Samorząd sprawny i obywatelski

Drukuj

20 listopada odbyła się prezentacja raportu „Samorząd 3.0” think tanku Forum Od-nowa. W trakcie dyskusji podczas konferencji i późniejszych spotkań wyłonił się zestaw kilkunastu rekomendacji systemowych (spośród przedstawionych 25), których wejście w życie w sposób zasadniczy mogłoby podnieść jakość funkcjonowania miast.

Generalnie należy dążyć do realizacji pięcioprzymiotnikowej wizji samorządu terytorialnego w Polsce: samodzielnego, elastycznego, transparentnego, odpowiedzialnego i efektywnego. Samodzielność wymaga elastyczności w wyborze lokalnego sposobu gospodarowania. Większą swobodę powinna równoważyć transparentność, która współdecyduje o odpowiedzialności. Tylko w tych warunkach i przy zastosowaniu odpowiednich mechanizmów możliwa jest wyższa efektywność działań jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Pierwsze i najważniejsze rozwiązanie to wydzielenie z podatku dochodowego lokalnego PIT. Uwidoczniona w deklaracjach podatkowych kwota, którą każdy z nas odprowadza na rzecz swojej gminy, zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystywania środków publicznych. Każdy podatnik PIT powinien w pierwszej kolejności łożyć na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania w samorządzie. PIT miałby czytelne, lokalne ukierunkowanie.

Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT (30,8 mld zł w 2012 r.) powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Co do zasady byłby dochodem samorządów lokalnych zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania także dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane według stawki 18 proc., a więc I przedziału 2-stopniowej skali podatkowej, i 19 proc. od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej.

Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej

W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT, a II przedział (32 proc.) będzie przypisany tylko budżetowi państwa. Jeżeli podatnik płaci PIT tylko w I przedziale, odliczenia skutkują w całości dla dochodu samorządowego. Jeżeli jego dochód objęty jest podatkiem w II przedziale, w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit).

Rozwiązanie to pochodzi z modelu szwedzkiego, w którym rozwój samorządności lokalnej jest jednym z wzorcowych w praktyce i nie stanowi osi sporu ideologicznego (liberalizm versus socjalizm).

Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19 proc.

Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19 proc., w której ramach rozlicza się w Polsce 0,4 mln podatników. Wydzielając z niej lokalny PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, jaki wnoszą pozostali podatnicy lokalnego PIT.

Po drugie, samorząd ma być instrumentem do świadczenia dobrych usług i zdolnym do skomplikowanych działań na rzecz wspólnoty, które uwidoczniają się zwłaszcza w dużych miastach. Tutaj ważne znaczenie będą miały m.in. obowiązkowy budżet zadaniowy oraz jawność zarządzania i kontraktów. Innymi słowy, cele oraz wskaźniki ich realizacji dla każdej JST i należących do niej instytucji muszą zostać zdefiniowane i udostępnione, a budżet zadaniowy powinien być metodą jawnego zarządzania zasobami samorządów i prezentowania kosztów ich funkcjonowania.

Organ stanowiący samorządu będzie zobowiązany do podjęcia uchwały, w której dla każdej ze swoich instytucji zdefiniuje cele do realizacji, wskaźniki do monitorowania oraz oczekiwany wynik finansowy co najmniej na najbliższy rok. Te same elementy mogłyby znaleźć się w uchwałach podejmowanych odrębnie dla każdego podmiotu mającego wyłącznie samorządowych współwłaścicieli (związki, spółki kapitałowe). Do sprawozdania z wykonania budżetu samorządu organ wykonawczy powinien dołączać informację o realizacji celów działalności i wyniku finansowym spółek kapitałowych we władaniu samorządu.

Władze przed przekazaniem zadania do innego podmiotu lub zakupem usługi publicznej będą musiały w ogólnodostępnej umowie zagwarantować sobie możliwość badania tej działalności oraz dostępu do informacji, dzięki którym mieszkańcy uzyskają jasny obraz jej wykonywania. Przyjmujący zadanie powinien również zobowiązać się do ujawniania pokrewieństwa lub innego bliskiego związku którejkolwiek z osób piastujących funkcje w jego organach z członkami organów samorządu lub innymi osobami na stanowiskach kierowniczych. Niespełnienie choćby jednego wymogu powinno skutkować karą finansową.

