Europa plus Hayek

Drukuj

Diagnoza dotycząca głównych zagrożeń dla dalszego funkcjonowania UE została już wielokrotnie postawiona i jest raczej przedmiotem zawoalowanego konsensusu niż ostrej debaty. Jak się okazuje, rad co do tego, w jaki sposób stawić tym zagrożeniom czoła, jak je rozbroić, można szukać także w pismach jednego z największych liberałów wszech czasów, Friedricha Augusta von Hayeka.

photo by Eduardo Fonseca (Duda Arraes)
photo by Eduardo Fonseca (Duda Arraes)

 

Od czasu, gdy elity solidarnościowe – chyba wiosną 1990 r. – doszły do wniosku, że proces zmiany ustrojowej w Polsce jest trwały, idea integracji z EWG/Unią Europejską stała się osią polskiej strategii w polityce zagranicznej. Była motorem działań, a tok zdarzeń (podjęcie negocjacji, układ stowarzyszeniowy, zamykanie kolejnych rozdziałów negocjacyjnych, referendum, 1 maja 2004, negocjacje perspektywy finansowej, strefa Schengen, polska prezydencja) wyznaczał kolejne, namacalne etapy zakorzeniania się w świecie współzależności zachodnioeuropejskich. Od kilku lat Unię toczy jednak kryzys, będący elementem globalnej zapaści gospodarczej. Pojawiły się spore znaki zapytania nad jej przyszłością i chociaż mijają lata, to znaki te nadal pozostają bez adekwatnej odpowiedzi. Liderzy państw członkowskich, w obawie przed reakcją rozhuśtanych emocjonalnie elektoratów, stawiają na podejście asekuranckie i dalecy są od decyzji o podjęciu ryzyka znaczącej przebudowy Unii. Podejmuje się tylko decyzje wymagane bezpośrednią koniecznością kryzysową, dyktowane obawą przed reakcją niesławnych rynków finansowych.

Tymczasem diagnoza dotycząca głównych zagrożeń dla dalszego funkcjonowania UE została już wielokrotnie postawiona i jest raczej przedmiotem zawoalowanego konsensusu niż ostrej debaty. Jak się okazuje, rad co do tego, w jaki sposób stawić tym zagrożeniom czoła, jak je rozbroić, można szukać także w (dość swobodnie tutaj interpretowanych) sugestiach rodem z pism jednego z największych liberałów wszech czasów, Friedricha Augusta von Hayeka. Podejmijmy więc dzisiaj próbę intelektualnej rozrywki polegającej na zgraniu z sobą zdiagnozowanych problemów współczesnej Unii z zadeklarowanym celem utrzymania jej przy życiu i odzyskania przez nią inspirującej żywotności (całego jej credo wiekopomnego projektu służącego wiecznemu pokojowi i dialogowi pomiędzy narodami Europy) oraz Hayekowską terapią, bez wątpienia wymagającą i radykalną.

Friedrich mówi: Abwarten und Tee trinken![1]

Problemem nienowym, ale odczuwanym ze zdwojoną siłą i ewidentnie narastającym w latach kryzysu zadłużeniowego, jest brak poczucia (lub nikłe poczucie) europejskiej wspólnoty, jednego europejskiego demosu. W dłuższej perspektywie pojawienie się tego rodzaju dodatkowej tożsamościowej autoidentyfikacji jawi się jako warunek powodzenia procesu integracji. Dodatkowej – co oznacza niekonkurencyjnej wobec tożsamości narodowych i lokalnych. Tymczasem życie polityczne Unii jest, dość wyraźnie, emanacją zlepku niewiele o sobie wiedzących demosów narodowych, czegoś takiego zaś jak życie społeczne Unii prawie wcale nie ma. Kryzys i dyskusje o pieniądzach, co nie powinno dziwić, powodują obecnie wręcz regres w tym wymiarze, jako że wzmocnieniu ulegają narodowe egoizmy, sprzeczność interesów zostaje uwypuklona. Co zaproponowałby nam Friedrich?

