Lista propozycji konsekwentnych i długofalowych oszczędności
Streszczenie
Tekst zawiera listę konkretnych propozycji, których realizacja posłuży obniżeniu wydatków ponoszonych przez struktury administracji rządowej i samorządowej. Na pierwszy rzut oka nieefektowne, propozycje te wdrażane systematycznie pozwolą na optymalizację struktur administracji publicznej, sposobu wykonywania zadań publicznych i ograniczenie kosztów obsługowych. Zostały uszeregowane od tych, które wprowadzić można najłatwiej i najszybciej. Realizacja postulatów nie oznacza wyrzeczeń dla podatników. Przeciwnie – oddala widmo podwyżki podatków.
1. DIAGNOZA
1.1. Strukturalny deficyt
Polski sektor finansów publicznych cechuje strukturalny deficyt. Geneza tego zjawiska jest złożona. Z pewnością nieefektywny system ubezpieczeń społecznych jest głównym i najprostszym do wskazania winowajcą takiego stanu rzeczy. Nie ulega jednak wątpliwości, że szereg niepotrzebnych i nieracjonalnych wydatków na funkcjonowanie administracji rządowej i samorządowej również przyczynia się do chronicznego niezrównoważenia finansów publicznych. Deficyt ten alarmująco pogłębił się w roku 2009, co obrazuje poniższy wykres.
Wynik polskiego sektora general government w latach 1995-2010
Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat
W obecnej sytuacji cennymi są wszelkie inicjatywy, które przybliżą perspektywę zrównoważenia finansów publicznych: podniesienie podatków lub innych danin publicznych powinno być ostatecznością.
Zważywszy stałą, trwającą od kilku lat tendencję zwiększania się zadłużenia sektora finansów publicznych, należy wskazać na istotną możliwość ryzyka przekroczenia progu zadłużenia określonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, limitującego dopuszczalną wielkość długu publicznego na poziomie 60% produktu krajowego brutto.
Równocześnie niewydolność systemu emerytalnego określonego w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) wskazuje na pilną konieczność podjęcia reform strukturalnych, zmierzających nie tylko do poprawy sytuacji finansowej państwa po stronie dochodowej, lecz przede wszystkim eliminujących zbędne koszty funkcjonowania struktur administracji publicznej.
1.2. Pomijane, niezrozumiałe, nieznane
Pula rozwiązań prowadzących do oszczędności w administracji publicznej jest niemała. Niestety, zgłaszane postulaty giną w przestrzeni publicznej, płacąc cenę za swą hasłowość, niezrozumiałość lub fragmentaryczność, zaś wiele rekomendacji w ogóle nie było zgłaszanych.
2. PROPOZYCJE
Wśród propozycji zmierzających do redukcji kosztów działania państwa znajdują się takie, które nie pociągają za sobą zmian prawnych, aż do rozwiązań ingerujących w regulację niejednej ustawy. Mogą wymagać dobrej woli rządzących lub też przymusu prawnego. Ale jedno jest pewne: oszczędności w funkcjonowaniu administracji publicznej nie pojawiają się nagle. Wymagają cierpliwego i rozumnego wdrażania oraz realistycznych oczekiwań dotyczących ich efektów. Raz wprowadzone mogą jednak dostarczyć politykom i urzędnikom narzędzi konsekwentnych i długofalowych oszczędności.
2.1. Rząd inicjuje oszczędności od własnej administracji
Rada Ministrów powinna być wiarygodnym rzecznikiem polityki oszczędności, rozpoczynając ją w odniesieniu do własnych struktur. Stworzony wzór postępowania racjonalizującego wydatki publiczne mógłby stanowić źródło inspiracji dla innych segmentów sektora finansów publicznych.
