O wyższości usuwania barier dla przedsiębiorczości nad aktywizmem prywatyzacyjnym państwa

Drukuj

Bez dominacji prywatnego sektora nie jest możliwe zbudowanie kapitalistycznej gospodarki rynkowej; nie udało się to nikomu do tej pory i nie sądzę, aby mogło się udać w przyszłości. Teoria ekonomii, zwłaszcza ekonomii neo-instytucjonalnej, nigdy nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że w gospodarce rynkowej istotną, a w rzeczywistości dominującą rolę odgrywa sektor prywatny. Nie budzi też wątpliwości konieczność ustanowienia dobrze zaprojektowanych reguł i ochrony tych praw przez sprawnie funkcjonujący wymiar sprawiedliwości [patrz m.in. Pejovich, 1990 i 1998, a także cytowana tam literatura]. Prawidłowość tych tez potwierdzają też doświadczenia historyczne. Nie może zatem istnieć kapitalizm bez kapitalistów [patrz Winiecki, 1990].

Do normalnej kapitalistycznej gospodarki rynkowej można dojść uruchamiając dwa komplementarne procesy. Otóż prywatyzacja to nie tylko przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych, ale także tworzenie nowych i ekspansja już istniejących przedsiębiorstw, których właścicielami są osoby prywatne (fizyczne lub prawne). W końcu celem prywatyzacji jest powstanie gospodarki o proporcjach własności charakterystycznych dla dojrzałych krajów kapitalistycznych (85-95% własności w sektorze przedsiębiorstw w rękach prywatnych). Dodajmy: dzisiaj. Wczoraj (od lat 40. do 80. było to 75-90%), a wcześniej jeszcze, do I wojny światowej, prawie 100%).

Niezauważany nowy sektor prywatny

W mojej niedawnej książce [Winiecki, Bednacek oraz Laky, 2004] zwróciłem raz jeszcze uwagę na ciągle niedocenianą rolę ekspansji nowego sektora prywatnego w Polsce dla sukcesu procesu transformacji. Trudno się było temu dziwić na początku przemian ustrojowych. Na prywatyzację odgórną, czyli przekształcenia własnościowe sektora państwowego patrzyli wówczas wszyscy – i to nie tylko w Polsce…

Do tego celu kraje transformujące swoją gospodarkę (i inne kraje przed transformacją) dojść mogą dwiema, nawzajem uzupełniającymi się, drogami. Jedną jest ta, na którą zwrócone były i nierzadko są oczy wszystkich, tj. – wedle zaproponowanej terminologii – prywatyzacja odgórna; drugą natomiast – wedle tej samej terminologii – prywatyzacja oddolna, czyli ekspansja rosnącego od podstaw sektora prywatnego [na temat takiego podziału, patrz Gruszecki i Winiecki, 1991].

Politycy, działacze związkowi, a nawet analitycy, na starcie transformacji dostrzegali niemal wyłącznie prywatyzację odgórną. Dysproporcja wielkości obu sektorów: publicznego (de facto państwowego) i prywatnego, była (poza rolnictwem) tak duża, że oczekiwania radykalnych zmian ustrojowych wiązały się z reguły z przekształceniami przedsiębiorstw państwowych w prywatne (w Polsce, zgodnie z trwającą wówczas jeszcze utopijną wiarą – także, a nawet przede wszystkim, w przedsiębiorstwa kierowane przez samorząd pracowniczy).

W programie transformacji opracowanym przez pierwszy niekomunistyczny rząd Mazowieckiego, w części dotyczącej niezbędnych zmian ustrojowych nowemu sektorowi prywatnemu poświęcono zaledwie pół zdania (!!). Znalazło się ono w zdaniu postulującym konieczność „stworzenia właściwych warunków dla konkurencji i dla pełnej swobody tworzenia nowych [prawdopodobnie prywatnych - J.W.] firm” (Program gospodarczy, październik 1989, Rzeczpospolita-dodatek, s.4).

Pozostałą część raportu poświęcono ,,Świętej Trójcy” transformacji, to znaczy stabilizacji, liberalizacji i prywatyzacji odgórnej. Łatwo zrozumieć tę fascynację. Przecież w chwili upadku systemu komunistycznego sektor publiczny, nazywany wówczas „sektorem uspołecznionym”, wytwarzał 80%-100% zagregowanej produkcji i zatrudniał tyle samo siły roboczej.

Niewielu analityków w krajach transformacji zdawało sobie wówczas sprawę z istnienia takich prac, jak np. studia Anne O. Krueger i jej współpracowników [patrz m.in. 1983], poświęconych doświadczeniom krajów rozwijających się, liberalizującym swe gospodarki. W krajach tych, po dziesięciu latach pomyślnie realizowanej liberalizacji, około połowy łącznego zatrudnienia zarejestrowano w firmach, które dziesięć lat wcześniej w ogóle nie istniały.

