Kurs na zmiany w administracji centralnej

Drukuj

Praca organiczna – czy w polskich warunkach również syzyfowa?

Tekst pochodzi z XX numeru Liberté! „O naprawie Rzeczpospolitej”, dostępnego w sklepie internetowym Liberté! oraz za pośrednictwem prenumeraty.

 

Jakikolwiek pozytywny zwrot w sferze zarządzania wymaga przede wszystkim głębszych zmian organizacyjnych, bowiem w swojej obecnej formule polski model sektora publicznego doskonale opiera się staraniom modernizacyjnym.

I DIAGNOZA OGÓLNA

Polska nie posiada jednej administracji. Jest ich wiele, a każda ma swoją ustawę regulującą zasady działania danego korpusu urzędniczego. I tak istnieje ustawa o służbie cywilnej, ustawa o pracownikach samorządowych, ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Czy tylko? Przecież w służbie publicznej znajdują się też inne grupy pracownicze, choćby setki tysięcy nauczycieli czy pracowników państwowych agencji wykonawczych. Nie ma uniwersalnego modelu służby publicznej. Jeżeli nawet do przestrzeni publicznej przebija się rzeczowa dyskusja o funkcjonowaniu administracji, zazwyczaj abstrahuje ona od uwarunkowań instytucjonalnych. A to najsilniejszy czynnik determinujący obecny model.

Wieloszczeblowa struktura organizacyjna Rzeczpospolitej jest ociężała i ospała. Zwieńczona u szczytu administracją resortową hołduje utrwalonej kulturze hierarchiczności. Wypiera zdolność do współpracy, nauki czy dzielenia się doświadczeniami zarówno w obrębie sektora publicznego, jak i czerpania z opinii, głosów i myśli płynących spoza niego. Złożoność struktur państwa – niezrozumiała dla obywateli – to przestrzeń, gdzie skutecznie rozprasza się odpowiedzialność za dostarczanie usług publicznych. Tak naprawdę nie wiadomo, która administracja powinna być ostatecznie rozliczana z efektów wykonywanych zadań. Niektóre pokrewne obowiązki są realizowane na trzech poziomach samorządów i w dodatku przez centralną administrację rządową. Gdzie tu efektywność? I czy administracja nie staje się sztuką doraźnego rozwiązywania stale występujących mankamentów źle zaprojektowanej struktury?

Problemy ze skutecznością zaczynają się na poziomie centralnej administracji rządowej. Członkowie Rady Ministrów są z definicji zakładnikami i reprezentantami setek instytucji działających w strukturze resortowej. Wśród nich dziesiątek podmiotów, które w warunkach tak zaplanowanej architektury i podziału kompetencji znajdą sposób, aby uzasadnić rację swojego istnienia. Chodzi bowiem o bezpieczne „trwanie”, niezakłócone i wzbraniające się przed podejmowaniem rozsądnego ryzyka. Bierność czy brak innowacyjności to inherentne cechy tego systemu. Nie zmienią tego kolejne zastępy młodych, wykształconych, rzutkich urzędników, także absolwentów znajdującej się od lat w kryzysie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Podstawowy problem dotyczy ministerstw, które powinny być awangardą administracji rządowej. Zasady funkcjonowania służby cywilnej nie pozwalają na naturalną rotację kadr, a brak systemowej zasady kadencyjności na stanowiskach kierowniczych wspiera kulturę „bycia”. W ten sposób kierujący departamentami nie są zmotywowani do zapisywania na swoim koncie skutecznie przeprowadzonych dużych przedsięwzięć legislacyjnych czy organizacyjnych. Niewielka fluktuacja na wyższych stanowiskach i znikoma liczba udanych karier w innych sektorach dyrektorów ministerialnych jest symptomatyczna.

