W ciągu ostatnich kilku miesięcy z kół zbliżonych do prezesa Prawa i Sprawiedliwości systematycznie wyciekają informacje na temat planowanych zmian w polskim Kodeksie Wyborczym. Rzecz dotyczy wyborów do Sejmu. Znaki planowanych zmian pojawiały się już dawno. Ich sens można streścić w jednym zdaniu: The Prezes postanowił zwiększyć liczbę okręgów wyborczych do Sejmu z 41 do 100. Takich samych, jak w przypadku Senatu. Partia rządząca PiS zdążyła już nawet podzielić swoją organizację właśnie na 100 jednostek terytorialnych. Oznacza to odejście od istniejących średnich i dużych okręgów na rzecz małych lub bardzo małych. W tej chwili najmniejszy z nich (częstochowski) wybiera do Sejmu 7 posłów, a największy (warszawski) – 20. Jakie ma to znaczenie polityczne? Dlaczego to jest rzecz dla polskiej polityki ważna? Jak planowana zmiana ma się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyborów? O tym jest ten tekst.
Nie zamierzam wchodzić tutaj w dyskusję czy odpowiednim systemem wyborczym dla polskiego Sejmu jest system proporcjonalny czy większościowy. Jest to spór stale w Polsce obecny i gorący, ale jest to spór de lege ferenda. Dotyczy prawa jakie powinno być, zdaniem danej osoby. Tymczasem artykuł 96 ustęp 2 Konstytucji stanowi między innymi, że wybory do Sejmu muszą być proporcjonalne. Proporcjonalność wyborów to więc po prostu obowiązujący tu i teraz przepis prawa (de lege lata). I to nawet prawa konstytucyjnego.
Dla tej sprawy przydatne jest pewne rozróżnienie. Przez proporcjonalność krajową (albo ogólną) będę tutaj rozumiał proporcjonalne przydzielenie mandatów listom wyborczym partii, koalicji partii i listom niepartyjnym w skali całego kraju. Chodzi o przełożenie liczby głosów wyborczych oddanych na daną listę w skali ogólnopolskiej na liczbę miejsc sejmowych. Po uwzględnieniu progu wyborczego będę też pisać o przybliżonej proporcjonalności ogólnej. Przez proporcjonalność okręgową (albo szczególną) będę rozumiał natomiast rozdzielenie miejsc w Sejmie w okręgach wyborczych.
Proporcjonalna reprezentacja jest znana od wydania książki Johna Stuarta Milla O rządzie reprezentatywnym (1861) i jest to tak naprawdę początek literatury na ten temat. Podstawową ideą jest tutaj reprezentacja różnych grup społecznych (nie tylko większych, ale i co istotne, mniejszych) w wybieranym parlamencie w sposób odzwierciedlający ich liczebność. Naród jest zróżnicowany i pluralistyczny. Celem wyborów jest przynajmniej przybliżone przyznanie odpowiedniej reprezentacji wszystkim grupom politycznym mającym dostateczne poparcie społeczne. To ostatnie ma się przekładać w sposób proporcjonalny na liczbę mandatów parlamentarnych.
Dziś czysta proporcjonalność krajowa (ogólna) zrealizowana jest już chyba tylko w Holandii. Podstawowe zasady tamtejszej ordynacji to: 150 miejsc w parlamencie, jeden okręg obejmujący cały kraj i brak progu wyborczego. Bliżej nawet czystej proporcjonalności była Republika Weimarska w latach 1918-1933. Są także polskie doświadczenia (lata 1919-1935 oraz 1991-93), które pokazały, że taka proporcjonalność często jest niepraktyczna – powoduje zbytnie rozdrobnienie parlamentu i bardzo utrudnia utworzenie rządu państwa. Stąd progi wyborcze – w Polsce 5 % dla partii i listy niepartyjnej oraz 8 % dla koalicji partii. Progi nie są zazwyczaj kontrowersyjne, chociaż zdarzył się jeden poważny wyjątek w postaci wyborów do Europarlamentu w Niemczech w 2011 roku.
