Nie ja mieszałem beton, czyli dlaczego staję się przeciwnikiem transparentności w życiu publicznym

Drukuj

Zachowanie urzędnika jest bezpośrednim efektem bezapelacyjnego zwycięstwa procesu nad celem. Jeśli ponosi się odpowiedzialność za osiągnięcie celu – to wysiłek jest skierowany na to by osiągnąć cel. Jeśli ponosi się odpowiedzialność za nieprawidłowe przeprowadzenie procesu – cała energia idzie w procedury.

Proponuję by przy nowelizacji ustawy prawo zamówień publicznych nadać jej imię marszałka Adama Struzika. Zdawać by się mogło, że uczynienie wieloletniego włodarza Mazowsza patronem prawa zamówień publicznych pachnie polityczną rozgrywką, ale jego imię ma stanowić tylko ilustrację szerszego zjawiska. Jest bowiem marszałek autorem niezwykle celnego stwierdzenia związanego z unieruchomieniem lotniska w Modlinie: „Ja za to nie odpowiadam, nie ja mieszałem beton”. Na budowę poszło czterysta milionów z pieniędzy podatnika plus inwestycje poczynione przez firmy i osoby prywatne, które stworzyły infrastrukturę wokół portu lotniczego. Dziś po stronie państwowej wre praca nad dokumentacją zapewniającą bezpieczeństwo tylnej części ciała i odsuwającą od mieszania betonu. Ci z sektora prywatnego prostą drogą zmierzają do bankructwa.

Dlaczego każdy z nas jest w stanie pokazać więcej takich sytuacji? Tych wszystkich publicznie zamawianych dróg, mostów, systemów informatycznych, urządzeń medycznych, autobusów, torowisk i dworców kolejowych. Dlaczego każdy z nas może wskazać przetargi, które trwały latami, często bez ostatecznego rozstrzygnięcia, ale za to z protestami, doniesieniami do prokuratury?

Cel i proces. Oraz odpowiedzialność.

Prawo zamówień publicznych wprowadzono w Polsce i innych krajach aby proces wydawania publicznych pieniędzy nie był zależny od urzędniczego widzimisię, układzików, nepotyzmu czy korupcji. Aby wykonawcy mogli wystartować w wyścigu, gdzie każdy oferent spełniający kryteria ma szanse wygranej. Wreszcie by niezależny kontroler mógł sprawdzić czy wszystko odbyło się lege artis. Jednak w wyniku uzyskaliśmy zwycięstwo procesu nad celem.

Teoretycznie uruchomienie zamówienia publicznego ma cel w postaci pojawienia się produktu lub usługi. Tak to wygląda z zewnątrz, ale w rzeczywistości urzędnik może być prędzej pociągnięty do odpowiedzialności za nieprawidłowość w przeprowadzeniu procesu niż za to, że cel nie zostanie osiągnięty lub osiągnięty z wielomiesięcznym opóźnieniem. Nie wińmy urzędnika – zachowuje się racjonalnie. Bezpieczeństwo jego posady, jego kariery nie zależy od osiągnięcia celu, natomiast zależy od zachowania należytej staranności dochowanej w procedurach. Stąd też ideałem, do którego dąży jest sytuacja, w której cena stanowi jedyne kryterium wyboru. Bo dyskusja z kontrolerami jest prosta. Niższa cena wygrała – to jasne. A dyskusje dotyczące jakości czy cech produktu? Po co?

Zachowanie urzędnika jest bezpośrednim efektem bezapelacyjnego zwycięstwa procesu nad celem. Jeśli ponosi się odpowiedzialność za osiągnięcie celu – to wysiłek jest skierowany na to by osiągnąć cel. Jeśli ponosi się odpowiedzialność za nieprawidłowe przeprowadzenie procesu – cała energia idzie w procedury. Stąd też odrzucanie ofert, w których pojawił się brak parafki, błąd w numeracji stron czy literówka. Stąd wielostronicowe specyfikacje istotnych warunków zamówienia oraz wymagań w stosunku do oferentów. Stąd też niechęć do słuchania tych, którzy przedstawiają racjonalne propozycje osiągnięcia celu, ale nie dające pełnego bezpieczeństwa urzędnikowi.