Drugim zasadniczym problemem jest zbytnie wyeksponowanie znaczenia kadry kierowniczej przy zaniedbaniu ekspertów średniego szczebla. Lepiej płatne i prestiżowe stanowiska, obsadzane w drodze często mało uzasadnionych decyzji kadrowych, stają się nieosiągalne. To demoralizuje osoby kompetentne, pozbawiając je wiary w realny awans. Skoro w tym modelu nie ma szans na przesunięcie się w hierarchii, należałoby zaoferować ekspertom przynajmniej możliwość samodoskonalenia się. Nic z tego. Polityka zasobów ludzkich w urzędach centralnych nie istnieje, a nawet pracownicy kadr mówią o fikcji indywidualnych ścieżek rozwoju zawodowego. Podobnie jak brakuje elastyczności w stosunku do wyróżniających się pracowników. Tym sposobem w ministerstwach celem staje się bieżące funkcjonowanie, a nie tworzenie wizji w sferach, za które odpowiadają ministrowie. Stąd formalizacja pracy, nacisk na przestrzeganie procedur i prewencyjne zbieranie wszelkich dowodów braku winy, w razie poważniejszych błędów. A przecież to centralna administracja rządowa powinna stać się polem odnowienia misji służby publicznej, oczywiście z elementami menedżerskiego profesjonalizmu. Zacząć należy od redefinicji funkcji ministerstw.

II ORGANIZACJA MINISTERSTW

Ministerstwa to instytucje państwowe działające w najsilniej uregulowanym kontekście prawnym. Zdefiniowanie ich jako urzędów obsługujących właściwego ministra determinuje rozumienie roli tego ciała. Korzystając z podległych i nadzorowanych instytucji publicznych, minister uzyskuje możliwość kształtowania polityki w ramach działów administracji rządowej, za które odpowiada. W grę wchodzą tu decyzje o charakterze organizacyjnym i personalnym. Ministerstwo dysponuje potężnymi instrumentami wpływu na kształtowanie rzeczywistości. Składa się na nie ustalanie „reguł gry” przez tworzone prawo oraz decyzje systemowe o sposobie dystrybucji pieniędzy publicznych. Dlatego nie może rządzić się wewnętrznie ustalonymi zasadami bez akcentowania celu służby publicznej. Powinno być wyznacznikiem efektywności i transparentności dla całej administracji.

Ministerstwo powinno analizować i wykonywać polityki publiczne, przedstawiając decydentom scenariusze i instrumenty ich realizacji. Model centralnej administracji rządowej musi jasno oddzielać instytucje analizujące i kreujące polityki publiczne od instytucji wdrażających. W obecnym stanie większość osób tam zatrudnionych dostrzega co najwyżej szczątkowy cel swojego działania, rzadko natomiast rozumie misję całego ministerstwa.

Ministerstwo z założenia reprezentuje określony sektor. Prowadzi to do powstawania naturalnego napięcia wewnątrz samej instytucji, szczególnie jeżeli zajmuje się więcej niż jednym działem administracji rządowej. Jeszcze bardziej pewna jest niezgoda w relacjach pomiędzy resortami: będą miały tendencję do koncentrowania się na polityce w swojej dziedzinie i utraty możliwości spojrzenia ponadsektorowego czy horyzontalnego.

W skład ministerstwa wchodzą komórki organizacyjne: departamenty – do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa, biura – do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa, sekretariaty – do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów oraz wydziały, referaty, zespoły jako wewnętrzne komórki organizacyjne. Może więc zaistnieć sytuacja, w której żaden z departamentów nie odpowiada ostatecznie za określone sprawy. Tworzy to dogodną przestrzeń do powstawania konfliktów organizacyjnych, rozpraszania odpowiedzialności, czasochłonnego wysiłku związanego z koordynowaniem spraw.