Przybliżona albo czysta proporcjonalność krajowa, jako odpowiednie przełożenie głosów wyborczych oddanych na listy na liczbę mandatów parlamentarnych, jest kryterium bezspornym w szeregu krajów. Na pewnych w tych, w których cały kraj stanowi jeden okręg wyborczy (obok Holandii jest to także Izrael i Słowenia). Co ciekawe, jednak nie tylko tam. W Niemczech od kilku lat także. Przez lata powstawała tam sytuacja występowania tzw. mandatów nadwyżkowych. Wobec częściowego istnienia jednomandatowych okręgów wyborczych w ich systemie największym partiom zdarzało się mieć ponadproporcjonalnie więcej mandatów w Bundestagu. Zmienił to Federalny Trybunał Konstytucyjny, który uznał zgodnie z kodeksową zasadą proporcjonalności i konstytucyjną zasadą równości, że parlament Niemiec musi spełniać kryterium… proporcjonalności ogólnej właśnie, z pewną niezbyt dużą tolerancją. (W RFN zasada proporcjonalności wywiedziona została z zasady równości zapisanej w konstytucji tego kraju; zasada ta zapisana jest też wprost w tamtejszym kodeksie wyborczym). W tej sytuacji pojawiły się tzw. mandaty kompensacyjne. Ustalając skład Bundestagu „dobiera się” kolejnych posłów aż do momentu, w którym cały skład izby, z zachowaniem odpowiedniej reprezentacji regionów (co też ma znaczenie), staje się ciałem wiernie oddającym liczbę głosów wyborczych. Pomija się jedynie głosy na listy, które nie przekroczyły progu wyborczego.
Plany Prawa i Sprawiedliwości idą totalnie pod prąd proporcjonalności ogólnej (krajowej). PiS chce podzielić Polskę na 100 okręgów wyborczych, najwięcej w historii kraju, włącznie z okresem międzywojennym. W wyborach w latach 1922-1935 były jak dotąd rekordowe 64 okręgi, wybierające od 4 do 14 posłów. Proporcjonalność zwiększała jednak nieco instytucja list państwowych, czyli dodatkowa pula 72 mandatów. W niepodległej ponownie Polsce w pierwszych w pełni wolnych wyborach do Sejmu w 1991 r. mieliśmy 37 okręgów wyborczych. Później, w roku 1993 i 1997 52 okręgi, a następnie począwszy od roku 2001 do dziś 41 okręgów. PiS chce 100 okręgów. Ma to wręcz kolosalne znaczenie. Im mniejsze jednostki, tym bardziej sprzyjają liście wyborczej o największym poparciu społecznym, sztucznie niejako dodając im dodatkowych mandatów – ponieważ jest tych okręgów dużo i ponieważ nie zapewniają reprezentacji wyborcom średnich i małych partii. Już lista o drugim poparciu może stracić na małych okręgach pewną liczbę miejsc sejmowych. Tym bardziej dotyczy to partii o znacznie mniejszym poparciu społecznym. Ale czy partia o poparciu 10 % ma być narażona na symboliczną reprezentację parlamentarną? Albo żadną? Czy 10 % społeczeństwa to tak mało?
Niestety możemy to sobie trochę już zobaczyć. Popatrzmy na ordynację samorządową w części dotyczącej miast powyżej 20 tys. mieszkańców. Są listy, które przekraczają próg miejski 5 % i uzyskują… zero mandatów. Albo 1 radnego, podczas gdy z proporcji ogólnej wynika 2-3. Jest takich sytuacji w Polsce niemało. To prawda, że Konstytucja nie wymaga od wyborów samorządowych proporcjonalności. Wymaga ich ustawa, Kodeks Wyborczy, w części dla miast powyżej 20 tysięcy mieszkańców, generując jednak w innych swych przepisach system dosyć już dysproporcjonalny. W tym konkretnym miejscu na pewno bardzo przydałyby się zmiany, a szczególnie wprowadzenie systemu Hare-Niemeyer (zwiększenie okręgów nie jest tutaj raczej dobrym rozwiązaniem – obejmowałyby zbyt duże części miast). Można to uzasadniać tym, że prezydent miasta albo burmistrz jest wybierany w wyborach bezpośrednich. Kluczowy jest jednak ten fakt: w wyborach do Sejmu okręgi liczą 7-20 mandatów, w wyborach miejskich 5-8. Już to zmienia prawie wszystko.
