Gospodarcze lekcje z Europy Środkowej

Drukuj

Demokracja nigdy nie jest ostatecznym osiągnięciem. Jest natomiast wezwaniem do nieustającego wysiłku (John F. Kennedy)

Ponad 20 lat od rozpoczęcia transformacji i demokratyzacji Europy Środkowej, zaczynamy stawiać sobie pytanie, czy możemy być przykładem dla przemian w innych częściach świata? Jeśli sukces regionu mierzyć wskaźnikami wzrostu gospodarczego, to Europa Środkowa jest znakomitym przykładem skutecznej transformacji i integracji z Unią Europejską. Wzrost gospodarczy wszystkich 10 państw EŚ był znacznie większy, niż krajów ówczesnej UE. W okresie 1995-2008, państwa EŚ zwiększyły swój PKB o 40-120% (w zależności od kraju), co pozwoliło im na znaczące zmniejszenie różnicy z krajami UE-15 w poziomie dochodów per capita. Przedsiębiorstwa EŚ bardzo skorzystały na integracji z rynkiem unijnym, wykazując przy tym elastyczność, adaptacyjność, wydajność i zdolność do działania i rozwoju w niezwykle konkurencyjnym środowisku. Musiały one przejść szybką i kosztowną restrukturyzację w okresie przedakcesyjnym, ale nagrodą był szybki wzrost wymiany handlowej z państwami UE i napływ inwestycji zagranicznych. W perspektywie czasu, kluczowym czynnikiem rozwoju gospodarczego tej grupy 10 państw była integracja z rynkiem unijnym, a głównym czynnikiem różnicującym poszczególne państwa transformacyjne całej Europy Środkowej i Wschodniej było to, jak głęboko były one objęte procesem integracji z Unią Europejską. A więc, geografia ma znaczenie dla transformacji. Bliskość UE i naturalne dążenie do integracji ze strony państw EŚ, oferowała im nie tylko dostęp do unijnego rynku, ale oznaczała stopniowe przejmowanie całej jego struktury instytucjonalnej i regulacyjnej. Poza tym, perspektywa członkostwa w Unii Europejskiej stanowiła dla państw EŚ wielkie wyzwanie ustrojowe, które wpływało na kluczowe sfery władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, co określa się czasami jako „kompleksową współzależność integracyjną”. Połączenie dynamiki gospodarczej ze względną polityczną i ustrojową stabilnością, skutkowało wzrostem zaufania do tak perspektywicznych i ukierunkowanych na Unię gospodarek krajów regionu. Dość powiedzieć, że w latach 2000-2009 Europa Środkowa przyciągnęła największą na świecie ilość bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) w przeliczeniu na mieszkańca, a w kategoriach bezwzględnych BIZ zajęła drugie miejsce po Azji wschodniej. Dzisiaj państwa EŚ wciąż łączą w sobie cechy rynków wschodzących (emerging markets) z właściwościami gospodarek rozwiniętych.

Można argumentować, że dla państw Afryki Północnej UE jest również bardzo bliskim geograficznie partnerem, ale to złe porównanie. Nie będą się one bowiem integrować z protekcjonistycznym unijnym rynkiem. Nie będzie również istniał czynnik o ogromnym – w przypadku państw EŚ – znaczeniu, czyli warunkowość powiązana z procesem akcesji. To do tej pory najskuteczniejsze narzędzie polityki zagranicznej UE do oddziaływania na swoje otoczenie, ale trzeba mieć świadomość, że sama warunkowość bez „europejskiej perspektywy” jest nieskuteczna.

W aspekcie ekonomicznym, jeśli można wyciągnąć jakiś generalny wniosek dla skutecznych demokratycznych przemian to taki, że konsolidacja demokracji może nastąpić, jeśli jest powiązana ze wzrostem gospodarczym i widocznymi rezultatami gospodarczymi[L1] . To teza dyskusyjna, ale w przypadku hipotetycznej demokratyzacji w Afryce Północnej – prawdopodobnie kluczowa. Nieodwracalności przemian sprzyja też przeprowadzenie reform w relatywnie krótkim czasie.

