Forum Od-nowa stoi na stanowisku, że jakikolwiek pozytywny zwrot w sferze zarządzania i administracji publicznej wymaga przede wszystkim głębszych zmian organizacyjnych, bowiem w swojej obecnej formule polski model doskonale opiera się staraniom modernizacyjnym.
W punkcie wyjścia
Polska nie posiada jednej administracji. Jest wiele administracji, a każda z nich ma swoją ustawę regulująca zasady działania i funkcjonowania danego korpusu urzędniczego. Mamy ustawę o służbie cywilnej, ustawę o pracownikach samorządowych i ustawę o pracownikach urzędów państwowych. Czy tylko? Przecież w służbie publicznej znajdują się też inne grupy pracownicze, choćby setki tysięcy nauczycieli czy pracowników państwowych agencji wykonawczych. Nie ma uniwersalnego modelu służby publicznej, a z pewnością nie powinna być ona sprowadzana do owych administracji. Są raczej liczne „plemiona” z własnymi totemami, barwami bojowymi i daleko posuniętym terytorializmem. Jeżeli nawet do przestrzeni publicznej przebija się rzeczowa dyskusja o funkcjonowaniu administracji, zazwyczaj abstrahuje ona od uwarunkowań organizacyjnych. A to najsilniejsze czynniki determinujące obecny model administracyjny.
Piramidalna struktura
Ociężała i ospała, bo wieloszczeblowa struktura organizacyjna Rzeczypospolitej, zwieńczona u szczytu administracją resortową, hołduje utrwalonej kulturze hierarchiczności. Wypiera zdolność do współpracy i obustronnej nauki czy dzielenia się doświadczeniami. Zarówno w obrębie sektora publicznego, jak i czerpania z opinii, głosów i myśli płynących spoza niego. Złożoność struktur państwa, nigdy nie zrozumiała dla obywateli, to przestrzeń, w której skutecznie rozprasza się odpowiedzialność za dostarczanie usług publicznych. Tak naprawdę nie wiadomo, która administracja powinna być ostatecznie rozliczana z efektów wykonywanych zadań. Niektóre, pokrewne zadania są realizowane na trzech poziomach samorządów i w dodatku przez centralną administrację rządową. Gdzie tu efektywność i czy administracja nie staje się sztuką doraźnego rozwiązywania stale występujących usterek i mankamentów źle zaprojektowanej struktury?
Resorty z dużą siłą ciążenia
Problemy związane ze skutecznością administracji zaczynają się na poziomie centralnej administracji rządowej. Członkowie Rady Ministrów są z definicji zakładnikami i reprezentantami setek instytucji działających w ich strukturze resortowej. Wśród nich dziesiątki podmiotów, które w warunkach tak zaplanowanej architektury i podziału kompetencji znajdą sposób, aby uzasadnić rację swojego istnienia. Chodzi bowiem o bezpieczne „trwanie”, niezakłócone i wzbraniające się przed podejmowaniem rozsądnego ryzyka. Bierność, pasywność i brak innowacyjności to inherentne cechy tego systemu. Nie zmienią tego kolejne zastępy młodych, wykształconych i rzutkich urzędników, także absolwentów znajdującej się w kryzysie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.
Ministerstwa bezpieczeństwa
Podstawowy problem lokuje się w ministerstwach, które powinny być awangardą administracji rządowej. Zasady funkcjonowania służby cywilnej nie pozwalają na naturalną rotację kadr. Przede wszystkim, brak wpisanej do systemu zasady kadencyjności na stanowiskach kierowniczych wspiera kulturę „bycia”. W ten sposób, kierujący departamentami nie są zmotywowani do zapisywania na swoim koncie skutecznie przeprowadzonych, dużych przedsięwzięć legislacyjnych czy organizacyjnych. Niewielka fluktuacja na stanowiskach kierowniczych i znikoma liczba udanych karier w innych sektorach dyrektorów ministerialnych jest symptomatyczna.
Drugim zasadniczym problemem jest zbytnie wyeksponowanie znaczenia kadry kierowniczej, przy całkowitym zaniedbaniu ekspertów średniego szczebla. Lepiej płatne i prestiżowe stanowiska kierownicze, obsadzane w drodze często mało uzasadnionych decyzji kadrowych, stają się nieosiągalne. To demoralizuje kompetentnych. Pozbawia wiary w realną szansę awansu. Skoro w tym modelu nie ma szans na przesunięcie się w hierarchii, należy zaoferować ekspertom godziwe szanse awansu pionowego. Nic z tego. Polityka zasobów ludzkich w urzędach centralnych nie istnieje, a nawet pracownicy kadr mówią o fikcji indywidualnych ścieżek rozwoju zawodowego. Podobnie, jak brakuje elastyczności w stosunku do wyróżniających się pracowników. Tym sposobem, w ministerstwach celem staje się bieżące funkcjonowanie, a nie tworzenie „wizji” w sferach, za które odpowiadają ministrowie. Stąd formalizacja pracy, nacisk na przestrzeganie procedur i prewencyjne zbieranie wszelkich dowodów braku winy, w razie poważniejszych błędów.
Rekonfiguracja organizacyjna i odnowienie etosu
Przede wszystkim to centralna administracja rządowa powinna stać się polem odnowienia misji służby publicznej, ale z elementami menadżerskiego profesjonalizmu. Naturalnie, zmiana w ministerstwach to tylko początek niezbędnych zmian.
- Obecne ministerstwa powinny zostać zastąpione mniejszymi urzędami, których rolą byłoby przenikliwe obserwowanie i analizowanie pola swej działalności oraz opracowywanie wizji i decyzji strategicznych. Ministerstwa nie potrzebują „mistrzów KPA” i rozbudowanych pionów obsługowych, ale specjalistów i wizjonerów.
- Trzeba spłaszczyć, uprościć i „rozluźnić” strukturę organizacyjną ministerstw, zmniejszając liczbę stanowisk kierowniczych. Powinno nastąpić przejście od organizacji hierarchicznej w kierunku organizacji funkcjonalnej, która lepiej sprawdza się w czasach wymagających współpracy specjalistów różnych dziedzin oraz zdolności do szybkiego przyswajania i łączenia wiedzy.
- Ministerstwa powinny zatrudniać adekwatnie wynagradzanych i tym samym zmotywowanych ekspertów. Każdemu z nich, podobnie jak indywidualnym komórkom organizacyjnych powinna być przypisana ostateczna i łatwo identyfikowalna odpowiedzialność za dane zagadnienia, projekt lub zadanie.
- Należy wprowadzić kadencyjność wybieranych w drodze konkursu organizowanego przez Szefa Służby Cywilnej: dyrektorów generalnych oraz dyrektorów departamentów i biur oraz ich zastępców z ograniczeniem okresu, na jaki następuje powołanie. Rotacja osób na najwyższych stanowiskach zwiększy wewnętrzną mobilizację ministerstw.
- Trzeba zwiększyć kompetencje Rady Służby Cywilnej dotyczące ochrony korpusu służby cywilnej.