W jakim stopniu zatem prywatyzacja odgórna w krajach transformacji, a dokładniej: transformacyjnego sukcesu (umownie: na zachód od linii Estonia-Słowenia) potwierdziła te wielkie oczekiwania? Prawidłowa odpowiedź, zaskakująca dla tych, którzy toczyli – a w Polsce nadal toczą – homeryckie boje z prywatyzacją przedsiębiorstw państwowych, jest następująca: w stopniu zdecydowanie mniejszym niż się to wydawało początkowo, a w niektórych sektorach – w bardzo niewielkim.

Porównania efektywnościowe

W większości krajów transformacyjnego sukcesu prywatyzacja posuwała się szybciej lub wolniej (do tych ostatnich krajów zaliczyć należy Polskę i Słowenię), ale w pierwszych kilku latach transformacji w każdym z tych krajów znacznie szybciej rósł udział nowego sektora prywatnego. Polska jest tutaj najlepszym przykładem; Tab. 1A (przemysł) i 1B (budownictwo) pokazuje to wyraźnie. Ale także np. i na Węgrzech, gdzie prywatyzacja firm państwowych posuwała się znacznie szybciej niż w Polsce, udział nowego sektora prywatnego wzrósł do 30-40% PKB.

Dynamizm nowego sektora prywatnego nie brał się jedynie z szybkiego wzrostu liczby nowych firm prywatnych, lecz także z szybszego z roku na rok wzrostu ich produkcji i zatrudnienia w nich. Te zaś wynikały z różnicy cech instytucjonalnych między firmami prywatnymi de novo i firmami sprywatyzowanymi.

W firmach od początku prywatnych struktura własności oraz stosunki pomiędzy właścicielami i zarządem (o ile nie jest to ta sama osoba) układają się zgodnie z wymogami kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Stosunki przemysłowe – pomiędzy zarządem i pracownikami – są oparte na zrozumieniu i akceptacji reguł rynku. Odziedziczone po komunistycznym systemie nawyki pracy nie były transmitowane en masse do nowych firm. Ich właściciele reagują szybko i skutecznie na przypadki niedbałego wykonywania pracy i inne naruszenia dyscypliny z pomocą środków pozytywnych, jak szkolenia, i sankcji, w tym szybkich zwolnień z pracy.

W sprywatyzowanych przedsiębiorstwach państwowych kierownictwo zazwyczaj tolerowało (do czasu) stare, nabyte w okresie komunizmu złe przyzwyczajenia. Niemal wszystko pozostawało na początku po staremu, z wyjątkiem (czasami) zaangażowania przez nowego właściciela strategicznego (jeżeli taki się pojawił) zagranicznych menedżerów. Charakterystyczne dla przedsiębiorstw państwowych cechy – bumelanctwo, niedbalstwo i złodziejstwo – zanikały powoli. Najlepszy przykład to niesprywatyzowana Stocznia Gdańska (tak: „kolebka”), w której nowi właściciele – na skutek bardzo częstych przypadków wynoszenia mienia przedsiębiorstwa – zmuszeni zostali A.D. 2008(!!) do wybudowania płotu odgradzającego stocznię od miasta.

Podczas gdy pracownicy nowych firm muszą szybko adaptować się do nowych warunków, w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach często tolerowano stare nawyki. Wprowadzenie nowej (bądź dawno zapomnianej) etyki pracy do „starych” firm zawsze wymaga czasu, nawet w tych przejętych przez strategicznego inwestora. W innych sprywatyzowanych przedsiębiorstwach proces ten przebiegał znacznie wolniej. Powyższe twierdzenia zostały udokumentowane przez Havrylyshyna i Mc Gettigana [1999]. Przeanalizowali oni większość empirycznej literatury dotyczącej prywatyzacji. Z reguły najlepsze wyniki osiągają nowe prywatne firmy; państwowe przedsiębiorstwa funkcjonują gorzej niż firmy sprywatyzowane, zaś firmy sprywatyzowane przez menedżment i pracowników (insiders) gorzej niż pozostałe sprywatyzowane firmy. Potwierdzają to także wyniki innych badań (patrz zwłaszcza przeglądowe studium Djankova i Murrella).

Taka sytuacja, jak już stwierdzałem w książce o nowym sektorze prywatnym [Winiecki, Benacek, Laky, 2004], daje najsilniej znać o sobie w okresie pierwszych 3-7 lat transformacji. Później, wraz z upływem czasu, różnica wyników osiąganych przez nowe prywatne i sprywatyzowane firmy coraz bardziej zacierała się. Wychowani w warunkach dawnego systemu pracownicy i kierownicy, chcąc nie chcąc, musieli dostosować się do wymogów funkcjonowania kapitalistycznych firm – inaczej bowiem zostaliby wyeliminowani przez rynek.