Po trzecie, samorząd musi opierać się na racjonalnych, prostych zasadach i mechanizmach, tak aby mieszkańcy mieli pełną świadomość, w czym uczestniczą i jakie obowiązują reguły gry. Naczelną zasadę można sformułować jako transparentność dla obywatela.

Jako że udział członków wspólnot w lokalnym życiu publicznym jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania samorządu, zwiększenie tego udziału staje się jednym z głównych wyzwań stojących przed polskimi JST. Uczestnictwo w sprawach wspólnoty wymaga nowej jakości informowania o działalności i zarządzaniu w strukturach samorządowych.

Jednolity sposób opisu działań JST

Najpilniejsze zmiany polegałyby na wprowadzeniu jednolitych standardów informacyjnych w sektorze samorządowym i rozszerzeniu zakresu informacji udostępnianej na stronach internetowych urzędów o spółki i instytucje zależne od samorządów. Wykorzystywana tu mogłaby być formuła budżetu zadaniowego oraz jednolitego standardu jego prezentacji jako narzędzia dostarczającego wiedzę członkom wspólnoty. Informacje powinny być dostępne online, w wersji uproszczonej i umożliwiającej głębszą analizę. JST prezentowałyby informacje o budżecie poszczególnych zadań (np. utrzymanie zieleni, obsługa zobowiązań finansowych, pomoc społeczna, koszty pracy) w takiej formie, która umożliwia porównanie z latami poprzednimi (benchmarking). Trzeba jednak pamiętać, że będzie to miało rację bytu tylko przy rzeczywistym zarządzaniu strategicznym. Mieszkańcy i podatnicy mają prawo do informacji, czy gmina oszczędza, czy też wydaje więcej środków na jakiś konkretny cel. W każdej kategorii miałyby więc znaleźć się dane zarówno o budżecie, jak i jego realizacji, a także umowy z podmiotami trzecimi przyporządkowane według głównych kategorii kosztów. Jednak samo udostępnienie spisu setek umów na stronach internetowych urzędu nie jest szczególnie przydatne: obecnie brak jasno sformułowanych faktycznie realizowanych zadań (z powodu m.in. mylących tytułów) i nie wiadomo, do jakiej kategorii wydatków zaklasyfikować daną umowę (np. umowa na inwentaryzację może dotyczyć drzew, ale też śmietników itp.), ani jaki procent budżetu określonego działu pochłania. Te kategorie stanowiłyby wytyczne do stwierdzenia, czy realizowane są założenia określone w wieloletnim planie rozwoju oraz deklarowane w wyborach do władz samorządów.

Jawność procesu legislacyjnego

Proces legislacyjny na poziomie lokalnym powinien być transparentny. Posiedzenia rad gmin powinny być rejestrowane, a głosowania – imienne i dostępne na stronach wspólnot. Zarówno plany posiedzeń rad gmin, jak i zapowiedź rozpoczęcia prac nad określonym tematem muszą znaleźć się na stronach urzędów, a najlepiej na podstronach komórek wiodących. Obecny niedostatek informacji prezentowanej online w kontekście obowiązków informacyjnych JST wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy coraz większej świadomości obywateli co do swoich praw, może prowadzić do faktycznej blokady samorządów: coraz więcej pracowników samorządowych będzie obsługiwać indywidualne wnioski, a mimo to poczucie braku dostępu do informacji wśród społeczeństwa będzie rosnąć.

Z powyższym postulatem wiąże się czwarta kwestia, czyli konieczność zaprowadzenia porządku w informacjach od JST.

Biuletyny informacji publicznej tylko pozornie zapewniają szeroką i szczegółową wiedzę o funkcjonowaniu struktur samorządowych. Po pierwsze, nie ma ujednolicenia informacji, więc dane tam prezentowane nie są porównywalne. Ewaluacja działań samorządów oraz prowadzenie różnych analiz dotyczących funkcjonowania władz lokalnych jest mrzonką. Po drugie, ogranicza to możliwość prowadzenia tzw. polityki opartej na dowodach. Po trzecie, nie każda jednostka wywiązuje się z obowiązku umieszczania tam wymaganych dokumentów. Po czwarte, nie tylko zakres, lecz także standard przedstawianych danych pozostawia wiele do życzenia. I po piąte, BIP ma być prowadzony przez indywidualne jednostki organizacyjne, co sprawia, że na poziomie całego samorządu nie pokazuje się danych szeroko opisujących jego działalność, a BIP urzędu samorządowego odsyła do BIP tych właśnie jednostek organizacyjnych. Formuła BIP w samorządach nie jest wystarczająca dla uzyskania adekwatnych danych o zasobach i działaniu ich struktur. Zresztą, same władze lokalne nie dysponują pełną informacją o działaniu swoich instytucji.

