Pomysłów na prowadzenie państwowej polityki społecznej w praktyce można znaleźć tyle, ile ideologii ją determinuje. Często jednak codzienność weryfikuje postanowienia doktrynalne na rzecz pragmatyzmu, który to z dnia na dzień nabiera nowego, bardziej skomplikowanego wymiaru. U źródeł pojawienia się terminu polityki społecznej na myśl przychodzi nam francuski myśliciel Charles Fourier i jego działalność na przełomie XVIII i XIX wieku. Jednakże do upowszechnienia się tego terminu dochodzi na gruncie Niemiec XIX-wiecznych, gdzie mamy do czynienia z działalnością kanclerza Otto von Bismarcka. Co do zasady jednak trzeba rozróżnić dwa pojęcia uważane za synonimowe. Politykę socjalną (Sozialpolitik) obejmującą sferę pomocy dla najbiedniejszych grup ludzi, a politykę społeczną (Gesselschaftspolitik), która zawiera w sobie pojęcie polityki socjalnej, jednak jeszcze zahacza o szerszy krąg rozwoju społecznego i związanymi bezpośrednio z tym zmianami strukturalnymi. Jak już wspomniałem, za jednego z głównych twórców instytucjonalizacji tejże polityki uważa się postać Otto von Bismarcka, który zainicjował powszechny system ubezpieczeń społecznych (tj. chorobowych, wypadkowych i emerytalno-rentowych). Jakie zatem – biorąc pod uwagę wszystkie te wstępne rozstrzygnięcia – wyzwania dla przyszłości tej polityki stoją przed Polską?
Dokonująca się obecnie w Polsce transformacja ustrojowa jest bezprecedensowym i niezwykle skomplikowanym proces społeczno-gospodarczy, w wyniku którego przeobrażeniu ulegają instytucje rynkowe, potrzeby i preferencje społeczne, stosunki międzyludzkie. Jego efektem jest systematyczny wzrost jakości życia, czego wyrazem może być chociażby demokratyzacja państwa, wzrost poziomu produkcji i konsumpcji, a także rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Wielu pozytywnym zmianom towarzyszy jednak równoległe powstawanie problemów, które stanowią wyzwania dla polityki społecznej.
Niepełnosprawność i starzejące się społeczeństwo
Jednym z bardziej znaczących problemów nie tylko pomocy społecznej, ale ogólnie społecznym jest starzejące się społeczeństwo.
Wyzwania przed którymi stoi polska polityka społeczna podzieliłbym na meta-poziomie na trzy grupy. W pierwszej z nich znajdują się uniwersalne wyzwania jakie zawsze stały przed polityką społeczną, np. ograniczenie nierówności, przezwyciężenie lub łagodzenie ubóstwa i wykluczenia czy też budowanie integracji społecznej. W drugiej grupie możemy znaleźć te, które wynikają z przemian cywilizacyjnych, zarówno obecnych jak i tych, które rysują się przed nami w przyszłości. Są to np. starzenie się społeczeństwa ze wszystkimi tego konsekwencjami czy wzmożona presja konkurencyjności w warunkach globalizacji. Trzecia grupa wyzwań wynika ze specyficznego polskiego kontekstu historycznego, a także naszego geopolitycznego usytuowania. W tej grupie wyzwań możemy umieścić te związane z likwidacją post-komunistycznych zapóźnień rozwojowych, korektą rozwiązań zastosowanych w czasie transformacji, ale niekoniecznie sprzyjających modernizacji, a także umiejętne włączenie się w projekt zwany europejskim modele społecznym ( przy uwzględnieniu jego wewnętrznego zróżnicowania i zmienności).
Wszystkie te trzy wyodrębnione grupy nie stanowią odrębnych obszarów. Wręcz przeciwnie – wszystkie one się przenikają. Myśląc o współczesnej polityce społecznej warto poszczególne kwestie społeczne rozpatrywać właśnie w świetle tych trzech nakładających się na siebie płaszczyzn.
Wśród wielu wyzwań jakie dostrzegam, cztery wydają mi się mieć charakter strategiczny dla myślenia o polityce społecznej.