Proces dostosowawczy przebiegał w firmach sprywatyzowanych w różnym tempie. Szybciej -w firmach przejętych przez zagranicznych strategicznych inwestorów, którzy zatrudniali zagranicznych menedżerów i zapewniali intensywne szkolenie w kraju i zagranicą. Wolniej natomiast w firmach przejętych przez „insajderów” (menedżerów i pracowników). Wiele z tych ostatnich, w których nie pozbyto się nawyków przeniesionych z poprzedniego systemu, albo upadło, albo zostało przejętych przez nowe firmy prywatne lub inne firmy sprywatyzowane.

Podsumowując tę część moich rozważań, po kilku latach transformacji różnice zmniejszały się. Niemniej w początkowej fazie przemian były one tak duże, iż samoistnie mogły zadecydować o sukcesie bądź niepowodzeniu transformacji. Jeśli jednak nowy sektor prywatny rozwijał się dostatecznie szybko i nie napotykał nieprzezwyciężalnych przeszkód, to nawet wolniejsza prywatyzacja odgórna nie była w stanie podważyć transformacyjnego sukcesu. Polska jest tutaj najlepszym przykładem.

Burzenie barier dla ludzkiej przedsiębiorczości

Jak to zasygnalizowałem powyżej, inne państwa osiągnęły znacznie więcej w obszarze prywatyzacji „odgórnej”. Do przyczyn naszych polskich sukcesów trudno też było zaliczyć np. szczególną stabilność ram makroekonomicznych dla procesu transformacji. Daleko nam bowiem do żelaznej konsekwencji w tej dziedzinie, jaką wykazywała ekipa Vaclava Klausa w b. Czechosłowacji i w Czechach w pierwszych latach po „aksamitnej separacji”. W jeszcze mniejszym stopniu wyróżnialiśmy się stabilnością polityczną: pierwszy niekomunistyczny rząd Węgier, kierowany przez premiera Antalla, utrzymywał kontakty z pięcioma kolejnymi polskimi rządami!

Przyczyn sukcesu szukać więc należy gdzie indziej. Dostrzegam je w bardziej zdecydowanej polityce liberalizacji/deregulacji niż to miało miejsce w innych krajach. Polska we wczesnych latach 90. poszła dalej niż inne kraje przechodzące proces transformacji w stworzeniu warunków do prawie nieograniczonego wejścia firm prywatnych do wszystkich sektorów gospodarki i obszarów działalności (np. handlu zagranicznego).

Tę pozycję lidera utrzymaliśmy do późnych lat 90. Później jednak inni byli bardziej zdecydowani w realizacji liberalnych reform. Po latach rządów późnego AWS (bez Balcerowicza) oraz rządów SLD spadliśmy do grupy przeciętniaków w zakresie tworzenia wolnorynkowej gospodarki, a więc najsprawniejszej wersji kapitalizmu. Wyprzedziły nas kraje bałtyckie i Słowacja, a w ostatnich latach także Czechy.

Wróćmy jednak do pierwszego, decydującego okresu „wielkiego pchnięcia” na tory kapitalistycznej gospodarki rynkowej. W istocie, prawo do nieskrępowanej prywatnej przedsiębiorczości weszło w życie już od początku 1989 r. Można by więc dowodzić, jak to czynią niektórzy apologeci okresu sprzed czerwca 1989 r., że fundamenty zmiany systemu zostały położone już przez komunistycznych reformatorów. Byłyby to jednak fundamenty, na których w warunkach kontynuacji komunistycznej gospodarki nie zbudowano by niczego. Do sukcesu zmian ustrojowych trzeba bowiem zmian politycznych, budujących wiarygodność także w zakresie wprowadzanej zmiany systemu ekonomicznego.

Nie wystarczy promulgować jakieś reformy. Do tego, by uczestnicy gry ekonomicznej zaczęli stosować się do nowych reguł, muszą oni być przekonani, że w wygodnym dla siebie momencie rządzący sami od tych reguł nie odstąpią. W przeciwnym razie zachowywać się będą tak, jak poprzednio, to znaczy nie biorąc pod uwagę deklaracji i regulacji rządzących – co spowoduje fiasko wprowadzanych zmian. Ten sposób myślenia o reformach dominuje w ekonomii od czasu słynnego artykułu Kydlanda i Prescotta, za który ci naukowcy dostali nie tak dawno Nagrodę Nobla.

Porównanie swobody wejścia na rynek na początku transformacji w Polsce z rozmaitymi ograniczeniami terytorialnymi, branżowymi itp., występującymi w innych krajach na podobnym etapie przemian, ułatwia zrozumienie przyczyn niezwykle dynamicznego rozwoju sektora prywatnego w naszym kraju. Przy wszystkich narzekaniach na biurokratyczną mitręgę, nasze reguły rejestracji firm prywatnych w porównaniu, przykładowo, z obowiązkiem uzyskiwania w urzędach dzielnicowych lub powiatowych licencji na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, obowiązującym do połowy lat 90. w skądinąd bardzo liberalnych Czechach [Benacek, 1993], są nieporównanie bardziej liberalne.

