Reforma w śladowych ilościach

Drukuj

Przyjęta ustawa o sądach powszechnych nie poprawi wymiaru sprawiedliwości. Da za to ministrowi i jego podwładnym potężne instrumentarium do wpływania na pracę sądów.

Tekst ukazał się pierwotnie w XXVII numerze Liberté!. Cały numer do kupienia w e-sklepie.

Lipiec 2017 r. wpierw przyniósł Polsce masowe protesty przeciwko planowanej przez PiS wielkiej reformie sądownictwa, a zaraz potem zaskakujące, przynajmniej dla części społeczeństwa, prezydenckie weta wobec nowych ustaw o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa. Mimo oporu części obywateli i organizowaniu tzw. „łańcuchów światła” pod budynkami sądów w całym kraju Andrzej Duda nie zdecydował się na zawetowanie nowelizacji ustawy o sądach powszechnych, która weszła w życie 12 sierpnia. Na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości czytamy, że „Polacy muszą odzyskać zaufanie do sądów, muszą mieć gwarancje, że idą tam po sprawiedliwość, a procesy nie będą się ciągnąć latami. Podstawowym celem nowych regulacji jest zatem usprawnienie działania sądów, tak aby zaczęły działać szybko, efektywnie, a wyroki wydawane przez sędziów budziły zaufanie Polaków. Nowe przepisy uniezależniają sędziów od nacisków przełożonych, przywracając bezstronność i prawdziwą niezawisłość. Wzmacniają także nadzór administracyjny ministra sprawiedliwości nad działalnością sądów powszechnych”[1].

Ostatnie dwa zdania przytoczonego komunikatu są, w moim przekonaniu, symbolem wielkiego nieporozumienia wiążącego się z reformą sądownictwa. Pozwalają bowiem postawić pytanie, czy rzeczywiście mamy do czynienia z reformą per se. W „Słowniku języka polskiego” czytamy, że reforma to „[…] szereg zmian w jakiejś dziedzinie życia, w strukturze organizacji lub sposobie funkcjonowania jakiegoś systemu, mających na celu ulepszenie istniejącego stanu rzeczy […]”. Konieczne jest więc poznanie motywów i przyczyn tych zmian, by ostatecznie sprawdzić, czy rzeczywiście coś reformujemy.

Lektura 38 stron uzasadnienia noweli na to, niestety, nie pozwala – ma ono charakter opisowy, streszczający de facto wprowadzone przepisy. W przekazie medialnym i w social media było jeszcze gorzej. Opinia publiczna nie miała szansy się dowiedzieć, czy zmiany w systemie sądownictwa są konieczne. Media sprzężone z rządem uciekały się do kojarzenia sądów Trzeciej Rzeczpospolitej z „mordercami żołnierzy wyklętych” (słynna tyrada red. Rachonia z lipca na antenie TVP), brakiem dekomunizacji, układami i przestępczością (przywołując jak mantrę kazus byłego prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie) czy opieszałością bądź odwróceniem się od zwykłego człowieka. W tym miejscu warto wspomnieć, że według danych Ministerstwa Sprawiedliwości za rok 2016 średni czas trwania sprawy w pierwszej instancji przed sądami rejonowymi wynosił ok. czterech i pół miesiąca, przed okręgowymi zaś – ok. dziewięciu miesięcy. Zdaniem Komisji Europejskiej stawia to nas w połowie rankingu państw członkowskich UE.

Wracając do mediów, druga strona (w tym autor niniejszego tekstu) zasypywała Polaków cytatami z Hugona Grocjusza i przestrogami przed końcem trójpodziału władzy. Trudno przy takiej wrzawie o przejrzysty tok myślenia. Do tego dochodzi gorzka refleksja nad samym środowiskiem sędziowskim, któremu – tak jak chociażby na sierpniowej konferencji Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia w Łodzi – zarzucano wieloletnią bierność, nieprzedstawianie własnych projektów reform czy nieangażowanie się w prawną edukację społeczeństwa. Ustawa spisana w resorcie sprawiedliwości jednak przeszła, i to z zaledwie 14-dniowym vacatio legis. Rzeczywistej debaty z interesariuszami nie było. Od 12 sierpnia żyjemy więc w nowej otoczce prawnej najbliższych skórze obywatela sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Emocje nieco opadły, co jest dobrym momentem na próbę spokojnego przyjrzenia się tejże otoczce.[2]

