Za pomocą europejska polityka sąsiedztwa nie udało się przekonać większości krajów wokół Unii do przyjęcia demokratycznych systemów rządów. Rewolucje w Afryce Północnej dają UE szansę nauczenia się czegoś na ich błędach oraz zaprojektowania nowej polityki, bardziej koncentrującej się na poparciu dla demokracji.
Jeśli UE chce mieć wpływ na swoich sąsiadów, będzie musiała poszerzyć skierowaną do nich ofertę. To oznacza więcej pieniędzy i uproszczenia reżimów wizowych. Należy zlikwidować ostatnie ograniczenia w handlu z południowymi sąsiadami i dostosować ich do unii celnej. Należy przyspieszyć negocjacje umów o wolnym handlu ze wschodnimi sąsiadami, a także zwrócić się do najbardziej politycznie zaawansowanych państw sąsiadujących o przyłączenie się do unijnej dyskusji na temat polityki zagranicznej.
Unia powinna warunkować dostarczanie pomocy sąsiadom wydajnością ich demokracji i stopniem przestrzegania praw człowieka. Polityka sąsiedztwa powinna być mniej technokratyczna, a bardziej skupić na tym, co UE i jej sąsiedzi chcą osiągnąć politycznie. Należy wstrząsnąć Unią dla Morza Śródziemnego.
Turcja stanowi w wielu wymiarach inspirację dla krajów arabskich wskazując, że ruch polityczny inspirowany przez islam może współistnieć z demokracją w sposób w miarę stabilny. A jeśli jej oferty unijnego członkostwa zachwieją się, może dać też inny przykład: kraju, który ma bliskie i konstruktywne więzi z UE bez pełnego członkostwa.
Wprowadzenie
Unia była wielokrotnie, z całą słusznością, krytykowana za to, że spowalnia reakcję na zawirowania w świecie arabskim. Ale to, co mówi lub robi UE podczas rewolucji będzie miało niewielki wpływ na ich wynik. Znacznie ważniejsze jest to, czy UE jest w stanie przyjąć odpowiednią politykę i programy mające na celu pomoc krajom, które dotychczas przeszły rewolucję – a także tym, które jeszcze jej nie doświadczyły – aby stały się stabilne, dostatnie i demokratyczne. UE nie będzie w stanie tego zrobić dopóki nie przyzna, że jak dotąd jej podejście do Północnej Afryki jest głęboko wadliwe.
W ostatnich latach zewnętrzne naciski ze strony UE pomogły krajom takim jak Rumunia, Serbia, Słowacja i Turcja stać się bardziej demokratycznymi i ugruntować w nich zasady praworządności, w przeciwieństwie do wpływu na państwa północnoafrykańskie, gdzie Unia sprowokowała co najwyżej nasilenie autorytaryzmu. Wielu przywódców UE dostrzega nieuniknioną rozbieżność europejskich wartości i interesów, i zdecydowało się na priorytetowe traktowanie tych ostatnich. To uszkodziło reputację Unii w oczach wielu Arabów.
Głównym powodem, dlaczego UE udało się wpłynąć na trajektorie polityczne w Rumunii, Serbii, Słowacji i Turcji, ale nie w państwach Afryki Północnej jest to, że w pierwszym przypadku było to uzasadnione celem akcesyjnym. UE nie znalazła jeszcze udanych środków wpływających na sąsiadów, którzy mają niewielką szansę na przystąpienie.
Europejscy politycy zareagowali na wydarzenia w świecie arabskim, na jeden z dwóch sposobów. Optymiści podkreślają niesione przez transformację możliwości, przyjmując perspektywę demokratyzacji. Pesymiści – szczególnie w Europie Południowej – widzą w rewolucji przede wszystkim zagrożenia. W szczególności niektórzy włoscy politycy koncentrują się na ryzyku zalania wybrzeża Włoch falami imigrantów oraz na widmie islamskiego fundamentalizmu. Ich obawy co do nielegalnych imigrantów są uzasadnione[1]. Jednak wrogość tych polityków do zmian w Afryce Północnej wskazuje, że ani nie wyciągnęli wniosków z lekcji nieudanej polityki ani nie podjęli się długofalowej refleksji nad przyszłością Maghrebu.
