Niezbędne zmiany w polskiej administracji publicznej

Drukuj

Forum Od-nowa stoi na stanowisku, że jakikolwiek pozytywny zwrot w sferze zarządzania i administracji publicznej wymaga przede wszystkim głębszych zmian organizacyjnych, bowiem w swojej obecnej formule polski model doskonale opiera się staraniom modernizacyjnym.

 

W punkcie wyjścia

Polska nie posiada jednej administracji. Jest wiele administracji, a każda z nich ma swoją ustawę regulująca zasady działania i funkcjonowania danego korpusu urzędniczego. Mamy ustawę o służbie cywilnej, ustawę o pracownikach samorządowych i ustawę o pracownikach urzędów państwowych. Czy tylko? Przecież w służbie publicznej znajdują się też inne grupy pracownicze, choćby setki tysięcy nauczycieli czy pracowników państwowych agencji wykonawczych. Nie ma uniwersalnego modelu służby publicznej, a z pewnością nie powinna być ona sprowadzana do owych administracji. Są raczej liczne „plemiona” z własnymi totemami, barwami bojowymi i daleko posuniętym terytorializmem. Jeżeli nawet do przestrzeni publicznej przebija się rzeczowa dyskusja o funkcjonowaniu administracji, zazwyczaj abstrahuje ona od uwarunkowań organizacyjnych. A to najsilniejsze czynniki determinujące obecny model administracyjny.

 

http://www.flickr.com/photos/timpatterson/476097901/sizes/m/
by Tim Patterson

Piramidalna struktura

Ociężała i ospała, bo wieloszczeblowa struktura organizacyjna Rzeczypospolitej, zwieńczona u szczytu administracją resortową, hołduje utrwalonej kulturze hierarchiczności. Wypiera zdolność do współpracy i obustronnej nauki czy dzielenia się doświadczeniami. Zarówno w obrębie sektora publicznego, jak i czerpania z opinii, głosów i myśli płynących spoza niego. Złożoność struktur państwa, nigdy nie zrozumiała dla obywateli, to przestrzeń, w której skutecznie rozprasza się odpowiedzialność za dostarczanie usług publicznych. Tak naprawdę nie wiadomo, która administracja powinna być ostatecznie rozliczana z efektów wykonywanych zadań. Niektóre, pokrewne zadania są realizowane na trzech poziomach samorządów i w dodatku przez centralną administrację rządową. Gdzie tu efektywność i czy administracja nie staje się sztuką doraźnego rozwiązywania stale występujących usterek i mankamentów źle zaprojektowanej struktury?

 

Resorty z dużą siłą ciążenia

Problemy związane ze skutecznością administracji zaczynają się na poziomie centralnej administracji rządowej. Członkowie Rady Ministrów są z definicji zakładnikami i reprezentantami setek instytucji działających w ich strukturze resortowej. Wśród nich dziesiątki podmiotów, które w warunkach tak zaplanowanej architektury i podziału kompetencji znajdą sposób, aby uzasadnić rację swojego istnienia. Chodzi bowiem o bezpieczne „trwanie”, niezakłócone i wzbraniające się przed podejmowaniem rozsądnego ryzyka. Bierność, pasywność i brak innowacyjności to inherentne cechy tego systemu. Nie zmienią tego kolejne zastępy młodych, wykształconych i rzutkich urzędników, także absolwentów znajdującej się w kryzysie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Ministerstwa bezpieczeństwa

Podstawowy problem lokuje się w ministerstwach, które powinny być awangardą administracji rządowej. Zasady funkcjonowania służby cywilnej nie pozwalają na naturalną rotację kadr. Przede wszystkim, brak wpisanej do systemu zasady kadencyjności na stanowiskach kierowniczych wspiera kulturę „bycia”. W ten sposób, kierujący departamentami nie są zmotywowani do zapisywania na swoim koncie skutecznie przeprowadzonych, dużych przedsięwzięć legislacyjnych czy organizacyjnych. Niewielka fluktuacja na stanowiskach kierowniczych i znikoma liczba udanych karier w innych sektorach dyrektorów ministerialnych jest symptomatyczna.

