie różnego rodzaju praw) w różnych społecznościach może oznaczać zarówno stan normalny, jak i rozpoczęty czy też zakończony proces wykluczenia. Wykluczenie społeczne, jako pewien punkt na trajektorii, podlega również dziedziczeniu przez dzieci wykluczonych opiekunów.

Od bezrobocia do wykluczenia – przykład

Poniżej przedstawiony jest uproszczony przykład procesu wykluczenia rodziny z dwójką dzieci, który zakłada, że rodzinie nie zostanie udzielone wsparcie, czyli przejdzie ona przez wszystkie fazy wykluczenia. W rzeczywistości sytuacja kryzysowa wskazuje jedynie na potencjalne zagrożenie wykluczeniem społecznym. Punktem rozpoczynającym proces – dla jasności wywodu – będzie utrata pracy przez ojca, który dotychczas utrzymywał całą rodzinę, czyli trajektoria wykluczenia będzie pokrywać się z trajektorią bycia bezrobotnym. Bezrobocie zostało wybrane jako przykład przede wszystkim z tego powodu, że utrata pracy jest jednym z najczęstszych czynników prowadzących do wykluczenia. Oczywiście, szczegółowy przebieg poszczególnych faz czy skuteczne formy pomocy będą się różniły, gdy czynnikiem rozpoczynającym proces będzie poważna choroba jednego z rodziców, pogłębiające się problemy alkoholowe, skazanie za przestępstwo, rozpad rodziny, ciąża mnoga itp., ale ogólny schemat pozostaje bez zmian.

W pierwszej fazie rodzina nie odczuwa jeszcze żadnych zmian, żyje z zapasów, nie zmienia stylu życia. Po kilku tygodniach lub miesiącach braki finansowe zaczynają być coraz bardziej odczuwalne. Rodzina rozpoczyna fazę drugą, przestaje opłacać część rachunków, ogranicza kontakty towarzyskie, zmienia styl życia, pożycza pieniądze od najbliższych, ewentualnie wyprzedaje część zgromadzonych dóbr, a proces wykluczenia nabiera przyśpieszenia. Kolejnych kilka miesięcy, a nawet lat, to okres powolnego pogarszania się sytuacji rodziny, rozpoczyna się proces izolacji społecznej, mogą pojawić się kłótnie, problemy alkoholowe, dzieci w szkole zaczynają odstawać od rówieśników.

Osiągnięcie fazy trzeciej to moment, kiedy rodzinę można uznać za wykluczoną. By przetrwać, musiała ona ograniczyć poziom zaspokojenia większości swoich potrzeb, nie posiada już prawie żadnych zasobów, które mogłaby spieniężyć, otoczenie postrzega jej członków jako przegranych życiowo, a oni sami przestali wierzyć we własne możliwości. Żyją tylko i wyłącznie dzięki środkom otrzymywanym z zewnątrz, a w rodzinie może dojść do sytuacji patologicznych, alkoholizmu, przemocy itp.

Złe warunki życiowe wywierają trudno odwracalne zmiany w psychice członków rodziny, a przede wszystkim dzieci. Mogą się pojawić problemy z prawem, rodzina pomimo przysługujących jej uprawnień – na przykład do edukacji, świadczeń zdrowotnych – korzysta z nich w ograniczonym zakresie z powodu braku środków finansowych (potrzebnych choćby do zakupu podręczników, opłacenia dojazdów, leków). Dzieci są dyskryminowane w szkole, rodzice tracą swoją pozycję społeczną, a sąsiedzi i znajomi przestają się liczyć z ich opinią.

Przyglądając się temu procesowi z punktu widzenia możliwości udzielenia wsparcia przez środowisko zewnętrzne, należy wyróżnić kilka kluczowych punktów. Idealnym momentem na udzielenie pomocy jest faza pierwsza, kiedy rodzina nie zmieniła jeszcze swojego stylu życia, jednak faza ta najczęściej pozostaje niezauważona. Dopiero faza druga powoduje reakcje w pierwszej kolejności najbliższego otoczenia, które bądź wspiera rodzinę, bądź odsuwa się od jej problemów jak najdalej. Wraz z intensyfikacją procesu do działania powinna przystąpić szkoła oraz instytucje pomocowe. Na tym etapie czasami wystarczy jedynie zatrzymać proces wykluczenia (udzielić kredytu, pożyczki na rozwój własnej działalności, zatrudnić przy pracach dorywczych, zapewnić wsparcie edukacji dzieci do czasu, kiedy same zaczną zarabiać), by dać rodzinie więcej czasu na rozwiązanie swoich problemów.