Odczekać i nic w zasadzie z tym nie robić, poza zapobieżeniem nieodwracalnym (lub trudno odwracalnym) szkodom w postaci formalnego zakończenia współpracy. I to z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego że obecny kryzys ekonomiczny przeminie. Stanie się tak najrychlej i najskuteczniej wówczas, gdy państwa i politycy nie będą nazbyt wiele interweniować na rzecz jego zakończenia, ale pozwolą zadziałać naturalnemu procesowi przetaczania się cyklu koniunkturalnego. Po drugie – co jeszcze istotniejsze – ani oficjalne instytucje, zarówno państwowe, jak i unijne, ani komórki planistyczne nie są w stanie wywrzeć na spontanicznych procesach tożsamościowych wpływu polegającego na kształtowaniu ich w ściśle określony sposób. A nawet jeśli byłoby to jednak możliwe, to niewątpliwie dałoby się osiągnąć tylko metodami niezwykle kontrowersyjnymi z punktu widzenia wolności indywidualnej.

Lepiej zatem przyjąć do wiadomości, że okresy kryzysu rządzą się swoimi prawami. Jednak kryzys ten nic nie zmieni w odniesieniu do podstawowej zasadności idei integracji państw Europy. Gdy się skończy, rzeczywistość globalizującego się świata i trendy geopolityczne nadal pozostawać będą aktualne i tak samo oczywiste jak wcześniej będzie to, że wyłącznie zjednoczone państwa Europy są w stanie w takim świecie sprostać wyzwaniom płynącym z czterech stron świata. Oznacza to, że racjonalna analiza sytuacji, która teraz z powodu koncentracji na krótkiej perspektywie kryzysu oddziałuje odśrodkowo i generuje bezpardonowe przepychanki w walce o interesy polityczno-ekonomiczne, ponownie będzie skłaniać i elity polityczne, i opinie publiczne państw narodowych do zwierania szeregów. Ukształtowanie się europejskiego demosu, silniejszego poczucia wspólnoty losu i solidarności w konkurencji z rosnącymi w potęgę siłami zewnętrznymi, będzie długofalowym, samorzutnie ujawniającym się i stopniowym rezultatem tych procesów, w tym jednakże narastającej trwogi o pomyślność Europy.

Friedrich mówi: Mittendrin statt nur dabei![2]

Najpoważniejszym problemem dzisiejszej UE jest niski poziom legitymizacji wielu podejmowanych tam decyzji, które w odczuwalny sposób wpływają jednak na codzienne życie obywateli. Problem ten ogniskuje się wokół Komisji Europejskiej, która jest instytucją wyłanianą w sposób niedemokratyczny, nieodpowiadającą w zasadzie za swoje posunięcia, działającą w sposób nieczytelny, sprawiającą wrażenie podatności na impulsy zakulisowe. Dodatkowo, relacje pomiędzy trzema najważniejszymi instytucjami są bardzo zagmatwane, co wygląda na unikanie jednoznacznej odpowiedzialności i zostawia obywatela całkowicie zagubionym, przez co rośnie jego frustracja i eurosceptycyzm. Ma prawo czuć się widzem, odsuniętym na bok pionkiem, który został ubezwłasnowolniony.

Krytykując planowanie gospodarcze i nadmierną tendencję do interweniowania państwa, Hayek zauważył w państwie liberalno-demokratycznym zjawisko utraty przez właściwego suwerena realnej kontroli nad procesem decyzyjnym na rzecz dobrze zorganizowanych grup nacisku, wykorzystujących naturalną tendencję polityków, aby przenosić maksimum kompetencji władczych z domeny parlamentu do ciał egzekutywy posługujących się decyzjami administracyjnymi. Ostrzegał zarówno przed delegitymizacją takiego systemu, jak i przed generowanym w ten sposób zagrożeniem dla wolności, powodowanym redukcją potencjału realnej kontroli poczynań rządzących.

