Wychodząc z założeń zaproponowanych przez UE w ramach funduszu NextGenerationEU, należałoby poddać bliższej analizie procesy, które się za nimi kryją. Zauważalne dziś jest ukierunkowanie pożądanych działań UE w kontekście wykorzystania nowego strumienia wsparcia finansowego dla państw członkowskich. Może to oznaczać wybór jednej z dwóch potencjalnych ścieżek – wzmocnić działania tam gdzie to pożądane lub wywołać pytanie: co przyniesie przyszłość sektorom gospodarki, które nie otrzymają wsparcia? Wykorzystując dostępne dane o sytuacji gospodarczej w Polsce, autor podejmuję próbę odpowiedzi na powyższe pytanie. Pierwsza część niniejszej publikacji przedstawia polityczne osadzenie ekonomicznych aspektów programu. W drugiej omówiono mocne i słabe strony polskiej gospodarki w czasie pandemii. Trzecia część, zakończona podsumowaniem, przedstawia potencjalne, pożądane reakcje gospodarki na fundusz.
- Podejście liberalne – czy program NextGenerationEU podąża tą ścieżką?
W dzisiejszych czasach wielu ekonomistów uważa liberalny (a zwłaszcza neoliberalny) sposób myślenia za główne źródło wielu kryzysów[1]. Tak było w przypadku publicznie wypowiadanych opinii na temat przyczyn kryzysu z lat 2007-2008, ale jak to jest w przypadku pandemii COVID? Wygląda na to, że zintensyfikowana i dalece aktywniejsza rola państwa staje się przedmiotem zainteresowania UE. Po raz pierwszy UE zdecydowała się „zaciągnąć pożyczkę” na rynku długu, kierując pozyskane środki głównie na potrzeby nowego funduszu NextGenerationEU. Uzasadnienie tej bezprecedensowej decyzji opiera się na założeniu, że to rządy krajowe najlepiej wiedzą, czego ich gospodarki naprawdę potrzebują aby odbudować się po pandemii i jej skutkach, a UE powinna je w tym wspierać. Wydaje się to przeciwne liberalnemu sposobowi myślenia, ponieważ przynajmniej częściowo oddziela przedsiębiorców, wolne rynki i wolną wolę od procesów decyzyjnych. Z drugiej strony, polski premier zgłosił niedawno potrzebę dyskusji i konsultacji na temat tego, jak pokierować napływem dość niespodziewanych i wcześniej nieplanowanych funduszy oraz jak uczynić ten proces skutecznym z perspektywy alokacji czasu do 2023 r. i nakładów finansowych do 2026 r.
Pożądany program odbudowy opiera się na sześciu fundamentach ustanowionych przez Komisję Europejską na lata 2019-24. Po pierwsze, UE chce aby Europa została pierwszym kontynentem neutralnym klimatycznie, dlatego czyni swoją gospodarkę nowoczesną i zasobowo oszczędną – ułatwiając inwestowanie w przyjazne środowisku technologie, innowacyjny przemysł i zdrowsze formy prywatnych i publicznych systemów transportu; przewiduje rezygnację z węgla w sektorze energetycznym, energooszczędne budownictwo i współpracę z międzynarodowymi partnerami w celu polepszenia światowych norm środowiskowych. Po drugie, strategia cyfryzacji została zaprojektowana tak, aby wprowadzić nową generację technologii, która zwiększy możliwości obywateli. Po trzecie, UE musi stworzyć bardziej atrakcyjne i przyjazne inwestorom środowisko, które zwiększyłoby jakość dostępnej pracy, szczególnie dla młodych Europejczyków i MŚP. Po czwarte, jej głos na świecie musi być mocniejszy, wprowadzać multilateralizm i opierać się na solidnych zasadach współtworzących porządek na świecie. Po piąte, musi chronić praworządność, jeśli sama ma bronić sprawiedliwości i głównych wartości UE; a po szóste, planuje częściej oddawać głos Europejczykom, chroniąc tym samym europejską demokrację przed dezinformacją i nienawiścią w sieci.
