W tym odcinku Liberal Europe Podcast Leszek Jażdżewski (Fundacja Liberté!) gości Piotra Burasa, szefa warszawskiego biura ECFR i starszego doradcę ds. polityki w European Council on Foreign Relations. Rozmawiają o funduszach unijnych i kwestiach związanych z praworządnością w Polsce, perspektywami przeprowadzenia niezbędnych reform, które przywróciłyby niezależność sądownictwa na właściwe tory, a także o wpływie obecnej sytuacji na zbliżające się wybory parlamentarne w Polsce.
Leszek Jażdżewski (LJ): Niedawno napisał Pan dla ESFR artykuł pt. “The final countdown: The EU, Poland, and the rule of law”, w której stwierdził Pan, że polski rząd może ostatecznie zaakceptować warunki Komisji Europejskiej i zgodzić się na wdrożenie niezbędnych reform – a raczej wycofanie tzw. „antyreform”, które w ostatnich latach miały szkodliwy wpływ na praworządność w Polsce. Aby lepiej zrozumieć, o co w tym wszystkim chodzi, czy mógłby Pan pokrótce opisać problemy, z jakimi boryka się obecnie Polska w zakresie praworządności?
Piotr Buras (PB): Problem jest dwojaki. Po pierwsze, mamy do czynienia z regresem praworządności, który rozpoczął się już w 2015 r. wraz z bezprawnymi zmianami w Trybunale Konstytucyjnym. Potem nastąpiło upolitycznienie polskiego sądownictwa. Poprzez szereg reform polski rząd uzyskał bardzo silny wpływ na mianowanie i system dyscyplinarny sędziów. Wszystko to zostało przeprowadzone do takiego stopnia, że polskie sądownictwo nie spełnia już wymogów unijnych i europejskiego standardu niezawisłości sędziowskiej.
Kwestia ta była wielokrotnie podkreślana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS), Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu oraz wiele innych instytucji międzynarodowych. To jest sedno całego problemu: zasada niezawisłości sędziowskiej nie jest w Polsce chroniona; innymi słowy, nie obowiązuje.
Drugi wymiar problemu obejmuje dyskusję o Funduszu Odbudowy UE. Mimo że Polska jest głównym beneficjentem tego programu finansowego, pieniądze nie zostały jeszcze przekazane Polsce właśnie z powodu problemów z praworządnością. Powodem tej sytuacji jest fakt, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Funduszu Odbudowy, od państw członkowskich UE oczekuje się przestrzegania pewnych wymogów. Nie trzeba dodawać, że polski rząd zobowiązał się już w Krajowym Planie Odbudowy do przeprowadzenia szeregu reform, tak aby przywrócić przynajmniej niektóre podstawy systemu praworządności.
Problem tkwi jednak w tym, że zobowiązania te nie zostały dotrzymane, dlatego też Komisja Europejska nie mogła uwolnić pieniędzy dla Polski. Faktem jest, że polski rząd, wiedząc, że Komisja nie uwolni tych środków, dotychczas nawet o to nie wystąpił. Dlatego właśnie trwa ta przeciągająca się gra między Komisją Europejską a polskim rządem. W czerwcu 2022 r. polski parlament przyjął ustawę, która miała spełniać wymagania Komisji, ale nie była wystarczająca. 13 stycznia 2023 r. parlament ostatecznie przyjął ustawę, która może utorować drogę do uwolnienia środków unijnych.
Związek między rządami prawa a uwolnieniem pieniędzy z Planu Odbudowy leży u podstaw kontrowersji wokół Polski. To także główna forma nacisku, jaką Komisja Europejska wykorzystuje by zmusić Warszawę do kompromisu i do zmiany obowiązującego prawa, tak by przywrócić praworządność.
LJ: W jaki sposób nowo uchwalona ustawa może przybliżyć Polskę do otrzymania pieniędzy z Funduszu Odbudowy?
PB: To druga ustawa regulująca sądownictwo, która została przyjęta przez polski parlament w odpowiedzi na unijne oczekiwania i wymagania dotyczące praworządności. Jak już wspomniałem, w czerwcu 2022 r. uchwalono już jedną ustawę. Była ona jednak powszechnie postrzegana (w tym także w nieformalnej ocenie Komisji) jako projekt ustawy niespełniający oczekiwań.
