Jak przeciąć reprywatyzacyjny węzeł gordyjski?

Drukuj

O reprywatyzacji słyszymy dużo – najczęściej źle. Twarzami reprywatyzacji w mediach stali się „czyściciele kamienic” czy bezradnie i niezbyt mądrze uśmiechnięci urzędnicy podlegli Hannie Gronkiewicz – Waltz.

Lata temu temat ten niestety zniknął z dyskursu politycznego mainstreamu, zepchnięty do samorządowych gabinetów średniego szczebla.

pkwnDzisiejsze państwo polskie posiada grzechy założycielskie. Nie piszę tu o popularnych w  pewnych  kręgach teoriach spiskowych – ale o tych faktycznych, wynikających z braku rozstrzygnięć politycznych i co za tym idzie  zaniechań legislacyjnych

Brak regulacji w zakresie reprywatyzacji majątków obywateli polskich nacjonalizowanych lub w innej formie przejmowanych przez państwo na podstawie serii ustaw i dekretów z czasów konstytuowania się władz komunistycznych w Polsce jest jednym z grzechów pierworodnych obecnego państwa polskiego.

O reprywatyzacji słyszymy dużo – najczęściej źle. Twarzami reprywatyzacji w mediach stali się „czyściciele kamienic” czy bezradnie i niezbyt mądrze uśmiechnięci urzędnicy podlegli Hannie Gronkiewicz – Waltz.

Lata temu temat ten niestety zniknął z dyskursu politycznego mainstreamu, zepchnięty do samorządowych gabinetów średniego szczebla.

Z  pewnością hamulcem była i jest złożoność materii i różnorodność zapisów prawnych  i praktyk (często niezgodnych nawet z tymże prawem) wywłaszczających lub ograniczających własność, utrudniających sprowadzenie problemu do wspólnego mianownika. W mojej ocenie podstawową przeszkodą był brak woli politycznej uregulowania problemu – wszystkie, bez wyjątku frakcje parlamentarne miotały się pomiędzy ochroną interesów dzisiejszych użytkowników mienia (instytucji publicznych, najemców z przydziału komunalnego) a aksjologicznym potępieniem nacjonalizacji w formie dokonanej przez PRL  i deklaratywnym wsparciem roszczeń wywłaszczonych i ich spadkobierców.

Nie mam ambicji analizy prawnej, pobieżnie także traktuję warstwę aksjologiczną państwa, dla mnie w tej sprawie dosyć oczywistą. Bardziej interesuje mnie  warstwa pragmatyczna, przyczyn i skutków niedoregulowania relacji własnościowych i próbą odpowiedzi na pytanie „co robić”.

Zło nieregulowanej reprywatyzacji

Odstępując od uregulowania, sprawy pozostawiono własnemu biegowi i inwencji Polaków, tworząc całą branżę prawników specjalizujących się w wyszukiwaniu wad w decyzjach administracyjnych i odzyskiwaniu własności. Ta nieregulowana reprywatyzacja doprowadziła do wielu zjawisk patologicznych, wymienię tutaj te, które uważam za najbardziej szkodliwe:

– naruszyła równość obywateli wobec prawa w wymiarze praktycznym. Reprywatyzacja oparta o chaos powoduje koszty postępowania niewspółmierne do realizowanego procesu – preferując tych spośród ubiegających się o zwrot, których na to stać.

– trudność reprywatyzacyjna  wprowadziła  proceder handlu roszczeniami  oparty o reguły dalekie od rynku, skupowania ich za bezcen, czasem na podstawie wątpliwej jakości dokumentów, a czasem  realizowanej wprost przez struktury przestępcze (głośna była swego czasu sprawa kamienic w Krakowie)

– brak regulacji wprowadza także brak  bezpieczeństwa w obrocie nieruchomościami  zarówno przed podmioty publiczne jak i prywatne, często hamuje na lata np. prywatyzację lokali komunalnych w budynkach, gdzie zgłoszono roszczenie, a jego rozstrzygnięcie może trwać wiele lat. Dodatkowym skutkiem gospodarczym jest zupełnie zasadne w takiej sytuacji wstrzymanie przez władające podmioty publiczne wszelkich inwestycji w taką nieruchomość, co powoduje jej degradację i spadek wartości.