PiS jako jedyna partia po 1989 r. miał niepowtarzalną szansę na przeprowadzenie głębokich reform, bez konieczności zawierania zgniłych kompromisów z próbującymi coś ugrać koalicjantami. W sferze wymiaru sprawiedliwości wystarczył zwykły dialog trzech władz – ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej – oraz konsultacje z interesariuszami. Niestety, działania partii rządzącej od samego początku zmierzały w innym kierunku. Polityka wojny z kolejnymi grupami zawodowymi szła w parze z zawłaszczaniem kolejnych obszarów państwowości, począwszy od prokuratury. Z sądami powszechnymi przedstawiciele rządu, a zwłaszcza minister Zbigniew Ziobro i jego współpracownicy postanowili się jednak rozprawić w o wiele bardziej subtelny i zawoalowany sposób niż np. prezydent Recep Erdoğan w Turcji (aresztujący kilka tysięcy sędziów). Kluczem jest tu wspomniany „nadzór administracyjny” nad sądownictwem. W skrócie: jest to ogół uprawnień ministra sprawiedliwości nad działalnością organizacyjną i finansową sądów powszechnych, przejawiający się np. możliwością uchwalania regulaminów urzędowania czy dość drobiazgową sprawozdawczością wobec resortu. Sęk w tym, aby nadzór ten nie przekładał się na próby ręcznego sterowania procesem sądowym. Niestety, nowe kompetencje ministra, często zakreślone bardzo szeroko i ogólnikowo, takich PiS jako jedyna partia po 1989 r. miał niepowtarzalną szansę na przeprowadzenie głębokich reform, bez konieczności zawierania zgniłych kompromisów z próbującymi coś ugrać koalicjantami gwarancji nie dają. Inaczej mówiąc, nadzór przekształcono w dużej mierze w system centralnego sterowania. Dlatego właśnie nazwałem fragment wspomnianego komunikatu nieporozumieniem – poszerzenie pola nadzoru stanowi wszak aberrację wzmacniania niezależności sędziowskiej… Jak to więc może wyglądać w praktyce?

Przede wszystkim możliwa dzięki noweli ministerialna wymiana prezesów i wiceprezesów sądów (zarówno tych obecnych, jak i nowych, którzy z jakichś przyczyn nie będą odpowiadać władzy wykonawczej) wbrew zapewnieniom resortu sprawiedliwości jest wygodną furtką do wpływania na rozstrzygnięcia sądowe. Krótko mówiąc, najważniejsze stanowiska w sądach mogą zostać obsadzone ludźmi, których będzie charakteryzować absolutna lojalność wobec rządzących. Osoby te – mając przed oczami widmo odwołania opierające się na tak elastycznych przesłankach jak „uporczywe niewywiązywanie się z obowiązków służbowych” czy „szczególnie niska efektywność działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy” lub kary np. obniżenia dodatku funkcyjnego (art. 37ga) – będą zarządzać sądem zgodnie z instrukcjami z Warszawy. A tu nowa ustawa daje im pole do popisu. To prezesi sądów decydują teraz o wyznaczaniu przewodniczących w wydziałach (art. 11 § 3), którzy organizują ich pracę. Dodatkowo nowe brzmienie art. 47 przewiduje możliwość przydzielenia – oczywiście przez prezesa sądu – dodatkowego sędziego lub asesora sądowego do sprawy, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że będzie ona trwać dłuższy czas. W razie potrzeby można przydzielić dwóch dodatkowych sędziów lub asesorów sądowych, wskazując kolejność, w której będą oni wstępować do udziału w naradzie i głosowaniu. W skrajnych wypadkach mogą to być osoby, których zadanie sprowadzi się do stosownego „ukierunkowania” sprawy.

Ponadto nowy art. 64 ustawy przyśpiesza ścieżkę awansu na stanowiska w sądach apelacyjnych, co negatywnie zaopiniowało m.in. Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia. Stowarzyszenie wprost podkreśla, że „można się spodziewać szybkich ścieżek awansowych dla kandydatów popieranych przez partię w danym momencie rządzącą, co stwarza poważne niebezpieczeństwo w zakresie upolitycznienia procesu awansowego”[3]. Wreszcie to minister sprawiedliwości decyduje teraz o prawie dalszego wykonywania zawodu przez sędziego, po osiągnięciu przez niego wieku emerytalnego.