Czy to naprawdę pożądana dla Unii sytuacja, aby egzystować w otoczeniu autokracji, w których skorumpowane systemy polityczne utrudniają rozwój kapitału ludzkiego i potencjału gospodarczego? W dłuższej perspektywie, im większa różnica między jakością życia w Europie i południowych wybrzeżach Morza Śródziemnego tym większe ryzyko zakorzenienia dżihadyzmu w Afryce Północnej lub wylewania się z niej nielegalnych imigrantów. Taka luka rozrastała się w ramach starego reżimu. Najwyraźniej niektóre z ostatnich rewolucji mogą się okazać naprawdę paskudne – a w czasie pisania tego artykułu przyszłość Libii jest jeszcze daleka od przewidywalnej – ale dają społeczeństwom arabskim, polityce oraz gospodarce szansę na modernizację. UE może zapewnić rzeczywisty postęp udzielając pomocy w obieraniu przez te kraje właściwych kierunków.
Pesymiści są przeciw powtarzając to, co głosił zawsze reżim Mubaraka w Egipcie, a co wielu Izraelczyków powtórzyło po rewoltach w Tunezji i Egipcie – że Arabowie nie są gotowi na demokrację. Twierdzą, że pierwszy raz, gdy przedstawiciele islamizmu będą mogli konkurować w wolnych wyborach może być jednocześnie ostatnim razem, gdy wolne wybory będą w ogóle zorganizowane. Kiedy partia islamistyczna wygrała wybory Algierii w 1991 roku, państwowa armia algierska nie chciała przetestować tej tezy i zorganizowała pucz, który doprowadził do krwawej wojny domowej. Następnie w 2006 roku Hamas, organizacja związana z Bractwem Muzułmańskim w Egipcie, zwyciężył w palestyńskich wyborach. Choć uniemożliwiono im przejęcie władzy, Hamas nie zachowywał się później jak grupa szczególnie zaangażowana w demokrację. Optymiści wskazują na niewielką rolę bojowników islamizmu podczas rewolucji w Tunezji, Egipcie, Bahrajnie czy Libii. Te wydarzenia wydają się być napędzane nie przez ekstremistów, ale przez wiele różnych grup młodzieży i specjalistów zaangażowanych w demokrację. Jak powiedział 22 lutego kuwejckiemu parlamentowi premier David Cameron „twierdzenie, iż Arabowie i muzułmanie nie mogą robić demokracji… jest uprzedzeniem które graniczy z rasizmem. To obraźliwe i złe i jest po prostu nieprawdą.”
Do swoich zasług Unia dodała podjęcie działań na rzecz promowania demokracji w stosunkach z niektórymi spośród jej wschodnich sąsiadów. Teraz należałoby mieć takie same ambicje w polityce kierunku południowego. Należy również przemyśleć stosunek do islamskich grup politycznych. Wielu europejskich przywódców odnosi się niechętnie do współpracy z przedstawicielami islamizmu pod pretekstem, iż są one zasadniczo niedemokratyczne. Ale przykład tureckiej rządzącej Partii Sprawiedliwości i Rozwoju pokazuje, że ugrupowania o islamistycznych korzeniach mogą pracować w demokratycznych ramach. I chociaż jest jeszcze zbyt wcześnie, aby powiedzieć, jak egipskie Bractwo Muzułmańskie będzie się rozwijać w swobodniejszym otoczeniu politycznym, istnieją pewne zachęcające znaki, które mogą starać się naśladować Turcy.