Ustawodawca co najmniej zachęcił do tworzenia struktur pionowych i przyzwolił na mnożenie stanowisk kierowniczych, szczególnie kierowników niższego szczebla (np. naczelników wydziałów) oraz zastępców dyrektora. Dyrektorzy są na ogół pierwszymi obrońcami status quo w ministerstwie. Mogą wprawdzie spierać się, wikłać w konflikty kompetencyjne, ale niejasne zakresy odpowiedzialności nie stanowią zagrożenia dla ich pozycji. Żaden z dyrektorów nie zakwestionuje sensowności istnienia swojej komórki organizacyjnej. Dlatego jednym z pierwszych nakazów dla dyrektora generalnego powinna być ocena zasadności istnienia danej komórki. W Polsce, poczynając od roku 2001, jednoznacznie zwyciężyła koncepcja ministerstw „dużych”, zatrudniających wielu pracowników, co jest również funkcją stopnia skomplikowania i rozbudowania polskiego prawa. Nie ma jasności, jaką funkcję mają pełnić poszczególne stanowiska pracy: „wizjonerów” (ludzi identyfikujących nowe potrzeby, projektujących zmiany), analityków, „animatorów”, legislatorów, „konserwatorów” ustaw i rozporządzeń czy sprawnych „operatorów” np. ordynacji podatkowej. Dodatkowo typowe jest istnienie wielu stanowisk o funkcjach administracyjnych, obsługowych, które marginalizują znaczenie stanowisk merytorycznych.

Kultura organizacyjna urzędu ministerstw jest typowa dla staromodnej instytucji biurokratycznej i odtwarza się dzięki nowym pracownikom, co zapewnia jej nieprzerwane trwanie. Pierwszym i podstawowym czynnikiem ją determinującym jest niedostrzeganie urzędnika jako osoby posiadającej talenty, aspiracje i kształtującej opinię. Większość pracowników nie przejawia inicjatywy, zastępując aktywność reaktywnością. A przecież praca w ministerstwie powinna być postrzegana jako coś elitarnego oraz wyróżnienie dla ekspertów w danej dziedzinie. Środkiem do naprawy tego stanu rzeczy byłoby nie tylko kadrowe zmniejszenie ministerstw, lecz także, a może przede wszystkim przyporządkowanie każdemu z pracowników jasnej i ostatecznej odpowiedzialności za dane zagadnienie. Obecnie panuje przekonanie, że pracownik jest anonimowym uczestnikiem hierarchicznej struktury organizacyjnej, w której dostrzega się głównie pracę dyrektorów. Innym czynnikiem, który może wytwarzać w pracownikach ministerstwa poczucie fatalizmu i determinizmu, jest brak szans na indywidualny rozwój – awans płacowy i merytoryczny. Kolejny aspekt to ciągły nacisk na formalizację pracy oraz marnowanie potencjału wysoko kwalifikowanych kadr zadaniami niszczącymi potencjał intelektualny i zdobyte wykształcenie. Prace o charakterze mechanicznym, technicznym lub powtarzalnym nie powinny stanowić podstawowych zadań wykonywanych na rzecz instytucji.

Często stosunki panujące w ministerstwie można określić jako plemienne. Zjawisko to przejawia się forsowaniem na stanowiska kierownicze osób, z którymi pozostaje się w relacjach towarzyskich lub rodzinnych. Tworzy to sytuację zależności, nierównego dostępu do informacji, umożliwia powstawanie sieci wymiany i przywilejów (np. dostępu do szkoleń, staży, wyjazdów zagranicznych). Ryzyko kształtowania się takich stosunków jest tym większe, im większe jest ministerstwo. Stabilizacja, jaką oferuje instytucja publiczna, i atrakcyjność zarobków na stanowiskach kierowniczych jeszcze bardziej powiększa przestrzeń do występowania tych mechanizmów.

Jedną z ważniejszych instytucji, wzorowanych na rozwiązaniach stosowanych w demokracjach zachodnich, która miała zapewnić stabilność, fachowość i polityczną neutralność administracji rządowej jest służba cywilna. Jednak to ona poddawana była w ostatnich kilkunastu latach najczęstszym modyfikacjom. Proces jej budowania jest mozolny i wymaga od decydentów cierpliwości oraz silnej woli nieingerowania w niego, tymczasem każda kadencja parlamentu, począwszy od roku 1996, oferowała własny pomysł na funkcjonowanie korpusu służby cywilnej. Tak duża zmienność przepisów na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat pokazuje, że nie został wypracowany trwały konsensus w procesie budowania apolitycznej i profesjonalnej służby cywilnej.