Program NextGenerationEU to 750-miliardowy zestaw instrumentów, które są ograniczone czasowo i stworzone w celu naprawy szkód wyrządzonych społecznemu i gospodarczemu dobrobytowi państw członkowskich z powodu i w związku z pandemią koronawirusa. Jego cel i zadania są jasne. W przyszłości UE powinna być bardziej zielona, odporna i zdecydowanie bardziej cyfrowa, aby sprostać nie tylko dzisiejszym, ale i przyszłym wyzwaniom. NextGenerationEU składa się faktycznie z siedmiu sub-programów, z których najważniejszym jest Europejski Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Zapewnia on większość zasobów finansowych NextGenerationEU – bo aż 672,5 miliarda euro, podzielone na pożyczki warte 360 miliardów euro i granty o wartości 312 miliardów euro – przeznaczonych na pomoc państwom członkowskim w realizowanych programach naprawczych i inwestycjach. Głównym celem jest zminimalizowanie gospodarczego i społecznego wpływu pandemii, a jednocześnie aby zwiększyć poziom przygotowania Europejczyków na wyzwania i szanse związane z zieloną oraz cyfrową transformacją, poprzez uczynienie ich gospodarek i społeczeństw bardziej zrównoważonymi i odpornymi na wydarzenia takie, jak pandemia. Druga część programu obejmuje Wsparcie na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy (REACT-EU). Ten nowy instrument w ramach NextGenerationEU może pochwalić się budżetem w wysokości 47,5 miliarda euro. NextGenerationEU zapewni łącznie 750 miliardów euro dodatkowych, potencjalnych środków finansowych, także w ramach innych europejskich programów i funduszy, takich jak Horyzont 2020 (5 miliardów euro), InvestEU (5,6 miliardów euro), programy rozwoju obszarów wiejskich (7,5 miliarda euro), czy Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (10 miliardów euro). Przewiduje się, że Polska otrzyma 57 miliardów euro (Europejski Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności), z czego granty będą stanowiły około 24 miliardy euro, a możliwe pożyczki – 33 miliardy euro (jako 6,8% dochodu narodowego), plus pozostałe programy – łącznie 64 miliardy euro. To czyni Polskę trzecim największym beneficjentem programu NextGenerationEU, zaraz po Włoszech i Hiszpanii, oraz prawie na równi z Francją. Biorąc pod uwagę tę wiedzę oraz dostępne statystyki, należy zadać pytanie: jak bardzo to wsparcie finansowe wpłynie na polską gospodarkę?
- Polska gospodarka w czasie pandemii koronawirusa
Z łatwością można zaobserwować, iż polska gospodarka jest mocno zróżnicowana. Można przyjąć, iż jednym z powodów istnienia wielu przedsiębiorstw jest znaczny rozmiar i populacja kraju, dlatego też nie brak tu większości światowych gałęzi przemysłu czy usług, co potwierdzają oficjalne statystyki. Gdy spojrzeć na dane statystyczne, to znacząca dynamika procesów gospodarczych jest obserwowalna zarówno pod względem poziomu płac, jak i liczby zatrudnionych, ale także wpływu pandemii na zatrudnienie, poziom zarobków i ich dynamikę, oraz bardziej ogólnych zmian w wydajności poszczególnych sektorów gospodarki.
Z punktu widzenia makroekonomii, warto nieco bliżej poddać analizie dwa aspekty gospodarki, czyli PKB (produkt krajowy brutto) i stopę bezrobocia. Na Rysunku 1 przedstawiono dane dotyczące dynamiki polskiego PKB. Po raz pierwszy od przejścia na gospodarkę rynkową, Polska musiała się zmierzyć z tak dużym spadkiem PKB (minus 2,8%). Choć jednocześnie warto podkreślić, że spadek polskiego PKB jest jednym z najmniejszych w Europie, gdzie średni spadek PKB szacuje się na ok. 8%.
Rysunek 1. Dynamika PKB w Polsce w latach 1996-2020 (poprzedni rok = 100)
Źródło: opracowanie własne danych statystycznych (dane za 2020 oszacowane na dzień 15.02.2020)
Stopa bezrobocia dostarcza zestawu informacji o aktualnej sytuacji na rynku pracy i niektórych trendach na przyszłość. Na samym początku pandemii eksperci przewidywali, że bezrobocie wskutek oddziaływania efektów pandemii może przekroczyć 10% na koniec 2020 roku. Na szczęście dla polskiego rynku pracy, stopa bezrobocia na zakończenie roku 2020 sięgnęła 6,2%, co oznacza, że 1046,4 tys. pracowników było niezatrudnionych, a od grudnia 2019, liczba ta wzrosła o 180 tys.[2] Stopa bezrobocia waha się od 3,7% w Wielkopolsce do 10,1% w województwie warmińsko-mazurskim. Występują również znaczące różnice pomiędzy branżami, jak pokazuje Rysunek 2.