Na to cierpi Unia Europejska w obecnym kształcie instytucjonalnym. Przy zastrzeżeniu wyłączenia z tego kilku newralgicznych przedziałów problemowych (o czym poniżej), Hayekowskim lekiem na kryzys legitymizacji byłaby przebudowa systemu z uwzględnieniem wzmocnienia pierwiastka demokratycznego. Wymagałoby to żmudnego przyjęcia nowego traktatu o „systemie politycznym” UE, ale celem powinno być oparcie się po prostu na modelu jak najbliższym sprawdzonym modelom liberalno-demokratycznych państw narodowych.

Parlament Europejski powinien stać się realną władzą ustawodawczą. Jego wybór następowałby na podstawie jednolitej dla całej Unii ordynacji wyborczej, gdzie każdy kraj funkcjonowałby jako jeden okręg wyborczy, ale rejestracja list partyjnych czy ustalanie progu wyborczego miałyby wymiar paneuropejski. Aby wejść do PE partia musiałaby uzyskać np. 4 proc. głosów w skali Unii, a w celu rejestracji listy – zebrać wcześniej określoną liczbę podpisów w co najmniej połowie państw/okręgów wyborczych. PE miałby wyłączne prawo uchwalania ustawodawstwa unijnego w zakresie problemowym kompetencji delegowanych przez państwa członkowskie do tzw. wspólnotowego wymiaru Unii (o czym więcej poniżej).

Komisja Europejska zachowałaby inicjatywę ustawodawczą, poza tym jednak byłaby ciałem wyłącznie władzy wykonawczej, niezdolnym już do wydawania dyrektyw i aktów prawnych w charakterze innym niż technicznych aktów wykonawczych do poszczególnych ustaw PE. Zmianie uległaby procedura powołania KE. Byłby to gabinet wspierany poparciem większościowej koalicji w PE, komisarze rekrutowaliby się wyłącznie z frakcji koalicyjnych, dzięki czemu program realizowany przez PE i KE odzwierciedlałby programy koalicjantów, a głosowanie do PE stałoby się realnym wyborem pomiędzy różnymi opcjami programowo-ideowymi (a więc nabrałoby elementarnego sensu, którego jest dziś pozbawione). Miałkość KE składającej się z przedstawicieli wszystkich frakcji poza ekstremistami zostałaby przezwyciężona. Szefem KE zostawałby lider jednego (największego?) z koalicjantów, zgłoszony jako kandydat na to stanowisko przez listę partyjną przed odbyciem głosowania do PE. Musiałby uzyskać wotum zaufania. PE byłby władny w dowolnej chwili odwołać KE w całości na drodze konstruktywnego wotum nieufności, a także pojedynczych komisarzy na drodze niekonstruktywnego wotum nieufności. Liczba tek komisarzy zostałaby ograniczona i nie musiała już równać się liczbie państw członkowskich. Dobór narodowości komisarzy byłby np. uzależniony od stopnia poparcia dla list koalicjantów w różnych krajach Unii albo ustalona byłaby (niezbyt sztywna) rotacja, przez co każdy kraj miałby gwarancję uzyskania teki komisarskiej choćby w co drugiej (co trzeciej?) kadencji PE/KE.

Całkowite podporządkowanie KE ciału wybieranemu w wyborach bezpośrednich wytrąciłoby z rąk eurosceptyków argument o decyzjach podejmowanych w sposób niedemokratyczny. Jedynym ciałem decyzyjnym obok PE byłaby wówczas Rada Europejska, która w gruncie rzeczy jest szczytem głów i szefów rządów państw członkowskich, bez wyjątku wybieranych w ramach nieskazitelnie demokratycznych procedur na poziomie państw narodowych. Głównym zadaniem Rady byłoby ustalenie zakresu problemowego kompetencji delegowanych do wspólnotowego wymiaru Unii (prace PE i KE), zakresu pozostawionego do procedowania w międzyrządowym wymiarze Unii (prace samej Rady na różnych szczeblach, w różnych gremiach) oraz zakresu zastrzeżonego dla państw członkowskich, każdego z osobna w ramach klasycznej polityki wewnętrznej.