Przejście od działań osłonowo-interwencyjnych do socjalizacyjno-aktywizujących
Jednym z rysów polskiej polityki społecznej doby transformacji był jej charakter osłonowy a nie aktywizacyjny. Praktycznym tego przejawem były kierowane do szerokich grup przywileje emerytalnych i ułatwienia przechodzenia na rentę zamiast inwestowania w podnoszenie kapitału ludzkiego, poprzez przekwalifikowawanie. Takie rozłożenie akcentów poniekąd było uzasadnione pilną potrzebą zamortyzowania kosztów jakie poniosło wiele osób w obliczu restrukturyzacji gospodarczej i spacyfikowanie oporu społecznego przeciwko reformom. Dyskusyjne jest czy była to wówczas dobra strategia i czy już wcześniej nie należało skręcić w kierunku bardziej aktywnej polityki społecznej ( active social policy). Z pewnością jednak utrzymywanie nadal tego stanu rzeczy hamuje rozwój – zarówno społecznie jak ekonomicznie. Dlatego wymaga to zmiany. Choć przechodzenie na wcześniejsze emerytury już ograniczono jak również dostępność świadczeń rentowych, tym niemniej w wielu podsystemach widać dotąd słabości wyrosłe z tamtego okresu . Pokazuje to choćby struktura wydatków społecznych. W Polsce – bardziej niż w innych krajach OECD – zachowuje się dysproporcja między udziałem wydatków na transfery pieniężne, a wydatków na świadczenia o charakterze rzeczowym i usługowym, na rzecz tych pierwszych. Jest to struktura wielce niekorzystna i anachroniczna. Widać to choćby na przykładzie pomocy społecznej. Fakt, że brakuje zasobów na systematyczną, profesjonalną pracę socjalną z osobami wykluczonymi a działania pracowników socjalnych często redukują się do przyznawania zasiłków oraz biurokratycznej sprawozdawczości, skutkuje tym, że tak skonstruowany system może w wielu przypadkach jedynie łagodzić ubóstwo i wykluczenie, a nie pozwala na jego przezwyciężenie.
Dlatego w polityce antywykluczeniowej potrzebne jest zastosowanie zindywidualizowanej i sprofesjonalizowanej ( najlepiej w ramach skoordynowanych działań wielu służb) pracy socjalnej i aktywizacyjnej. Błędem natomiast wydaje się wiara w to, że tego typu działania powinny mieć profil niemal wyłącznie prozatrudnieniowy. Oczywiście docelowo chodzi o to by osoby, które chcemy z powrotem włączyć do społeczeństwa znalazły pracę i aktywnie partycypowały w tworzeniu społecznego dobrobytu, ale często by mogły one wyjść na prostą nie wystarczy wyłącznie wsparcie zawodowe, ale także ogólno-życiowa reintegracja.
Mówiąc o potrzebie położenia większego nacisku na usługi, nie chodzi wyłącznie o usługi adresowane tylko do wykluczonych, ale także pewien zestaw świadczeń, których adresatami byłyby różne grupy. Sferą taką jest zwłaszcza opieka nad osobami zależnymi, np. małymi dziećmi, osobami niesamodzielnymi czy starszymi. Rozwój wielosektorowego rynku w tym zakresie wydaje się dziś fundamentalny zarówno w świetle podnoszenia kapitału ludzkiego, budowania integracji społecznej czy aktywizacji zawodowej ( dzięki częściowemu odciążeniu opiekunów możliwa byłaby ich aktywizacja, o którą obecnie trudno). Niestety mamy wciąż skurczony rynek tego typu usług, a w dobie transformacji nastąpiło nawet ograniczenie podaży niektórych z nich , np. przedszkoli i żłobków, który to trend dopiero niedawno wszedł na pozytywny tor. Przy tak dużych zapóźnieniach, naiwna jest wiara, że podaż ta w całości może być zrealizowana przez sektor publiczny ( podobnie jak nie ma podstaw do przekonania, że to zapotrzebowanie w pełni zaspokoi rynek prywatny). W tym jak i wielu innych obszarach polityki społecznej należy postawić na wielosektorowość, co jest zresztą zgodne z najnowszymi trendami w polityce społecznej.
Wielopokoleniowe zmierzenie się z demografią
Na kwestię demograficzną
często spogląda się przez pryzmat działań adresowanych do najstarszych generacji – systemu emerytalnego czy wzmożonego popytu na opiekę zdrowotną i długoterminową. To oczywiście bardzo ważne problemy, ale nie mogą one być rozwiązane w oderwaniu od działań podejmowanych na innych polach dotyczących młodszych generacji, zwłaszcza w zakresie rynku pracy czy polityki rodzinnej. Żadna konstrukcja systemu emerytalnego nie będzie dość stabilna jeśli nie będziemy mieli wysokiego poziomu zatrudnienia w gospodarce, bo to od tego zależy ilość środków w systemie zabezpieczenia społecznego i w budżecie, z którego system emerytalny jest dofinansowany. Podobnie jak nie utrzymamy systemu emerytalnego, gdy nie stworzymy mądrej polityki rodzinnej. Mądrej czyli takiej, która nie tylko promuje dzietność ( bo samo to nie wystarczy), ale równolegle umożliwia tych dzieci wychowanie i kształcenie. Toteż na kwestię starzenia się społeczeństwa należy patrzeć przez pryzmat warunkujących się różnych segmentów polityki społecznej od wsparcia rodzin z dziećmi przez inkluzyjny i konkurencyjny rynek pracy aż po konstrukcję systemu zabezpieczenia społecznego ( w wymiarze emerytalnym, zdrowotnym i opiekuńczym). Wyzwaniem, które łączy problemy młodych rodzin z małymi dziećmi i osób najstarszych jest wspomniana już konieczność zapewnia wsparcia rodzinom w opiece nad osobami zależnymi. Bez tego musimy się liczyć, że coraz więcej osób będzie w związku z potrzebą długoterminowej opieki nad niesamodzielnymi bliskimi wypadać poza rynek pracy i stopniowo tracić swój zawodowy i społeczny potencjał.
