Nowe oblicze starej polityki
Minione tygodnie w polityce zewnętrznej Unii Europejskiej były odznaczone zwiększonym zainteresowaniem kwestią stosunków z państwami Europy Wschodniej. 20 marca Rada Europejska przyjęła opracowaną na początku grudnia 2008 r. propozycję Komisji Europejskiej odnośnie inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Z założenia inicjatywa ta powinna wzmocnić wschodni wymiar realizowanej od 2005 r. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS). Ostatnia stanowi kompleksowe podejście Unii Europejskiej do państw znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie, mająca na celu, ogólnie ujmując, włączenie państw sąsiedzkich do tego, co można określić jako wspólna europejska przestrzeń polityczna, gospodarcza i społeczna. UE próbuje dokonać swoistej „projekcji” norm i wartości, w oparciu o które funkcjonuje ta organizacja, bez jednoczesnego przedstawienia państwom sąsiedzkim wyraźniej perspektywy członkostwa. Mimo szeregu osiągnięć EPS na razie pozostawia za sobą więcej rozczarowania niż poczucia efektywnego osiągnięcia celów. Faktycznie, EPS nie stała się „motorem reform”, jak zakładano na początku jej funkcjonowania. Za pomocą EPS Unia Europejska nieco polepszyła współpracę z sąsiadami w niektórych sektorach, jednak nie zdołała nakłonić państwa sąsiedzkie do przeprowadzenia kompleksowych zmian wewnętrznych. Nawet sam katalog proponowanych reform był niezwykle obszerny i często niewyraźnie ustrukturyzowany.
Inicjatywa Partnerstwa Wschodniego powinna zmienić ten obraz, wprowadzając nową jakość w stosunki UE z Ukrainą, Mołdawia, Gruzją, Armenią, a także z Azerbejdżanem i Białorusią. Nie proponując zasadniczych zmian jeżeli chodzi o logikę podejścia do stosunków z tymi państwami, Partnerstwo Wschodnie przedstawia szereg idei, które świadczą o przemyśleniu bilansu propozycji i wymogów przedstawianych przez Unię Europejską partnerom, by skłonić ich do przyjęcia swoich „reguł gry”. Proponowane są bardziej wyraziste korzyści w zamian za bardziej przejrzyste i zrozumiałe zmiany w sferach o kluczowym znaczeniu zarówno dla UE jak i dla jej partnerów.
Ukraina zajmuje wśród państw objętych Partnerstwem Wschodnim szczególne miejsce. Jest to największe państwo o najbardziej znaczącym potencjale. Ukraina charakteryzuje się przy tym najbardziej zaawansowanym stopniem rozwoju współpracy z UE (właśnie doświadczenie realizacji EPS w odniesieniu do Ukrainy stało się jedną z głównych podstaw i przesłanek wypracowania koncepcji Partnerstwa Wschodniego). Niewątpliwie, jedynie pod warunkiem skutecznego zaangażowania Ukrainy w tę inicjatywę można będzie mówić o jej powodzeniu. Kontekst ukraiński staje się także dobrą podstawą dla zrozumienia wyzwań, które stoją przed Wschodnim Partnerstwem.
Kosztowne „marchewki”
W pierwszej kolejności należy zastanowić się, na ile nowe propozycje będą w stanie zachęcić partnerów do przyjęcia „reguł gry” proponowanych przez Unię Europejską. Partnerstwo Wschodnie przewiduje podpisanie przez UE umów „nowej generacji” z państwami objętymi inicjatywą. Ukraina jako pierwsza (jeszcze przed przyjęciem Partnerstwa Wschodniego) rozpoczęła negocjacje w sprawie podpisania nowej umowy o charakterze stowarzyszeniowym. Według ukraińskiej politolog O. Szumyło, będzie to stowarzyszenie nowego typu, które można określić jako „stowarzyszenie transformacyjne”, zakładające głębokie dostosowanie się do prawa europejskiego. Partnerstwo Wschodnie przewiduje utworzenie „głębokich i wszechstronnych obszarów wolnego handlu”, które także jest już negocjowane przez Ukrainę. Podobnie ma się sprawa z procesem liberalizacji reżimu wizowego. Pewnym novum z punktu widzenia Ukrainy, a tym bardziej pozostałych państw objętych Partnerstwem Wschodnim, jest pogłębiona integracja w sferze energetycznej (Ukraina otrzymała propozycję udziału w tworzonej Wspólnocie Energetycznej), oraz wsparcie ze strony UE w tworzeniu programów i polityk skierowanych na wyrównanie dysproporcji rozwoju regionalnego w poszczególnych państwach (innymi słowy, przeniesienie zasad polityki rozwoju regionalnego UE poza jej granice).