W rezultacie tej swobody sektor prywatny tworzony od podstaw w decydującej mierze zaważył na wspomnianych we wstępie szybkich zmianach w strukturze własności. Co nie mniej ważne, stanowił on – dzięki swemu udziałowi – czynnik stabilizujący koniunkturę, gdyż w rosnącym stopniu pozwalał skompensować kurczenie się produkcji sektora publicznego.

Gdybym chciał teraz zrekapitulować źródła polskich przewag, musiałbym sformułować swoją tezę w ten sposób, że zawdzięczamy je tym właśnie posunięciom polityki transformacji, które najczęściej krytykowane są przez zwolenników kunktatorstwa. Wbrew ówczesnym narzekaniom z lewa i z prawa (włączając lewicowe i prawicowe związki zawodowe) na „rujnowanie” tego co było, na „nadmierne” otwarcie na import – to właśnie te cechy wymusiły szybkie procesy dostosowawcze. Inaczej mówiąc, najlepiej udało się to, co dzięki liberalizacji/deregulacji jednym pociągnięciem pióra pozostawiono do rozstrzygnięcia spontanicznym procesom rynkowym. Uwolniona ludzka inicjatywa – choć nie bez „tarcia”, metodą prób i błędów – bardzo szybko wygenerowała sprawny mechanizm pobudzania i selekcji, który spowodował szybszą niż gdzie indziej ekspansję tworzonego od podstaw sektora prywatnego (prywatyzację oddolną).

To co napisałem powyżej, powinno skłaniać do dalej idących refleksji. Tam, gdzie sukces zależał od trwałego i konsekwentnego zaangażowania politycznego oraz sprawności administracyjnej, efekty były w najlepszym razie mało satysfakcjonujące. Co nie mniej interesujące, nawet w krajach o nieco sprawniejszej administracji (Czechy, Węgry) przez pierwszych 3-7 lat transformacji daleko było do sytuacji zadowalającej w tej sferze (dodajmy en passant, że łatwiej im jednak przychodziło osiągnąć polityczny consensus lub większość w fundamentalnych sprawach gospodarczych).

Przekształcanie państwowej własności a organizacyjna „wydolność” państwa komunistycznego

Oczekiwania wobec państwa dotyczące jego roli w realizacji strategii ograniczania swej obecności w gospodarce oraz budowy instytucji ładu rynkowego, były w ogóle od początku stanowczo zbyt wysokie. Tworzenie ram instytucjonalnych gospodarki rynkowej, warunków oddziaływania na sytuację makroekonomiczną, wreszcie prywatyzacja (że nie wspomnę o odpowiednim dla warunków rynku systemie zabezpieczeń socjalnych) – wszystko to miały wykoncypować i – co ważniejsze – zrealizować agendy państwowe. I to zrealizować szybko i dobrze. Z drugiej strony, stosunkowo niewiele miejsca w rozważaniach zajmowały działania związane z tworzeniem warunków rozwoju dla prywatyzacji oddolnej. Jeśli w ogóle ta dysproporcja była u nas (czy gdziekolwiek indziej) w jakimś momencie przedmiotem refleksji intelektualnej, to i tak nie miało to większych konsekwencji politycznych.

Jest sprawą interesującą, że wczesne rozważania nad transformacją systemową rzadko kiedy zajmowały się kwestią wydolności państwa w realizacji rozlicznych oczekiwanych od niego działań. Do wyjątków należą artykuły, jak ten, który napisał Brian Levy [1993], podchodzące w sposób systematyczny do tego niedocenionego zagadnienia. Jego wyjaśnienia ułatwiają analityczne spojrzenie na rozważany tutaj problem.

Otóż autor ów twierdzi, że wśród głównych zmiennych decydujących o sukcesie lub porażce reform (zmian systemowych) zasadniczą rolę – obok woli politycznej – odgrywa intensywność organizacyjna, czyli owa wspomniana już przeze mnie „wydolność” administracji państwowej. Jeżeli wydolność tę ocenia się jako niską, to sukces reform zależy w dużym stopniu od właściwej „kompozycji” podejmowanych przedsięwzięć instytucjonalnych.

W obliczu niskiej „wydolności” administracji publicznej Levy sugeruje, iż optymalna strategia powinna polegać na koncentracji przedsięwzięć reformatorskich (w naszym przypadku szerzej: zmian systemowych) wymagających znacznej intensywności organizacyjnej na kilku zagadnieniach kluczowych dla powodzenia reform. Przedsięwzięcia te mogą być konceptualizowane i realizowane z pomocą ekspertów zagranicznych. Wszystkie pozostałe elementy „pakietu” reform nie powinny stawiać zbyt wielkich wymagań w sferze organizacji przed administracją publiczną. Te ostatnie przedsięwzięcia autor ów określa mianem „reform realizowanych za jednym pociągnięciem pióra” (stroke-of-a-pen reforms).