– najpoważniejszy w mojej ocenie skutek społeczny – zantagonizowanie dwu grup społecznych – najemców „przydziałowych” i „kamieniczników”. W sumie obie grupy są poszkodowane przez ten sam podmiot – państwo polskie. Właściciele nacjonalizacją, a potem zwrotem własności z lokatorami z czynszem regulowanym, przychody z którego nie zawsze wystarczają na prawidłową gospodarkę nieruchomością, a co dopiero na zysk. Z drugiej strony lokatorzy, którzy od tegoż państwa otrzymali lokale i obietnicę stosunkowo niskiego czynszu. W wyniku reform administracji publicznej państwo swój obowiązek wobec lokatorów przekazało gminom, gminy wydając nieruchomości właścicielom obarczyło jego wykonaniem tych ostatnich.  A kolejnymi regulacjami w zakresie ochrony lokatora, szczególnie w mechanizmach dopuszczalnych podwyżek, doprowadziło do obarczania właścicieli winą za niezrealizowane zobowiązanie państwowe.

– reprywatyzacja w obecnym kształcie powoduje, że najprostszym sposobem na zaspokojenie roszczeń jest to w naturze  – w wyniku czego dochodzi do spektakularnych i nonsensownych z punktu widzenia interesu publicznego przypadków likwidacji szkół, czy wydania cząstki Ogrodu Saskiego w Warszawie.

Dobro reprywatyzacji regulowanej

Jak wspomniałem na wstępie, skupiam się na społecznych i ekonomicznych aspektach zagadnienia. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że reprywatyzacja leży w podstawach aksjologicznych państwa. Każda z naszych konstytucji, zarówno obie II RP jak i obecna uznaje własność za szczególnie chronione prawo obywateli. Czasem zapominamy w gorących debatach o przeszłości, że zadaniem państwa  była i jest ochrona życia, zdrowia, bezpieczeństwa a także własności jego obywateli. Uznając ciągłość państwową i następstwo prawne z II RP musimy skonstatować, że z obowiązku ochrony majątku obywateli państwo się nie wywiązało. Zasadnym jest zatem uregulowanie tej sprawy i próba przynajmniej częściowego zadośćuczynienia.

Dotykam tu  zagadnienia zaufania do instytucji publicznych. Otóż takie zaufanie może być budowane jedynie dzięki jasnym regułom, równemu traktowaniu obywateli, regulacjom zbudowanym na elementarnym poczuciu sprawiedliwości. Idąc dalej dotrzemy do kapitału społecznego – systemowe antagonizowanie grup społecznych, tworzące z jednej strony „czyścicieli kamienic” z drugiej kamienic tych „bezczynszowych okupantów”,  niczemu dobremu nie służy.

Brak bezpieczeństwa obrotu wpływa na gospodarkę nieruchomościami zarówno przez gminy jak i potem, po ewentualnej reprywatyzacji. Świadomość możliwości podważenia każdej decyzji często skłania do nadmiernej ostrożności, blokuje obrót, inwestowanie w nieruchomość. To ważny czynnik ekonomiczny – nie przypadkiem alternatywne dla PKB wskaźniki wzrostu i bogactwa opierają się na wartości nieruchomości w danym kraju lub mierzeniu sumy majątków prywatnych jego mieszkańców.

Ustawa reprywatyzacyjna powinna zlikwidować patologię nierówności w dochodzeniu roszczeń, określić zakres odpowiedzialności i możliwości państwa.

 

Ustawa reprywatyzacyjna powinna obejmować całość spraw związanych z wywłaszczeniami obywateli II RP, niezależnie od sposobu i podstawy tych działań.

Możliwości regulacji jest wiele, od postulowanej przez środowiska skrajne „opcji zero” – czyli zniesienia ustaw i dekretów i restytucja własności wprost po postulaty równie skrajnych środowisk z drugiej strony o utrzymaniu status quo upaństwowienia – oba pomysły równie nierealne, choć z różnych przyczyn.