Low-cost
Przeloty polityków i urzędników administracji rządowej, jak również szefów oraz pracowników podległych im instytucji powinny odbywać się wyłącznie w klasie ekonomicznej lub tanimi liniami. Wyjątek od tej zasady powinien dotyczyć przelotów międzykontynentalnych ministrów konstytucyjnych. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Diety na diecie
Plan podróży krajowych i zagranicznych polityków oraz urzędników powinien być ustalany w taki sposób, aby minimalizować wielkość wydatków ponoszonych na diety. Często podróże służbowe są powszechną formą reperowania domowych budżetów pracowników publicznych. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Transport erki
Rozważyć należy rezygnację z dedykowanych limuzyn z kierowcami dla podsekretarzy stanu. Mogliby oni jeździć taksówkami, co w skali miesiąca daje spore oszczędności, do tego taksówki mogą poruszać się bus pasami, czego nie wolno robić samochodom ministerialnym. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Skype
Tam, gdzie nie jest to podyktowane względami bezpieczeństwa państwa i jego żywotnych interesów ekonomicznych, należy zastąpić komunikację przy użyciu telefonów stacjonarnych komunikatorem skype lub analogicznym. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Darmowe oprogramowanie
W administracji rządowej oprogramowanie płatne powinno zostać zastąpione nieodpłatnym. Na przejście na system Linux zdecydowała się administracja federalna Rosji. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Jawność
Ułomność systemu raportowania działalności instytucji publicznych nie pozwala na rzetelną realizację zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych. Dotyczy to szczególnie organizacji, których założycielem albo finansującym jest Skarb Państwa, np. agencji i instytucji kultury. Z tego też względu kierownictwo każdej z takich instytucji powinno zostać zobowiązane do publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej każdorazowo informacji w zakresie poniesionych wydatków o znikomej użyteczności publicznej, np. kosztach obiadów i lunchów czy podróży służbowych. Rozwiązanie dyscyplinowałoby te organizacje. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Wspólne zamówienia
W celu wygenerowania oszczędności przy zakupach towarów i usług, jednostki organizacyjne podległe ministerstwom i urzędom centralnym powinny w maksymalnym możliwym stopniu dokonywać wspólnych zamówień w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. Nr 113, poz. 759, ze zm.). Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Kompletne Centrum Usług Wspólnych
Zakres zadań istniejącego (przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) Centrum Usług Wspólnych powinien być rozszerzony o realizację wszystkich zadań komórek obsługowych ministerstw, włącznie z obsługą kadrową i informatyczną oraz zarządzaniem nieruchomościami. Wzorem może być np. rządowa instytucja obsługująca szwedzkie ministerstwa i kancelarię premiera. Rozwiązanie wymaga zmiany ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie statutów ministerstw i zarządzenia dotyczącego CUW.
Nieodpłatny udział w radach nadzorczych
Możliwe jest wprowadzenie zasady nieodpłatności udziału członków korpusu służby cywilnej we wszystkich radach nadzorczych agencji, instytucji rządowych i funduszy (np. Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Bank Gospodarstwa Krajowego, Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), jeżeli wykonują to w ramach swoich obowiązków. W przypadku spółek z udziałem Skarbu Państwa, spółka powinna wpłacać wynagrodzenie z tego tytułu na dochody budżetu państwa. Urzędnicy nie zasiadaliby w radach nadzorczych, gdyby nie piastowali funkcji w ministerstwach, stąd realizacja postulatu – wymagająca zmiany ustaw – jest uzasadniona.
Mniej dyrektorów
Zmniejszenie liczby komórek organizacyjnych ministerstw przyniesie redukcję liczby stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów i biur. Możliwy jest również przegląd liczby stanowisk zastępców dyrektorów w komórkach organizacyjnych, które nie podlegają likwidacji. Realizacja postulatu wymaga zmiany statutów ministerstw, które nadawane są przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzenia.
Odchudzona erka
W ślad za zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych w ministerstwach można w nich zredukować liczbę stanowisk wiceministrów. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Obsługa w mniejszych miastach
Należy przenieść piony obsługi do miejsc o niższych kosztach pracy i infrastruktury. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Konsolidacja obsługi księgowej
Zawarta w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) instytucja głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych jest podstawową barierą dla możliwości tworzenia wyspecjalizowanych jednostek obsługi księgowej administracji rządowej działających jako element większej struktury organizacyjnej bądź jako samodzielna jednostka organizacyjna. Skutkiem tego wymogu jest, że w setkach mniejszych jednostek sektora finansów publicznych zatrudnia się głównych księgowych na ułamki etatu, tylko po to, aby spełnić oczekiwania ustawodawcy.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych za prawidłową gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych odpowiada i tak kierownik tej jednostki, dlatego też instytucja głównego księgowego nie wymaga utrzymywania. Zamiast tego, w ustawie o finansach publicznych powinien być wprowadzony zapis, że dysponent jest zobowiązany do zapewnienia właściwej obsługi księgowej dla podległych lub nadzorowanych jednostek sektora finansów publicznych. Zmiana o charakterze systemowym otworzy możliwość stworzenia bardziej generalnych jednostek obsługi księgowej w ramach sektora rządowego lub zlecenia zadania na zewnątrz, tam gdzie nie jest to podyktowane względami bezpieczeństwa i tajemnicy państwowej.