Zlikwidowanie segmentacji rynku pracy
W kontekście rynku pracy problemem – nie tylko w Polsce – jest jego segmentacja, polegająca na tym, że istnieją grupy pracownicze, których stabilność zatrudnienia jest wysoka i równocześnie grupy, które pracują i żyją w warunkach bardzo niestabilnych ( tzw. prekariat). Utrzymywanie się tego podziału zarówno uderza w zasady sprawiedliwości jak i wywołuje zagrożenie dla ładu społecznego. Może się bowiem na tym tle zrobić społeczny konflikt, tym bardziej, że w grupie prekariuszy ludzie młodzi znajdują się w większym stopniu niż starsze pokolenia, wobec czego konsekwencją może być mniej lub bardziej ostry konflikt międzygeneracyjny. A w obliczu wspomnianych wcześniej wyzwań na taki konflikt nie możemy sobie w żaden sposób pozwolić. Kierunkiem pożądanym w tej sytuacji wydaje się być koncepcja flexicurity, zalecana w unijnych komunikatach i praktykowana chyba najpełniej w Danii. Jej filarami są: elastyczność zatrudnienia, nowoczesne zabezpieczenie społeczne, instrumenty aktywnego rynku pracy ( nieraz dodaje się do tego jako czwarty człon – koncepcję life long learning). Układ ten jednak nie powinien być traktowany sztywno, a dostosowywany do konkretnego kontekstu w danym kraju. Na najbardziej ogólnym poziomie w koncepcji flexicurity chodzi o połączenie bezpieczeństwa i elastyczności. Szukanie kompromisu między tymi dwoma wartościami powinno orientować myślenie o polityce społecznej.
Lepsze korzystanie z głównych czynników rozwoju w epoce postindustrialnej: kapitału ludzkiego i społecznego.
Polska jeśli chodzi o kapitał ludzki, osiąga wysokie wyniki głównie w aspekcie ilościowym, a nie jakościowym, który jest w zasadzie ważniejszy. Przykładem jest stan szkolnictwa wyższego. Edukacja w Polsce w dużej mierze ogranicza się do tradycyjnych form – od szkoły podstawowej po studia. Nie dość rozwinięta jest opieka przedszkolna ( a to na tym etapie potencjał przyswajania wiedzy i umiejętności jest bardzo wysoki) a także różne formy podnoszenia swoich kompetencji na dalszych etapach życia, w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym.
Jeszcze gorzej wygląda sytuacja jeśli chodzi o kapitał społeczny. Według różnych jego wskaźników jak poziom zaufania czy aktywność społeczna Polska sytuuje się na końcowych miejscach w rankingu wśród krajów europejskich. Tu też duże jest pole do działania dla szeroko rozumianej polityki społecznej. Kapitał społeczny może bowiem być współkształtowany przez odpowiedni układ instytucjonalny. Władze publiczne powinny otwierać się – zachowując odpowiedzialność za (współ)finansowanie swych zadań – na organizacje społeczne, a nieraz także podmioty prywatne, przekazując im część zadań. Ważne jest by owo delegowanie zadań nie oznaczało całkowitego zrzeczenia się władz odpowiedzialności za dany obszar. Władze publiczne powinny zachowywać odpowiedzialność za wyznaczanie celów, tworzenie regulacji i kontrolę ich przestrzegania, a także – w mojej opinii – częściowe finansowanie usług strategicznych ze społecznego punktu widzenia. Jednak dzielenie się odpowiedzialnością za świadczenie pewnych usług z poza-publicznymi podmiotami może nie tylko zaktywizować stronę społeczną, ale także zwiększyć poziom zaufania do władzy ( tzw.linking social capital, który w Polsce po części za sprawą doświadczeń historycznych jest szczególnie słabo rozwinięty). Przyszłościowa polityka społeczna musi być wielosektorowa, a podmioty z poszczególnych sektorów muszą ze sobą współpracować w rozwiązywaniu konkretnych spraw.