Można by jeszcze przypuszczać, że za osiągnięcie celu odpowiedzialność ponoszą politycy. Wyborcy z kartką przy urnach rozliczają ich z tego czy osiągnięto cel. Czy na pewno? Po pierwsze, politycy zawsze wśród wielu nieudanych projektów znajdą kilka, które się udały i o nich będą mówić. Po drugie, szeroka publiczność nie potrafi ocenić czy przyczyny niepowodzenia są obiektywne czy też była świadkiem koncertowej porażki. Eksperci są zazwyczaj słabo medialni, a przy tym ich zdania się różnią. Tę sytuację też przykryje się PR-em. Po trzecie, jeśli przeciwnicy szukają haka to przecież nie w tym, że coś nie zostało zrobione, ale w nieprawidłowym procesie. Polityczna odpowiedzialność za zamówienia publiczne sprowadza się do zapewnień, że proces odbył się prawidłowo, więc szukajcie tego, kto mieszał beton. Liczne paragrafy posłużyły do pozbycia się i rozmycia odpowiedzialności.

Niestety, nie uda nam się zmienić zamówień publicznych. Nie uda nam się jeśli będziemy dalej udoskonalać proces, kontrole, superrewizje i komisje odwoławcze. Jeszcze bardziej rozbudowany proces postępowań, jeszcze większe odsunięcie odpowiedzialności za osiągnięcie celu – to będzie dalej sprzyjało mistrzom zabezpieczeń i wirtuozom paragrafów, a nie tym, którzy chcą dojść do celu.

Czy może być gorzej?

Dlaczego staję się przeciwnikiem transparentności w życiu publicznym?

Tematem dnia jest przejrzystość władzy. Chcemy wiedzieć jak podejmowane są decyzje. Chcemy poznać opinie, które na nie wpłynęły. Pragniemy dowiedzieć się kto przygotowywał te opinie, kto za nimi stoi. Internet i jego narzędzia spowodowały, że nie tylko łatwo porównywać teksty czy propozycje legislacyjne, ale także można szeroko i natychmiast o tym powiedzieć. Otwarte społeczeństwo, społeczeństwo w nieustannej interakcji z rządem, stwierdza że nie jest już niezbędny e-government, kiedy można osiągnąć we-government!

A przed moimi oczami pojawia się ustawa o otwartości w życiu publicznym. I urzędnik prowadzący otwarte konsultacje, otwarty dialog czy – zgodnie z artykułem 393a, ustęp 43 – gromadzący opinie interesariuszy. Ten urzędnik, maestro komunikacji społecznej, będzie się specjalizował w precyzyjnym wykonywaniu tego prawa. Czy osiągnięcie celu, dla którego prowadzona bedzie dana konsultacja stanowić będzie o karierze urzędnika? Nie. Czy czas w jakim zostanie podjęta decyzja i coś zacznie działać będzie decydował o odpowiedzialności urzędnika? Nie. Decydować będzie prawidłowość przeprowadzenia procesu. Procedura będzie królem. Odpowiedzialność mają tylko ci co mieszają beton. Czy to czegoś nie przypomina?

(PS. Ostatni akapit jest w sarkastycznym tonie, ale już dzisiaj widać jak politycy i urzędy stają się mistrzami dialogu. Przy czym zajmują się głównie dialogiem i związanym z tym PR-em odsuwając od siebie i przesuwając w czasie decyzje. Decyzja? Odpowiedzialność? Przecież dyskutujemy, rozmawiamy… Za chwilę ktoś wpadnie na pomysł, żeby to wszystko skodyfikować… A ja dumam: czy wolę iść do lekarza, który ze szczegółami opowie ci o procesie leczenia czy do takiego, który mnie wyleczy?)