Rysunek 2. Dynamika zatrudnienia w branżach (2019 = 100)
Źródło: Comiesięczny przegląd sytuacji gospodarczej w branżach. Krajowa Izba Gospodarcza, str.5, Warszawa 2021.
Co ciekawe, nawet w czasie kryzysu płaca w większości branż wzrosła. Na Rysunku 3, przedstawiono szczegóły dotyczące dynamiki płac w poszczególnych sektorach. W 2020 roku płace w przemyśle wzrosły średnio o 4,5%.
Rysunek 3. Dynamika płac w branżach (2019 = 100)
Źródło: Comiesięczny przegląd sytuacji gospodarczej w branżach. Krajowa Izba Gospodarcza, str.5, Warszawa 2021.
Różnice pomiędzy branżami są doskonale widoczne przy porównaniu średnich płac (Rysunek 4). Najwyższe płace, znacznie przewyższające średnią polskiego sektora przedsiębiorstw, można znaleźć w: produkcji koksu i produktów rafinacji ropy naftowej (175% powyżej średniej), informacji i komunikacji (170% powyżej średniej), górnictwie węgla kamiennego i brunatnego (160% powyżej średniej). O ile taki poziom płac w branży informacji i komunikacji nie jest zaskakujący, pozostałe dwie kategorie o najwyższych średnich płacach należą do branż tradycyjnych. Ma to poważne potencjalne implikacje dla powodzenia wprowadzenia w Polsce Europejskiego Zielonego Ładu.
Rysunek 4. Porównanie poziomu płac w branżach (średnia dla sektora przedsiębiorstw = 100)
Źródło: Comiesięczny przegląd sytuacji gospodarczej w branżach. Krajowa Izba Gospodarcza, str.5, Warszawa 2021.
Według oficjalnych danych sytuacja gospodarcza w Polsce oraz sytuacja polskich przedsiębiorców i pracowników zdaje się być dobra. Czy jest tak w rzeczywistości? Większość z nas zna powiedzenie, że w prawdziwej gospodarce „nie istnieje coś takiego, jak darmowe obiady”. Odpowiedzią polityki gospodarczej na pandemię była mieszanka programów budżetowych i działań podejmowanych przez bank centralny oraz polskie władze. Aktualna sytuacja jest rezultatem bezprecedensowych wydatków budżetowych, które doprowadziły do dramatycznego wzrostu deficytu budżetowego (polski budżet na rok 2019 miał być w pierwotnej wersji nawet zrównoważony). Dług publiczny również osiągnie rekordowo wysoki poziom, co oznacza poważne konsekwencje dla przyszłych pokoleń Polaków.
- Perspektywy dla Polski w kontekście wprowadzenia NextGenerationEU
Ogromny kryzys, z którym musiała zmierzyć się Polska, okazał się bezprecedensowym wyzwaniem. Bez wątpienia obie transformacje: zielona i cyfrowa powinny mieć priorytet podczas odbudowy i modernizacji polskiej gospodarki. Inwestowanie w zielone i cyfrowe technologie oraz możliwości, razem z gospodarką o zamkniętym obiegu, powinny doprowadzić do powstawania nowych miejsc pracy i pozwolić Polakom w pełni skorzystać z NextGenerationEU podczas światowego wyścigu do odbudowy.
Struktura gospodarcza sytuuje Polskę w dość dobrej pozycji wyjściowej z kilku powodów. Polskie PKB nie jest w tak dużej mierze zależne od turystyki (w zasadzie jedynie Luksemburg generuje mniej PKB z turystyki). Co więcej, polski przemysł nie jest tak bardzo uzależniony od światowego przemysłu samochodowego (podczas pierwszego lockdownu zakłócenia w łańcuchu dostaw i spadający popyt były w Europie szczególnie widoczne). Największą słabością Polski w następstwie pandemii jest stan jej służby zdrowia. Problemy w tym obszarze trwają już od kilku lat – pod względem rozmiaru nakładów państwa (4,8% PKB w 2018 vs 7,1% – średnia UE) i jej wydolności. Wydajność służby zdrowia jest ograniczona, co pokazuje niska liczba lekarzy przypadających na pacjenta (PL 238 vs EU27 361 lekarzy na tysiąc obywateli). Słabość biurokracji i skomplikowane zasady również mogą znacząco ograniczać możliwości rządu w skutecznym wprowadzeniu i zarządzaniu funduszami z NextGenerationEU.