W ostatnich latach odnotowano pozytywne zmiany w Maghrebie. Możliwe, że presja ze strony UE przyczyniła się do niektórych z nich. W Maroku król Mohammed VI przekształcił autorytarną monarchię. W Tunezji kobiety uzyskały więcej praw niż w wielu innych arabskich krajach, a gospodarka nie wygląda najgorzej. Stopa wzrostu gospodarczego Egiptu zwiększyła się dzięki prorynkowym reformom gospodarczym. Niemniej jednak, ogólny brak wolności powstrzymuje rozwój tych krajów. Według Freedom House, żaden z krajów arabskich (przed rewolucjami) nie był wolny, a tylko trzy – Kuwejt, Liban i Maroko – były częściowo wolne. Zniewolone społeczeństwa są znacznie bardziej narażone na pozostanie biednymi, skorumpowanymi i niepiśmiennymi, a także na przestępstwa znęcania się nad kobietami.
Jak zauważył jeden z polskich obserwatorów, ostatnie wydarzenia ujawniają „upadek idei autorytarnej modernizacji w świecie arabskim”. UE musi słuchać tej lekcji i skupić się bardziej na szansach niż zagrożeniach. Nadmiar pesymizmu może uszkodzić zdolność UE do zdobycia zaufania wielu Arabów, a tym samym wpływania na wydarzenia w ich świecie. Przed rewoltami w Tunezji i Egipcie, UE zaczęła na nowo snuć refleksję nad „europejską polityką sąsiedztwa” (EPS), która obejmuje państwa na wschodzie i południu. Kluczem do bardziej skutecznej polityki sąsiedztwa jest poszerzenie skierowanej do tych krajów przez UE oferty, w szczególności w zakresie cen, rynków i mobilności. Należy podchodzić również bardziej rygorystyczne do spełnienia określonych warunków – łączących korzyści z wynikami działań sąsiada – oraz uczynić z poparcia dla demokracji podstawowy cel polityki.
Zarówno Komisja jak i Europejska Służba Działań Zewnętrznych rozumieją te założenia. Ich wspólny komunikat w sprawie południowego brzegu Morza Śródziemnego, opublikowany 8 marca 2011 zawiera wiele rozsądnych pomysłów. Proponują w nim „Partnerstwo na rzecz Demokracji i Dobrobytu” złożone z trzech celów – demokratycznych przemian, personalnych kontaktów i rozwoju gospodarczego. „Zobowiązanie do odpowiednio monitorowanych, wolnych i sprawiedliwych wyborów powinno być warunkiem dopuszczenia do współpracy.”
Jednocześnie, niezależnie od dobrych intencji brukselskich biurokratów, kraje członkowskie mogą utrudniać realizację skuteczniejszej polityki sąsiedztwa, ze względu na ich niechęć do zaoferowania większej pomocy, handlu i wiz, a także ponieważ niektóre z nich – na podstawie dowodów z przeszłości – nie wierzą w promowanie demokracji. Jeśli kraje członkowskie są zbyt ostrożne, aby umożliwić radykalną reformę EPS, nie uda im się zapewnić sąsiedzkiej potrzebnej pomocy, czym przyniosą szkodę własnym interesom Europy.
Wyborcy w UE nie chcą, by kraje na wschód i południe od Unii były politycznie, społecznie i gospodarczo zacofane, niespokojne i niestabilne. Ale nie uwierzą, że hojniejsza polityka UE zmniejszy prawdopodobieństwo występowania negatywnych skutków, o ile rządy nie podejmą poważnych starań, aby ich przekonać. Przywódcy polityczni Europy muszą stawić czoła temu historycznemu wyzwaniu.
W kolejnej części tego krótkiego raportu przeanalizowane zostaną słabości europejskiej polityki sąsiedztwa, zarówno o wektorze południowym jak i wschodnim. Trzecia część sugeruje natomiast, w jaki sposób Unia może zaoferować szereg bardziej atrakcyjnych zachęt dla jej sąsiadów. W części czwartej opisane zostaną proponowane reformy polityki sąsiedztwa. Następnie raport rozważa potencjalną rolę Turcji z perspektywy polityki sąsiedztwa.
