Paweł Luty: W polskim systemie politycznym prezydent spełnia wyjątkową rolę, lecz nie posiada on tak szerokich prerogatyw jak np. prezydent Stanów Zjednoczonych. W tegorocznej kampanii prezydenckiej kandydaci, którzy brali w niej udział złożyli wyborcom wiele obietnic. Jaka część z nich jest możliwa do spełnienia w ramach prezydenckich kompetencji?
Prof. Krzysztof Skotnicki: To, co mogliśmy zaobserwować w ostatnim czasie nie jest typowe wyłącznie dla tej kampanii prezydenckiej. Patrząc wstecz możemy zaobserwować, że począwszy od wyborów roku 1990 kandydaci obiecywali wyborcom coś, co nie leży w kompetencjach prezydenta. W ogóle charakterystycznym jest, iż w czasie przedwyborczej rywalizacji politycy obiecują przysłowiowe gruszki na wierzbie. Jest to szczególnie smutne w czasie kampanii prezydenckiej, gdyż można odnieść wrażenie, że kandydaci nie wiedzą, na jaki urząd kandydują.
Kompetencje prezydenta w Polsce są bardzo mocno ograniczone. Po pierwsze, dlatego, że akty urzędowe prezydenta są kontrasygnowane przez premiera. Po drugie, dlatego, że lista prerogatyw, które on posiada, czyli takich kompetencji, w których nie ma wymogu kontrasygnaty, jest, co prawda dosyć długa, lecz są to uprawnienia o mniejszym znaczeniu. Na przykład prezydent ma obowiązek zarządzenia wyborów parlamentarnych czy zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu.
Ale z drugiej strony w nadzwyczajnych sytuacjach prezydent ma prawo rozwiązać parlament.
To prawda, ale należy podkreślić, w jakich. Wątpię, żeby doszło do takiej sytuacji, że spośród ugrupowań parlamentarnych nie będzie można utworzyć rządu po wypełnieniu procedury tzw. trzech kroków, ani takiej, w której Sejm nie uchwali na czas ustawy budżetowej. Warto dodać, że w tym drugim przypadku prezydent może, ale nie musi rozwiązywać Sejmu i Senatu. Dla mnie najsilniejszym uprawnieniem prezydenta jest weto ustawodawcze. Gdyby kandydat na prezydenta mówił w kampanii wyborczej, że nigdy nie zgodzi się na taki czy inny projekt ustawy to wiedziałbym, że rozumie, czym są kompetencje prezydenta.
Dlaczego kandydaci na prezydenta obiecują swoim wyborcom niemalże wszystko, co tylko można z każdej prawie dziedziny funkcjonowania państwa?
Dzieję się tak, dlatego, że wyborcy nie są świadomi, jakie uprawnienia posiada głowa państwa. Wszyscy są przekonani, nawet niektórzy moi studenci na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, że to prezydent jest suwerenem, że to głowa państwa powołuje i wyznacza wiele osób na różne stanowiska w administracji publicznej czy też, że prezydent zatwierdza ustawy, a nie jedynie je podpisuje. Jest to pewna konsekwencja niskiej świadomości prawnej naszego społeczeństwa. Obawiam się również, że przynajmniej jakaś część kandydatów wie, że obiecują coś, czego nie mogą zrealizować w ramach prezydenckich uprawnień.
Czy w takim razie nie warto się zastanowić nad zmianą prezydenckich prerogatyw? Platforma Obywatelska proponowała jakiś czas temu, aby zastosować w Polsce model pochodzący z Niemiec, gdzie głowę państwa wybiera parlament a jej uprawnienia są minimalne. Prawo i Sprawiedliwość natomiast popierało system stricte prezydencki na wzór amerykański. Na ile realne są dzisiaj te postulaty?