Teraz „na tapecie” ma się pojawić projekt, w którym PiS wprowadza cztero- albo wręcz trzymandatowe okręgi w wyborach do Sejmu. I będą takich okręgów dziesiątki, a nie kilka, jak w ordynacji z 1993 roku. W 1993 i 1997 r. mieliśmy dwa okręgi trzymandatowe i osiem czteromandatowych. Oczywiście i tak zbyt dużo.
Efekt propozycji PiS łatwo przewidzieć: nieuzasadniona premia dla partii o największym poparciu, pewne straty mandatów dla drugiej w kolejności i maleńka albo żadna reprezentacja dla trzeciego i następnych w wyścigu. Czy to jest jeszcze proporcjonalna reprezentacja? Na pewno nie w rozumieniu J.S.Milla, na pewno nie w holenderskim, izraelskim, słoweńskim czy niemieckim znaczeniu.
Tyle tylko, odpowiedzą inni, że jest jeszcze proporcjonalność okręgowa (szczególna). Wystarczy, że istnieją wielomandatowe okręgi wyborcze obejmujące jakiś obszar. Wygląda na to, że PiS w jakimś okręgu trzymandatowym liczy na pierwszy i trzeci mandat, drugi oddając drugim w kolejności. Oznacza to ni mniej ni więcej, że nawet lista o poparciu 15-20% może nie uzyskać na tym terenie żadnego posła. W taki sposób chce sobie zdobyć dodatkowe mandaty w liczbie rażąco większej od własnego poparcia w wyborach.
Jest faktycznie taki kraj w którym to proporcjonalność okręgowa – a nie krajowa – jest regułą konstytucyjną. Jest to Hiszpania. Art. 68 ust. 3 tamtejszej konstytucji brzmi: „3. Wybory odbywają się w każdym okręgu na zasadzie reprezentacji proporcjonalnej.”. Biorąc pod uwagę ten przepis, jak również ust. 2 tego samego artykułu możemy ustalić, że na pewno chodzi tylko o ten właśnie rodzaj proporcjonalności – okręgowej. W Hiszpanii po prostu każda prowincja, nawet mało zaludniona, jest okręgiem wyborczym i ma przyznane w ustawie minimum 2 deputowanych. Większe prowincje reprezentowane są liczniej. Przez to wszystko wybory w Hiszpanii na pewno nie spełniają wymogu proporcjonalności ogólnej; nie spełniają też zresztą nawet kryterium równości (na jeden mandat w parlamencie w różnych okręgach przypada bardzo różna liczba mieszkańców). Jest to system wyborczy dosyć specyficzny, ale.. takie jest tam prawo. To nie ulega kwestii, to jest jasne. Jak to się ma jednak do Polski?
W Polsce Konstytucja stanowi, że „wybory są proporcjonalne”. Można by spytać, proporcjonalne do czego? Do głosów w skali okręgu czy całego kraju? A może to prostsze niż myślimy? Może z samej nazwy „proporcjonalne” wynika, że powinno chodzić o ogólną proporcjonalność? Przecież taka była intencja Milla. A jeśli w Hiszpanii od tej zasady odstąpiono to na mocy wyraźnego przepisu konstytucji.