Niewątpliwie, wszystkie wymienione propozycje mogą stanowić wymierne korzyści jak dla Ukrainy, tak i dla pozostałych państw objętych inicjatywą. Jednocześnie jednak warto pamiętać, że wszystkie bez wyjątku wymagają konkretnych zmian wewnętrznych. Czy w warunkach politycznej niestabilności oraz kryzysu gospodarczego Ukraina będzie systematycznie kontynuować wprowadzenie zmian w ustawodawstwie? Czy będzie ona zdolna do dogłębnego zreformowania systemu regulacyjnego tak, aby sprostać konkurencji w warunkach liberalizującego się handlu (przy tym osobno należy postawić pytanie, czy w ogóle oprze się pokusom protekcjonizmu)? Czy będzie gotowa do zreformowania rynku energetycznego tak, by był on przezroczysty i efektywny, bez czego niemożliwa będzie jego integracja z rynkiem europejskim?
Potrzeba lidera regionalnego
Drugie z kluczowych wyzwań Partnerstwa Wschodniego leży w szeroko omawianej płaszczyźnie współpracy wielostronnej. Skuteczne osiągnięcie celów Unii Europejskiej w regionie jest w dużej mierze niemożliwe bez współpracy między samymi partnerami. Stabilizacja całego regionu potrzebuje efektu synergii, harmonijnych działań podejmowanych rzez partnerów UE również w stosunkach między sobą. Komisja Europejska zaliczyła do takich sfer rozwój demokracji, tzw. praktyki dobrego rządzenia (good governance), stabilność, integracja gospodarcza, bezpieczeństwo energetyczne, kontakty międzyludzkie.
Jednak doświadczenie takich organizacji regionalnych jak GUAM lub Wspólnota Demokratycznego Wyboru pokazuje rażącą nieefektywność wszelkich inicjatyw skierowanych na rozwój współpracy regionalnej na tym obszarze. Co więcej, mało efektywną, lub wręcz niedziałającą okazała się inicjowana przez Unię Europejską Synergia Czarnomorska, niewiele większą skutecznością może się pochwalić Rosja, dążąca do reintegracji obszaru byłego ZSRR. Ukraina jako kluczowy partner UE w ramach Partnerstwa Wschodniego otrzymuje możliwość wykorzystując daną inicjatywę ugruntować swoje pozycje jako lidera w regionie. Białoruski ekspert V. Pazdnyak, podkreśla potrzebę „dobrego przykładu” jako niezbędnego czynnika zmian w regionie. Czy Ukraina będzie zdolna do wypracowania stabilnej polityki zewnętrznej opartej na wyraźnie określonym interesie narodowym? Czy tzw. polityka wielowektorowości, innymi słowy polityka wahań, niezdecydowania zostanie skierowana na jeden „wektor” w oparciu o konsensus narodowy? Jedynie w taki sposób Ukraina może odegrać znaczącą rolę nie tylko jako przedmiot, lecz także jako podmiot w procesie pogłębienia współpracy między UE a państwami postsowieckimi.