Drugim zasadniczym problemem jest zbytnie wyeksponowanie znaczenia kadry kierowniczej, przy całkowitym zaniedbaniu ekspertów średniego szczebla. Lepiej płatne i prestiżowe stanowiska kierownicze, obsadzane w drodze często mało uzasadnionych decyzji kadrowych, stają się nieosiągalne. To demoralizuje kompetentnych. Pozbawia wiary w realną szansę awansu. Skoro w tym modelu nie ma szans na przesunięcie się w hierarchii, należy zaoferować ekspertom godziwe szanse awansu pionowego. Nic z tego. Polityka zasobów ludzkich w urzędach centralnych nie istnieje, a nawet pracownicy kadr mówią o fikcji indywidualnych ścieżek rozwoju zawodowego. Podobnie, jak brakuje elastyczności w stosunku do wyróżniających się pracowników. Tym sposobem, w ministerstwach celem staje się bieżące funkcjonowanie, a nie tworzenie „wizji” w sferach, za które odpowiadają ministrowie. Stąd formalizacja pracy, nacisk na przestrzeganie procedur i prewencyjne zbieranie wszelkich dowodów braku winy, w razie poważniejszych błędów.

 

Rekonfiguracja organizacyjna i odnowienie etosu

Przede wszystkim to centralna administracja rządowa powinna stać się polem odnowienia misji służby publicznej, ale z elementami menadżerskiego profesjonalizmu. Naturalnie, zmiana w ministerstwach to tylko początek niezbędnych zmian.

  1. Obecne ministerstwa powinny zostać zastąpione mniejszymi urzędami, których rolą byłoby przenikliwe obserwowanie i analizowanie pola swej działalności oraz opracowywanie wizji i decyzji strategicznych. Ministerstwa nie potrzebują „mistrzów KPA” i rozbudowanych pionów obsługowych, ale specjalistów i wizjonerów.
  2. Trzeba spłaszczyć, uprościć i „rozluźnić” strukturę organizacyjną ministerstw, zmniejszając liczbę stanowisk kierowniczych. Powinno nastąpić przejście od organizacji hierarchicznej w kierunku organizacji funkcjonalnej, która lepiej sprawdza się w czasach wymagających współpracy specjalistów różnych dziedzin oraz zdolności do szybkiego przyswajania i łączenia wiedzy.
  3. Ministerstwa powinny zatrudniać adekwatnie wynagradzanych i tym samym zmotywowanych ekspertów. Każdemu z nich, podobnie jak indywidualnym komórkom organizacyjnych powinna być przypisana ostateczna i łatwo identyfikowalna odpowiedzialność za dane zagadnienia, projekt lub zadanie.
  4. Należy wprowadzić kadencyjność wybieranych w drodze konkursu organizowanego przez Szefa Służby Cywilnej: dyrektorów generalnych oraz dyrektorów departamentów i biur oraz ich zastępców z ograniczeniem okresu, na jaki następuje powołanie. Rotacja osób na najwyższych stanowiskach zwiększy wewnętrzną mobilizację ministerstw.
  5. Trzeba zwiększyć kompetencje Rady Służby Cywilnej dotyczące ochrony korpusu służby cywilnej.
Czytaj również
  • Jerzy Kubiszewski