GUS prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych. Są to dane o formie organizacyjnej, siedzibie, zatrudnieniu, majątku itd. Nie wiadomo jednak, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Brakuje zgromadzonych w jednym miejscu kompletnych i aktualnych danych o zatrudnieniu, finansach oraz mieniu poszczególnych instytucji, mimo że dużą ich część regularnie pozyskuje się w programie badań statystycznych. Obywatele nie mają więc możliwości bliższego przyjrzenia się strukturom, które utrzymują ze swoich podatków.

Dostęp do danych jednostkowych poprzez ograniczenie tajemnicy statystycznej

Zbierane w badaniach statystyki publicznej dane indywidualne dotyczące każdej JST, jej instytucji lub podmiotu mającego dominującą własność samorządową (spółki prawa handlowego itd.) powinny być udostępnione w sposób zdezagregowany, czyli oddzielnie dla każdej organizacji. W tym celu musi ulec modyfikacji art. 10 ustawy o statystyce publicznej, niewłaściwie regulujący tzw. tajemnicę statystyczną. Stanowi on barierę w dostępie do indywidualnych danych instytucji najpełniej opisujących działanie sektora samorządowego. Prawo musi zagwarantować wszystkim wgląd w te informacje, tym bardziej że proces ich zbierania jest finansowany z pieniędzy podatników. Tajemnica statystyczna nie powinna mieć zastosowania do podmiotów publicznych, a najwyżej w stosunku do osób zatrudnionych w instytucjach publicznych, ale też w bardzo nielicznych wypadkach.

Państwowy portal prezentujący działalność samorządów

Dane o funkcjonowaniu każdego z samorządów powinny być dostępne na jednym ogólnopolskim portalu prowadzonym przez GUS. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnej wspólnoty, porównanie go z innymi JST (powszechnie stosowany na Zachodzie benchmarking) oraz ocenę sposobu wydawania pieniędzy publicznych. Nic tak dobrze nie motywuje do poprawiania jakości usług czy brania pod uwagę opinii mieszkańców przez władze lokalne, jak pewnego rodzaju konkurencja. Na wzór norweskiego systemu raportowania samorządów KOSTRA portal gwarantowałby powiązanie danych finansowych z informacjami (przede wszystkim GUS) o zadaniach samorządowych, jak również zaangażowanych zasobach, w tym personelu.

Po piąte, wracając do wątków finansowych, należy wprowadzić zasadę kalkulacji usług odpłatnych w postaci opłat do poziomu kosztów własnych.

W obecnym systemie nie można zrealizować prawa JST do wykonywania zadań na podstawie opłaty od mieszkańców. Koncepcja opłat przypadających samorządom powinna zostać całkowicie przebudowana. Musi zostać wprowadzona zasada, że odpłatność za usługi lub towary dostarczane przez JST nie może przewyższać ich kosztów własnych. Aktualna koncepcja opłat przypadających samorządom jest nieczytelna dla członków wspólnoty i mało racjonalna. W obrębie dochodów włas-
nych opłaty publicznoprawne przypadające samorządom to w istocie podatki (np. opłata skarbowa). Centralnie regulowana odpłatność sprawia, że jej wysokość nie ma żadnego wyraźnego związku z kosztem, który ponosi samorząd. Na szeregu obowiązkowych usług administracyjnych samorządy mogą wręcz zarabiać albo przeciwnie – znacząco do nich dokładać z pieniędzy swoich podatników.

Zmiana pozwoli władzom samorządowym decydować o modelu finansowania usług publicznych: czy czerpać z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci” (tam, gdzie pozwalają na to ustawy).