1921 Mixing concrete at the border camp. L to R C.M. Hambidge, C. A, Maddern, M.P. Durack & H.B. Curlewis - KHS-2011-15-07-P2-D
1921 Mixing concrete at the border camp. L to R C.M. Hambidge, C. A, Maddern, M.P. Durack & H.B. Curlewis – KHS-2011-15-07-P2-D
Czytaj również
  • Zbyszek

    Prawo ideologiczne jakim jest ustawa Prawo zamówień publicznych zakłada,każdy jest złodziejem a ja policjantem. Co z tego wynika? Złodziej kradnie w najlepsze,policjant napisał raport o nie wykryciu sprawcy. Obaj są w porządku,w zgodzie z prawem.Tylko manco jest! Tak jest właśnie z polskimi inwestycjami.”Najniższa cena” jest rozgrzeszeniem dla inwestora,kontroli,wykonawcy. I wszyscy nie najgorzej z tego systemu żyją,od UZP,arbitrów i „oszczędnych” inwestorów i lichych wykonawców.Tylko efektów brak!Nieważne,Polska mocarstwem rozrzutności!

  • http://www.saltex.fi Grzegorz

    Bardzo dobry i trafny artykuł. Gratuluję! Dla mnie – przedsiębiorcy i obywatela tego kraju smutne jest tylko to, że nie jestem w stanie wyobrazić sobie okoliczności, w których ta zmiana „kulturowa” mogłaby w naszym narodzie nastąpić. Proszę zauważyć, że w tym procesowym traktowaniu zamówień publicznych (zresztą już nie tylko z.p.) jest także ukryta metoda finansowej represji naszego społeczeństwa… Gro upadłości w branży budownictwa to w pierwszej kolejności subiektywne wymierzanie kar i wstrzymywanie płatności przez inwestora samorządowego…. Natłok fotoradarów na drogach – kolejny strumień wyciskania naszych portfeli. Ileż to razy spotykamy się z argumentem urzędnika (w tym policjanta) pt. „przykro mi, ale takie mamy prawo” i w następnej kolejności otrzymujemy mandat / karę / grzywnę, etc… ? I to za wykroczenia, które nie mieszczą się w kanonie przewinień żadnego cywilizowanego kraju? Urzędnika państwowego tak naprawdę nie interesuje fakt, że to prawo jest koślawe… On jest pod presją przełożonych na realizację założeń budżetowych…..Za wszelką cenę. W zamian ma ciepłą, bezpieczna posadkę. Już zeszłoroczny budżet i przewidziane wpływy z grzywien pokazały rzeczywiste intencje osób rządzących tym krajem… Jak dla mnie, to represja polityczna z lat ubiegłych jest zastępowana bezkompromisową represją finansową….. Wcale nie trzeba podnosić podatków aby złupić obywateli…. I to najczęściej tych, którzy są motorem napędowym gospodarki. Ludzi przedsiębiorczych, kreatywnych, dynamicznych…. Dlaczego więc rządzącym miałoby zależeć na przejrzystości i otwartości…? Przecież jesteśmy ukrytym źródłem finansowania ich politycznego sukcesu. Jestem przekonany, że w kolejnym roku wyborczym duża część elektoratu ( administracja ?) dostanie tzw. „kiełbasę wyborczą”….. i podwyżki się posypią…