Zastosowanie tego podejścia pozwala wyjaśnić względny sukces jednych vis-a-vis innych przedsięwzięć transformacyjnych w Polsce (i gdzie indziej). Np. liberalizacja cen, jako typowa reforma realizowana za jednym pociągnięciem pióra, jest łatwiejsza do wprowadzenia niż, powiedzmy, zmiany w systemie podatkowym. W najbardziej interesującym nas tutaj kontekście schemat Levy’ego pozwala łatwiej zrozumieć relatywny sukces prywatyzacji oddolnej w porównaniu z prywatyzacją odgórną. Zburzenie barier dla ludzkiej przedsiębiorczości ze swej istoty przychodzi łatwiej niż przekształcenie własności państwowej w prywatną. To ostatnie wymaga bowiem bardzo intensywnych działań prawnych, procedur administracyjnych i sieci instytucji finansowych, nie wspominając już o niezbędnej podaży specjalizowanych usług związanych z tym procesem ze strony sektora prywatnego. Warto przy tym zasygnalizować en passant, że nawet różne „drogi na skróty” (jak np. czeska prywatyzacja kuponowa), chociaż posuwają rzecz całą naprzód, są jednak bardziej intensywne organizacyjnie niż proste usunięcie barier dla tworzenia firm prywatnych i ich działalności.

W rozważaniach powyższych zawarte jest jednakże pewne ukryte założenie, które warto wydobyć na światło dzienne. Dotyczy ono bowiem istoty sporu o kierunek zmian systemowych i w sposób jednoznaczny określa wyższość nie tylko kierunku zmian (kapitalizm, nie zaś jakaś „trzecia droga”), ale także i określonych ścieżek dochodzenia do celu (tworzenie warunków dla spontanicznego rozwoju ludzkiej przedsiębiorczości). Otóż twierdzimy, że eliminacja barier dla rozwoju sektora prywatnego od podstaw przychodzi łatwiej niż przekształcenia własności państwowej w własność prywatną i łączymy tę eliminację barier z dynamicznym rozwojem tegoż prywatnego sektora.

Tym samym zakładamy, że istnieją powody, dla których planowe działania tysięcy urzędników są mniej skuteczne niż „puszczenie na żywioł”, czyli rozwój prywatnej przedsiębiorczości od podstaw, co w największym stopniu zostało urzeczywistnione właśnie w Polsce po roku 1989. W tym miejscu dochodzimy do Hayekowskiej teorii spontanicznego porządku, kształtowanego w następstwie zdecentralizowanych decyzji producentów i konsumentów, operujących w warunkach nigdy do końca nieusuwalnej ignorancji – ale też jednocześnie w warunkach, w których informacje płynące z rynku są dostatecznie cenne, ażeby być podstawą do podejmowania decyzji tworzących nadwyżkę ekonomiczną.

Jednak ścieżki dochodzenia do tego celu nieuchronnie opierają się na celowych działaniach instytucji państwowych i jako takie obarczone są – jak to określa Friedrich von Hayek – „grzechem konstruktywizmu”, ze swej istoty ograniczającym możliwości wykorzystania zdecentralizowanej wiedzy istniejącej na rynku i zwiększającym prawdopodobieństwo podejmowania błędnych decyzji [na ten temat, patrz zwłaszcza Lavoie, 1985].

Teoria wyższości spontanicznego porządku, nie planowanego przez nikogo, tworzącego się w drodze ewolucji, kolejnych prób i błędów, została w ostatnim ćwierćwieczu potężnie wzmocniona przez teorię naukoznawstwa, której autorami są wspomniany już Hayek, Thomas Kuhn i Michael Polanyi. W ogromnym skrócie, teoria rozwoju wiedzy (growth-of-knowledge theory) autorstwa tych uczonych opiera się na udokumentowanej tezie, iż możliwości przekazywania wiedzy są ograniczone. Wiedza, jaką potrafimy przekazać, zawiera tylko ułamek tej wiedzy, jaką posiadamy w danej kwestii. Pozostałą nieartykułowalną wiedzę wykorzystujemy tylko w naszych działaniach, chociaż nie jesteśmy w stanie przelać jej na papier czy (bardziej współcześnie) przekazać drogą mailową za pośrednictwem komputera.

Z tych pozornie abstrakcyjnych koncepcji naukoznawczych opartych na koncepcji wiedzy nieartykułowalnej, przejawiającej się w działaniu (a nie np. w sprawozdawczości) płyną niesłychanie ważne konsekwencje praktyczne. Są one wyjaśnieniem, dlaczego efektywność dostosowania do zmiennych wymagań gospodarki w procesie transformacji przychodzi łatwiej sektorowi prywatnemu tworzonemu od podstaw niż prywatyzowanemu sektorowi państwowemu, sterowanemu przez urzędników posiadających najlepszą nawet wiedzę. Po prostu – przeciw tym ostatnim działa różnica w możliwościach wykorzystania wiedzy nieartykułowalnej.