Rekomendacje

Rządzący powinni odpowiedzieć sobie na pytanie, jak ukształtować zarówno ministerstwa, jak i całą rządową administrację centralną. Czy słuszne jest lansowanie koncepcji dużych ministerstw o połączonych funkcjach kreowania polityki i jej wdrażania – typowej dla Austrii, Francji i Niemiec, czy też lepsze byłoby przyjęcie modelu skandynawskiego – „małych ministerstw” o funkcjach strategicznych (policy making), wdrażających swoją politykę za pomocą organizacji implementujących (jak w Danii, Finlandii, Szwecji), czyli agencji wykonawczych. Ministerstwa nie potrzebują „mistrzów KPA” i rozbudowanych pionów obsługowych, ale specjalistów i wizjonerów.

Należy spłaszczyć, uprościć i „rozluźnić” strukturę organizacyjną ministerstw, zmniejszając liczbę stanowisk kierowniczych, poprzez zredukowanie zarówno liczby, jak i wielkości komórek organizacyjnych. Powinno nastąpić przejście od staromodnej organizacji hierarchicznej w kierunku organizacji funkcjonalnej.

W miejsce istniejących w każdym ministerstwie pionów administracyjno-organizacyjnych trzeba stworzyć jako samodzielną jednostkę organizacyjną wspólne centrum usług, które obsługiwałoby wszystkie ministerstwa i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Zadania centrum miałyby również obejmować całościowe kwestie obsługi administracyjnej: finansowej, zasobów ludzkich i spraw kadrowych, a także obsługi informatycznej, rejestrów itd.

Ministerstwa powinny zatrudniać wyłącznie adekwatnie wynagradzanych specjalistów, a każdemu z nich powinna być przypisana ostateczna i łatwo identyfikowalna odpowiedzialność za dane zagadnienia.

W każdym ministerstwie powinno się stworzyć rejestr zagadnień, projektów lub zadań, którym zajmuje się pracownik. Jego istnienie zmniejszyłoby poczucie anonimowości urzędników, stanowiąc zapis kariery zawodowej oraz podawałoby informację o ich doświadczeniu, co ułatwiłoby prowadzenie ministerstwom zindywidualizowanej polityki zarządzania zasobami ludzkimi.

Należy wprowadzić kadencyjność wybieranych w drodze konkursu organizowanego przez szefa służby cywilnej: dyrektorów generalnych, dyrektorów departamentów i biur, ich zastępców oraz naczelników wydziałów z ograniczeniem okresu, na jaki następuje powołanie. Inny tryb obsadzania stanowisk kierowniczych powinien następować jedynie za zgodą szefa służby cywilnej.

Trzeba zwiększyć kompetencje Rady Służby Cywilnej dotyczące ochrony korpusu służby cywilnej.

III SEKTOR RZĄDOWY

Jeśli chodzi o sektor rządowy, to pójściem o krok dalej byłoby przyjrzenie się strukturze całej administracji centralnej, a następnie zaproponowanie modelu alternatywnego. Kluczowa jest tu odpowiedź na pytanie, czym jest w wymiarze organizacyjnym sektor rządowy i jakie napotyka problemy.

Choć Główny Urząd Statystyczny prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych – to nie wiadomo, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Wycinkowe informacje o działaniu specyficznych administracji lub innych struktur są w posiadaniu różnych ministerstw. Brakuje zgromadzonych w jednym miejscu kompletnych i aktualnych danych o zatrudnieniu, finansach, mieniu poszczególnych instytucji, mimo że dużą ich część regularnie pozyskuje się w programie badań statystycznych. Rządzący są pozbawieni informacji, a więc podstawowego narzędzia pozwalającego na kreowanie i realizację polityk publicznych. Z kolei obywatele nie mają możliwości bliższego przyjrzenia się strukturom, które utrzymują ze swoich podatków.

Na podstawie informacji z aż czterech różnych źródeł można ocenić, że sektor rządowy obejmuje 4057 podmiotów (wszystkie organizacje reprezentujące Skarb Państwa, a także inne, na które ma on dominujący wpływ). Wielość i zróżnicowanie form organizacyjnych odzwierciedla przede wszystkim problem z ustaleniem zakresu państwa. Brak też jasności, czym ono jest w sensie organizacyjnym. Rozwiązaniem tej sytuacji byłoby przypisanie GUS-owi odpowiedzialności za budowanie i publiczne udostępnianie informacji o poszczególnych organizacjach sektora rządowego.