Wadliwa polityka sąsiedztwa Unia i kraje członkowskie mają znaczne doświadczenie w pomocy państwom przechodzącym przemiany demokratyczne, jak pokazuje pomoc udzielona Europie Środkowej po przeobrażeniach w latach 1989-90. Państwa członkowskie pokazały więc, że mogą przyczynić się do budowania partii politycznych i niezależnych mediów, nadzorowania wyborów, wspierać reformy administracyjne i praworządne inicjatywy, wzmocnić finansowe struktury organizacji pozarządowych i tak dalej. Dziś mogą również korzystać z narzędzi, które nie były dostępne 20 lat temu. W ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, UE ma możliwość wysłania misji pokojowych, urzędników prawa i policjantów, jak miało to miejsce w wielu punktach zapalnych, takich jak Bośnia, Czad, Kongo i Kosowo.
UE w istocie stara się promować demokratyczne reformy oraz modernizację gospodarki w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie od wielu lat, choć bez widocznych rezultatów. Głównym powodem, dla którego UE osiągnęła tam tak niewiele jest fakt, że większość spośród przywódców, z którymi miała do czynienia, nie chciała przyjąć poważnych reform. Ci, którzy dowodzili Europą Środkową 20 lat temu, wręcz przeciwnie – pragnęli zmian. W Egipcie i Tunezji, UE staje obecnie przed dwoma nowymi postrewolucyjnymi rządami, które chcą zmian, lecz państwa którymi zarządzają są znacznie słabsze niż te w Europie Środkowej w 1989 roku. Na krótko przed wybuchem rewolucji w Tunezji, UE rozpoczęła prace nad rewizją polityki sąsiedztwa, które zostały zainicjowane przez Komisję Romano Prodiego w 2004 roku. Filozofią EPS było stworzenie „kręgu przyjaciół” wokół UE wśród krajów, które nie mogły stać się jej członkami lub były dalekie od członkostwa. Mieli przyłączyć się ze „wszystkim, poza instytucjami”, jak mówił sam Prodi.
EPS opracowała „plan działania ” UE wobec każdego z partnerów. Plan określa zarówno reformy, jakie dany sąsiad powinien podjąć, a także pomoc, którą zapewni UE. Plany te są wiążące raczej polityczne niż prawnie, ale jednocześnie współdziałają z układami prawnymi, które UE wynegocjowała z partnerami – umowami stowarzyszeniowymi dla krajów południowych, partnerskimi i o współpracy dla tych na wschodzie. Plany działania są w sposób dorozumiany warunkowe: kraje, które nie przeprowadzą reform nie powinny spodziewać się otrzymania całości świadczeń. Jednakże w czasie, kiedy Benita Ferrero-Waldner była Komisarzem ds. stosunków zewnętrznych, w latach 2004-09, Komisja kładła coraz mniej nacisku na uwarunkowania. Priorytetem było wypłacanie pieniędzy.
EPS ewoluowała na przestrzeni ostatnich siedmiu lat. W 2008 r. z inicjatywy prezydenta Sarkozy’ego, UE wraz z jej południowymi sąsiadami uruchomiła Unię dla Śródziemnomorza (UfM) składającą się z 43 krajów[2]. Było to tak naprawdę odnowione dawne „Partnerstwo Euro-Śródziemnomorskie” (znane również jako proces barceloński) utworzone w 1995 roku. Podobnie jak Partnerstwo Euro-Śródziemnomorskie, Unia dla Śródziemnomorza stanowi uzupełnienie EPS. Niewielu urzędników UE jest w stanie jasno wytłumaczyć, jakie są relacje między UfM a EPS, ale wiadomo, że to pierwsze stanowi forum spotkań wszystkich krajów, a to drugie koncentruje się na stosunkach dwustronnych UE z każdym partnerem. Unia dla Śródziemnomorza jest prowadzona przez sekretariat w Barcelonie i podwójne rotacyjne przewodnictwo składające się z jednego lidera UE i jednego przywódcy państwa regionu Morza Śródziemnego (pierwotnie byli to Hosni Mubarak i Nicolas Sarkozy, zasad mianowania ich następców nigdy nie ustalono).