Hayekowski spontaniczny ład rynkowy jest wyjaśnieniem natury ogólnej, odnoszącym się do każdego państwa i jego skazanych na mało efektywne decyzje ekonomiczne urzędników. Wyjaśnia słabości prywatyzacji „odgórnej” w przeciwieństwie do prywatyzacji „oddolnej” w gospodarkach postkomunistycznych równie dobrze, jak np. słabości planowej polityki przemysłowej w przeciwieństwie do rozwoju przemysłu opartego na procesie selekcji za pośrednictwem konkurencyjnego rynku w krajach zachodnich.

Na zakończenie tych rozważań o teoretycznym charakterze chciałbym zwrócić uwagę na szczególne słabości państwa postkomunistycznego w okresie transformacji. Otóż niewielka „wydolność” tych państw w następstwie niesprawnej i skorumpowanej administracji powinna być brana pod uwagę we wszelkich programach zmian systemowych. Kilkadziesiąt lat komunistycznego centralizmu „wykarczowało” w ogromnej mierze poczucie odpowiedzialności i samodzielności w podejmowaniu decyzji. Jednocześnie pozbawiona jakichkolwiek zasad arbitralność spowodowała mniej lub bardziej silną erozję moralną. W tych warunkach liberalizacja polityczna oznaczać mogła jedynie nasilenie korupcji. Zniknął bowiem strach przed tajną policją, a nie pojawiła się jeszcze z powrotem moralność mieszczańska – ten fundament kapitalistycznej gospodarki [patrz Krasznai i Winiecki, 1993].

Janos Kornai w swoim znakomitym eseju poświęconym państwu w warunkach transformacji [1992] zwrócił uwagę na inne jeszcze słabości państwa: brak politycznego consensusu stanowiącego „minimum orientacyjne” w procesach decyzyjnych; poczucie niepewności (również z poprzedniego powodu) i towarzyszący temu serwilizm; ucieczka najlepszych do sektora biznesu; czy wreszcie brak doświadczenia sądownictwa w pełnieniu nowych dlań obowiązków w egzekwowaniu ładu gospodarczego. Na tę właśnie słabą i toczoną przez korupcję administrację wymogi transformacji nałożyły obowiązki znacznie przekraczające jej możliwości.

Wspomniany esej Kornaia był reakcją na tendencję nakładania na owo słabe państwo coraz to nowych obowiązków. Nie bez wyraźnej irytacji dla braku refleksji o takim postępowaniu pytał on, czy domagający się rozlicznych działań interwencyjnych państwa mają świadomość, że „takiego rodzaju państwu zamierzają oni powierzyć [wszystkie te - J.W.] funkcje i że przez dość długi czas nie będzie innego, lecz jedynie takie właśnie państwo”.

Z analizy słabości państwa postkomunistycznego – słabości o trwałym charakterze – wypływają ważne wnioski, wzmacniające przedstawioną przeze mnie argumentację. Hayekowska lekcja spontanicznego rozwoju sugeruje, że procesom gospodarczym kształtowanym przez rynek należy zostawić największy możliwy obszar swobody działalności w postkomunistycznej drodze do kapitalizmu – z prywatyzacją włącznie. Jednakże rekomendacje powyższe miałyby swoje pełne uzasadnienie nawet wówczas, gdyby kraje postkomunistyczne charakteryzowały się wysoką „wydolnością” aparatu państwowego, charakterystyczną dla najsprawniejszych krajów północnej Europy i krajów anglosaskich o tradycjach civil service. Ich też bowiem dotyczą rozważania teorii spontanicznego ładu gospodarczego. Jednakże argument ten działa szczególnie silnie w odniesieniu do krajów postkomunistycznej transformacji, będących przedmiotem naszego zainteresowania (w tym także i do Polski).

Cywilizacyjne fundamenty procesu transformacji

Większa lub mniejsza organizacyjna „wydolność” administracji państwowej, a także jej uczciwość, nie bierze się z przypadku. W odróżnieniu od ogromnej większości analityków transformacji, autor niniejszego rozszerza listę determinant sukcesu poza „Świętą Trójcę” transformacji i charakter regulacji szczegółowych.

Badania nad „Świętą Trójcą” transformacji – stabilizacją, liberalizacją, prywatyzacją – stanowią od początku przemian główny nurt badań procesów zmian systemu ekonomicznego w krajach postkomunistycznych. Jednakże autor niniejszych rozważań jest przekonany, że w poszukiwaniu odpowiedzi należy sięgać jeszcze głębiej – do czynników instytucjonalnych, rozpatrywanych w kontekście liberalnych podstaw cywilizacji zachodniej. To one bowiem generują krytycznie ważne dla pozytywnego przebiegu transformacji gospodarczej cechy, takie jak wolność polityczna, prawo i porządek, oraz zaufanie jednostki do funkcjonowania systemu.

Poniżej, w kilku syntetycznych punktach, przedstawiono poglądy autora, stanowiące streszczenie poprzedniego opracowania na ten temat [patrz, m.in., Winiecki 2000a oraz 2004].