Dlatego latem 2022 r. polski rząd zmienił strategię i podjął decyzję o wstrzymaniu wszelkich negocjacji z Komisją Europejską. Jarosław Kaczyński, lider PiS, powiedział, że żadne kompromisy nie będą już możliwe. Zasadniczo, tak jak zostało to sformułowane, przesłanie wysłane przez rząd, premiera i czołowych polityków partii było takie, że Polska nie poświęci swojej suwerenności, aby otrzymać bezsensowne wsparcie finansowe z Unii Europejskiej. W związku z tym doszło do przerwy w negocjacjach.
Jednak jesienią 2022 roku polski rząd zdał sobie sprawę, że nieotrzymanie tych pieniędzy może być katastrofalne w skutkach – zarówno gospodarczo, jak i politycznie. W zakresie gospodarki, bo Polska ewidentnie potrzebuje tych pieniędzy m.in. na inwestycje, cyfryzację, zieloną transformację, reformę służby zdrowia. Co więcej, kolejnym powodem, dla którego te środki są tak ważne dla Polski, jest fakt, że w przypadku, gdyby Komisja Europejska zamroziła te pieniądze na czas nieokreślony, ucierpiałaby nasza wiarygodność finansowa, a w konsekwencji oprocentowanie polskich obligacji.
Politycznie jest to jeszcze ważniejsze. PiS zgodził się na kompromis, bo zdał sobie sprawę, że w obliczu zbliżających się wyborów parlamentarnych w 2023 r. brak tych pieniędzy może zaszkodzić interesom partii, bo trudno będzie wytłumaczyć nawet własnemu elektoratowi, dlaczego pieniędzy nie ma.
Nastąpiła zatem zmiana w strategii partii rządzącej, a negocjacje wznowiono. Komisja Europejska sformułowała wówczas szereg szczegółowych wymogów, które musi spełnić polski rząd. Te oczywiście opierały się na zobowiązaniu rządu zawartym już w Krajowym Planie Odbudowy, który został podpisany w czerwcu 2022 roku.
Następnie, w grudniu ubiegłego roku, rząd PiS przedstawił projekt ustawy, który wzbudził duże kontrowersje w polskiej debacie politycznej, ponieważ rząd twierdził, że treść projektu została w pełni skoordynowana i uzgodniona z Komisją Europejską. Politycy twierdzili też, że jeśli ustawa zostanie przyjęta w proponowanym kształcie, to unijne pieniądze zostaną uwolnione. Jeśli jednak przyjrzymy się tej ustawie (która została ostatecznie przyjęta przez polski parlament w styczniu 2023 r.), staje się oczywiste, że nie spełnia ona tych zobowiązań uzgodnionych między Komisją a polskim rządem.
Jeszcze bardziej fundamentalnym problemem jest to, że sam projekt ustawy jest wyraźnie niekonstytucyjny. Łamie on Konstytucję RP w sposób fundamentalny, ponieważ czyni Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzialnym za rozpatrywanie spraw dyscyplinarnych, co jest po prostu niezgodne z Konstytucją RP, która jasno określa kompetencje i obowiązki tego sądu. Nie spełnia też innego ważnego celu, jakim jest przestrzeganie orzeczeń ETS.
Tak więc, w dużym skrócie, wspomniana ustawa ani nie zmieni polskiego sądownictwa na lepsze, ani nie uczyni go bardziej zgodnym z prawem europejskim. Wręcz przeciwnie, sprawi, że sprawy staną się jeszcze bardziej problematyczne i chaotyczne z konstytucyjnego punktu widzenia.