Nie istnieją jednak uniwersalne recepty i zasady. Transformacja i demokratyzacja są skokiem w nieznane, a w dodatku to procesy ciągłe, nie mające swojego końca. I przynoszą zadziwiające rezultaty. Protesty w Tunezji w obronie zawieszonej konstytucji, obalenie rządu w Egipcie, czy aktywizacja lokalnych przywódców w celu wzmocnienia świeżej libijskiej niepodległości, to nie obrazki z dzisiaj, ale przypomnienie wydarzeń z.1919 roku. Z kolei, pomimo nieźle już rozwiniętej teorii demokratyzacji, transformacja społeczeństw komunistycznych Europy Środkowej w kierunku demokracji i gospodarki rynkowej, okazała się zupełnie nowym doświadczeniem, gdzie nie istniały gotowe do wykorzystania modele. To pierwszy przypadek, w którym równolegle dokonywano tak dużych zmian zarówno w sferze politycznej, jak i gospodarczej. W przypadku ostatnich wydarzeń w Afryce Północnej, podobny do doświadczeń 1989 r. w EŚ, mógłby okazać się „efekt domina”, który zakłada, że udane przemiany w jednym kraju pobudzają przemiany w innych, a nierównoległe wydarzenia tworzą pewien ciąg i wywołują kolejne zmiany. T. G. Ash zręcznie podsumował, że „demokratyzacja w Polsce zajęła dziesięć lat, na Węgrzech – dziesięć miesięcy, w NRD – dziesięć tygodni, w Czechosłowacji – dziesięć dni, a w Rumunii – dziesięć godzin”. Tyle że uwaga ta odnosi się raczej do transformacji politycznej. Faktem jest, że w Polsce i na Węgrzech proces demokratyzacji poprzedzony był wielomiesięczną (Węgry), lub wieloletnią (Polska) fazą przygotowawczą, a w przypadku Czechosłowacji demokracja od razu weszła w fazę decyzyjną. Natomiast w Polsce, największym państwie EŚ, gradualizm w polityce przy równoczesnej „szokowej terapii” w gospodarce okazał się w perspektywie dwudziestolecia jednym z głównych czynników decydujących o powodzeniu przeprowadzonych zmian. Z innymi krajami (Czechy, Węgry, Bułgaria, Rumunia) różniła się ona nie tylko jeśli chodzi o dynamikę przemian gospodarczych i czas ich trwania, ale również jeśli chodzi o szybkość otwierania gospodarki na konkurencję, czy strategię zwalczania inflacji. W przypadku państw Europy Środkowej nie występuje więc jednolity model transformacyjnych reform gospodarczych.

Trzeba także mieć świadomość, że aktorzy zewnętrzni (np. instytucje międzynarodowe) mogą pomagać, ale źródła i bodźce transformacji, demokratyzacji i modernizacji, muszą pochodzić z wewnątrz danego kraju. W 1989 r. Lech Wałęsa wyszedł z inicjatywą stworzenia tzw. II Planu Marshalla dla nowych demokracji EŚiW. Faktycznie jednak wpływ pomocy zagranicznej w transformacji gospodarczej państw Europy Środkowej nie był istotny, a państwa Europy Zachodniej nie zareagowały z entuzjazmem na takie wezwania. Głównym czynnikiem transformacyjnego sukcesu państw EŚ okazała się pro-modernizacyjna świadomość elit politycznych, które nie bały się podejmować procesów trudnych reform gospodarczych, a społeczeństwa były w stanie relatywnie łatwo (w porównaniu do Europy Zachodniej) akceptować ten kierunek.

Jak podkreśla wielu badaczy procesów transformacyjnych, równoczesne tworzenie podstaw demokracji i rynku, brak klasy średniej i słabość społeczeństwa obywatelskiego w scentralizowanych państwach z dominującym sektorem publicznym oznaczały, że tak bezprecedensowe warunki wyjściowe transformacji krajów Europy Środkowej nadawały szczególne znaczenie roli elit politycznych i gospodarczych. Elitom przypadła funkcja strategicznych aktorów transformacji, czego odzwierciedleniem mogły być hasło „wynegocjowanej rewolucji” (w przypadku Polski) pomiędzy władzą komunistyczną a przywódcami demokratycznej opozycji. W takim kontekście elity rozpatrywano jako głównych kreatorów przekształceń ustrojowych, interesów grupowych i podziałów politycznych, których sposoby myślenia, wartości oraz style działania określały świadomość zbiorową, tożsamość, identyfikacje i wzory zachowań również poza sferą polityki.

Bezpośredni wpływ UE był więc niewielki. Unia była celem i punktem odniesienia ale nie była głównym czynnikiem zmian na poziomie krajowym. Przykładowo, żadna z polskich wielkich reform nie była związana z Unią Europejską, choć wielokrotnie taki argument wykorzystywano w debacie publicznej. Unia ze swoją ścisłą rozszerzeniową warunkowością okazała się zupełnie nieskuteczna w swoich wymaganiach w przypadku Słowacji. Dopiero zmiana rządu (Meciar/Dzurinda), czyli wola obywateli, spowodowała, że Słowacja szybko powróciła na ścieżkę reform.