Po szóste, mieszkaniec musi mieć też wiedzę o tym, że będzie się ponosić skutki ważnych decyzji ekonomicznych we wspólnocie. Służyłyby temu referenda lokalne w ważnych ekonomicznie decyzjach. Forum Od-nowa postuluje, by obowiązkowo konsultować się z członkami wspólnoty samorządowej w kwestiach istotnych decyzji ekonomicznych podejmowanych przez organy JST, mających bezpośredni dla nich skutek. Katalog takich decyzji jest bardzo szeroki. Obejmuje inwestycje finansowane w dużej części lub w całości z kredytów, leasing środków trwałych, wieloletnią umowę na realizację usług czy dostaw lub udzielenie pożyczek z budżetu. Podatnicy, osoby wnoszące opłaty za usługi lokalne (także świadczone przez spółki komunalne) i adresaci działalności prowadzonej przez samorząd powinni mieć zapewnioną wiedzę o okolicznościach oraz następstwach planowanych decyzji, które obciążają JST w danym roku budżetowym lub – do czego będzie dochodzić zdecydowanie częściej – przez dłuższy okres. Idzie o całościowy koszt przedsięwzięcia, a nie tylko roczny nakład na nie.

4-24_g

Zanim podjęta zostanie decyzja dotycząca inwestycji, projektu lub innego zobowiązania przekraczającego kwotę 25 proc. dochodów własnych bieżącego roku budżetowego w danej gminie, organ wykonawczy samorządu będzie zobowiązany do przeprowadzenia oceny jej wpływu na sytuację gospodarczą wspólnoty. Taka sama zasada powinna obowiązywać w wypadku inwestycji, projektu lub innego zobowiązania dowolnego podmiotu, na który decydujący wpływ ma dany samorząd. Ocena wpływu musi dotyczyć jego skutków dla kosztów w okresie wieloletnim. Gdy inwestycja, projekt lub inne zobowiązanie jest podzielone na różne lata lub podmioty, należy taki zamiar skonsolidować i uznawać za całość. Zanim w samorządzie zapadnie decyzja o omawianej inwestycji, projekcie lub innym zobowiązaniu, władze samorządowe mają obowiązek przeprowadzenia referendum lokalnego. Przepisy będą dopuszczały również fakultatywne stosowanie takiego trybu oceny i konsultacji w wypadku mniejszych przedsięwzięć.

Siódma sprawa to wprowadzenie szerokiej definicji mieszkańca członka wspólnoty. Wszak nawet „mieszczuch” może mieć różne tożsamości…

Teraz członkiem wspólnoty jest mieszkaniec – osoba przypisana do jednej konkretnej gminy. Tylko mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. To podejście się zdezaktualizowało. Ludzie są coraz bardziej mobilni. Mogą większą część dnia spędzać w dużym mieście, pracując w nim, ale mieszkać poza jego granicami. Często posiadają nieruchomość w gminie, której nie są mieszkańcami. Ale nie zwalnia ich to z obowiązków podatkowych na jej rzecz. Równocześnie obecna wąska definicja członka wspólnoty nie pozwala im współdecydować o sprawach takiej jednostki, mimo że regularnie wnoszą tam podatek majątkowy (np. od nieruchomości). Prawo nie może ludzi przypisywać do ziemi, jak chłopów pańszczyźnianych, tym samym sztucznie ograniczając ich przynależność tylko do jednej wspólnoty. Samorządowe ustawy ustrojowe muszą uwzględniać różnorodność sytuacji życiowych, w których znajdują się obywatele. Możliwość uczestnictwa we wspólnocie, gdzie ma się realny interes, ułatwi władzom lokalnym odnalezienie się w nowej sytuacji, która nastąpi z chwilą likwidacji obowiązku meldunkowego, czyli od 1 stycznia 2016 r.

Członkiem wspólnoty gminnej powinna być więc osoba zamieszkała na jej terenie, posiadająca tam nieruchomość lub opodatkowana podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wystarczy spełnić jeden z tych trzech warunków, aby będąc pełnoletnim członkiem wspólnoty, posiadać w danej gminie czynne prawo wyborcze, czyli możliwość wybierania władz lokalnych i uczestniczenia w referendach. Logiczne jest, aby głos w sprawach danej jednostki samorządowej miał nie tylko mieszkaniec, lecz także każda inna osoba, która bezpośrednio na tę jednostkę łoży podatki. To warunek odpowiedzialności samorządu także wobec osób, które uczestniczą we wspólnocie, choć nie mieszkają na stałe na jej terenie.