Kształtując nasz system polityczny na przełomie lat 80. i 90. zaimplementowano nie do końca przemyślane rozwiązania. Warto też podkreślić, że przed 4 czerwca 1989 roku nikt nie spodziewał się takiej porażki ówczesnej strony rządzącej ani takiego zwycięstwa obozu solidarnościowego. To było kompletne zaskoczenie dla wszystkich. W tamtych realiach politycznych został ukształtowany pewien model, który, z pewnymi zmianami, funkcjonuje do dzisiaj. Trzeba pamiętać, że był on tworzony ze świadomością, iż wybory prezydenckie staną się, prędzej czy później, wyborami powszechnymi (w 1989 roku prezydenta wybrał parlament) oraz, że podczas obrad Okrągłego Stołu sposób elekcji głowy państwa oraz kompetencje, jakie miała wypełniać pierwsza osoba w państwie były ustalane z myślą, iż ten urząd przypadnie w udziale przedstawicielowi PZPR. Lech Wałęsa wielokrotnie podkreślał, że świadomie dążono do tego, aby prezydenckie prerogatywy nie były nazbyt szerokie. Kiedy legendarny przywódca „Solidarności” sam został prezydentem mówił, że nie może realizować wielu uprawnień, dlatego, iż ten „garnitur” nie był szyty dla niego tylko dla generała Jaruzelskiego.
Nie potrafię natomiast określić na ile realna jest zmiana sposobu wyboru prezydenta czy zakresu jego uprawnień, gdyż nie znam treści rozmów kuluarowych prowadzonych przez polityków. Trudno mi jest ocenić czy jest wola polityczna do reformowania tej strefy funkcjonowania państwa.
Oceniając wspomniane propozycje, które zostały przedstawione jakiś czas temu przez Prawo i Sprawiedliwość oraz Platformę Obywatelską należy mieć na uwadze kontekst, w jakim one powstały. Prezydentem był wtedy Lech Kaczyński i PiS-owi zależało na tym, żeby wzmocnić pozycję głowy państwa. Wątpię czy dla tego ugrupowania będzie to nadal takie ważne teraz, kiedy wybory wygrał Bronisław Komorowski. Analogicznie można przedstawić tę sytuację z perspektywy PO – w momencie, gdy prezydent był im, łagodnie mówiąc, nieprzychylny wysunęli propozycję ograniczenia prerogatyw głowy państwa, lecz dzisiaj raczej nie będą ich w jakiś szczególnie silny sposób forsować.
Natomiast nie ulega wątpliwości, że pomysł zmiany sposobu wyboru prezydenta jest chybiony. Odebranie dzisiaj społeczeństwu polskiemu tego uprawnienia, które ono posiada jest w moim przekonaniu niemożliwe. Forsowanie tego rozwiązania jest takim politycznym strzałem do własnej bramki. Na przełomie 2009 i 2010 roku byłem jednym z konstytucjonalistów, którzy zostali zaproszeni do udziału w pracach nad ewentualną nowelizacją konstytucji. Jednoznacznie zwróciliśmy uwagę zarówno premierowi Tuskowi jak i jego doradcom, że społeczeństwo odebrałoby taki projekt, jako bardzo duże ograniczenie jego praw. Dlatego też nie wierzę w to, iż można by było realnie o takich zmianach myśleć.
Warto jednak podkreślić, że Platforma używa jednego bardzo racjonalnego argumentu w kwestii weta prezydenckiego. Politycy tej formacji pytają: kto dziś tak naprawdę korzysta na wecie? Niewątpliwe największym beneficjentem faktu jego istnienia jest Sojusz Lewicy Demokratycznej, który decyduje, kogo poprzeć – prezydenta czy rząd. Ale taki stan nie jest charakterystyczny wyłącznie dla tej kadencji Sejmu. W poprzednich latach ta partia, która nie była ani członkiem koalicji ani najsilniejszym ugrupowaniem opozycyjnym najbardziej politycznie korzystała z prezydenckiego weta. Uważam, że projekt zastąpienia weta odrzucanego za pomocą większości kwalifikowanej wetem odrzucanym bezwzględną większością, co prawda osłabia uprawnienia prezydenta, ale jest rozwiązaniem racjonalnym. Gdyby spojrzeć na inne państwa europejskie to okazałoby się, że weto prezydenckie ma charakter refleksyjny, nie powoduje tak daleko idących implikacji jak ma to miejsce w Polsce.
Czy w takim razie weto prezydenckie w ogóle ma rację bytu? Jaką rolę ma ono spełniać?