Klucz w jedności
Wspomniane wyżej problemy odnoszą się przede wszystkim do adresata Partnerstwa Wschodniego- Ukrainy. Jednak dla uświadomienia sobie pełnego obrazu wyzwań, przed jakimi stoi Partnerstwo Wschodnie, należy rzucić kamyk także w ogród tego, kto występuje z propozycją. Unia Europejska po raz kolejny otwiera dla siebie możliwość jeżeli nie napisać na nowo, to przynajmniej „zresetować” stosunki z państwami postsowieckimi. I po raz kolejny ryzykuje nie wykorzystać w pełni tę możliwość. Wschodnie Partnerstwo nie zmienia pewnej słabości strukturalnej, która obecna była od początku funkcjonowania Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Wszystkie siły, które wpływały na rozwój stosunków między UE i jej „wschodnimi partnerami” (głównie negatywnie) pozostają na miejscu: zdolność UE operatywnie odpowiadać na dynamicznie zmieniającą się sytuację, zdolność pokazać „większą marchewkę” w odpowiedzi na polepszenie syt
uacji lub gotowość tę marchewkę zabrać w razie braku postępu (być może nawet „postraszyć kijem”). Ukraina przyjęła inicjatywę jeżeli nie z entuzjazmem, to przynajmniej z większą gotowością do współpracy. Jednak już teraz widoczne są sygnały niezadowolenia, motywowanego tym, że Partnerstwo Wschodnie pozbawione jest wyraźnego celu, swoistego punktu odniesienia. Być może, jest to głównie skutek niezrozumienia się nawzajem, jednak sytuacja taka wskazuje, że często Unia Europejska nie jest w stanie skutecznie prowadzić dialog, przekonywać partnerów o racjonalności jej propozycji.
Kluczowym problemem w tym zakresie pozostaje jedność UE. Państwa członkowskie nie wykorzystały w pełni potencjału EPS, która także w UE nie stała się „nośną ideą” jednoczącą wysiłki na rzecz modernizacji państw sąsiedzkich, często pozostawała i wciąż pozostaje jedynie hasłem (warto przypomnieć, że według danych Eurostatu, jedynie 20% obywateli UE w ogóle wie o istnieniu takiej polityki). Czy Wschodnie Partnerstwo stanie się platformą dla skutecznego jednolitego działania UE na płaszczyźnie niezwykle ważnej dla jej bezpieczeństwa wewnętrznego? Wydaje się, że pod tym względem inicjatywa ta ma niezwykle wielkie znaczenie także dla samej Unii Europejskiej. Można jedynie ubolewać, że inauguracja nowej inicjatywy odbywa się w warunkach kryzysu gospodarczego, który niewątpliwie potęguje wspomniane negatywne tendencje.
Podsumowując, Partnerstwo Wschodnie jest niewątpliwie krokiem w dobrym kierunku. Z jednej strony Unia Europejska czyni swoje podejście do Ukrainy i innych państw objętych inicjatywą bardziej czytelnym. Z innej strony, propozycja może być bardziej atrakcyjna dla państw-partnerów, ponieważ opiera się już bardziej wyraźnie nie tylko na wspólnych wartościach, ale i na wspólnych interesach. Jeżeli potencjał tego podejścia będzie wykorzystany, Ukraina wraz ze swoimi regionalnymi partnerami otrzyma szansę dokonać znacznego postępu cywilizacyjnego. Jednak aby tak się stało, wszystkie zainteresowane strony powinny uświadomić, że Partnerstwo Wschodnie jest nie tyle osiągnięciem, ile wezwaniem do ciężkiej roboty, a także, jak sama nazwa sugeruje, do współodpowiedzialności.
Autor wyraża podziękowanie organizatorom konferencji międzynarodowej „Ukraina w koncepcji Partnerstwa Wschodniego”: Fundacji Konrada Adenauera, Fundacji Współpracy Polsko-Ukraińskiej PAUCI, Instytutowi Współpracy Euroatlantyckiej. Konferencja została przeprowadzona w Kijowie 26 marca 2006 r. i stała się inspiracją oraz źródłem materiałów dla napisania niniejszego artykułu.