Co z tego wynika? Wobec akceptacji progu wyborczego (milczącej) powinniśmy przyjąć, że proporcjonalność ogólna jest nie regułą, a zasadą konstytucyjną. Oznacza to, że może być spełniona w mniejszym albo większym stopniu. Wielkość, a raczej „niewielkość” okręgów wyborczych także ma ogromne znaczenie. Obecna ordynacja przewiduje okręgi średnie i duże. To jest na pewno fair. Potwierdzają to wyniki wyborów i rozdział mandatów począwszy od 2001 roku. Na proporcjonalność wpływa też kolejny czynnik: metoda przeliczania głosów na mandaty. Symulacje pokazują, że bliższy intencjom wyborców byłby system Sainte-Laguë . Zaakceptowano w Polsce jednak, także milcząco, system D’Honta, który odrzucono w Niemczech (prawdę mówiąc przydałby się im chyba teraz, przy sześciopartyjnym Bundestagu). D’Hont ma tutaj jednak pewne inne uzasadnienie: poprawia koncentrację (sprawność) systemu. To właśnie to ostatnie kryterium pozwoliło przyjąć w RFN konstytucyjność progu wyborczego. Być może zatem to samo kryterium – sprawności albo inaczej koncentracji systemu – stanowi też dobre uzasadnienie dla metody D’Honta? Tym bardziej, że w przeciwieństwie do miast, Sejm zatwierdza albo wybiera organ wykonawczy (tu Prezesa Rady Ministrów wraz z rządem). W tym kontekście metody D’Honta można jeszcze bronić, chociaż prawdopodobnie pojawiliby się przeciwnicy takiej argumentacji.
Należy przyjąć chyba w prawie kryterium dostatecznie przybliżonej proporcjonalności ogólnej. Jest to kryterium ocenne, które bierze pod uwagę trzy czynniki: progi wyborcze, wielkość okręgów oraz metodę przeliczenia głosów na mandaty. System powinien być tak skonstruowany, aby istniały warunki dla powstania przybliżonej proporcjonalności ogólnej. Obecne reguły takie są. Wydają się być bliski optimum. Ze wszystkich dotychczasowych są najlepsze. Organem, który decyduje w tej sprawie ostatecznie jest Trybunał Konstytucyjny, który spełnienie tego kryterium dostatecznej proporcjonalności ogólnej ocenia. Tylko jak oceniłby plany PiSu? Chyba to wiemy. Od kilku sezonów Trybunał, czy też raczej to co z niego pozostało, sprawia wrażenie ciała, które zatwierdzi wszystko, co Kaczyński przyniesie Przyłębskiej na kolację.
I jeszcze jedno: jeżeli strona rządowa kwestionuje legitymizację Sejmu II kadencji (1993-1997) to nie może zaprzeczyć, że sama planuje system, który może pozostawić bez reprezentacji bardzo dużą w sumie grupę wyborców. Należy też zauważyć, że tamta dysproporcja wynikała z powodu progu wyborczego, a zatem kryterium, którego nikt właściwie w Polsce nie kwestionuje.
Co tu robić? Najlepiej byłoby po prostu nie zmieniać okręgów wyborczych. Albo inaczej: nie twórzmy tak małych okręgów, bo to w oczywisty sposób wprowadza to dysproporcje do systemu. Sejm przestaje być dostatecznie wiernym odzwierciedleniem wyborów dokonywanych przez wyborców i wyborczynie. Stojąc na stanowisku, że dostatecznie przybliżona proporcjonalność ogólna jest zasadą konstytucyjną uważam, że okręgi określone w literaturze jako małe (2-5 mandatów) powinny być uznane za niezgodne z Konstytucją. Przynajmniej w wyborach do Sejmu. Tak małe okręgi, zwłaszcza w większej czy przeważającej liczbie bardzo utrudniają reprezentację średnich i małych partii. Nie bez znaczenia dla sprawy jest też system przeliczania głosów na mandaty. Nawet średnie okręgi (6-10 mandatów) plus D’Hont to mieszanka, która odchodzi wyraźnie od proporcjonalności – czyli od ustawy zasadniczej. Tymczasem mamy znaki planów idących w stronę przeciwną. Na Nowogrodzkiej niby trwa cisza, ale nie dajmy się zwieść.
Autor zdjęcia:Mohammed Ajwad