Weto jest potrzebne, gdyż pokazuje, że na określoną sprawę można mieć inny pogląd oraz stanowi swoiste zaproszenie do głębszej refleksji dla ugrupowań popierających odrzuconą ustawę. Prezydent wetując projekt nie wie do końca jak zachowa się siła polityczna, która zadecyduje o podtrzymaniu czy odrzuceniu jego decyzji. Jeśli poparła ona daną ustawę już wcześniej to wtedy weto faktycznie pozostaje wyłącznie rodzajem refleksji, wezwaniem o ponowne zastanowienie się nad proponowanymi rozwiązaniami. Natomiast, jeśli ta siła polityczna była przeciwna temu projektowi w momencie jego uchwalania to istnieje nadzieja, że zawetowana ustawa nie wejdzie w życie.
Należy pamiętać, że prezydent wywodzi się z pewnej opcji politycznej. Uważam, że głowa państwa w Polsce nie jest apolityczna. Jako społeczeństwo chyba jeszcze do tego nie dorośliśmy. W Wielkiej Brytanii przewodniczący (speaker) Izby Gmin całkowicie odcina się od partii, z której się wywodzi. Może dzieje się tak w Zjednoczonym Królestwie, ale nie wierzę, że w Polsce to by się udało. Żaden z poprzednich prezydentów Polski nie ukrywał, przecież gdzie znajdują się jego polityczne korzenie. Aleksander Kwaśniewski np. pozostaje do dziś jednym z liderów swojej formacji.
Skoro, więc głowa państwa nie jest apolityczna to jej weto jest pewnym sygnałem dla społeczeństwa, że ta opcja polityczna, którą prezydent reprezentuje na proponowane przez rząd rozwiązania ma inny punkt widzenia. Z drugiej strony nie można wykluczyć, że głowa państwa zawetuje ustawę stworzoną przez rząd wywodzący się z tej samej partii.
Za czasów kohabitacji prezydenta Kwaśniewskiego i rządu Leszka Millera mówiło się „o szorstkiej przyjaźni”. Czy w wypadku tandemu Komorowski – Tusk może dojść to analogicznej sytuacji?
Co prawda nie jestem politologiem, lecz prawnikiem, ale moje obserwacje są takie, że dzisiaj nie wydaje się, aby Bronisław Komorowski był bardzo skory do tego, aby wetować ustawy tworzone przez rząd premiera Tuska. Natomiast trzeba pamiętać, że wszystko w dużej mierze zależy od tego, jacy ludzie będą wokół prezydenta, jakich będzie miał doradców, kto będzie stanowił trzon jego kancelarii. Za czasów „szorstkiej przyjaźni” Kwaśniewskiego i Millera obóz prezydencki stanowił inny zupełnie ośrodek polityczny od rządu, aczkolwiek wywodzący się z tej samej partii politycznej. Ludzie współpracujący z prezydentem mieli odmienne spojrzenie na wiele spraw niż miał ówczesny premier i jego ekipa. Więcej na temat relacji na linii głowa państwa – rząd będzie można powiedzieć jak poznamy nowy skład Kancelarii Prezydenckiej. I nie chodzi tu tylko o ministrów czy dyrektorów, lecz i o szeregowy personel, który przygotowuje większość materiałów oraz analiz, które są przedkładane prezydentowi.
Nie przewiduje, żeby dochodziło do jakiś większych konfliktów. Na pewno trzeba zaznaczyć, że PO stoi przed bardzo trudnym okresem. Społeczeństwo oczekuje, że zajdą w Polsce natychmiastowe zmiany. Trzeba jednak pamiętać, że owoce decyzji podjętej dziś możemy zbierać nawet i za kilka lat. Obawiam się, że oczekuje się od rządu błyskawicznych reform, o natychmiastowych skutkach. Szybko można wprowadzić nowe zniżki dla studentów, ale wybudowanie 1000 kilometrów dróg jest procesem bardzo długim i złożonym – trzeba wypełnić ogromną liczbę ważnych procedur, co jest czasochłonne. W pewnym sensie nawet współczuje Platformie, która niewątpliwe będzie ponaglana zarówno przez PiS jak i SLD.
Czy uważa pan, że prezydent powinien pochodzić z innego ugrupowania niż osoby wchodzące w skład rządu?
Ogólnie rzecz biorąc jestem zwolennikiem pewnej równowagi politycznej. Na pewno będzie się dzisiaj Platformie łatwiej rządzić. Natomiast czy zachowana zostanie stosowna równowaga? Zobaczymy w praktyce.