  • Jerzy Kubiszewski

    Prawo zamówień publicznych zostało oparte na XIX – wiecznym poziomie wiedzy o ekonomice inwestycji i budownictwa. Wiedza ta w części decyzji podejmowanych przez inwestora publicznego projektu budowlanego opierała się na wyborze projektu budowlanego który zapewniał najszybszą spłatę wyłożonego kapitału a wiec najtańszego. W części decyzji przedsiębiorcy budowlanego do złożenia oferty o najniższej cenie. Ostatnie kazuistyczne nowelizacje wprowadziły co prawda pojęcie najkorzystniejszej oferty ale bez zdefiniowania kryteriów obliczeniowych bilansu korzyści i nakładów i zarówno inwestor jak i przedsiębiorca nie są skłonni do ponoszenia ryzyka i zarzutów o manipulacje i pozostają przy najniższej cenie.
    Problem ten pod koniec ubiegłego stulecia rozwiązali Brytyjczycy i Amerykanie, po słynnym raporcie lorda Egana pt „Przemyślmy budownictw’ . Postanowiono wprowadzić :
    -zmianę kryterium oceny efektywności projektu z oceny tempa zwrotu wyłożonego kapitału na ocenę efektywności wszystkich kosztów projektu budowlanego w pełnym cyklu życia obiektu,
    – kryterium wynagradzania przedsiębiorcy budowlanego wprowadzając ustalanie w przetargu ryczałtu zysku który zastępuje zysk planowany do uzyskania co w praktyce oznacza dostarczanie robót niskiej jakości;
    -udział przedsiębiorcy w wyborze wariantów robót budowlanych o najkorzystniejszej relacji trwałości robot budowlanych do kosztów.
    Doświadczenia starych krajów gospodarki rynkowej udowodniły, ze w miejsce tworzenia antagonizujacych ludzi ustawa można wybrać politykę tworzenia kilmatu współlpracy i wspólnego interesu, Rozwiazanie problemu jest na wyciagniecie ręki, załączam bibliografię tematu.
    BIBLIOGRAFA
    1. Barnie, D.S. (editor), Directions in Managing Construction, John Wiley and Sons, New York, 1981.
    2. Ahuja T. and C. Hendrickson, „Education in Engineering Planning and Management,” Proceedings of the ASCE Conference on Civil Engineering Education, Columbus, Ohio, 1985.
    3. Lean Construction Institute, http://www.leanconstruction.org/
    4. Bonny, J.B. and J.P. Frein, Handbook of Construction Management and Organization, 2nd Edition, Van Nostrand Reinhold Co., New York, 1980.
    5. Chris Hendrickson, Department of Civil and Environmental Engineering, Carnegie Mellon University, Pittsburgh, PA l52l3 Copyright C. Hendrickson 1998 First Edition originally printed by Prentice Hall, ISBN 0-13-731266-0, 1989 with co-author Tung Au.
    6. Hasagawa, Fumio et.al., „Built by Japan,” John Wiley & Sons, 1988.
    7. Lang, J.E. and D.Q. Mills, The Construction Industry, Lexington Books, Lexington, MA, 1979.
    8. Walker, N., E.N. Walker and T.K. Rohdenburg, Legal Pitfalls in Architecture, Engineering and Building Construction, 2nd Edition, McGraw-Hill Book Co., New York, 1979.
    9. Egan, Sir John “Re-thinking Construction”, : Report of the Construction Task Force to the Deputy Prime Minister of the UK.
    10. British Parlament Committee of Public Account Second Report HC 337 p „Improwing Construktion Perfermance
    11. U.S. Department of Commerce National Institute of Standards and Technology Users Manual for Version 3.0 of the CostEffectiveness Tool for Capital Asset Protection
    12. Life Cycle Costing Manual NIST Handbook 135
    13. Energy Price Indices and Discount Factors for Life-Cycle Cost Analysis – 2011 NIST
    14. Building Cykl Cost BLCC – 5.3-11, NIST
    15. Gallaher, Michael P .et al. “Cost Analysis of Inadequate Interoperability in U.S. Capital Facilities Industry”. NIST GCR 04-867 National Institute of Standards and Technology (NIST 2004),
    16. PMI (2000). A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK ® Guide).Pennsylvania USA, Project Management Institute
    17. Project Management Chris Hendrickson, Department of Civil and Environmental Engineering, Carnegie Mellon University, Pittsburgh, PA l52l3 Copyright C. Hendrickson 1998.
    18. European Commission Local Government Task Force – working group reports: peter bishop project managerto the Appointment of Consultants and Contractors OGC
    19. Project Management & Project Controls Challenges for the future By: ing. Europeun Commission “Project Cycle Management” (PCM), adopted 2001
    20. Guide Gianluca di Castri, EIE / ICEC A – President of the AICE1
    21. Achieving excellence design evaluation toolkit(aedet evolution) Instructions, scoring and guidance
    22. Program Quide to Project Management pm@ut
    23. European Commission Manual project cycle Management
    24. European Commission “The Competitiveness of theConstruction Industry” recommendations for action were “Final report task group 4 : life cycle costs in constructionversion 01 july 03
    25. Australian Institute of Management (2002). Advanced Project Management Program Notes,
    26. Crawford, L. (2001). Project Management Program, University of Technology, Sydney.
    27. Hartley, S. (2003). Project Management: A Competency -Based Approach. Sydney, Australia,Pearson Education
    28. Turner, R. J. (1999). The Handbook of Project-Based Management. Berkshire, England, McGraw-Hill
    29. Blair, G. M. (2000). Planning a Project
    30. Podręcznik rewitalizacji, Institut für Wohnen und Umwelt Darmstadt przy współpracy Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Polska i Bundesministerium für Verkehr,Bau- und Wohnungswesen Republik Föderalen Niemiec, wydany przez Mefisto Edition
    31. Instytut Techniki Budowlanej „Materiały informacyjne na posiedzenie Komisji Infrastruktury i Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu RP poświęcone tematowi: Polityka zrównoważonego rozwoju w budownictwie”
    32. International Organization for Standardization, „Sampling Procedures and Charts for Inspection by Variables for Percent Defective, ISO 3951-1981 (E)”, Statistical Methods, ISO Standard Handbook 3, International Organization for Standardization, Paris, France, 1981.
    33. Skibniewski, M. and Hendrickson, C., Methods to Improve the Safety Performance of the U.S. Construction Industry, Technical Report, Department of Civil Engineering, Carnegie Mellon University, 1983.
    34. Aneta Zelek – Zachodniopomorska Szkoła Biznesu w Szczecinie Analiza kosztów w długim okresie
    35. Parametric Estimating Handbook sponsored the Commander of the Defense Contract Management Command (DCMC) and the Director of the Defense Contract Audit Agency (DCAA)
    36. Instytut Techniki Budowlanej Polityka zrównoważonego rozwoju w budownictwie Warszawa wrzesień 2008
    37. Benchmarking Countries in the Knowledge Economy: presentation of the knowledge assessment methodology knowledge for development program
    38. INSTRUKCJA BANKU ŚWIATOWEGO- Zamówienia publiczne realizowane na podstawie środków z pożyczek Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (MBOiR)i kredytów Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (MSR) Maj 2004
    39. US. Deparment of veterans affers Master Soecyfikation
    40. Procurement of Works& User’s Guide The World Bank
    41. US.Department of Commerc Building price indexes
    42. The Achieving Excellence suite of procurement guides replaces the Construction Procurement Guidance series.OGC
    43. Procurement of GoodsEuropean Bank for Reconstruction and Developmen tFebruary 2003
    44. Prequalification Documents Procurement of Works, Major Equipment and Industrial Installations