Po wielu latach dyskusji mamy uchwaloną w czerwcu 2015 ustawę(zwolnioną ostatnio z „zamrażarki” niepublikowanych wyroków TK i podpisaną przez prezydenta)  wprowadzającą zmiany do ustawy o gospodarce nieruchomościami dającą prawo pierwokupu m.st. Warszawie i Skarbowi Państwa gruntów reprywatyzowanych, wprowadzającą też zasadę notarialnego nabywania roszczeń(czyli  ujawnienia cen). To z pewnością krok w dobrym kierunku, niemniej wadą tej regulacji jest ograniczony zakres oraz skupienie na problemie „dekretu Bieruta”.

Problem regulacji stosunków własnościowych jest szerszy i dotyczy nie tylko Warszawy i nie tylko wywłaszczeń na podstawie tego jednego dekretu. Praktycznie w każdym większym mieście gminy administrują dużymi zasobami nieruchomości w trybie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Są to formalnie nieruchomości porzucone, którymi gmina ma obowiązek się zająć.  W dużej mierze jest to problem „mienia żydowskiego” , ale także efekt kilkukrotnych w okresie PRL fal odbierania praw do zarządzania czy korzystania z  majątku bez przewłaszczania. Ta grupa była poddana swoistej selekcji w ostatnim dwudziestopięcioleciu – atrakcyjnie zlokalizowane, wartościowe nieruchomości dosyć szybko były odnajdywane przez właścicieli czy ich spadkobierców. Te mniej atrakcyjne, w gorszym stanie czy w gorszej lokalizacji do dziś pozostają w zarządzie gminnym i ulegają degradacji. Nie dlatego, żeby gminy nie potrafiły nimi zarządzać – ale dlatego że nie mogą. Pierwsza zapora to prawo budowlane, które pozwala dysponować nieruchomością na cele budowlane (czytaj: do remontów i modernizacji) rezerwuje dla właściciela, a gmina tych praw nie posiada. Ale nawet gdyby gmina jako zarządca takie posiadała, to nakłady na nieruchomość, którą w każdej chwili właściciel może odzyskać, będą  budzić wątpliwości. Zatem tam działamy tylko w sytuacjach awaryjnych, marnując dużą część zasobu mieszkaniowego, jakim samorządy dysponują.

Jaka reprywatyzacja

Ustawa reprywatyzacyjna powinna oprzeć się na podstawowych zasadach:

  1. Odszkodowawczego zaspokajania roszczeń – świadczenia w naturze winny być dopuszczalnym zamiennikiem w postępowaniach ugodowych skarbu państwa czy jego jego agencji, z udziałem zainteresowanej jednostki samorządu.
  2. Na poziomie gmin, agencji i jednostek skarbu państwa które są władającymi mieniem powinny powstać rejestry majątku potencjalnie podlegającego reprywatyzacji. W rejestrze takim wydzielić należy część, która ze względów społecznych nie może podlegać ugodowym zwrotom w naturze (obiekty użyteczności publicznej itp. ).
  3. W przypadku nieruchomości, którymi gminy dysponują na bazie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia winna powstać szybka i tania ścieżka zasiedzenia i przewłaszczenia. Przychody z gospodarki tymi nieruchomościami powinny zasilać fundusz reprywatyzacyjny
  4. Obrót roszczeniami uznać za prawnie równoważny z obrotem nieruchomościami – czyli powinien być ujawniany w księgach wieczystych
  5. Określić ugodową procedurę rozliczania nakładów ( budynków i budowli) opartą na jasnych podstawach z rozstrzygnięciem sporu w sądzie cywilnym.
  6. Należy zlikwidować wszelkie procedury szczególnego traktowania podmiotów i grup zgłaszających roszczenia, w tym związków wyznaniowych czy tzw. mienia żydowskiego. Polskie prawo własnościowe nie dzieliło i nie dzieli właścicieli ze względu na wyznanie czy narodowość, podstawy do innego traktowania majątków obywateli polskich narodowości żydowskiej można szukać jedynie w ustawach norymberskich (np. kwalifikacji kto należy do tej grupy) , co samo w sobie jest absurdalne.
  7. Powinien powstać fundusz reprywatyzacyjny – wpływami którego byłby odpis z wpływów z prywatyzacji mieszkań komunalnych, gospodarki nieruchomościami podlegającymi reprywatyzacji (w tym dochodów ze sprzedaży) Fundusz taki powinien być podmiotem administracji rządowej – przerzucanie problemu reprywatyzacji na samorządy w wielu przypadkach jest wyznaczaniem im zadań ponad możliwości. Samorządy powinny łożyć na fundusz, zasilić go można zasobami Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (tak, jak w przypadku mienia zabużańskiego), odpisem z prywatyzacji itp.
  8. Rzeczą najtrudniejszą, do poważnej dyskusji jest wysokość odszkodowań. Nie uważam pełnych odszkodowań za sine qua non zadośćuczynienia. Odniosę się do tego w kilku zdaniach poniżej.
  9. Powinien być wprowadzony zawity termin zgłoszenia roszczeń, po którym te w sposób ostateczny się przedawniają

