Hasło „polityka społeczna” przywołuje natychmiast jej gotowe modele: solidarna, liberalna, etatystyczna czy indywidualistyczna. Debata toczy się wyłącznie na temat wyboru jednego z nich, a dotyczy systemów emerytalnych, polityki zatrudnienia czy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Te klisze pojęciowe są związane z rozpowszechnionym przekonaniem, że kształt poszczególnych polityk sektorowych, a więc zdrowia, edukacji czy właśnie polityki społecznej stanowi byt immanentny, sam w sobie. Rozpatruje się więc tę kwestię w oderwaniu od funkcjonowania państwa jako takiego; tak, jakby działanie struktur i sposób ukształtowania architektury instytucji nie miało wpływu na mechanizmy danych polityk. Tymczasem każdy model zarówno wyrasta z określonych potrzeb społecznych (zależnych m.in. od sytuacji demograficznej czy specyfiki kultury pracy), jak i jest determinowany przez warunki zewnętrzne, narzucone prawodawstwem i organizacją państwa. Jeżeli – jak ma to miejsce w przypadku Polski – cechą całego systemu jest sztywność, zbytnia hierarchiczność i rozbudowanie biurokracji, nawet najlepsza koncepcja polityki społecznej rozbije się o mur instytucjonalny i napotka na takie trudności w zarządzaniu, jakie uniemożliwią, spowodują niespójności lub znacznie wypaczą wdrożenie. Należałoby zatem w pierwszej kolejności przyjrzeć się czynnikom strukturalnym, stanowiącym potencjalnie największe zagrożenie dla implementacji któregokolwiek z modeli polityki społecznej.
Polityka społeczna z perspektywy specjalistów
Aby definiowaną dziedzinę precyzyjniej określić, politykę społeczną można by potraktować jako najważniejszy, a także najbardziej kosztowny blok zagadnień w działaniu państwa, sektora ubezpieczeń społecznych i samorządów terytorialnych. Obejmuje ona aktywności, za które – przy najszerszej definicji polityki społecznej – odpowiada więcej niż połowa członków Rady Ministrów. Próba całościowego opisania tak ogromnego obszaru tematycznego graniczyłaby więc z cudem. Może raczej warto wybrać fragment obrazu, który ukaże paradygmat, kondycję i inherentne problemy sektora socjalnego.
Tym wycinkiem są samorządowe instytucje pomocy społecznej i publiczne służby zatrudnienia. W samej pomocy społecznej pracuje w Polsce ponad 100 tys. osób. Naturalnie, są to pracownicy samorządowi. Jednak do określenia „służby samorządowe” należy podchodzić z dużą ostrożnością. To służby wykreowane ustawami i rozporządzeniami na szczeblu centralnym. Rolą władz samorządowych jest zapewnienie warunków do funkcjonowania instytucji pomocy społecznej oraz publicznych służb zatrudnienia. Samych instytucji pomocy społecznej jest więcej niż 5 tys. Każda gmina musi posiadać ośrodek pomocy społecznej, w każdym powiecie obowiązkowo działa powiatowe centrum pomocy rodzinie, a regionalne centrum pomocy społecznej to zdefiniowany ustawowo koordynator polityki społecznej samorządu województwa. Ale jest również wiele innych instytucji: ośrodki wsparcia, domy pomocy społecznej, centra integracji społecznej itd. Publiczne służby zatrudnienia tworzą powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy. Już w tym miejscu można poczynić pewne obserwacje.
Najogólniej rzecz biorąc, polityka społeczna w obszarze pomocy społecznej i rynku pracy to polityka skierowana do publicznych służb i instytucji. Formalnie zdecentralizowanych, bo umieszczonych w strukturach samorządowych. Nie ma tu jednak wiele miejsca na rzeczywistą samorządność. Dominującym przesłaniem polskiego prawa jest tworzenie i rozwijanie instytucji, a wraz z nimi ich korpusu pracowniczego. U podstaw takiego podejścia leży przekonanie, że polityka społeczna i polityka rynku pracy wymaga zuniformizowanych struktur organizacyjnych, w dodatku publicznych. To dowód wszechobecności Polski resortowej. W tym przypadku partnerem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie są władze samorządowe, ale instytucje, które zatrudniają specjalistów z dziedzin bliskich temu urzędowi. Model ten cierpi na chorobę wieku dziecięcego. W Polsce nie wypracowano jeszcze sposobu, który – zachowując strategiczną rolę rządu – pozwalałby na dużą operacyjną samodzielność samorządów, a przy tym ich odpowiedzialność za wydawanie pieniędzy, co udało się w Danii, Finlandii, Holandii, Norwegii i Szwecji. Jakie uwarunkowania decydują o słabościach polskiego systemu? Niekompetentny i leniwy personel, zła wola na poziomie samorządów, brak pieniędzy? Bynajmniej.