Podstawowym rysem polskiego sektora rządowego jest silosowość. Nie ma mowy o jednej silnie zaznaczonej polityce rządu względem poszczególnych struktur. Minister – formalnie członek Rady Ministrów – staje się reprezentantem resortu. Pod każdym ministerstwem znajdują się instytucje bezpośrednio mu podległe lub przez niego nadzorowane; niekiedy są ich setki (Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Gospodarki). W tej strukturze władzę ministra podkreśla jego samodzielne prawo do kreowania kolejnych jednostek organizacyjnych. Dowodem na siłę resortów są nieudane próby zespolenia administracji rządowej w województwie oraz wielość form organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych, specyficznych dla danych dziedzin działalności (instytucje kultury, Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, uczelnie wyższe).

Dominacja państwa resortowego wyraża się również w pionowym układzie organizacyjnym sektora rządowego. Niemal nieobecna jest w nim Rada Ministrów, choć to ona zgodnie z Konstytucją RP „kieruje administracją rządową”. Zajmuje najwyższe miejsce w piramidzie władzy, ale faktycznie jej nie sprawuje. Dysponują nią minister, rzadziej wojewoda i premier. Hierarchiczność wspomaga trójszczeblowy samorządowy podział administracyjny.

Sektor rządowy przypomina archipelag instytucji. Mocno zaznaczona autonomia każdej z nich ma swoje umocowanie w trzech ważnych rozwiązaniach systemowych. Po pierwsze, kierownik instytucji jest zazwyczaj również organem administracji publicznej. Co gorsza, aktualny ustrój administracyjny skutkuje mnożeniem liczby instytucji. Po drugie, szef każdej wyodrębnionej instytucji poza tym, że ma być specjalistą z danej dziedziny, jest również kierownikiem podmiotu gospodarczego, którym zazwyczaj jest państwowa jednostka budżetowa. Ma ona własny plan finansowy, plan kont, sprawozdawczość i rachunek bankowy, a także obowiązkowo zatrudnia głównego księgowego. Kierownik ma gwarancję przekazywanego mu co miesiąc finansowania z budżetu państwa, które funduje jego samodzielność. Po trzecie, postępuje proces organizacyjnej dezintegracji sektora rządowego. W imię elastyczności i efektywności powoływane są mające osobowość prawną jednostki sektora rządowego – agencje, fundusze. Wielkość zasobów i status części z nich (np. Narodowy Fundusz Zdrowia, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) tworzą iluzję rządowego wpływu na ich poczynania. Względem takiego podmiotu resortowe ministerstwo jest za słabe. Równocześnie Rada Ministrów nie jest wyposażona w odpowiednie kompetencje władcze, kompensujące samodzielność takiej jednostki. Pozostaje mało wyrafinowany instrument wywierania wpływu, jakim są decyzje personalne.

Rekomendacje

Przedstawiana propozycja systemowa istotnie odchodzi od obecnego modelu organizacyjnego sektora rządowego. Architektura tego sektora powinna dawać władzom wybieranym zgodnie z kanonami demokratycznego państwa prawa możliwość sprawnego wdrażania polityk publicznych. Obecne struktury inercji należy zastąpić modelem o wysokiej zdolności do adaptacji, zgodnej z szybko zmieniającymi się warunkami zewnętrznymi i wolą rządzących. Ta sterowalność logicznie komponuje się z mandatem do sprawowania władzy i politycznej odpowiedzialnością za nią.