W końcu warto rozważyć dodatkowo powołanie w wyborach bezpośrednich prezydenta UE, który przewodziłby obradom Rady, a jego silny mandat i niezależność od rządów państw członkowskich dawałyby mu możliwość dbania o delegowanie szerokiego zakresu kompetencji do PE. Prezydent reprezentowałby UE w kontaktach zewnętrznych, byłby wybierany albo według modelu znanego z praktyki m.in. Polski, Czech i Francji (Unia jako jeden okręg, konieczność zdobycia jednego głosu ponad 50 proc., ewentualnie dwie tury), albo według modelu amerykańskiego. Zastosowanie tego drugiego modelu miałoby sens, ponieważ dowartościowałoby państwa małe i niezbyt ludne w procesie wyborczym, ale utrudnieniem dla jego wdrożenia byłby wielo-, a nie dwupartyjny system w UE. Być może warto byłoby sięgnąć po ordynację amerykańską w wypadku drugiej tury wyborów, gdy pierwsza wyłoniła dwóch najsilniejszych pretendentów. Narzędziem angażującym obywateli w politykę unijną mogłyby się okazać opcjonalne prawybory partyjnych kandydatów na prezydenta, także na przykładzie USA.

Dość oczywistymi, klasycznymi, dodatkowymi narzędziami rozbudzenia emocji i zainteresowania polityką unijną wśród jej obywateli byłyby (organizowane rozsądnie) referenda oraz obniżenie liczby podpisów dla unijnej obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej np. do 250 tys.

Friedrich mówi: Weniger ist mehr![3]

Niewątpliwym problemem wizerunkowym Unii Europejskiej jest brak czytelności procesów decyzyjnych tam zachodzących. Ma to wiele przyczyn, ale – znów – główną z nich jest obrany system instytucjonalny. Tym razem symbolem tej nieczytelności jest urząd obieranego na drodze zakulisowego ucierania „prezydenta Rady Europejskiej”, którego kompetencje na przestrzeni tych kilku lat od jego ustanowienia wydają się płynne, zazębiające, o ile nie pokrywające się z kompetencjami prezydenta KE. W gruncie rzeczy jest to „taskmaster”, który na zlecenie najbardziej wpływowych stolic państw członkowskich (od których jest całkowicie uzależniony) podejmuje się wykonywania różnych trudnych zadań. Generalnie zazębianie się kompetencji różnych instytucji unijnych jest podstawową przyczyną braku czytelności jej funkcjonowania z punktu widzenia przeciętnego obywatela.

Hayek w odniesieniu do liczby regulacji, wielkości administracji i jej funkcji zwykł postulować powściągliwość, ponieważ mniej tego wszystkiego często oznacza więcej realnych efektów. Dla czytelności UE kluczowe byłoby (zasygnalizowane już powyżej) jasne zdefiniowanie zakresów kompetencyjnych. Głos decydujący w podziale (delegowaniu) kompetencji musiałby zatrzymać Rada jako szczyt ludzi realnie rządzących państwami członkowskimi. Trudno sobie wyobrazić, aby mogli się oni zgodzić na wypuszczenie tej „metakompetencji” ze swoich rąk. W zakresie tej problematyki stanem niejako „naturalnym” (pierwotnym) u zarania Wspólnot Europejskich było posiadanie wszystkich kompetencji przez państwa. Zakres kompetencji delegowanych na poziom unijny z czasem poszerzano. Teraz konieczne wydaje się wyodrębnienie w ramach owego zakresu kompetencji unijnych dwóch zakresów: kompetencji delegowanych do procedowania we wspólnotowym wymiarze UE oraz kompetencji delegowanych do procedowania w międzyrządowym wymiarze UE. To wyraźne rozgraniczenie likwidowałoby sieć słabo czytelnych zależności w postaci warunkowania podjęcia decyzji przez PE akceptacją Rady lub odwrotnie. Na ile to możliwe pola tematyczne polityki powinny w całości podlegać decyzyjności PE (i wykonalności KE) albo decyzyjności Rady. W wypadku większego (będącego obiektywnym faktem) skomplikowania materii na danym polu tematycznym polityki można by zamiast tego określać (ale też jednoznacznie), które elementy przekazane zostają PE, a które zachowuje Rada, tak jednak, by procedowanie mogło być nadal autonomiczne po obu stronach, a zakres odpowiedzialności mógł być zdefiniowany. Obywatel musi wiedzieć, za które (dajmy na to fatalne) decyzje krytykować (ukarać) eurodeputowanych, a za które posłów parlamentu narodowego, których większość wspiera rząd wchodzący w skład Rady. Jedynym miejscem, w którym kompetencje obu wymiarów unijnej polityki mogą (a może nawet i powinny) się skupiać w jedno, jest kontrola ich wykonania przez państwa członkowskie lub agendy Unii niższego szczebla.

