Elastyczność i bezpieczeństwo na poważnie

Drukuj

Koncepcja flexicurity – połączenie angielskich słów flexibility (elastyczność) i security (bezpieczeństwo)  robi karierę. Wdrożona po raz pierwszy w latach 90. w Danii, gdzie doprowadziła do likwidacji bezrobocia, parę lat temu została wpisana przez Unię Europejską w Strategię Lizbońską. Stamtąd trafiła do Polski, gdzie jej głównym orędownikiem – oprócz administracji bezrefleksyjnie powtarzającej wszystkie nowe słowa, jakie pojawią się w unijnych dokumentach – stali się prywatni pracodawcy. Termin został rozpropagowany, ale koncepcja straciła swój sens, ponieważ motyw bezpieczeństwa zatrudnienia praktycznie znikł z opracowań. Trudno stwierdzić, czy stało się tak w wyniku braku zrozumienia źródeł duńskiego sukcesu, czy też z powodu celowej manipulacji – z punktu widzenia pracodawców, przynajmniej w krótkiej perspektywie czasowej, elastyczność zatrudniania i zwalniania jest ważniejsza niż to, co na jej temat myśli siła robocza. Jeśli jednak mamy flexicurity traktować poważnie, to trzeba wiedzieć, skąd się wzięła i co oznacza tam, gdzie jest rzeczywistością, a nie tylko modnym słowem.

Fot. Olga Baca
Fot. Olga Baca

Powodem, dla którego podjęto próbę pogodzenia elastyczności i bezpieczeństwa zatrudnienia, było uświadomienie sobie problemów wynikających z preferowania każdego z tych czynników oddzielnie. Rozwój technologiczny (upowszechnienie komputerów i umiejętność łączenia ich w sieć) oraz koniec zimnej wojny doprowadziły w latach 90. XX w. do zasadniczych zmian w społecznym podziale pracy. Fizyczne wytwarzanie dóbr przeniosło się do krajów o tańszej sile roboczej, z reguły postkomunistycznych (Chiny i Wietnam przychodzą na myśl w pierwszej kolejności, ale z zachodnioeuropejskiej perspektywy Rumunia i Polska spełniały dokładnie taką samą rolę), a jego miejsce w strukturze zatrudniania krajów wysoko rozwiniętych zajęły różnego rodzaju usługi – od prostej i słabo opłacanej dystrybucji importowanych towarów, po dość skomplikowane i przynoszące większy dochód projektowanie tego, co ma zostać wyprodukowane na drugim końcu świata. Równocześnie rzesze pracowników biurowych – zatrudnionych w bankach, firmach ubezpieczeniowych i tym podobnych – podzieliły los XVIII-wiecznych tkaczy: okazało się, że maszyna (w tym przypadku system komputerowy) potrafi zrobić to samo, co oni, tylko że taniej, szybciej i lepiej.

Nowa sytuacja rychło zaowocowała zmianą zachowania. Wyborcy zaczęli domagać się od państwa, by zwiększyło ochronę miejsc pracy: to, że skomputeryzowana firma ubezpieczeniowa przestała potrzebować tysięcy księgowych, rewidentów i kontrolerów – mówili – nie jest przecież wystarczającym powodem, by wszystkich ich zwolnić! Równolegle, nie wiedząc, do jakiego stopnia skuteczny okaże się polityczny nacisk, ci sami wyborcy zaczęli tak planować własne kariery, by zapewnić sobie długoterminowe bezpieczeństwo. Globalna konkurencja sprawiła, że nawet przejęcie rodzinnej firmy przestano uważać za bezpieczną życiową strategię. Bycie policjantem lub urzędnikiem państwowym stało się zaś atrakcyjną perspektywą również dla osób, które dawniej realizowałyby swój potencjał w bardziej produktywny sposób. Zwracając się ku sektorowi publicznemu, przestraszona wizją utraty stabilności burżuazja wkroczyła na teren używany dawniej do społecznego awansu przez grupy położone niżej w hierarchii. Kanały mobilności zostały zablokowane, co w krajach bogatych zaowocowało równaniem „globalizacja = rozwarstwienie”.