Cięcie dotacji
Godnym uwagi – ze względu na skalę oszczędności – jest zmniejszenie wysokości dotacji lub wręcz wstrzymanie ich udzielania podmiotom, których działalność nie wiąże się z wykonywaniem funkcji publicznych. Chodzi tu o klasyczny przypadek dofinansowania podmiotu, który nie skutkuje korzyścią publiczną. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.
Tańsza windykacja danin publicznych
Dochodzeniem zaległych należności, takich jak składki do ZUS, podatki czy opłaty zajmują się liczne służby państwa zlokalizowane w różnych instytucjach, a działające na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Do zwiększenia efektywności poboru zaległych danin przyczyniłoby się skupienie całej funkcji windykacyjnej państwa w ramach aparatu skarbowego. Osiągnięty w ten sposób efekt synergii, likwidacja dublujących się komórek organizacyjnych, jak również polepszenie przepływu informacji o całości wymagalnych należności Skarbu Państwa pozwoliłoby na zmniejszenie kosztów egzekucji administracyjnej. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.
Likwidacja zbędnych służb inspekcji i straży
W ramach administracji rządowej możliwa jest likwidacja niektórych służb, inspekcji i straży działających w ramach odrębnych struktur (np. straż łowiecka), których zadania dublują się. Krok taki ma szczególnie mocne uzasadnienie tam, gdzie efekty pracy są mizerne, jeżeli mierzyć je wpływami do budżetu państwa, względnie poprawą sytuacji w określonych obszarach (np. eliminacja kłusownictwa). Nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia utrzymywanie dwóch formacji o zbliżonych zdaniach, takich jak np. państwowa straż łowiecka działająca na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.) oraz straż leśna powołana ustawą z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r. Nr 12, poz. 59, ze zm.). Zadania straży łowieckiej i tak de facto wykonuje straż leśna, posiadając przy tym szerszy zakres kompetencji, wykraczający poza zwalczanie szkodnictwa łowieckiego. Jest to jeden z przykładów pożądanych zabiegów konsolidacyjnych, które mogą przynieść wymierne oszczędności. Obecnie w każdym województwie działa zatrudniająca kilkadziesiąt osób struktura straży łowieckiej, na czele z komendantem wojewódzkim podległym bezpośrednio wojewodzie. Wydaje się, iż likwidacja tej formacji nie wpłynęłaby negatywnie na prowadzoną obecnie gospodarkę łowiecką. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.
Urząd wojewody
Zadania całej niezespolonej administracji rządowej w województwie powinny zostać skoncentrowane w urzędzie wojewody, nawet jeżeli mogłoby to napotkać opór ministrów sektorowych. Administrację niezespoloną tworzą m.in.: dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Likwidacji oddzielnych struktur administracji rządowej mogłoby towarzyszyć zniesienie samorządowych kolegiów odwoławczych, których kompetencje również znalazłyby się w gestii wojewody. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.
Likwidacja zbędnych organów
Odważnym krokiem byłaby likwidacja organów, których istnienia nie wymaga prawo Unii Europejskiej lub prawo międzynarodowe, a ich zadania mógłby z powodzeniem przejąć inny organ. Obecnie każdy z organów posiada własny aparat obsługowy. Propozycja dotyczy np. instytucji Rzecznika Praw Dziecka, której zadania mógłby przejąć Rzecznik Praw Obywatelskich. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.
2.2. Parlament pomaga samorządom oszczędzać
Przemyślane zmiany, głównie rozluźniające nieporównywalny chyba z żadnym innym krajem europejskim gorset rozwiązań prawnych krępujących swobodę wyboru sposobu wykonywania zadań, stworzy ponad 2,8 tys. jednostkom samorządu terytorialnego (JST) możliwość znalezienia długoterminowych oszczędności.
Związek samorządów
JST różnych szczebli powinny mieć prawną możliwość utworzenia wspólnie związku samorządowego. Prawo obecnie przyzwala jedynie na istnienie związków międzygminnych i związków powiatów. Realizacja postulatów wymaga zmiany trzech ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) i ustawy z dnia 8 marca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.).
Środki funduszy w budżetach samorządowych
Włączenie do dochodów budżetowych JST środków Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyczyni się do zwiększenia transparentności, a tym samym efektywności w gospodarowaniu tymi środkami. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14, poz. 92, ze zm.).
Konsolidacja obsługi księgowej samorządów
Analogicznie, jak zaproponowano to w odniesieniu do administracji rządowej, prawo powinno zobowiązywać organy wykonawcze JST do zapewnienia odpowiedniej obsługi księgowej nie przesądzając, kto i gdzie obsługę tę wykonuje. Umożliwiłoby to np. stworzenie jednolitych pionów obsługi księgowej w każdej jednostce samorządu. Poza zmianami w ustawie o finansach publicznych, które wiążą się z likwidacją instytucji głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, nowelizacji wymagać będą przepisy innych aktów prawnych.