Rozwiązaniem, które bodaj najbardziej „rozpaliło” dyskutantów i komentatorów raportu, jest od dawna promowane przez Forum Od-nowa łączenie gmin. Nie piszemy o nim bez przyczyny: jak wynika z prognoz demograficznych Eurostatu, liczebność całej populacji Polski spadnie z 38,4 mln w 2013 r. do 36,6 mln w roku 2035. Jeszcze bardziej pesymistyczne są prognozy GUS-u. Jedna z najniższych dzietności wśród krajów europejskich spowoduje, że stopniowemu ubytkowi liczby ludności towarzyszyć będzie bardzo szybkie starzenie się społeczeństwa.

Według prognozy demograficznej GUS-u w miastach będzie następować nieustanny ubytek ludności. Jeszcze gorzej będzie na obszarach wiejskich, choć dopiero po roku 2020. Z czasem coraz liczniejsza stawać się będzie grupa gmin o małej liczbie mieszkańców. Już teraz jest 612 gmin, które zamieszkuje mniej niż 5 tys. osób.

Procesy demograficzne będą w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych. Aby temu zapobiec, w drugiej połowie XX w. wiele krajów OECD ograniczyło w istotnym stopniu liczbę jednostek samorządowych (m.in. Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania). W ostatnich latach, poza znaczącą reformą przeprowadzoną w Danii w roku 2007, do oddolnego i szerokiego procesu łączenia gmin dochodzi w Szwajcarii, a stopniowo zmniejsza się liczba gmin w Finlandii i Islandii.

Standard to gmina licząca co najmniej 20 tys. mieszkańców

Żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tys. ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych gmin pod względem liczby mieszkańców. Jeżeli w ciągu trzech kolejnych lat liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tys., Rada Ministrów powinna dokonać połączenia gminy z gminą lub gminami graniczącymi, tak aby nowo utworzoną jednostkę nie zamieszkiwało mniej niż 20 tys. ludności (w ciągu trzech pierwszych lat gminy mogą się łączyć dobrowolnie). Konsolidacja musi się pokrywać z kadencją organów samorządowych, tak aby wybory odbywały się już do władz nowej jednostki.

Odstępstwo od łączenia dla gmin współpracujących

Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tys. ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami z nią graniczącymi.

Wysoki poziom migracji wahadłowych do miasta jako przesłanka łączenia

Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do obszaru miasta w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50 proc. ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta o obszary gmin funkcjonalnie najsilniej z nim powiązanych.

W działaniu samorządów liczy się również długofalowa odpowiedzialność ekonomiczna, tak aby miasta nie zadłużały się bezrozumnie, tylko w bardzo zdyscyplinowany sposób. Stąd propozycja zasady zrównoważenia budżetu w średnim okresie.

Aktualny przepis art. 243 ustawy o finansach publicznych wyznacza limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia. Można ocenić, że wybór tej reguły fiskalnej wyrasta z przekonania, że szanse rozwoju ma każdy samorząd, a metodą na to są inwestycje. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju raczej nie będą inwestycje infrastrukturalne, ale kapitał społeczny.

Propozycja nowej reguły fiskalnej Forum Od-nowa nie odbiera JST prawa do zadłużania się. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji. Jest zgodna z kierunkiem ewolucji samorządowych reguł fiskalnych obserwowanym w innych krajach rozwiniętych (m.in. Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji).

Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014–2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach.

W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie. Generalną regułą powinno być założenie, że dochody wystarczają na pokrycie wszystkich wydatków. Jeżeli w danym roku wystąpi deficyt, musi być on skompensowany analogiczną nadwyżką budżetową najpóźniej w trzecim kolejnym roku. Organ stanowiący JST maksymalnie trzy lata po wystąpieniu deficytu podejmie uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zastosowanie powyższej zasady. Samorząd miałby także możliwość spełnienia tego założenia, wykorzystując pewną część zaoszczędzonych środków pochodzącym z wcześniejszych nadwyżek budżetowych, utworzoną na ten właśnie cel.

Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014–2020, tj. gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych.