Ochrona miejsc pracy, której domagali się zagrożeni zwolnieniami pracownicy, przyjmowała w większości przypadków formę zapisów prawnych ograniczających pole manewru pracodawców i de facto  pozostawiających po ich stronie pełnię ryzyka w przypadku zmiany koniunktury, technologii czy po prostu trudności w egzekwowaniu oczekiwanych rezultatów od pracowników. Skoro trudniej było zwolnić, to firmy stawały się również mniej skłonne do zatrudniania, a co najmniej bardziej zainteresowane outsourcingiem, usługami agencji pracy tymczasowej oraz elastycznymi formami zatrudnienia, w Polsce znanymi jako „umowy śmieciowe”. Wszystkie te rozwiązania przerzucają ryzyko z powrotem na pracowników. Rozwarstwienie nabiera nowego znaczenia: zawody i poszczególne miejsca pracy różnią się już nie tylko wysokością zarobków, lecz także trwałością zatrudnienia.

Społeczeństwo o podzielonym rynku pracy (tzn. takie, w którym równolegle funkcjonują sztywne etaty i o wiele bardziej elastyczne „umowy śmieciowe”) jest mniej konkurencyjne w zasadzie już z definicji. Z jednej strony zasoby ludzkie nie są wykorzystywane w sposób racjonalny, bo wiele zdolnych osób decyduje się na pracę poniżej swoich kwalifikacji, za to stabilną. Z drugiej strony, czynnikiem przesądzającym o pozostaniu na stanowisku przestają być zdolności, a staje się rodzaj podpisanej umowy – nietrafne decyzje personalne na długie lata zmniejszają rentowność firm. W skali makro „tort do podziału” zaczyna się kurczyć. Rodzi się frustracja, a wraz z nią konflikt klasowy. Interesy biedniejszych i elastycznie zatrudnionych (lub wręcz pracujących na czarno) prekariuszy są coraz wyraźniej sprzeczne z interesami pracowników etatowych, salariatu. Ci pierwsi chcą darmowych i powszechnie dostępnych usług publicznych (bo wobec braku stabilnego dochodu trudno jest np. wysłać dziecko do płatnej szkoły), ci drudzy – ich ograniczenia, bo finansuje się je z podatków, którymi salariat czuje się nieproporcjonalnie obciążony. Recesja podsyca emocje: z jednej strony zawiść, z drugiej strony lęk przed deklasacją. Trwające od półtora roku protesty hiszpańskich indignados są w gruncie rzeczy łagodną społeczną reakcją na bezrobocie sięgające 25 proc. (i 53 proc. w najmłodszej grupie wiekowej).

W miarę jak kurczy się rynek pracy, obywatele coraz głośniej domagają się gwarancji zatrudnienia. Najprostszy sposób spełnienia ich żądań – wprowadzenie zakazu zwolnień – tylko pogarsza sytuację: objęte nim przedsiębiorstwa stają się coraz mniej konkurencyjne i bankrutują (a więc w końcu zwalniają pracowników) lub są ratowane przez państwo, co tylko zwiększa dług publiczny kumulując negatywne konsekwencje w przyszłości..

Flexicurity powstało jako próba wyzwolenia się z katastrofalnej spirali, w której brak poczucia bezpieczeństwa prowadzi do ograniczania elastyczności rynku pracy, a to z kolei ogranicza konkurencyjność i napędza bezrobocie. Koncept jest tyle prosty, ile odważny – jego istotą jest dzielenie się kosztami faktu, że w dynamicznej i zglobalizowanej gospodarce miejsca pracy znikają równie szybko, jak się pojawiają. System daje pracownikom gwarancję, że w razie utraty pracy utrzymają dotychczasowy poziom życia, a pracodawcom pewność, że bez problemów i z czystym sumieniem będą mogli zwolnić każdego, kto w danej chwili nie jest im potrzebny do generowania zysków. I jedni, i drudzy sowicie za ten zapewniany przez państwo spokój płacą. Godzą się na to, ponieważ bardziej elastyczna gospodarka rośnie szybciej, a poziom zatrudnienia jest wyższy.