  • Wolność dla przedsiębiorczości, utrwalona w systemie regulacji prawnych tak, by mogła sprzyjać rozwojowi nowego sektora prywatnego, posiada szczególne znaczenie dla nowych uczestników rynku. Oni to właśnie ponoszą nieproporcjonalnie wysokie koszty wszelkich barier wejścia i funkcjonowania na tym rynku (w porównaniu z już istniejącymi dużymi firmami). Jednakże to jeszcze nie wszystko. Aby zakorzeniona w liberalnym systemie regulacji wolność gospodarcza mogła sprzyjać osiąganiu przez nowe firmy coraz lepszych wyników, system regulacji ekonomicznej musi być osadzony w szerszym systemie wolności, który nie oznacza jedynie wolności dla przedsiębiorczości.

    Ten system musi zapewniać aktualnym i potencjalnym przedsiębiorcom polityczną stabilizację i ochronę przed prześladowaniami ex post za prowadzenie działalności gospodarczej według normalnych reguł rynkowych. Spełnienie tych minimalnych wymagań jest szczególnie ważne w krajach, w których dążenie do zysku było kiedyś uznawane za przestępstwo – bowiem nawet tam, gdzie zezwalano na ograniczoną prywatną działalność gospodarczą, dążenie do zysku było postrzegane jako zło. Ponadto, osiągane przez przedsiębiorców sukcesy wywołują nierzadko zazdrość i w krajach o ograniczonej wolności politycznej prowadzą do wymuszeń i prześladowań.

  • Dobrze sformułowane i skutecznie wdrażane prawa własności są ważnymi celami każdego programu transformacji, mimo iż w praktyce są one realizowane w różnym zakresie. System praw własności stanowi ważny czynnik wspierania rozwoju gospodarczego i ekspansji nowego sektora prywatnego. Stanowi on jednak tylko część systemu instytucjonalnego niezbędnego dla zapewnienia bezpieczeństwa praw własności podmiotów gospodarczych

    I tak np. bardziej skomplikowane rodzaje transakcji mogą nie dojść do skutku na skutek nieprecyzyjnych przepisów lub zbyt słabej egzekucji praw własności. Ale nawet standardowe transakcje mogą nie dochodzić do skutku, gdy podmioty gospodarcze uznają, że ich własne bezpieczeństwo i majątek nie są dostatecznie chronione na skutek niedostatku prawa i porządku na poziomie elementarnym.

  • Wraz z upływem czasu powinna także poprawiać się atmosfera zaufania. Uczciwość w biznesie będzie owocować zawieraniem kolejnych transakcji z osobami (firmami) o ugruntowanej reputacji, które można uznać za wiarygodnych partnerów. Kapitalistyczna gospodarka rynkowa sprzyja kumulacji zaufania, ponieważ istniejąca w tym systemie struktura bodźców wymusza zachowania, które polegają na dążeniu przez przedsiębiorców do ugruntowywania dobrej reputacji w celu zapewnienia sobie kolejnych transakcji z poznanymi już i mającymi do nich zaufanie partnerami. Jest to więc zaufanie budowane na bazie wzajemności.

    Konieczne jest jednak również powstanie pewnej dozy zaufania, która wynika nie tyle z zachodzących na rynku interakcji, ile jest czynnikiem wspierającym samo tworzenie rynku, charakteryzującego się niskimi kosztami transakcyjnymi. Ogólna atmosfera zaufania wynika z rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, którego obywatele chętnie organizują się do wspólnych działań.

    Poziom kapitału społecznego (określenie Putnama) lub po prostu zaufania (określenie Fukuyamy) jest zazwyczaj niski w społeczeństwach odchodzących od systemu komunistycznego [patrz, np., sondaż porównawczy, Lovell, 2001]. Jest sprawą niezwykle ważną, by uczestnicy kapitalistycznej gospodarki rynkowej, którzy inwestują swój czas i kapitał, mogli uwierzyć w stabilność podstawowych struktur powstającego porządku społeczno-ekonomicznego.

    Zarówno już działający, jak i potencjalni, przedsiębiorcy muszą mieć gwarancję, że w polityce państwa będzie obowiązywać zasada kontynuacji, że pomiędzy sprzecznymi interesami są możliwe kompromisy i że wyniki wyborów nie zmienią z dnia na dzień podstawowych reguł gry. Im większy jest w danym społeczeństwie zakres wzajemnych oddziaływań w procesie realizacji sprzecznych interesów, tym wyższy jest poziom zaufania i tym samym kontynuacji systemu.

Reasumując: wolność, prawo i porządek oraz zaufanie stanowią wywodzące się z cywilizacji zachodniej systemowe podstawy procesu transformacji. Słabość takich podstaw może sprawić, że nawet dobrze zaprojektowane i prawidłowo realizowane przedsięwzięcia w obszarze stabilizacji, liberalizacji i prywatyzacji nie zapewnią uzyskania pożądanych wyników ekonomicznych w procesie przemian.