    5 wniosków w sprawie zmian w administracji dotyczących zmian struktury administracji i doboru kadr należy przyjąć, sajko racjonalne, Nie należy oczekiwać, ze ich wdrożenie przyniesie oczekiwane efekty, ponieważ obecny stan wynika z dwóch przyczyn:
    • mentalności kadr wykształconej w okresie PRL, kiedy administracja stanowiła instrument wdrażania polityki partii i przeniesionej po transformacji ustrojowej do czasów współczesnych, polegającej na negatywnym stosunku do praw obywateli zapisanych w konstytucji.
    Transformacja ustrojowa została zatrzymana na przyjęciu Konstytucji i formalistycznej a ściśle mówiąc kazuistycznej implementacji polskiego prawa do prawa unijnego, za wyjątkiem przepisów warunkujących korzystanie z unijnych przywilejów i dotacji rozwojowych. Pozostałe dziedziny pozostawiono bez zmian wynikających z zapisanych w konstytucji zasad społecznej gospodarski rynkowej i nadrzędności norm konstytucyjnych na innymi ustawami.. Dotyczy to szczególnie prawa budowlanego, spółdzielczości mieszkaniowej, ochrony przed monopolistycznymi praktykami i praw mniejszości.
    • prawa gospodarczego, skażonego pozostawieniem bez zmian administracyjnych przepisów wykonawczych, które pozwalają administracji centralnej i samorządowej na uchylanie się od podejmowania decyzji, a ewentualne odwołania w trybie KPA powodują jedynie ich opóźnianie, ze szkoda dla interesów obywateli i gospodarki.
    Dla poparcia wyżej wymienionych ocen przedstawiam, jak jeden z fundamentów dalszego rozwoju to jest prawo budowlane. W raporcie Banku Światowego „Doing Busienss 2011” Polska w kwestii uzyskiwania pozwoleń budowlanych została oceniona jako jedno z najbardziej zacofanych państw na świecie , zajmujemy 164 miejsce wśród 183 państw. przedstawiam niżej przyczyny obecnego stanu.
    1. Zakres spraw regulowanych prawem budowlanym
    Prawo budowlane, w wolnej Polsce wprowadzone Rozporządzeniem Prezydenta RP z 16 lutego 1928 roku (tekst jednolity z 28 lutego 1939 roku ogłoszony przez Ministra Spraw Wewnętrznych), kompleksowo regulowało sprawy: planów zabudowy, planów ogólnych i regionalnych zabudowy, sporządzania i zatwierdzania miejscowych planów zabudowy, zasady parcelacji terenów, w tym scalania i podział działek, postępowania odwoławczego (sprawy wywłaszczeń regulowało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 zwierające prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym), przepisów policyjno-budowlane (odpowiednik obowiązujących obecnie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania), pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, tryb zatwierdzania projektów budynków państwowych i pozwolenia na ich użytkowanie, sprawy utrzymywania budynków, i właściwości władz.
    Prawo budowlane z 1928 roku nie odbiegało od regulacji przyjętych we Francji, Wielkiej Brytanii czy Niemiec. W roku 1964 prawo budowlane zostało zastąpione przez ustawy:
    Prawo budowlane, którego głównym Celmer było: niedopuszczenie do wejścia z samowolą budowlaną na tereny upaństwowione i jednoczesne stworzenie warunków umożliwiających de „iuro caduco” jedynie na podstawie „planu” zajecie terenów prywatnych, kontroli przestrzegania zakazów przestrzeganie wielkości domów jednorodzinnych, zakazu budowy dachów stromych z drewna, ograniczenia stosowania elewacji kamiennych a później tynkarskich w budynkach wielkomiejskich oraz wdrożenia budownictwa „oszczędnościowego”
    O planowaniu przestrzennym, której głównym celem był arbitralny wybór terenów pod 5-cio letnie plany budowy przemysłu i miast wytypowanych pod budownictwo mieszkaniowe oraz realizację obiektów planów obronnych bloku wschodniego
    Po zmianie ustroju, przywróceniu prawa własności i gospodarki rynkowej, dalsze utrzymywanie sztucznego podziału prawa budowlanego na dwie ustawy nie znajdowało uzasadnienia, ale naruszało interesy centralnej administracji budowlanej.
    2. Prawo budowlane jest niezgodne z Konstytucją i Kodeksem Cywilnym :
    2.1 .W Art. 1. ustawy informuje że, prawo„normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach”.
    Prawo budowlane było w okresie 18 lat kilkadziesiąt razy nowelizowane z czego w ostatnich dwóch latach 10 razy, prawo składa się z 101 artykułów, dla zrozumienia których , wymagana jest znajomość 30 interpretacji Głównego Inspektora Budowlanego, i trzech interpretacje ustaw: o certyfikacji i materiałach budowlanych oraz ponad 40 „wyjaśnień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego” nie będących jak to podkreślił sam autor, obowiązującymi interpretacjami . W tym świetle słowo „normuje” jest nadużyciem, prawo należy ocenić jako „opresyjne”, na skutek zbiurokratyzowania stosunków obywateli z organami administracji samorządowej i centralnej.
    2,2. Art. 4. głosi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z innymi przepisami.
    Termin „prawo do dysponowania nieruchomością” został stworzony w czasach gospodarki planowanej, kiedy to autorytarne państwo było wyłącznym dysponentem terenów i dokonywało zaboru lub podziału nieruchomości przed uregulowaniem stanu własności. Ponadto Artykuł 4 nie uwzględnia faktu, że 28 lipca 1990 roku weszła w życie nowelizacja Kodeksu cywilnego z roku 1964 wprowadzająca zasady:
    • równości wszystkich podmiotów cywilno-prawnych,
    • ujednolicenia pojęcia własności,
    • zniesienia uprzywilejowania własności państwowej,
    • zasadę wolności umów.
    Ponadto wyjaśnienie do Art. 4 zawarte w Art 3 punkt 11 mówiące, że przez „prawo do dysponowania nieruchomością” należy rozumieć między innymi „stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych”. daje podstawy do naruszania prawa własności, każda umowa dzierżawy ziemi wyrażająca zgodę na prowadzenie na niej działalności gospodarczej w zakresie wykonawstwa robót budowlanych, może być uznawana w złej intencji za zgodę na trwałą zabudowę działki.