Nawet duży transfer funduszy pomocowych (od aktora zewnętrznego) w żaden sposób nie gwarantuje sukcesu w rozwoju, czego przykładem jest dawne NRD. Transfer pieniędzy z Niemiec Zachodnich do landów wschodnich był największym tego typu przedsięwzięciem w historii i już wyniósł ok. biliona euro. Na lata 2009-2019 szacunki sięgają zaś 156 mld euro. Można sobie tylko wyobrażać jak 10 państw EŚ – kandydatów do Unii Europejskiej – mogłoby tak gigantyczne sumy wykorzystać i czy nie osiągnęłyby średniej unijnej PKB znacznie szybciej. To nie pomoc zewnętrzna odgrywa więc kluczową rolę w transformacji.

Elity polityczne podejmujące procesy reform, muszą zdawać sobie sprawę, że społeczeństwo nie dokonuje porównań kosztów i korzyści transformacji, za to zdecydowanie reaguje na koszty. Koszty widoczne są bowiem szybko, a korzyści z transformacji są oddalone w czasie. Czasami nazywa się to „luką oczekiwań”. W Europie Środkowej czynnik ten odgrywał bardzo dużą rolę, stąd wyjątkowo często dokonywano zmiany rządów. Przykładem problematycznej asymetrii czasowej w relacji kosztów i korzyści jest polskie stowarzyszenie z UE, które w krótkim okresie pogorszyło konkurencyjność ważnych sektorów polskiej gospodarki, a jego zasady były krytykowane w kraju bardzo zdecydowanie. Długoterminowo okazało się jednak korzystne, bo ówczesne polskie przewagi komparatywne nie były koniecznie tymi, które mogą tworzyć podstawę nowoczesnej gospodarki.

W procesie gwałtownych zmian społeczno gospodarczych ogromną rolę odgrywać będzie kształt instytucji ładu gospodarczego, na temat którego państwa Europy Środkowej mogą mieć sporo do powiedzenia. Normy nieformalne zmieniają się bowiem wolniej niż reguły formalne i wykazują tendencję do modyfikowania owych formalnych reguł. Teoretycy ekonomii instytucjonalnej za główny problem w tym kontekście uznaliby niepewność instytucjonalizacji, czyli do jakiego stopnia nowe instytucje tworzące ład społeczno-ustrojowy dostosują się i wpiszą w dziedzictwo poprzedniego systemu, a w jakim zdołają je zmienić. Pomimo że państwa EŚ proponują pewien zestaw wypróbowanych modeli, to muszą być one jednak wcielone oddolnie. W podejściu do tego problemu wyróżnić możemy dwie różne hipotezy. Pierwsza, że dziedzictwo poprzedniego systemu, jego instytucjonalne nawyki sprawią, że nowe instytucje, modele, sposoby działania i zasady będą napotykać tak silny opór, że w zetknięciu z tymi już istniejącymi podlegać mogą – w najlepszym razie – wzajemnemu oddziaływaniu. Ale w dłuższej perspektywie czasowej wkomponują się one we wcześniej istniejące układy i tradycje. W tej perspektywie użyteczna może być deterministyczna teoria tzw. zależności od ścieżki (path dependence), która zakłada, że wcześniejsze decyzje determinują późniejszy kierunek zmian i tworzą dla takich działań mapę koncepcyjną ich procesu decyzyjnego. Ważnym czynnikiem będą też koszty transakcyjne, wiążące się ze znaczną siłą mechanizmów politycznej inercji, ewolucyjnym podejściem do zmian, defensywnym charakterem przyjmowanych rozwiązań i słabą zdolnością adaptacyjną.

Druga perspektywa z kolei zakłada, że upadek poprzedniego systemu wytwarza pewną instytucjonalną próżnię. Przykładowo, w państwach Europy Środkowej po 1989 r. istniał kryzys rządzenia, starały się one szybko zidentyfikować rozwiązania i modele, które uznaje się za sprawdzone, i przyjąć je w swoich warunkach. Jako że UE oraz szerzej pojęte demokracje zachodnie oferowały takie rozwiązania, a do tego były najbliższe pod względem kulturowym, korzystanie z nich stało się naturalne, co nie jest już takie oczywiste w przypadku Afryki Północnej. Nowe reguły polityki i gospodarki (konstytucyjny podział władzy, ordynacja wyborcza, stopień decentralizacji, wpływ religii na politykę, umocowanie armii, problem rozliczeń z dawnym reżimem) są właśnie opracowywane. Nikt nie wie, czy doświadczenia Europy Środkowej mogą sprawdzić się w innym kontekście kulturowym. Wskaźnikiem naszego sukcesu po 20 latach transformacji może być jednak to, że Tunezja, czy Egipt chcą sięgać i wiedzieć więcej o tych doświadczeniach.

Czytaj również
*
BartłomiejNowak