Dlatego polska opozycja stanęła przed prawdziwym dylematem. Pozostaje nierozstrzygnięta kwestia, czy Komisja Europejska będzie respektować tę ustawę i uzna ją za spełnienie wymogów, które należy spełnić. Jednak, oczywiście, fakt, że ustawa jest niekonstytucyjna nie jest tak istotny dla Komisji, ponieważ nie będzie ona oceniać konstytucyjności polskiego ustawodawstwa. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że w końcu Komisja przeforsuje ją. W tym kontekście powiedzenie „nie” tej ustawie przez opozycję było bardzo ryzykowne, ponieważ w konsekwencji mogłaby zostać oskarżona przez rząd (jeszcze przed głosowaniem) o narażanie unijnych pieniędzy, gdyby sprzeciwiła się wprowadzeniu ustawy.
Dylemat opozycji wiązał się także z faktem, że rząd nie miał własnej większości do uchwalenia ustawy. Stało się tak dlatego, że Solidarna Polska, niewielka partia ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, od początku sprzeciwiała się jakimkolwiek zmianom w sądownictwie. Nie była szczerze zainteresowana jakimkolwiek kompromisem z Komisją Europejską ani pieniędzmi płynącymi do Polski, bo partia jest otwarcie antyunijna. Nie ma interesu ani w budowaniu pozytywnego wizerunku Unii Europejskiej jako sprzymierzeńca polskiej gospodarki, ani w sukcesie premiera, który w rządzie jest głównym orędownikiem kompromisu z Komisją, bo minister sprawiedliwości i premier nie są tak naprawdę sojusznikami politycznymi, a raczej wrogami – mimo że zasiadają w tym samym rządzie.
Sytuacja polityczna jest zatem niezwykle złożona. Do uchwalenia ustawy rząd potrzebował głosów opozycji. Opozycja nie głosowała za ustawą; zamiast tego wstrzymała się od głosu. Ponieważ jednak wymagana była zwykła większość, ustawa i tak została przyjęta. Teraz Senat może wprowadzić pewne poprawki do ustawy, które prawdopodobnie zostaną odrzucone przez parlament. Dlatego należy się spodziewać, że ustawa ta jest właściwie ostateczną wersją tego, co parlament może wypracować, aby spełnić wymogi UE.
Nie wiadomo także, jaka będzie ostateczna decyzja prezydenta Andrzeja Dudy. Jest on bowiem politycznie powiązany z partią rządzącą, ale już przed świętami sygnalizował, że nie ocenia nowej ustawy pozytywnie – jednak nie z tych samych powodów, które wskazała opozycja (że ustawa nie sięga wystarczająco daleko), ale raczej, że posuwa się za daleko, jeśli chodzi o ustępstwa wobec Unii Europejskiej. Prezydent obawia się, że ustawa podważy jego konstytucyjne kompetencje w zakresie powoływania sędziów. Powiedział nawet, że uważa tę wersję ustawy za „nie do przyjęcia”. Teraz jednak uniemożliwienie przez prezydenta wejścia w życie tej ustawy poprzez zawetowanie jej – po tym, jak zarówno rząd, jak i opozycja de facto poparli ustawę (choć ta ostatnia wstrzymała się od głosu) – byłoby politycznie bardzo trudne.
Wszystko to pokazuje ogromną złożoność układu sił politycznych w Polsce. Sama ustawa, kwestia praworządności i przyszłość polskiego Krajowego Planu Odbudowy, to wszystko odgrywa ważną rolę w polskiej polityce. Trzeba patrzeć na te zjawiska w kontekście zbliżających się wyborów parlamentarnych, zaplanowanych na jesień tego roku.
LJ: Czy istnieje ryzyko odrzucenia projektu przez Komisję Europejską? Czy rząd uwzględnił wszystkie główne kwestie?
PB: To jest kluczowe pytanie i nikt tak naprawdę tego nie wie. Polski rząd twierdzi, że otrzymał zapewnienie Komisji Europejskiej, że ta ustawa wystarczy na zaspokojenie jej żądań. Nie ma jednak oficjalnego oświadczenia Komisji (a mogło się pojawić), że tak jest. Pojawiły się wprawdzie ostatnio wypowiedzi komisarza Didiera Reyndersa, który stwierdził, że projekt ustawy jest obiecujący, ale ostatecznie głównym kryterium dla Komisji będzie to, czy projekt poprawia sytuację w polskim sądownictwie.