Po dziesiąte, jednym z kluczy do realizacji powyższych propozycji jest generalna swoboda wyboru własnego modelu zarządzania i współpracy z innymi podmiotami. Swoboda organizatorska oznacza, że samorząd powinien mieć prawo tworzenia własnych organizacji w kształcie i formie, jaką uzna za racjonalną, w rozsądnie zdefiniowanych ramach. Teraz przepisy definiują często nawet nazwy komórek organizacyjnych wchodzących w skład instytucji samorządowych (np. w urzędach pracy). Nie dość tego, jest w nich wymienione każde stanowisko. Katalog obejmuje ponad 700 pozycji. Są wśród nich stanowiska wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, ale i dżokeja, kelnera, pianisty, bufetowego, kapelana, starszej pokojowej, praczki, gorseciarki, drwala, wulkanizatora i operatorki telegrafu (teletypistki).

Z regulacji powinna zostać usunięta konstrukcja samorządowej osoby prawnej (m.in. instytucja kultury, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wojewódzki ośrodek ruchu drogowego). Nie oznacza to likwidacji tych jednostek, ale odejście od automatyzmu, z jakim ustawy przypisują im osobowość prawną i formę organizacyjną.

Równolegle musi zostać zniesiony obowiązek funkcjonowania szeregu instytucji, które teraz są szczegółowo zdefiniowane i mają działać w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na dużo bliższą współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez firmy prywatne i organizacje pozarządowe konkurujące o publiczne zlecenia. Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie wypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne.

Przedstawione zmiany, ustalone jako zasady ogólnosystemowe, posłużą wyposażeniu wspólnot w realną samodzielność do decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Należy położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w sposób, który pozwoli poszczególnym wspólnotom na projektowanie własnych rozwiązań lokalnych wyzwań i problemów. Decyzje organizacyjne powinny wypływać z uchwał organów stanowiących, będących najbliżej mieszkańców (podatników) i ponoszących przed nimi odpowiedzialność za wykonanie zadania publicznego. Obowiązujące od lat regulacje resortowe utrwalają niesłuszne przekonanie, że gwarantem realizacji zadania publicznego jest istnienie instytucji samorządowej. Mnożone są szczegółowe przepisy, które pozbawiają JST prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, a zmiany legislacyjne utrwalają autonomię instytucji działających pod szyldem samorządów. Dotyczy to 65 tys. takich instytucji, spośród których 59 tys. to jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i zakłady budżetowe).

Obecne prawo bardzo ogranicza swobodę organizatorską JST. Jej namiastką jest np. art. 5g ustawy o systemie oświaty, który daje gminom pewną elastyczność w realizacji zadań oświatowych i stwarza szansę na racjonalizację wydatków na edukację. Wykorzystanie przez samorządy możliwości przekazania niepublicznej osobie prawnej lub osobie fizycznej prowadzenia szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów uchroniło przed likwidacją wiele szkół wiejskich. Pozwoliło na utrzymanie zatrudnienia znacznej grupy nauczycieli i uniknięcie negatywnych konsekwencji społecznych (likwidacja infrastruktury edukacyjnej, konieczność posyłania dzieci do odległych szkół). Gdyby zmienić art. 5g ustawy o systemie oświaty i pozwolić na przekazanie szkoły do prowadzenia innemu niż JST podmiotowi niezależnie od liczby uczniów, pozytywny efekt mógłby być większy. Nie należy się więc obawiać poszerzania zakresu samodzielności organizacyjnej wspólnot.

Po jedenaste, samorząd musi mieć ustrojową zdolność do wyboru własnego modelu działania. Pozwala to wykorzystać potencjał instytucji i firm, które działają na jego terenie lub są z nim związane. W tym celu samorząd (miasto) powinien występować raczej w charakterze organizatora, ale już nie dostawcy usług w każdej możliwej sferze. Taki samorząd musi być skrojony pod możliwości swej społeczności i dlatego musi mieć swobodę. Brak nakazu posiadania instytucji to warunek takiego podejścia. Z drugiej strony pieniądze publiczne powinny być angażowane tam, gdzie przynoszą konkretną i mierzalną korzyść. Należy zmierzać do przestrzegania zasady finansowania zadań, a nie podmiotów.

Prawo powinno minimalizować ryzyko, że poprzez budżet samorządowy mieszkańcy wspierają ze swoich podatków działalność innych podmiotów. Wspólnota samorządowa nie może być narażona na płatności lub zobowiązania, które nie służą lub wręcz zagrażają jej interesom ekonomicznym. Przekazanie z budżetu środków finansowych lub jego obietnica powinny być bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych, gdy przyjmuje postać zarówno bezzwrotną (np. dotacja), jak i zwrotną (np. pożyczka).