W 2009 roku wschodni sąsiedzi – Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdowa i Ukraina – otrzymali swój własny specjalny klubu, Partnerstwo Wschodnie (PW), jako rodzaj wzmocnionej polityki sąsiedztwa. Ten instrument funkcjonuje nie tylko na zasadzie dwustronnych spotkań pomiędzy UE a danym krajem, ale także jako forum, gdzie cała szóstka może spotkać się z przedstawicielami Unii w celu wymiany dobrych praktyk i zarządzania wspólnymi programami. W ciągu siedmioletniego cyklu budżetowego, począwszy od 2007r., Instrument Europejskiej Polityki Sąsiedzkiego Partnerstwa ma około 11mld ? do rozdysponowania na pomoc dla sąsiadów, z dwa razy większą sumą przeznaczoną na południe niż na wschód (choć w przeliczeniu per capita nieco więcej wypłacane jest na wschód). Istnieją także inne pozycje w unijnym budżecie dostępne dla sąsiadów, takie jak Sąsiedzki Fundusz Inwestycyjny, dysponujący sumą 700 milionów ? na siedem lat, który w parze ze środkami z krajów członkowskich UE, służy uruchamianiu dodatkowych dotacji na finansowanie projektów przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). UE jest w stanie przekierowywać pożyczki z EBI, Banku Światowego i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) na wsparcie realizacji swoich celów w sąsiedztwie (choć ten ostatni udziela pożyczek jedynie krajom Europy Wschodniej). Komisja udzieliła wsparcia Armenii, Gruzji, Mołdowie i Ukrainie.
W analizie pierwszych sześciu lat funkcjonowania EPS, Komisja stwierdziła, że „więcej zostało osiągnięte w sferze gospodarczej, w szczególności handlu i zbliżaniu przepisów, niż w kwestii demokratyzacji zarządzania”[3] UE przeszła długą drogę w kierunku realizacji celu, jakim jest strefa wolnego handlu w rejonie Morza Śródziemnego. Istnieje prawie zupełnie wolny handel z sąsiadami takimi jak Egipt, Izrael, Jordania, Maroko i Tunezja. Ich towary przemysłowe, w tym wyroby włókiennicze, wjeżdżają na teren Unii bez żadnych przeszkód. UE wciąż nakłada cła na niektóre warzywa i owoce, po przekroczeniu określonej objętości wprowadzonej bezcłowo do UE.
Handel między tymi krajami i UE jest obecnie w rozkwicie z obrotem handlu dwukierunkowego wynoszącym na dzień dzisiejszy około 200mld ? rocznie (UE posiada niewielką nadwyżkę)[4]. W 2006r. ruch lotniczy między Marokiem i UE został zliberalizowany, co doprowadziło do uruchomienia 52 nowych tras w ciągu roku (Gruzja i Jordania wynegocjowały następnie podobne porozumienia dotyczące ruchu lotniczego). Kraje takie jak Egipt otworzyły swoje rynki telekomunikacyjne, które przyjęły unijny model regulacji. UE prowadzi obecnie negocjacje z kilkoma krajami basenu Morza Śródziemnego odnośnie liberalizacji przepisów dotyczących zagranicznych inwestycji i handlu usługami. Zbliża się także porozumienie z partnerami śródziemnomorskimi na temat „konwencji regionalnej o pan-euro-śródziemnomorskich regułach pochodzenia „- po dziesięciu latach negocjacji[5]. Ten pojedynczy instrument prawny zastąpi sieć około 60 dwustronnych protokołów w sprawie reguł pochodzenia funkcjonujących obecnie. Kiedy konwencja zostanie zatwierdzona, ułatwi południowym sąsiadom zmianę przestarzałej zasady pochodzenia, która rządzi ich handlem z UE, a tym samym zwiększy się ich eksport.