    2,3. Artykuł 4 narusza również zasadę „równości wszystkich podmiotów cywilno-prawnych” ponieważ jest niezgodny z artykułem 140 k.c. który brzmi „W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.

    Z artykułów 4, 7 i 8 ustawy wynika, że w miejsce ustawowego ograniczenia prawa własności obywateli, Prawo budowlanego dopuszcza do ograniczenia tego prawa rozporządzeniami ministrów. Powiadomienie właściciela o ograniczeniu jego prawa własności następuje dopiero w trakcie procedury uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od samorządowego organu administracji architektoniczno – budowlanej, których podsiadanie w myśl artykułu 33. ust 2 pkt. 3), warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę Ponadto organ architektoniczno-budowlany może, zastępując niezależny sąd , ustalać zasady współżycia społecznego . Stan ten powoduje, że właściciele ziemi pozostają przez wiele lat nieświadomi że na ich własności ustalono strefy ochronne, uzdrowisk, parków narodowych, rezerwatów przyrody, autostrad linii kolejowych, linii energetycznych, transformatorów stacji paliw silosów na odpadki toksyczne, gnojowicę oraz innych obiektów szkodliwych dla zdrowia oraz, że decyzje organu architektoniczno budowlanego w sprawie oceny wpływu zabudowy sąsiada na ich nieruchomość zostały podjęte przez organ bezprawnie. Skutkiem tego są opóźnione w czasie roszczenia wobec Skarbu Państwa, co skutkuje wzrostem cen ziemi i brakiem zaufania do państwa.
    Art. 17 Prawa budowlanego w myśl którego uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są jedynie : 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót. pomija udział głównego uczestnika to jest właściciela przedsiębiorstwa budowlanego. Co oznacza, zwolnienie go od odpowiedzialności karnej i materialnej za narażenie życia i mienia osób trzecich. Jaki to ma skutek niech świadczy protest zbiorowy o odszkodowania od skarbu państwa za katastrofę hali wystawowej w Katowicach
    Obecny stan jest również sprzeczny z interesem obywateli ponieważ stwarza uprzywilejowane warunki działalności dla zagranicznych dostawców gotowych obiektów i firm budujących w Polsce.
    Doprowadźmy transformację ustrojowa do krwiobiegu naszego życia społecznego i naszej gospodarki, nie zmarnujmy szansy dokończenia drogi na którą po tylu latach weszliśmy.

O autorze
*
Forum Od-nowa
Niezależna organizacja pozarządowa o charakterze think tanku, projektująca zmiany systemowe, założona w styczniu 2011 roku.