Wyznaczająca standardy flexicurity Dania ma jedno z najbardziej minimalistycznych praw pracy na świecie. Inaczej niż w Polsce, staż pracy nie różnicuje pracowników – wszystkim przysługuje 25 dni urlopu rocznie, wszyscy mogą zostać zwolnieni z dnia na dzień i bez odprawy. Nie ma płacy minimalnej ani odgórnie narzuconych zasad redukcji zatrudnienia w przypadku restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Według polskich kryteriów wszyscy Duńczycy pracują na umowach śmieciowych – tyle tylko że duńskie zasiłki dla bezrobotnych wynoszą 90 proc. dotychczasowego wynagrodzenia i wypłacane są nawet przez cztery lata, o ile bezrobotny aktywnie szuka nowej pracy. W Polsce wysokość zarobków nie wpływa na kwotę zasiłku, a uprawnienie trwa maksymalnie – w powiatach, gdzie stopa bezrobocia wynosi co najmniej półtorej średniej – jeden rok. Przez pierwsze trzy miesiące po zwolnieniu polski bezrobotny, w zależności od stażu pracy, może liczyć na 593–890 zł miesięcznie. Później jest to 466–699 zł – niespełna jedna piąta średniej płacy.

Oczywiście, prawdziwe flexicurity kosztuje. Podatek dochodowy od przedsiębiorstw jest w Danii o jedną trzecią wyższy niż w Polsce (25 proc. wobec 19 proc.), VAT wynosi 25 proc. od wszystkich towarów i usług (w Polsce żywność i szereg innych dóbr opodatkowana jest stawką 5 lub 8 proc.), a najwyższy wymiar podatku dochodowego od osób fizycznych to 51,5 proc. Dochodzi do tego 8-procentowa składka na ubezpieczenie społeczne, ta jednak jest niższa niż suma składek ZUS-owskich obciążających polskich pracowników.

Z powyższego opisu wynikają dwie rzeczy. Po pierwsze, o flexicurity można mówić tylko w kontekście całego systemu społeczno-ekonomicznego. Opisywane w publikacjach PKPP Lewiatan rozmaite „dobre praktyki” poszczególnych pracodawców są niewątpliwie warte propagowania, ale nie mają przełożenia na elastyczność rynku pracy jako całości. To miło, że w firmie X można na rok przerwać karierę, a w korporacji Y dowolnie ustawiać siatkę godzin pracy, ale ani nie daje to tym podmiotom większych możliwości zwalniania niepotrzebnych pracowników, ani nie poprawia sytuacji zatrudnionych w innych przedsiębiorstwach. Po drugie, gigantycznym nieporozumieniem – zakrawającym wręcz na jawną drwinę – jest postulowanie, w imię tworzenia „polskiej flexicurity”, skrócenia maksymalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do sześciu miesięcy. Krokiem w stronę rozwiązań duńskich ma być przy tym powiązanie tego zasiłku z indywidualnym dochodem – na poziomie 15 proc., co miałoby być uzupełnione o jednakową dla wszystkich kwotę stanowiącą ułamek płacy minimalnej. W praktyce oznaczałoby to, że osoba zarabiająca ustawowe minimum otrzymałaby w pierwszych trzech miesiącach bezrobocia 40 proc. dotychczasowego dochodu, a ktoś, kto otrzymywał 10 tys. zł miesięcznie – około 19 proc. (obecnie jest to, przypomnijmy, 7–8 proc.). Nie są to kwoty pozwalające czuć się bezpiecznie na wysoce elastycznym rynku pracy.

Według neoliberalnych ekonomistów skąpe zasiłki są najlepszą motywacją do poszukiwania nowego zajęcia. Ich podnoszenie ma prowadzić do „pułapki bezrobocia” – sytuacji, w której bardziej opłaca się pozostać bezczynnym, niż podjąć nową pracę, z której realny dochód jest równy różnicy pomiędzy opodatkowaną pensją a dotychczasową zapomogą. Brzmi to logicznie, ale nie znajduje potwierdzenia w faktach. W Danii zasiłki dla bezrobotnych są hojne i długoterminowe, a i tak aktywnych zawodowo jest ponad 75 proc. osób w wieku lat 20–64. W Polsce kuroniówka jest nieporównanie skromniejsza i wypłaca się ją krócej, ale wskaźnik zatrudnienia jest o przeszło 10 punktów procentowych niższy. Czyżby wrodzone lenistwo skazywało nas na permanentną biedę?