  • Michał

    Czy naprawdę nikt nie zauważył, że argumentacja aktora przypomina „po urwaniu ostatniej nóżki mucha ogłuchła” ze starego dowcipu? Autor sugeruje, że niezaradni lub nieuczciwi (*) urzędnicy pracowaliby lepiej, gdyby nikt im nie patrzył na ręce. Mam głębokie przekonanie, że efekt byłby dokładnie odwrotny: błędy i nieuczciwość pozostałyby niewykryte w stopniu znacznie wyższym, niż obecnie.
    To, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to treść art. 7 Konstytucji. Nie jest tajemnicą, że kierownictwa wielkich korporacji wolą współpracować biznesmenami, niż urzędnikami. Im mniejsza kontrola tym więcej można „załatwić”.
    Fatalna konstrukcja Prawa o zamówieniach publicznych jest tematem, na który napisano już tak wiele, że trudno tutaj coś jeszcze dodać. Zrzucanie tych problemów na nadmiar transparentności w życiu publicznym jest pomysłem o tyle oryginalnym, o ile całkowicie nietrafionym.
    *) Dowód nie wprost na to, że urzędnicy są niezaradni lub nieuczciwi: Gdyby byli zaradni i uczciwi => pracowaliby w miejscu, gdzie można dobrze zarobić bez przekrętów => nie byliby urzędnikami.

*
MichałJaworski