Ten szerszy instytucjonalny kontekst silnie różnicuje kraje transformacji – o czym należy pamiętać zastanawiając się np. dlaczego sukcesy zmian ustrojowych skoncentrowały się na zachód od linii Estonia-Słowenia. Po prostu dziedzictwo liberalne cywilizacji zachodniej jest na zachód od tej linii znacznie silniejsze niż na wschód od niej. Nawet jeśli i na zachód od niej dałoby się wykazać pewne różnice…

ODNIESIENIA DO LITERATURY W TEKŚCIE:

V. Benacek, 1993, Toil and Trouble of an Indigenous Entrepreneur during Transition. The Case of the Czech Republic, CERGE, Prague 30 September, powiel.
T. Gruszecki and J.Winiecki, 1991, Privatization in East-Central Europe: A comparative perspective, Aussenwirtschaft, No.1
O. Havrylyshyn i D. McGettigan, 1999, Privatization in Transition Countries: A Sampling of Literature, IMF Working paper, Washing?ton D.C.
J. Kornai, The Post-Socialist Transition and the State: Reflections in the Light of Hungarian Fiscal Problems, American Economic Review, May, Vol.82, No.2
Z. Krasznai and J.Winiecki, 1993, Formal and Informal Constraints in Transition to the Market: Costs of Neo-Classical Utility Maximization, Paper prepared for symposium: „Moral Foundations of a Free Society”, Mądralin, 1-4 lipca, powiel.
A.O. Krueger, Trade and Employment in Developing Countries.Vol.3: Synthesis and Conclusions, Chicago University Press for NBER, Chicago 1993
B. Levy, 1993, An Institutional Analysis of the Design and Sequence of Trade and Investment Policy Reform, The World Bank Economic Review, Vol.7 No.2
D.W. Lovell, 2001, Trust and Politics in Post-Communism, Communist and Post-Communist Studies, Vol.34
S. Pejovich, 1990, The Economic of Property Rights. Toward a Theory of Comparative Systems, Kluwer, Dordrecht
S. Pejovich, 1998, Economic Analysis of Institutions and Systems, Kluwer, Dordrecht
J. Winiecki, 1990, No Capitalism Minus Capitalists, Financial Times,
J. Winiecki, 1992, Privatization in Poland. A Comparative Perspective, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck) Tuebingen
J. Winiecki, 2000, Crucial Relationship between the Privatized Sector and the Generic Private Sector in Post-Communist Privatization, Communist and Post-Communist Studies, Vol.33, ss. 505-15
J. Winiecki, V. Benacek i M. Laky, 2004, Private Sector after Communism, Routledge, London

Tabela 1A

Udział sektora prywatnego w produkcji sprzedanej i w zatrudnieniu w sektorze przemysłowym w latach 1989-1998 (w %)

Sektor

Rok

Sektor prywatny

Podsektor spółdzielczy

Nowy prywatny podsektor

Podsektor firm sprywatyzowanych

Produkcja sprzedana ogółem:

1989

1990

1991

1993     a

1995  b

1997  b

1998

15,2

18,3

27,0

34,6

39,8

57,5

69,1

7,8

5,0

5,2

4,7

5,3

3,9

13,2

20,9

28,4

23,6

35,3

-

0,1

0,9

4,3

12,4

19,3

Zatrudnienie ogółem:

1989

1990

1991

1993  a

1995  b

1997  b

27,3

29,6

35,4

38,7

49,7

66,1

12,1

10,7

8,0

6,5

5,4

4,8

9,4

12,1

19,3

36,8

44,9

-

0.1

1.0

3,5

7,5

16,4

1998

70,1

(a)     Do 1991 r. – dane wg KSN, począwszy od 1993 r. – wg ECA.

(b)     Niektórzy uważają wskaźniki dotyczące lat 1993-97 za zniekształcone w wyniku różnych dostosowań, dokonywanych przez GUS. Oznacza to, że rzeczywiste zmiany w poszczególnych latach mogą kształtować się nieco inaczej.

Tabela 2

Udział sektora prywatnego w sprzedaży ogółem w latach 1989-1998 w wybranych podsektorze budownictwa

Sektor i

podsektor

Rok

Sektor prywatny ogółem

Podsektor spółdzielczy

Nowy prywatny podsektor

Podsektor firm sprywatyzowanych

1989

1990

1991

1993    d

1995

1997

1998

32,7

26,5

52,4

84,5

83,7

92,6

91,3

2,3

2,0

2,0

1,0

0,9

0,6

24,5

47,1

73,0

67,6

73,6

-

0,0

3,3

11,6

15,2

18,5

Czytaj również
O autorze
*
JanWiniecki
Ekonomista, profesor Uniwersytetu Aalborg (Dania) i Uniwersytetu Europejskiego Viadrina we Frankfurcie n. Odrą,, laureat Nagrody Kisiela.