Być może. Bardziej prawdopodobne wytłumaczenie dotyczy jednak różnic w organizacji polskich i duńskich urzędów pracy. Te pierwsze działają w sposób stricte biurokratyczny – rejestrują bezrobotnych, mechanicznie przedstawiają im parę ofert pracy, wysyłają na dostępne akurat kursy zawodowe (do zasobu podręcznych anegdot wszedł przypadek miasteczka, w którym sto osób przeszło kurs obsługi wózków widłowych – mimo iż w okolicy nie było żadnego wielkiego magazynu). Nawet jeśli działania te dają zajęcie pracownikom urzędów pracy, to rzadko kiedy przynoszą zamierzony skutek. Są oczywiście bezrobotni, którzy znajdują nową pracę, ale dzieje się to pomimo, a nie dzięki aktywności urzędu.

Skuteczne pośrednictwo pracy obejmuje oczywiście przegląd dostępnych ofert i podnoszenie kwalifikacji, ale są one dostosowane do profilu danej osoby i systematycznie nadzorowane przez indywidualnego konsultanta. Jego głównym zadaniem jest znalezienie bezrobotnemu nowego zajęcia – ale dba on również o to, by ten przyjął przedstawioną ofertę i w razie odmowy ma możliwość wstrzymania wypłaty zasiłku. Nietrudno sobie wyobrazić, jak silne oburzenie wielu polskich bezrobotnych wywołałaby wizja nadzoru przez takiego osobistego doradcę.

Również inne elementy duńskiego systemu nie byłoby łatwo przeszczepić na polski grunt. Zrzeszające etatowych – nie „śmieciowych” – pracowników związki zawodowe wystąpiłyby przeciw likwidacji odpraw, okresów wypowiedzenia i płacy minimalnej. Dla przedsiębiorców – którzy tak dziś zachwalają koncepcję flexicurity – konieczne do jej sfinansowania podniesienie podatków dochodowych byłoby bardzo trudne do zaakceptowania. Obie strony wystąpiłyby przeciw zniesieniu preferencyjnych stawek VAT-u. Dodatkowy sprzeciw przyszedłby ze strony publicystów, konsultantów, kadry akademickiej i wszystkich innych „twórców”, którzy straciliby możliwość 50-procentowego odpisu na „koszty uzyskania”. I tak dalej, i tym podobne: dobrze wiemy, iż system, który sobie stworzyliśmy, nie jest efektywny, ale w większości na tyle się do niego przystosowaliśmy, że wizję radykalnej zmiany postrzegamy bardziej jako zagrożenie niż szansę.

Drugą, oprócz konserwatywnej ostrożności, przeszkodą na drodze do flexicurity jest brak zaufania do wspólnoty obywatelskiej i instytucji państwa, które w oryginalnej duńskiej wersji odgrywa kluczową rolę. Wysokie i progresywne podatki są tam możliwe nie tylko dlatego, że ich niepłacenie jest powszechnie uważane za działanie antyspołeczne (inaczej niż w Polsce, gdzie dominuje podejście cwaniaka indywidualisty: „tylko frajerzy płacą”, lub teleportowanego z amerykańskich pól kukurydzy prawicowego anarchisty: „zagłódźmy panoszącą się bestię”). Równie istotne jest przekonanie, że państwo jest w stanie zrobić z zebranych danin dobry użytek.