Jednocześnie na wczesnym etapie drugiej fazy wykluczenie często nie jest jeszcze wielowymiarowe, a pomoc w rozwiązaniu problemu rozpoczynającego proces wykluczenia uzdrawia sytuację. Im później, tym częściej pojawia się więcej czynników wykluczających, którym trzeba zaradzić. Od początku fazy trzeciej państwo i samorząd lokalny mają obowiązek udzielania pomocy związany przede wszystkim z niewystarczającym dochodem osiąganym przez rodzinę. Przy wykluczonych pozostało niewielu, godzą się ją wspierać i nie liczą na jakikolwiek zwrot poniesionych nakładów, są to najczęściej najbliżsi krewni bądź kilkoro przyjaciół. Jednak istniejąca nieformalna sieć wsparcia zazwyczaj nie jest wystarczająca. Dlatego też – by pomoc w fazie trzeciej była skuteczna – musi być wszechstronna i długotrwała, a co za tym idzie – finansowana ze środków publicznych.

Diametralna zmiana sytuacji rodziny i doprowadzenie jej do poziomu, by sama mogła sobie pomóc, wymaga zarówno odbudowania nadwątlonych zasobów materialnych (wsparcie finansowe i rzeczowe), częściowego wyrównania deficytów, jeśli chodzi o kapitał ludzki (kursy, szkolenia, wsparcie w edukacji szkolnej), stworzenia pola do odbudowania kapitału społecznego (dobrze funkcjonujący ośrodek kultury, sieć organizacji pozarządowych), odbudowania wiary we własne siły (wsparcie psychologiczne, terapeutyczne) i doradzenia, jak korzystać z przysługujących uprawnień (poradnictwo).

Z perspektywy kluczowych zasobów faza pierwsza wymaga wykorzystania sił tkwiących w rodzinie, tym samym decydujący jest wysoki kapitał ludzki, który pozwalałby rozwiązywać rozmaite trudne sytuacje życiowe. Na fazę drugą przypada pomoc najbliższego otoczenia, która jest najskuteczniejsza, gdy realizuje się zasadę zrównoważonego rozwoju. Skuteczność działań w fazie trzeciej zależy głównie od rozwiniętego systemu pomocy społecznej.

Tym samym, by skutecznie zapobiegać wykluczeniu, należy działać na szczeblu jednostkowym (wzmacnianie kapitału ludzkiego), lokalnym (integracja społeczna i realizacja działań z zakresu pomocy społecznej) i państwowym (regulacje prawne dotyczące zakresu pomocy i zabezpieczenia społecznego). Jednak najbardziej efektywne działanie we wczesnych fazach wykluczenia odbywa się na szczeblu lokalnym, a szczególną rolę odgrywa tutaj dobrze zintegrowana i aktywna społeczność lokalna, która jest najskuteczniejszym zabezpieczeniem przed pogłębianiem procesu wykluczenia społecznego.

Między teorią a praktyką – bariery

Powyższy opis wskazał na czynniki i działania mogące ograniczać zjawisko wykluczenia społecznego. Po wpisaniu do wyszukiwarki Google haseł związanych z „wykluczeniem społecznym” i jego zwalczaniem pojawią się dziesiątki wyników z opisami lokalnych programów, działań i dobrych praktyk, często finansowanych ze środków unijnych. Mimo że teoretycznie dosyć dobrze wiadomo, co i jak trzeba zrobić, uważam, że osoby wykluczone w wielu przypadkach nie będą miały szans na skuteczną, a tym bardziej efektywną pomoc ze względu na kilka dosyć istotnych barier.

Po pierwsze, filozofia prowadzenia polityki społecznej – na poziomie centralnym i lokalnym – to filozofia żaby z dowcipu o królu lwie, który kazał zwierzętom podzielić się na piękne i mądre. Z jednej strony – być może w spadku po czasach komunistycznych – jako społeczeństwo nie ufamy władzy, nie wierzymy, że urzędnicy nam pomogą, jak i niezbyt cenimy dobro wspólne. Tym samym brakiem zaufania władza odpłaca się obywatelom, ale też różne podmioty publiczne nie ufają sobie nawzajem. Stąd dowcipy, że w partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) jest czwarte P, czyli prokurator, a zamiast klauzul społecznych w zamówieniach publicznych dominuje kryterium ceny, co ma się nijak do jakości, jak i wspierania społeczności i podmiotów lokalnych. Z drugiej strony nastąpiło delegowanie wielu uprawnień, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej, na poziom samorządowy i w teorii działania pomocowe powinny opierać się na indywidualizacji i elastyczności podejścia oraz międzysektorowej współpracy. W praktyce jesteśmy taką żabą, która zakłada, że mamy silne, autonomiczne samorządy współpracujące z aktywną i partnerską społecznością lokalną oraz że władzy lokalnej oraz obywatelom nie można ufać i najlepiej precyzyjnie określać, co i kiedy można zrobić.