Nowy system zarządzania publicznego powinien mieć następujące cechy strukturalne:

  • Rada Ministrów musi kolegialnie zarządzać poszczególnymi jednostkami sektora rządowego. Narzędziem będą wydawane przez nią przepisy wykonawcze, ustalanie ekonomicznych ram działalności instytucji (asygnowanie środków budżetowych, określanie warunków korzystania z nich, zasad prowadzenia działalności odpłatnej i inwestycji) oraz budżetowanie zadaniowe. Rząd („małe ministerstwa”) ma odpowiadać za definiowanie kierunków polityk publicznych i monitorowanie ich realizacji.
  • Struktura zarządzania w sektorze rządowym powinna obejmować tylko dwa szczeble. Radzie Ministrów podlegaliby wojewodowie i inne instytucje. W efekcie nastąpi większy zasięg kierowania, ale w odniesieniu do dużo mniejszej liczby instytucji, niż mają aktualnie pod swoją pieczą ministerstwa i KPRM. Rząd będzie ustalał terenową organizację każdej z instytucji (biura, oddziały itd.) w kształcie, jaki uzna za niezbędny ze względu na realizowane zadania. W jego gestii znajdzie się też powoływanie szefów lub zarządów instytucji, a także kierujących strukturami terenowymi. Kierownictwo instytucji będzie miało istotną swobodę operacyjną dotycząca wykorzystania zasobów finansowych i zatrudniania, a równocześnie ostateczną odpowiedzialność za efekty prowadzonej działalności.
  • Zasada bezpośredniej podległości Radzie Ministrów powinna mieć zastosowanie również do nielicznych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, pozostawionych w gestii sektora rządowego. Chodzi tu o spółki kapitałowe, przedsiębiorstwa państwowe i fundacje. Wojewodom nie podlegałyby żadne instytucje ani nie mieliby oni prawa do ich kreowania.

Spójność sektora rządowego wyrażałaby się na dwa sposoby. Po pierwsze, każda ogólnokrajowa instytucja wykonawcza zostałaby stworzona według tych samych ogólnych zasad. Nawet przy bardziej złożonej strukturze organizacyjnej stanowiłaby pojedynczy podmiot gospodarczy. Tym samym cała działalność rządowa w danej sferze byłaby odzwierciedlona i kontrolowana przez jeden plan finansowy, jeden plan kont oraz jedno sprawozdanie dopasowane do specyfiki danej instytucji. Takie uniwersalne co do założeń konstrukcyjnych instytucje działałyby w każdej sferze, w której obecny jest sektor rządowy. Jedną organizacją mogłaby być np. administracja podatkowa, wojsko polskie czy policja. Funkcjonowanie takich instytucji pozwoliłoby na redukcję tysięcy etatów związanych z realizacją funkcji typowo obsługowych (kadry, księgowość itp.). Po drugie, spójność sektora rządowego oznacza, że jego instytucje będą organizacyjną emanacją Skarbu Państwa, a ich działalność zawrze się w jednym planie finansowym: budżecie państwa. Z polskiego prawa całkowicie wyeliminowane powinny być – w sensie konstrukcji organizacyjnej – państwowe osoby prawne sektora finansów publicznych (np. jednostki badawcze).

IV SPRAWY ADMINISTRACJI, FINANSÓW I MAJĄTKU PAŃSTWA POD JEDNYM MINISTREM

Następnie Forum Od-nowa proponuje utworzenie w miejsce dotychczasowych trzech działów (obszarów) administracji rządowej – „administracji publicznej” (vide punkt V.), „budżetu” i „finansów publicznych” – jedynie dwóch: „sektora finansów publicznych” i „danin publicznych”. Propozycje te stwarzają warunki do bardziej elastycznego kształtowania zakresu działania członków Rady Ministrów, a więc wzmacniają filozofię ustawy o działach administracji rządowej.

W obrębie spraw, za które w tej chwili odpowiadają cztery resorty – Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji – możliwe jest dokonanie lepszego podziału odpowiedzialności w celu zintegrowania spraw zarządzania z finansami.