O przesunięciu (delegowaniu) kompetencji z zakresu podlegającego państwom członkowskim do któregoś z zakresów kompetencji unijnych, a także z zakresu kompetencji delegowanych do wymiaru międzyrządowego do zakresu kompetencji delegowanych do wymiaru wspólnotowego decydowałaby Rada jednogłośnie (albo – jeśli głosowanie miałoby być większościowe – państwom członkowskim musiałby przysługiwać opt-out). Jednak po podjęciu tej decyzji, już na etapie konkretnych spraw, zarówno w PE, jak i w Radzie głosowano by według procedur większościowych (w Radzie stosując ewentualnie większości kwalifikowane do wybranych pól tematycznych polityki). Co istotne: Rada raz zdecydowawszy o oddelegowaniu danego pola tematycznego i kompetencji decyzyjnych do PE, nie miałaby prostego prawa tych uprawnień odebrać. Na ewentualny ruch w drugą stronę, czyli przesunięcie pola tematycznego polityki ze wspólnotowego wymiaru Unii do wymiaru międzyrządowego (z PE do Rady), Parlament musiałby wyrazić zgodę absolutną większością głosów. W ten sposób uzyskałby w swoim zakresie kompetencji delegowanych pełną niezależność także od Rady.

Co warte podkreślenia: powyższy system delegowania kompetencji władczych miałby dwie zalety. Po pierwsze, dla przyszłego ustalania i remodelowania nowego rozkładu kompetencji nie byłyby już nigdy konieczne zmiany traktatowe. Po drugie, model ten mógłby odpowiadać zarówno zwolennikom pogłębiania integracji europejskiej w stronę federalizmu (takim jak autor tego tekstu), ale także zwolennikom ostrożniejszej integracji poprzez wzmacnianie międzyrządowego wymiaru Unii. W końcu wszystko zależałoby od tego, ile uprawnień Rada przekaże PE. Nadzieja na zwycięstwo racjonalnych przesłanek w myśleniu o procesach integracyjnych w Europie na tle obecnych przemian geopolitycznych pozwalałaby przypuszczać, że ogólny kierunek rozwoju zdarzeń (abstrahując od raczej pewnych okresowych regresów) zmierzałby w kierunku większej integracji.

Dwie inne istotne dla czytelności funkcjonowania Unii rekomendacje, jakie niechybnie sformułowałby Hayek, są następujące. Po pierwsze, UE za cel powinna obrać sobie daleko posuniętą redukcję biurokracji, ograniczenie etatów, zmierzenie się z branżowymi oporami, które tutaj by na pewno wystąpiły. Po drugie, roztrząsając dylemat o alokacji poszczególnych kompetencji tam czy gdzie indziej, nie stracić z oczu ogólnej idei redukcji globalnej liczby wydawanych regulacji. UE reguluje za dużo i zbyt szczegółowo – to całkowicie oczywiste. Warto mieć większe zaufanie do działania ludzkiego i mądrości spontanicznie powstającego ładu społeczno-ekonomicznego, także w skali całej Unii.