Dla mnie, podobnie jak i dla wielu sędziów i prawników w Polsce, jest oczywiste, że nie można mówić o poprawie standardów sądownictwa w Polsce, gdyby ta ustawa weszła w życie, ze względu na jej niekonstytucyjność i fakt, że nie rozwiąże ona problemów wskazanych przez Komisję Europejską ani polski rząd w Krajowym Planie Odbudowy. Jedną z kluczowych kwestii jest to, że polscy sędziowie mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności dyscyplinarnej za powoływanie się na europejski standard niezawisłości sędziowskiej określony przez ETS. Kwestia ta została poruszona przez Komisję i jest jedną z głównych przyczyn niezgodności polskiego wymiaru sprawiedliwości z prawem unijnym. Tego problemu nowa ustawa nie rozwiązuje.
Kolejną kwestią jest to, jak Komisja oceni projekt ustawy i jej braki. W tej chwili nikt nie zna odpowiedzi na to pytanie. Musimy mieć świadomość, że w przeciwieństwie do tego, co twierdził w mediach polski rząd, mówiąc, że Komisja kradła polskie pieniądze, że była pod wpływem Niemiec, próbując pozbawić Polskę pieniędzy, które nam się należą, Komisja była bardzo skłonna do uwolnienia tych środków i jak najszybszego osiągnięcia kompromisu z polskim rządem.
Już wiosną 2022 r. Komisja była gotowa wręcz na fałszywy kompromis – chciano zaakceptować proponowane przez PiS fikcyjne reformy. Jednak przewodnicząca Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen, musiała ustąpić i wycofać się z tego stanowiska pod naciskiem Parlamentu Europejskiego i części Kolegium, które to organy uznały, że nie można zaakceptować czegoś takiego, ponieważ stawka była zbyt wysoka.
Najwyraźniej nie tylko polski rząd jest podzielony co do sposobu prowadzenia tej bitwy. Komisja Europejska również nie jest w tej kwestii do końca jednomyślna. Martwię się, czy Komisja może zaakceptować ustawę w takiej postaci, w jakiej została przyjęta przez polski parlament, właśnie dlatego, że skłonność Komisji do sprawnego zamknięcia tej sprawy i wydania pieniędzy była zawsze bardzo silna. Z perspektywy Brukseli to najwyższy czas na zamknięcie tej sprawy.
Pod względem politycznym może to być dla Polski bardzo ciekawy rok. W tej chwili zarówno opozycja, jak i Komisja Europejska zasadniczo wycofały się z tej walki. Partia PiS może mieć ogromne zwycięstwo w kieszeni i duże pieniądze (miliardy euro) napływające do polskiej gospodarki i budżetu zaledwie na kilka miesięcy przed jesiennymi wyborami parlamentarnymi. Jak można sobie wyobrazić, może to być ogromny zysk wyborczy dla partii rządzącej.
Nowa ustawa jest wyjątkowo chaotyczna. Chodzi nie tylko o to, że jest niezgodna z konstytucją, ale także o to, że jest to po prostu bardzo zły akt prawny – co prawdopodobnie zostało zrobione celowo. W polskim prawie jest kilka przepisów, które w zasadzie pozwalają ministrowi sprawiedliwości ścigać polskich sędziów za przestrzeganie prawa unijnego i powoływanie się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości – co z unijnego punktu widzenia jest nie do przyjęcia.
Niektóre z tych przepisów zostały zniesione w nowej ustawie, ale inne nie. Na przykład tzw. „ustawa kagańcowa” nie zostaje zniesiona. Tymczasem powinna zostać wycofana, jeśli Polska chce podporządkować się żądaniom Komisji Europejskiej i unijnemu prawu. „Ustawa kagańcowa” w zasadzie pozwala polskiemu rządowi ścigać sędziów stosujących się do prawa UE – oczywiście w niektórych przypadkach, jak te związane z powoływaniem sędziów czy standardami niezawisłości sędziowskiej. To jest niedopuszczalne.