Fundusz NextGenerationEU jest obiecującym źródłem dodatkowych środków finansowych w czasie kryzysu wywołanego pandemią, ale jak stwierdziła UE, Polska musi spełnić kilka ściśle określonych wymagań. Zgodnie z wytycznymi, 37% funduszy musi zostać przeznaczone na zieloną transformację, a minimum 20% zainwestowane w transformację cyfrową. To pokazuje, jak wielkim wyzwaniem może być odbudowa realizowana z jego wykorzystaniem. Poczynając od deklaracji o osiągnięciu neutralności emisyjnej do 2050, której polski rząd nie podpisał do dziś. Ciężko sobie wyobrazić, że będzie to możliwe bez zdecydowanego sprzeciwu ze strony związków zawodowych w kraju, w którym 80% energii pochodzi z węgla. Związki będą zainteresowane utrzymaniem stałego poziomu wydobycia węgla, gdyż oznacza to stabilne i dobrze płatne zatrudnienie (patrz Rysunek 4). Kolejną komplikacją jest fakt, że w przypadku przemysłu górniczego, około 73 tys. górników mieszka w województwie śląskim (dane na grudzień 2020). Zielona transformacja powinna była rozpocząć się co najmniej na początku nowego millenium – tak się niestety nie stało, głównie z przyczyn społecznych. Obecne działania będą bardziej kosztowne i potencjalne środki finansowe z funduszu NextGenerationEU mogą mieć znaczący wpływ na tę sytuację. Stopę bezrobocia w województwie śląskim szacuje się na 91 tys. pracowników, co oznacza poziom bezrobocia na poziomie 4,9%, czyli jest dość niska (średnia dla kraju wynosi 6,2%, dane na grudzień 2020). Ale potencjalne konsekwencje dla całego regionu, w którym planuje się zamknięcie wszystkich kopalni węgla do 2049, mogą być krytyczne[3]. Wpływ programu na sukces transformacji energetycznej będzie w pełni zależny od dobrze zaplanowanych i wprowadzonych działań na rynku pracy.
Drugim obszarem, na który fundusz może mieć pozytywny wpływ, jest służba zdrowia. Ciężko jest zwiększyć liczbę lekarzy w tak krótkim czasie, ale szacuje się, że niektóre usługi medyczne staną się cyfrowe, lub będą bardziej dostępne cyfrowo, tym samym zwiększając dostęp do ograniczonych zasobów. Poczynając od pierwszego kontaktu z lekarzem, który nie w każdym przypadku musi być bezpośredni. Ten proces rozpoczął się już podczas pandemii, ale nadal wiele brakuje mu do osiągnięcia wydajności niezbędnej dla pozytywnej oceny takiej zmiany. Zdecydowanie powinien być przyśpieszony w ramach dalszego rozwoju cyfrowego zarządzania receptami lub zapewnienia wglądu do danych medycznych poprzez ich digitalizację i dostęp online. Cyfryzacja procesu wystawiania skierowań do lekarzy lub na badania byłaby kolejnym krokiem łączącym cyfryzację ze służbą zdrowia.
Wsparcie inwestycji i reform powinno skutkować długotrwałym wzrostem PKB – takie jest założenie. Komisja Europejska przygotowała kilka potencjalnych scenariuszy absorbcji funduszy. W każdym z nich najważniejszym pytaniem pozostaje czy prywatne inwestycje podążą za zasobami pochodzącymi z unijnego funduszu. Pod względem skuteczności, kluczową rolę będą odgrywały dodatkowa wartość prywatnych inwestycji i rodzaje inwestycji, które wykorzystają wsparcie funduszu. Należy zatem pogodzić wzrost PKB z nowoczesnością planowanych inwestycji. Czy istniejące przedsięwzięcia, oparte o niewydajne technologie otrzymają wsparcie – tylko po to, aby wydać dodatkowe pieniądze – czy też skupimy się na innowacyjności i użyteczności na poziomach lokalnych, regionalnych i krajowym?