 

W obecnej, nieuregulowanej prywatyzacji opartej na zaspokojeniu roszczeń w naturze możemy z grubsza rzecz biorąc powiedzieć o zaspokojeniu w 100%. Nie chcę wdawać się w dyskusję o utraconych korzyściach właścicieli przez 50 lat pozbawieniu prawa własności i nakładach publicznych na nie, to rozważania czysto akademickie – w procesie dowodzenia nakłady trudno udowodnić, ze względu na brak dokumentów i wszechobecny bałagan, utracone korzyści są wirtualne, bo w relacjach społeczno-gospodarczych PRL nie było miejsca na przychody z własności. Oczywiście można wykonać szereg działań matematycznych, ale ich wynik nie będzie zawsze wątpliwy.

Tu mamy do czynienia z zawirowaniem ustrojowym, co oznacza że rozważania odszkodowań na poziomie czysto cywilnym , 1:1 nie ma w moim odczuciu większego sensu. W dzisiejszej rzeczywistości odszkodowania wypłacane są z kieszeni podatnika i powinno być dostosowane do kieszeni tej możliwości.

Nie byłoby to nic nowego – odszkodowania w przypadku „mienia zabużańskiego”  to w różnych okresach 15 lub 20% jego wartości. Nie piszę o zastosowaniu tego samego współczynnika, wskazuję na zasadę.  Biorąc pod uwagę fakt, że w obecnej sytuacji trudnej procedury roszczenia są zbywane za 10-30% ich wartości, procedura łatwa z wartością odszkodowania na poziomie np. 40% byłaby dla większości właścicieli korzystna. Wymaga to oczywiście głębszej analizy możliwości finansowych i potencjalnych źródeł finansowania funduszu reprywatyzacyjnego Zdaję sobie sprawę, ze powyżej piszę rzecz obrazoburczą w kontekście dominującego, konserwatywnego poglądu na nienaruszalność własności i jej ochronę. Ale zmiana relacji własnościowych regulowana przez państwo zdarzała się historycznie nie raz i nikomu nie przychodzi dziś do głowy kwestionowanie uwłaszczenia chłopów, pomimo zastrzeżeń do wysokości odszkodowań wówczas wypłaconych szlachcie i kościołowi. W interesie nas wszystkich jest szukanie sposobu na wykonanie obowiązku państwa wobec pokrzywdzonych obywateli bez obciążenia podatnika ponad jego możliwości.

 

Przedstawiona powyżej wizja uregulowania problemu ma zapewne wiele wad – ale podstawową jej wartością byłoby zlikwidowanie obecnych patologii nieregulowanych reprywatyzacji, określenie terminu po którym nieruchomości, o których piszę mogłyby wejść na rynek w bezpiecznym obrocie gospodarczym i stać się przedmiotem właściwego gospodarowania i zarządzania. Zlikwidowałaby także już wytworzone i zapobiegła narastającym  konfliktom społecznym. Czy po 25 latach bałaganu regulacja taka jest możliwa? Nie wiem, ale wiem, że jest konieczna.

Twitter @Marcin_Celiński

Facebook https://www.facebook.com/marcelinski

Czytaj również
O autorze
*
MarcinCeliński
Publicysta Liberte!, przedsiębiorca, przewodniczący Forum Liberalnego.
@ Marcin_Celinski