To, o czym najczęściej mówi się w Europie, czyli otoczonej złą sławą Izbie Dyscyplinarnej, jest w rzeczywistości mniej ważne, ponieważ organ ten został zlikwidowany. Problem jednak nie polegał na tym, że Izba istniała, ale na tym, że zasiadający w niej sędziowie nie spełniali standardów niezawisłości sędziowskiej. Były to osoby, które zostały powołane w wadliwy sposób. Wprowadzone przez rząd zmiany de facto nie poprawiły sytuacji. Nowa ustawa, przyjęta 13 stycznia 2023 r., wprowadza rozwiązanie, którego tak właściwie nie ma racji bytu, bo jest całkowicie niekonstytucyjne. Teraz sprawami dyscyplinarnymi sędziów zajmie się Sąd Administracyjny, który zgodnie z Konstytucją nie ma – i nie może mieć – kompetencji w tym zakresie.
Dlatego obawy w zakresie konstytucyjności i inne związane z nową ustawą mają silne podstawy. Nie znamy jednak oczywiście odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu Komisja Europejska uwzględni te obawy.
LJ: Czy pieniądze z Funduszu Odbudowy odegrają dużą rolę w roku wyborczym w Polsce? Jak temat ten wpłynie na wynik wyborów parlamentarnych?
PB: Osobiście uważam, że opozycja popełniła błąd nie sprzeciwiając się projektowi ustawy. Naprawdę niebezpieczne jest de facto popieranie projektu ustawy, która jest niekonstytucyjna, nie rozwiązuje żadnych problemów, a zamiast tego raczej utrwala (a nawet pogłębia) fundamentalne problemy w zakresie praworządności. To był błąd, ale oczywiście rozumiem powody, dla których opozycja tak postąpiła. Właściwie nie było dobrych alternatyw – sprzeciw wobec ustawy, która może otworzyć drogę do otrzymania środków unijnych, byłby trudny do wytłumaczenia wyborcom i łatwo mógłby zostać wykorzystany przez rząd. Z drugiej strony opozycja złamała własne zasady, udzielając poparcia temu projektowi.
Jakie będą polityczne konsekwencje tych wydarzeń? Nie sądzę, aby kwestia funduszy unijnych miała decydujący wpływ na wynik wyborów w Polsce. Trzeba jednak mieć świadomość, że tak naprawdę nie chodzi o jedną kwestię czy wielkie rewolucyjne zmiany, jeśli chodzi o poparcie dla partii politycznych pod kątem wyniku wyborów. Niewykluczone więc, że decydująca będzie jedna decydująca kwestia, która wystarczy, by PiS poprawił swój dotychczasowy wynik w sondażach o kilka punktów procentowych. W rezultacie wynik wyborów może być inny niż ten, którego dziś oczekujemy – dziś spodziewamy się zwycięstwa opozycji.
Dlatego gdyby 2-3% polskiego elektoratu zmieniło zdanie lub zmobilizowało się do poparcia rządu z powodu jego „zwycięstwa” lub sukcesu w pozyskiwaniu funduszy unijnych, byłoby to bardzo znaczące. Stawka jest wysoka. Przesunięcia w obszarze poparcia społecznego w ciągu najbliższych kilku miesięcy z pewnością nie będą masowe, ale nawet niewielkie przesunięcia mogą okazać się decydujące. Dlatego też myślę, że może nie zaszkodzi to popularności opozycji, ale z pewnością skorzysta na tym rząd.
Dowiedz się więcej o gościu: ecfr.eu/profile/piotr_buras/
Niniejszy podcast został nagrany 13 stycznia 2023 roku.
Niniejszy podcast został wyprodukowany przez Europejskie Forum Liberalne we współpracy z Movimento Liberal Social i Fundacją Liberté!, przy wsparciu finansowym Parlamentu Europejskiego. Ani Parlament Europejski, ani Europejskie Forum Liberalne nie ponoszą odpowiedzialności za treść podcastu, ani za jakikolwiek sposób jego wykorzystania.
Podcast jest dostępny także na platformach SoundCloud, Apple Podcast, Stitcher i Spotify
Z języka angielskiego przełożyła dr Olga Łabendowicz
Czytaj po angielsku na 4liberty.eu