Dotacja udzielana z budżetu musi pokazywać, jaki mierzalny efekt dla wspólnoty przyniesie wykorzystanie środków budżetowych przez ich biorcę. Wykluczone powinny być formy dokapitalizowania i pokrycia straty, niezależnie od tego, czy w grę wchodzi własny podmiot samorządu (np. spółka komunalna), czy organizacja wobec niego zewnętrzna (np. podmiot trzeciego sektora). Te rozwiązania będą wspierać upowszechnianie się modelu zakupu usług od innych samorządów, przedsiębiorstw, fundacji, stowarzyszeń i pozostałych organizacji (outsourcing). Inaczej niż obecnie, dotacje samorządowe powinny być przyznawane na okres przekraczający rok budżetowy, jeżeli uzasadnia to charakter zadania.

Jeśli dla instytucji samorządowych nie uda się zlikwidować formy organizacyjnej, jaką jest samorządowa osoba prawna, to powyższe propozycje muszą mieć charakter reguł ogólnosystemowych. Dotyczyć będą wszelkich form przekazywanych z budżetu środków, tj. także tych, które posiadają postać zbliżoną do dotacji, pożyczek oraz poręczeń i gwarancji. Wyjątki od tych zasad powinny dotyczyć świadczeń socjalnych dla osób fizycznych, środków dla przedsiębiorstw finansowanych z funduszy państwowych czy wykorzystania środków europejskich, których przekazywanie następuje poprzez budżet samorządu województwa.

W ostatnim, dwunastym punkcie należy poruszyć kwestię miejsca radnych w systemie samorządowym. Są wybierani, reprezentują mieszkańców, ale ich rola (a czasami i jakość) czyni z tego wyboru raczej czynność rytualną, towarzyszącą ważniejszemu głosowaniu – na prezydenta miasta, burmistrza czy wójta, który pełni kluczową funkcję w systemie.

Do lepszego zarządzania sprawami wspólnot przyczyniłoby się powiązanie roli organu stanowiącego i wykonawczego, które wzięłyby razem odpowiedzialność za wspólnotę. Zbliżenie organów pozwoli na redukcję ich zantagonizowania zaprogramowanego w systemie, podkreślone przez fakt marginalizacji radnych.

Realne przejęcie części ciężaru administrowania uczyni 46 tys. polskich radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot. Można się tu oprzeć na modelu współzarządzania przez radę i jej komitety, powszechnym w systemach samorządowych w Europie. Powinien on zostać przyjęty również w Polsce. Radny byłby wówczas równocześnie członkiem komitetu – ciała wewnętrznego powoływanego przez organ stanowiący, któremu przypisywałby on pewien wycinek zadań publicznych (np. funkcjonowanie wszystkich szkół) na całym terenie JST lub ich wykonywanie na wyznaczonym fragmencie. Obecne komisje rady są kalką komisji parlamentarnych, tak jak rada jest systemową kopią sejmu. Na poziomie samorządowym ciała te nie mają wpływu na bieżące zarządzanie.

Rada powinna mieć zawsze kompetencje uchwałodawcze w decyzjach strategicznych i prawo do działań nadzorczych. Elementem tego ostatniego uprawnienia stałoby się jak najszybsze uzyskanie możliwości kontroli podmiotów komunalnych.

W nowej konstrukcji wójt (burmistrz, prezydent miasta) byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów.

Wierzymy, że wprowadzenie przynajmniej części opisanych rozwiązań uczyni nasze miasta i gminy łatwiejszymi do życia. Przyczyni się do większej dbałości o wykorzystanie samorządowego mienia i pieniędzy. Pozwoli poszukiwać własnej drogi budowania relacji z obywatelami, zarządzania miejskiego i rozwoju.

Zachęcamy Państwa do zapoznania się z całym raportem „Samorząd 3.0”, który dostępny jest na stronie www. Czekamy na Państwa uwagi i sugestie pozwalające go rozbudować.

Tekst pochodzi z XVII numeru „Liberte!”.

Czytaj również
O autorze
*
Forum Od-nowa
Niezależna organizacja pozarządowa o charakterze think tanku, projektująca zmiany systemowe, założona w styczniu 2011 roku.