Polska należy do grupy krajów, które Unia wyróżnia jako nisko zadłużone i z PKB na mieszkańca poniżej europejskiej średniej. Zakłada się, że kraje z tej grupy mają największą szansę na skuteczne wykorzystanie funduszy. Według najbardziej optymistycznego scenariusza szacuje się, że stopa wzrostu PKB w ostatnim roku wdrożenia funduszu (po sześciu latach absorbcji środków) powinna być nawet o 3,5% wyższa (w porównaniu do sytuacji bez funduszu). Scenariusze na przyszłość przewidują stabilny wzrost PKB nie tylko w oparciu o model konsumpcyjny, ale również dzięki skutecznym i rozsądnym inwestycjom, które długofalowo wzmocnią podaż w polskiej gospodarce. Dziś dodatkową wartość PKB wytworzoną przez fundusz szacuje sięna 168 miliardów euro do końca 2030, co oznacza 2,2% wzrost stopy PKB do tego czasu[4]. Warto o to zawalczyć.
Podsumowanie
Polski rząd jest zobligowany dostarczyć plany na wykorzystanie funduszy z NextGenerationEU do końca kwietnia 2021 roku. Do tego czasu powinny odbyć się szeroko zakrojone dyskusje pomiędzy ekspertami i to w wielu obszarach. Chociaż aktualna polityka gospodarcza wydaje się pomagać niektórym podmiotom przetrwać okres pandemii, to ogólnie formułowany zarzut podnoszony dziś przez ekonomistów, wskazuje, że pomoc ta jest w znacznej mierze źle ukierunkowywana. Jest jeszcze za wcześnie aby ocenić całościowo skuteczność dotychczas realizowanych programów wsparcia dla podmiotów gospodarczych na poziomie centralnym. Bez wątpienia polska gospodarka pozytywnie wyróżnia się na tle, zwłaszcza krajów południa Europy, ale nie dzieje się to bez kosztowo. Pojawiają się trudne pytania, co do przyszłości w horyzoncie kilkunastu lat. Wydaje się, że NextGenerationEU powinien pozwolić Polsce na inwestycje, które znacząco przyspieszą odbudowę i zmianę profilu gospodarki. Jak skuteczne będzie to działanie, zwłaszcza w kwestii Europejskiego Zielonego Ładu, to jedno z ważniejszych pytań stojących przed zarządzającymi polską gospodarką. Kryzys wywołany pandemią można przemóc drogą rozważnych i przemyślanych decyzji inwestycyjnych w kluczowych obszarach: rozwoju cyfryzacji, infrastruktury i postępu technologicznego. Ale najpierw, polski rząd musi zdecydować, jak dalece jest skłonny zmienić swoje spojrzenie na kierunki odbudowy polskiej gospodarki by te uwzględniały rozwiązania zawarte w NextGenerationEU.
[1] Harvey D., Neoliberalism as Creative Destruction, American Academy of Political and Social Science, Philadelphia 2007.
[2] Dane są oparte o metodologię GUS, której wyniki nieznacznie różnią się od obliczeń uzyskanych z wykorzystaniem metodologii BAEL. W większości przypadków metodologia BAEL wykazuje jeszcze niższą stopę bezrobocia w Polsce niż GUS.
[3] Szacuje się, że praca jednego górnika tworzy prawie dwa dodatkowe stanowiska w powiązanych branżach.
[4] www.pracodawcyrp.pl (dostęp: 15.02.2021)
Tekst jest tłumaczeniem artykułu, który ukazał się w języku angielskim w publikacji „Next Generation EU. A Southern-Northern Dialogue” (wyd. European Liberal Forum 2021). Tłumaczenie: Natalia Czekalska.
Autor zdjęcia: Micheile Henderson
___________________________________________________________________________________
Fundacja Liberté! zaprasza na Igrzyska Wolności w Łodzi w dniach 10 – 12.09.2021.
Dowiedz się więcej na stronie: https://igrzyskawolnosci.pl/
Partnerami strategicznymi wydarzenia są: Łódź oraz Łódzkie Centrum Wydarzeń.