W tym celu należy:

  • Zastąpić działy „administracja publiczna” i „budżet” nowym działem – „sektor finansów publicznych”, w którego obrębie znalazłaby się ogólna odpowiedzialność za kształtowanie zasad funkcjonowania, finansowanie i nadzór nad całym sektorem finansów publicznych (ze szczególnym uwzględnieniem wydatków publicznych). Zmiana wiązałaby się z przydzieleniem do nowego działu pomniejszych spraw z obecnego działu „finanse publiczne”.
  • Zastąpić dział „finanse publiczne” działem „daniny publiczne”, który objąłby sprawy podatków, opłat, składek i innych danin publicznych, a także realizację i egzekucję tego rodzaju dochodów. Propozycja motywowana jest faktem, że za pobór większości danin publicznych odpowiadają służby państwowe.
  • Zrezygnować z zapisów zakładających, że minister finansów jest ministrem odpowiedzialnym za określone działy, co sprawia, że nie jest możliwe – bez zmiany ustawowej – inne rozdzielenie zadań pomiędzy członków Rady Ministrów. W obecnym stanie prawnym do zakresu działania ministra finansów nie może być dodany np. dział „administracja publiczna”.
  • Wskazać, że dział „Skarb Państwa” obejmuje również problematykę gospodarowania mieniem jednostek samorządu terytorialnego.

Biorąc pod uwagę wyzwania, jakim będzie musiało sprostać państwo w obszarze sektora publicznego, korzystne byłoby, aby minister finansów odpowiadał nie tylko za działy: „sektor finansów publicznych”, „daniny publiczne”, lecz także „instytucje finansowe” i „Skarb Państwa”.

Warunkiem skutecznego przeprowadzenia tych zmian jest głębokie przeorganizowanie Ministerstwa Finansów w urząd o czterech wyraźnie wyodrębnionych pionach merytorycznych oraz delegowanie zadań o charakterze wykonawczym do utworzonych w tym celu jednostek budżetowych, np. agencji zarządzania finansami państwa (dział „sektor finansów publicznych”), agencji do spraw podatkowych (dział „daniny publiczne”), zgodnie z koncepcją „małych ministerstw”, odpowiadających jedynie za policy making. W tej chwili w Ministerstwie Finansów zadania te są rozdzielone na szereg komórek organizacyjnych.

V MINISTER FINANSÓW JAKO MINISTER ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Rozstrzygnięcie prawne, które istnieje od 1997 r., stworzyło z Ministerstwa Finansów instytucję skostniałą, z niemal ustawową gwarancją nienaruszalności struktur wewnętrznych. W ramach tych struktur za sprawy gospodarki finansowej sektora finansów publicznych zarówno w aspekcie systemowym, jak i planowania oraz wykonywania budżetu państwa odpowiada wiele komórek organizacyjnych. Spośród aż 39 departamentów i biur (sic!) sprawom tym poświęcona jest w całości lub w części praca aż 13 komórek organizacyjnych. Co więcej, podlegają one pięciu różnym wiceministrom. Kompetencje i odpowiedzialność za poszczególne sprawy są nieczytelne i niezrozumiałe; istnieje wiele komórek organizacyjnych wykonujących te same lub zbliżone zadania, co generuje koszty.

Postuluje się, aby minister finansów odpowiadał całościowo i ostatecznie za organizację, zarządzanie i finansowanie administracji publicznej, w tym politykę płacową. Wyodrębnienie spraw administracji rządowej w osobnym dziale, pozostającym poza kompetencją ministra finansów, jest rozwiązaniem archaicznym i nieefektywnym, gdyż podstawowe problemy działania administracji publicznej sprowadzają się do kwestii ekonomicznych wynikających z organizacji, finansowania i powiązań pomiędzy poszczególnymi segmentami – rządowym i samorządowym oraz polityki zatrudnienia i wynagrodzeń.

Kompetencje ministra finansów powinny obejmować przede wszystkim: ogólnie rozumianą problematykę zarządzania w sektorze finansów publicznych, kreowanie nowych organizacji tego sektora (i recenzowanie takich zamiarów) czy chociażby wpływ na podział terytorialny kraju. Dzięki temu minister finansów nie tylko uzyska odpowiednie narzędzia, lecz także zostanie uczyniony odpowiedzialnym za poszukiwanie metod poprawy jakości funkcjonowania administracji publicznej.

Czytaj również
O autorze
*
Forum Od-nowa
Niezależna organizacja pozarządowa o charakterze think tanku, projektująca zmiany systemowe, założona w styczniu 2011 roku.