Tymczasem Unia dla Śródziemnomorza osiągnęła bardzo niewiele. Była ograniczana ze względu na konflikt arabsko-izraelski: niektóre Arabskie rządy niechętnie zajmowały miejsce obok Izraelczyków. Biurokratyczne kłótnie także osłabiły organizację: Europejczycy przepychali się, kto ma przejąć rotacyjne przewodnictwo; sekretarz generalny Ahmad Masa’deh zrezygnował w styczniu 2011r. po zaledwie roku pracy; a drugi szczyt szefów rządów był wielokrotnie odkładany. Unia dla Śródziemnomorza starała się skupić na dużych projektach z udziałem rządów, takich jak sprzątanie Morza Śródziemnego, współpraca w celu rozwoju energii słonecznej oraz stworzenie euro-śródziemnomorskich uniwersytetów. Projekty te są godne uwagi, ale proces barceloński stawiał im już czoła, a więc Unia dla Śródziemnomorza prawdopodobnie nie dodała im żadnej wartości. Jedną ze słabości procesu barcelońskiego był brak wystarczającego skupienia się na rozwoju sektora prywatnego. Nie podniesiono do rangi priorytetu rozwoju instytucji, co pozwoliłoby firmom bez uprzywilejowań i koneksji politycznych na rozkwit. Unia dla Śródziemnomorza pogłębiła ten problem: bardziej skoncentrowana na perspektywie publicznej doprowadziła nawet do zmniejszenia nacisku na oddolną działalność gospodarczą i restrukturyzację gospodarki.
oprawy wizerunku Unii na całym świecie
Komisji nie podoba się pomysł unii celnej z obszarem Morza Śródziemnego. Podkreśla, że turecko-unijna unii celnej nie obejdzie się bezproblemowe, co jest prawdą. Jeśli UE zgodzi się na porozumienie o wolnym handlu z państwem trzecim, Turcja będzie musiała ustalić warunki importu z tego kraju identycznie z Unią, natomiast państwo trzecie nie będzie zobowiązane odwzajemnić się Turcji w stosunku do swoich rynków, o ile Turcja nie wynegocjuje z nim osobnej umowy. Więc jeśli Egipt przystąpiłby do unii celnej, jego producenci będą musieli stanąć twarzą w twarz z ostrą konkurencją rynków wschodzących, takich jak Korea Południowa (która niedawno zgodziła się na FTA z Unią) czy Indie (które jest w trakcie jego negocjacji) – bez uzyskania automatycznego dostępu do ich rynków. Ale ten problem można pokonać poprzez powolne i stopniowe obniżki taryfowe. A kiedy UE negocjuje przyszłe porozumienia o wolnym handlu, mogłaby także reprezentować interesy kolegów z unii celnej, czego jeszcze nie zrobiono w przypadku Turcji.
Komisja podnosi również, że unia celna UE-Turcja wyłącza rolnictwo, przemysł włókienniczy i usługi, jest zatem bardziej ograniczona niż układy o stowarzyszeniu obejmujące handel pomiędzy UE i jej śródziemnomorskimi partnerami. Nie ma jednak powodu, by nie można było rozszerzyć zakresu turecko-unijnej unii celnej lub by unia celna z krajami basenu Morza Śródziemnego nie obejmowała usług i produktów rolnych.
Śródziemnomorska unia celna spowoduje wzrost konkurencji i będzie stymulować postęp wszystkich jej członków. W dłuższej perspektywie, południowe i wschodnie dobrze działające gospodarki mogą mieć zaoferowaną „perspektywę członkostwa” w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG). Gdy już znajdą się w Obszarze, tak jak Norwegia i Islandia, państwa te będą musiały zaakceptować wszystkie reguły jednolitego rynku. Będą też miały możliwość wpływania, ale bez głosowania, na ustalanie tych zasad. Ewentualna perspektywa członkostwa w EOG, powinna zachęcać do zagranicznych inwestycji w tych krajach.
[10]Przygotowywany przez Sinana Ülgena, przewodniczącego tureckiego think-tanku EDAM, dokument, nakreśla propozycję unii celnej między UE i jej południowymi sąsiadami.