Friedrich mówi: Schuster, bleib’ bei deinen Leisten![4]

Zwłaszcza teraz, w czasie kryzysu, rosnącego bezrobocia, wielkich długów sfery publicznej, realnie wkradającego się w życie Europejczyków relatywnego ubóstwa i braku nadziei na lepsze perspektywy populizm jest zagrożeniem dla procesów decyzyjnych, także na poziomie Unii. Postuluje się wyżej demokratyzację UE w postaci wzmocnienia PE, jednak zaznaczono też, że Hayek wyłączyłby z tego kilka newralgicznych dla sytuacji makroekonomicznej problemów, o których lepiej dla wszystkich, aby demos nie decydował.

Gdy się ktoś dziś krzywi na demokrację, nie może liczyć na popularność. Hayek jednak o nią nigdy nie zabiegał, dlatego otwarcie postulował wyłączenie spod demokratycznego modelu rządzenia spraw, w których naturalny populizm instytucji demokratycznych mógłby narobić najpoważniejszych szkód. Każdy powinien bowiem zajmować się tym, na czym się zna, a statystyczny wyborca i nawet jego parlamentarny przedstawiciel na makroekonomii zna się nie najlepiej. Z tego powodu Hayek sugerował m.in. istnienie izby wyższej, do której wybierano by senatorów na bardzo długie (np. piętnastoletnie) kadencje, bez możliwości reelekcji i tylko osoby w określonym wieku (w każdej kadencji władzę tą sprawowałoby kolejne pokolenie, po uzyskaniu dojrzałości).

W systemie UE ten element niedemokratycznego good governance może należeć do obowiązków Rady. Jej skład wymienia się w sposób zgodny z kalendarzem wyborów w państwach członkowskich, więc zachowuje w swej masie dużą stabilność. Szanse na niepopulistyczną większość w Radzie się dość dobre, na co najlepszym dowodem jest sytuacja obecna: głęboki kryzys, któremu towarzyszy dość restrykcyjna, niepopulistyczna polityka ekonomiczna. W praktyce oznaczałoby to, że w zakresie kompetencji delegowanych do międzyrządowego wymiaru Unii należy zachować newralgiczne decyzje makroekonomiczne. Hayek na pewno pochwaliłby narzucenie państwom członkowskim dyscypliny budżetowej i celu redukcji długu publicznego. Z drugiej strony jednak opowiadałby się przeciwko harmonizacji podatków, oznaczającej w wielu miejscach ich podniesienie i zniszczenie narzędzia konkurencji podatkowej, która w niejednym wypadku stanowi ważną zachętę do obniżania obciążeń fiskalnych.

*

Co zaś wyniknie z tego kryzysu dla Europy? Sytuacja podbramkowa na pewno odblokowała w umysłach rządzących opcję reformowania, w sporej mierze zarzuconą po niepowodzeniu z tzw. Konstytucją UE w połowie minionej dekady. Otwiera to pole do kreatywności, budzi odwagę do poszukiwania nowych, nietuzinkowych, zupełnie innych niż dotąd rozwiązań. Ważne jest, by o tym pisać i dyskutować, a może wyłuska się genialny pomysł z morza wielu koncepcji. Jeśliby bowiem ten kryzys pochłonął Unię, to nowej za życia większości współczesnych Europejczyków mieć już nie będziemy, a w globalnej konkurencji zostaniemy daleko w tyle jako ciekawostka dla turystów z innych kontynentów.



[1] Abwarten und Tee trinken (niem.) – Czekać i herbatę pić (czyli: zobaczymy, jak to będzie).

[2] Mittendrin statt nur dabei (niem.) – W samym środku, a nie z boku.

[3] Weniger ist mehr (niem.) – Mniej to więcej.

[4] Schuster, bleib’ bei deinen Leisten (niem.) – Szewcu, pozostań przy swoich kopytach (czyli: nie krytykuj, nie komentuj, jeśli się nie znasz).

Czytaj również
O autorze
*
PiotrBeniuszys
Politolog i socjolog, kościerzanin z urodzenia, obecnie mieszkaniec Gdańska. Członek zespołu redakcyjnego i autor licznych publikacji w „Liberté!".
@ piotr_beniuszys