Pieniądze tylko na usługi
Należy uchylić lub czasowo zawiesić obowiązywanie wszystkich przepisów umożliwiających JST dofinansowanie z ich budżetów podmiotów, których działalność nie wiąże się bezpośrednio z realizacją zadań na rzecz mieszkańców. Przykładowo, przepisy umożliwiają dofinansowanie profesjonalnych klubów sportowych działających w formie spółek akcyjnych. W ciągu ostatnich lat w szeregu ustaw „poluzowano” przepisy, uprawniając JST do dofinansowania działalności, która w żaden sposób nie może być uznana za związaną ze świadczeniem usług publicznych. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.
Elastyczne wykonywanie zadań
JST powinna uzyskać prawo, aby każde zadanie własne niezwiązane z wykonywaniem funkcji władczych było możliwe do wykonania przy pomocy innych pomiotów: instytucji trzeciego sektora, spółek prawa handlowego i osób fizycznych. Realizacja postulatu zwiększy faktyczne uprawnienia zarządcze samorządów, wspomoże outsourcing, a konkurencja o realizację zadań powinna obniżyć koszt ich realizacji. Wobec zamiaru równouprawnienia spółek prawa handlowego i osób fizycznych niechętne mogą być organizacje trzeciego sektora. Realizacja propozycji, wzorowanej na rozwiązaniach szwedzkich, wymaga zmiany ustaw, m.in. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536) oraz ustawy o finansach publicznych.
Powiaty jako obligatoryjne związki gmin
Poczynając od nowej kadencji samorządowej, która rozpocznie się późną jesienią 2014r., powiaty powinny z mocy ustawy ulec przekształceniu w obligatoryjne związki gminne realizujące wybrane zadania dotychczasowych powiatów. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.
2.3. Zasadnicze zmiany
Możliwych oszczędności w zakresie kosztów działania struktur państwa i samorządów można poszukiwać wreszcie w zmianach systemowych, obejmujących mechanizmy o znaczeniu podstawowym. Są one równocześnie społecznie i politycznie najtrudniejsze do przeprowadzenia.
Powiększone gminy alternatywą dla powiatów
Ze względu na wyzwania demograficzne i wysoki koszt funkcjonowania trzyszczeblowego samorządu terytorialnego, narzuca się możliwość zmniejszenia liczby gmin poprzez ich łączenie i towarzyszącą temu likwidację powiatów, których zadania mogłyby przejąć nowe gminy (np. w zakresie prowadzenia liceów, domów pomocy społecznej) i województwa samorządowe (np. w zakresie szpitali, zarządów dróg powiatowych). Wartość takiej zmiany tkwi zarówno w oszczędnościach natury stricte finansowej, jak również szansie na zwiększenie standardu i dostępności mieszkańców do usług publicznych. Realizacja postulatu, czyniąca zbędnym tworzenie z powiatów obowiązkowych związków gmin, wymaga zmiany szeregu ustaw i rozporządzeń.
Jedno świadczenie socjalne
Wiele transferów socjalnych (m.in. zasiłki rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, pomoc z FP i PFRON), przekazywanych gospodarstwom domowym na podstawie szeregu ustaw, mogłoby zastąpić jedno świadczenie socjalne ustalane jako suma potrzeb gospodarstwa domowego, wraz z ustaleniem pułapu maksymalnego świadczenia. Potencjał zmiany tkwi w możliwości uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych. Realizacja postulatu wymaga zmiany szeregu ustaw i rozporządzeń. Wiąże się również ze zmniejszeniem liczby aktów prawnych.
3. PODSUMOWANIE
Największy potencjał do oszczędności tkwi w reformie systemu zabezpieczenia społecznego. Jednak w sferze działalności administracji publicznych, bez zasadniczych zmian w organizacji i sposobie zarządzania strukturami państwa, nie jest możliwe poczynienie nie tylko istotniejszych i przemyślanych oszczędności, ale również podniesienie poziomu zarządzania. Bez odważnej zmiany podejścia, odchodzącej od tradycji mechanicznego cięcia wydatków, tymczasowo osiągnięte oszczędności nie przełożą się na oszczędności długofalowe.
W przypadku każdej próby oszczędzania, okolicznością utrudniającą takie działanie jest uderzający brak zasadniczej i wszechstronnej informacji o kierunku wydatkowania środków publicznych i efektach wydatkowania środków, w szczególności w przypadku podmiotów pozabudżetowych.