Po drugie, w wielu przypadkach brakuje szeroko pojętego kapitału pozwalającego na prowadzenie sensownej polityki społecznej. Chodzi tutaj i o środki finansowe, kapitał ludzki, i kapitał społeczny, bowiem przeciwdziałanie wykluczeniu i przekształcenie gminy w przyjazną obywatelom wymaga zarówno środków pozwalających sfinansować inwestycje i działania, ludzi, którzy mogliby być inicjatorami i partnerami zmian, jak i więzi społecznych pozwalających na odpowiednią koordynację działań. Relacje pomiędzy poszczególnymi formami kapitału mają charakter komplementarny i substytucyjny. Duże dochody własne pozwalają na kupno usług i odpowiednich ludzi oraz zbudowanie siatki powiązań, niewielkie pieniędze wymagają pasjonatów i wolontariuszy oraz nieformalnych uzgodnień, a wysoki poziom kapitału ludzkiego i społecznego z dużymi dochodami gminy tworzy wartość dodaną, pozwalającą na wysoką efektywność działań. Niestety, w środowiskach najbardziej wymagających wsparcia, o dużym odsetku osób wykluczonych kapitału na każdym z wymiarów brakuje najbardziej.

Po trzecie, kluczem jest także przekonanie społeczności lokalnej, że warto i można dokonywać inwestycji w kapitał ludzki i walkę z wykluczeniem, do czego niezbędne jest istnienie odpowiednich wskaźników. Obecnie bardzo łatwo można wyliczyć, ile będzie kosztował kilometr drogi czy chodnika, można też oszacować skrócony czas dojazdu z miejsca na miejsce po wybudowaniu autostrady bądź oszczędności wynikające z zakupu ekologicznego autobusu. Brakuje natomiast wskaźników pozwalających określić, ile środków należy wydać, by zapobiec wykluczeniu społecznemu bądź zaktywizować daną jednostkę, oraz czy te inwestycje się kiedyś zwrócą. Ten brak danych liczbowych pozwalających na analizę kosztów i korzyści ma bardzo wymierne przełożenie na praktykę. W trakcie dyskusji nad budżetem samorządu lokalnego bardzo trudno powiedzieć, że wydatki na bezdomnych, długotrwale bezrobotnych albo na program senioralny mają wynieść np. 200 tys. złotych rocznie. Czemu nie połowę tej kwoty albo dwa razy więcej? Stąd w przypadku poszukiwania oszczędności łatwiej jest ograniczać wydatki miękkie, o ile nie są obowiązkiem narzuconym w ramach obowiązujących przepisów prawnych, a trudniej infrastrukturalne, które poniżej pewnego progu nie będą mogły być zrealizowane. Wydatki infrastrukturalne mają też tę przewagę, że zazwyczaj efekty widać jeszcze przed upływem kadencji lokalnych władz, gdy większość inwestycji miękkich, wspierających jakość życia mieszkańców, jest zauważalna w dłuższej perspektywie.

Wszystkie te bariery rozpatrywane łącznie są dosyć przygnębiające, jednak można wskazać kilka punktów, czy też propozycji działań, dających nadzieję na ich ograniczenie.

Pierwszą z nich jest budżet zadaniowy – rzecz w teorii istniejąca, choć w praktyce daleka od ideału, a pozwalająca zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym na przejście od polityki sektorowej/branżowej do polityki nastawionej na osiąganie konkretnych celów. Bez tego trudno mówić o wielowymiarowym i wielosektorowym działaniu.

Druga to wspieranie organizacji strażniczych, tzw. watchdogów, które mają zazwyczaj ograniczone możliwości zdobywania finansowania, ale przyczyniają się do transparentności i efektywności działania władz, bez konieczności nakładania nadmiernych regulacji prawnych w ramach regulacji ustawowych.

Trzecią z nich jest dobra ewaluacja programów integracyjnych i stworzenie wskaźników liczących efektywność wydatków społecznych, zwłaszcza w perspektywie wieloletniej.

Opublikowano 13.04.2013

Czytaj również
*
PawełKubicki