Smutne jest to, że nawet rozwiązania, które zyskały aprobatę środowiska sędziowskiego, jak losowy przydział spraw (art. 47a), opatrzone są wspominanymi „furtkami”, dając tym samym możliwość ręcznego kierowania określonych przypadków w ręce zaufanych osób. Chodzi tu o pominięcie zasady losowości w sytuacji sędziów pełniących dyżur – reguły ich przydzielania zostaną bowiem dopiero określone, ale w drodze rozporządzenia ministra sprawiedliwości.

W pewnym zakresie nowela ma jednak swoje pozytywne strony. Chodzi tu np. o:

  • wprowadzenie instytucji koordynatorów do spraw współpracy międzynarodowej, prawa europejskiego i praw człowieka w sprawach cywilnych i karnych (co może się przyczynić do usprawnienia współpracy sądów powszechnych z ich zagranicznymi odpowiednikami);
  • nowe, bardziej elastyczne zasady wprowadzania i funkcjonowania regulaminów wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych (możliwość wprowadzania odrębnych regulaminów dla poszczególnych apelacji czy okręgów z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych);
  • utworzenie punktów kontaktowych Europejskiej Sieci Sądowej w sprawach cywilnych i handlowych.

Jednakże w perspektywie wcześniej opisanych i de facto kluczowych przeobrażeń rzeczywista „dobra zmiana” wprowadzona nowelą jest śladowa. Czy mamy więc do czynienia z reformą? Niestety nie. Co należało zatem zrobić, aby dokonała się reforma z prawdziwego zdarzenia, której pozytywne skutki odczuliby Polacy? Odpowiedzieć na rzeczywiste bolączki polskiego sądownictwa, akcentowane chociażby przez Rzecznika Praw Obywatelskich czy stowarzyszenia sędziowskie, a mianowicie:

  • zmniejszyć zakres jurysdykcji sądowej, tj. zmniejszyć zakres spraw badanych obligatoryjnie przed sądy (obecnie rocznie trafia do sądów 14–15 m ln spraw, co daje ok. 1500 spraw przypadających na jednego sędziego) oraz wzmocnić pozasądowe i alternatywne sposoby rozwiązywania sporów (np. mediacje czy arbitraż);
  • odformalizować procedury sądowe, zwłaszcza w zakresie postępowania karnego;
  • wesprzeć pracę sędziów poprzez wykwalifikowaną pomoc w postaci sekretarzy oraz asystentów (zwiększyć ich liczbę oraz poprawić warunki ich zatrudnienia);
  • usprawnić pracę biegłych sądowych.

Wreszcie potrzebna jest też zmiana wizerunkowa sądownictwa, o czym mówiono w Sądzie Najwyższym w marcu 2016 r. podczas prezentacji wyników badań postrzegania wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Celów tych, niestety, nie osiągnięto…

Mimo kilku wspomnianych pozytywów noweli widmo zmienionego „nadzoru administracyjnego” długo będzie jeszcze spędzać sen z powiek sędziom i z pewnością wpłynie na zmianę funkcjonowania sądów powszechnych. Obecny kształt ustawy daje ministrowi sprawiedliwości, ale także sekretarzom i podsekretarzom stanu w resorcie (art. 9aa pozwala ministrowi na delegowanie swoich uprawnień…) potężne instrumentarium do wpływania na pracę sądów. Stąd za podsumowanie niech posłuży nam parafraza słynnego powiedzenia Leonii Pawlak z „Samych swoich” – sprawiedliwość sprawiedliwością, a sąd musi być po naszej stronie…

dr Michał P. Ziemiak – radca prawny, pracownik Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

1. Ministerstwo Sprawiedliwości RP, Wejście w życie przepisów usprawniających pracę sądów; http://ms.gov.pl/pl/informacje/news,9648,wejscie-w-zycie-przepisow-usprawniajacych-prace.html.
2. W dalszej części artykułu pod pojęciem nowej ustawy lub noweli rozumiem znowelizowaną ustawę z dnia 27 l ipca 2001 r. – prawo o ustroju sądów powszechnych.
3. Zob. Poprawki do ustawy o ustroju sądów powszechnych, Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia.

Czytaj również
O autorze
*
Michał P.Ziemiak
radca prawny, pracownik WPiA UMK w Toruniu