Z tym jest, niestety, poważny kłopot, o czym przypominają dach nad Stadionem Narodowym, puste pociągi jeżdżące na warszawskie lotnisko, patologiczne rodziny zastępcze, utrzymywani z budżetu nieucy-katecheci oraz długa lista innych przykładów głupoty i niemocy organizacyjnej. Jeżeli chcemy stawić czoła globalnej konkurencji – a to jest możliwe tylko po przeprowadzeniu reformy rynku pracy upodabniającej go do rozwiązań duńskich – musimy tę niemoc i głupotę przezwyciężyć. Nie tylko dlatego, że bez tego flexicurity nie stanie się popularna, lecz także dlatego, że jeśli nawet dałoby się z dnia na dzień skopiować w Polsce wszystkie duńskie rozwiązania, to wdrażane przez dziadowską administrację przyniosą one bez porównania gorsze efekty.

Bez względu na to, kiedy dojrzejemy do reformy rynku pracy, musi się ona dokonać równolegle ze zmianą logiki działania systemu ubezpieczeń społecznych. Pod koniec lat 90. rząd Jerzego Buzka doszedł do wniosku, że wypłacanie emerytur z bieżąco zbieranych składek nie ma przyszłości. Obserwując trwający od dwóch dziesięcioleci spadek przyrostu naturalnego, należy stwierdzić, że była to słuszna konstatacja. Niestety, poczynione wówczas założenie o długofalowej opłacalności systemu kapitałowego było zbyt optymistyczne – wypłacane z niego emerytury będą bardzo niskie, zwłaszcza w przypadku osób z pofragmentowaną historią zawodową. Wiedza o tym – jak również mało odpowiedzialne wypowiedzi polityków i ekspertów, według których system ten tak czy owak się załamie – niszczą zaufanie do ZUS-u i zachęcają coraz większą liczbę ludzi do ucieczki w szarą lub czarną strefę. Ci, którzy w nim zostają – salariat – muszą ponosić coraz większe koszty.

Rozwiązanie powyższego dylematu może być podobne do duńskiego rozstrzygnięcia sprzeczności między indywidualnym bezpieczeństwem a systemową elastycznością. Skoro do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i tak trzeba dopłacać, to jaki sens ma osobne zbieranie składek, które są de facto podatkiem od pracy? Zastąpienie ich podatkiem od konsumpcji (np. wyrównaną stawką VAT) zlikwidowałoby za jednym zamachem zachętę do ukrywania części działalności przez osoby pracujące oraz barierę przed zatrudnianiem bezrobotnych. Oszczędzanie na emeryturę powinno pozostać obowiązkowe tylko w minimalnym zakresie, który można wyznaczyć na poziomie obecnej składki od najniższej pensji. W chwili obecnej wynosi ona 292 zł. Suma ta, odkładana co miesiąc przez 40 lat i oprocentowana na jedyne 3 proc. (takie odsetki można uzyskać od długoterminowych lokat bez względu na koniunkturę gospodarczą), pozwoliłaby na wypłacanie przez kolejne ćwierć wieku emerytury w wysokości 906 zł. Nie jest to dużo, ale i tak o całe 148 zł więcej niż dzisiejsza minimalna emerytura. Osoby bardziej zapobiegliwe mogłyby – już dobrowolnie – wpłacać wielokrotność minimalnej stawki, oczekując odpowiednio wyższego świadczenia na starość. Indywidualne konta emerytalne, na których opierałby się ten system, prowadzone byłyby przez zwykłe banki, które mogłyby konkurować między sobą oprocentowaniem wyższym niż określone w ustawie. Środki na nich zgromadzone nie podlegałyby podatkowi od odsetek bankowych i mogłyby być dziedziczone, o ile oszczędzająca osoba nie rozpoczęła pobierania emerytury.

Zdroworozsądkowa zmiana systemu emerytalnego w rodzaju naszkicowanej powyżej byłaby testem gotowości do bardziej globalnej reformy rynku pracy. Reforma taka jest potrzebna i powinna iść w kierunku flexicurity. Musi być jednak pomyślana na poważnie – ze świadomością kosztów i społecznych oporów, które niechybnie wywoła.

Czytaj również
O autorze
*
KrzysztofIszkowski
Członek zespołu redakcyjnego „Liberte!”, Absolwent Szkoły Głównej Handlowej oraz Uniwersytetu Warszawskiego.
@ iszkowski