Przede wszystkim to struktury publiczne mają faktyczny monopol na dostarczanie usług. W tej sytuacji nie jest możliwa konkurencja i wybór dostawców spośród podmiotów sektora prywatnego czy organizacji pozarządowych. Winę za taki stan rzeczy ponoszą w dużej części błędne rozwiązania systemowe: tak długo, jak długo samorządy nie będą mogły samodzielnie decydować, w jaki sposób realizować usługi, i będą miały odgórnie ustalony obowiązek tworzenia określonych jednostek, niemożliwe stanie się dostosowanie zadań do autentycznego zapotrzebowania mieszkańców. Wspólnoty lokalne bowiem są obecnie podstawowym usługodawcą państwa, które zmierza coraz bardziej w stronę opiekuńczego. Istnieją po to, by będąc najbliżej mieszkańców, znając ich potrzeby i warunki lokalne, organizować swoją działalność. Gdyby prawo nie wymagało zuniformizowanego aparatu pomocy społecznej i publicznych służb zatrudnienia, bezpośrednimi interlokutorami MPiPS staliby się po prostu samorządowcy, którzy mają najlepszy przegląd sytuacji lokalnej i najsilniejsze instrumenty wpływu na nią. Co najważniejsze, są to instrumenty usytuowane poza pomocą społeczną czy polityką rynku pracy. A tak rozwiązania prawne wypracowane na poziomie centralnym abstrahują od zdania samorządowców, obierając sobie za cel pieczołowite budowanie struktur organizacyjnych czy to pomocy społecznej, czy publicznych służb zatrudnienia.
Drugi zestaw problemów dotyczy metody przekazywania transferów socjalnych via samorządy. Kilkanaście świadczeń pieniężnych, finansowanych głównie ze źródeł państwowych – budżetu państwa i Funduszu Pracy – wypłacają różne instytucje na dwóch różnych poziomach (gminnym i powiatowym). To idealne warunki, by rozhermetyzować system. Inaczej niż w realnym świecie, a ku zadowoleniu beneficjentów, „promocje można łączyć”. Ci, którzy mogliby obyć się bez świadczeń, bo faktycznie nie „znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej”, doskonale poruszają się w meandrach systemu. Tym bardziej że zawsze jest on rozbudowywany, a nie przebudowywany. Tymczasem jednym ze sposobów na usprawnienie funkcjonowania ochrony socjalnej najuboższych obywateli mogłoby być chociażby wprowadzenie zasady „jednego transferu”. Kilka świadczeń socjalnych (m.in. zasiłki rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, pomoc z FP i PFRON-u), przekazywanych do tej pory gospodarstwom domowym na podstawie szeregu ustaw, zastąpiłoby jedno świadczenie, obliczane w sposób uwzględniający realną sytuację życiową beneficjentów. Byłoby ustalane jako suma potrzeb gospodarstwa domowego, wraz z podaniem pułapu (górnego limitu) maksymalnego świadczenia, co pozwoliłoby na uszczelnienie całego systemu. Realizacja postulatu wymagałaby wprawdzie zmiany wielu aktów prawnych, ale uczyniłaby całą procedurę bardziej uczciwą i przejrzystą. Dzięki temu wielkość transferów nie byłaby policzkiem dla mniej zarabiających zatrudnionych.
Wcześniej należałoby stworzyć centralny rejestr osób korzystających ze świadczeń pieniężnych opieki społecznej, w którego skład weszłyby informacje o rodzaju, miejscu i wysokości pobieranych świadczeń – uniemożliwiłoby to często praktykowane naciąganie państwa na zbędne wydatki. Państwa, czyli obywateli, bo świadczenia te są finansowane wprost z podatków. Ten sam argument rozwiewa wątpliwość, czy obecność beneficjentów świadczeń w rejestrze byłaby uczciwa i nie godziła w prawa obywatelskie.
Oczywiście, polityki społecznej nie można zredukować do pomocy socjalnej. Mało tego: trzeba zrobić wszystko, aby docierała jedynie do tych jednostek, które w inny sposób zupełnie sobie nie poradzą. Zasiłek powinien być ostatecznością, ponieważ utrzymuje status quo i demotywuje do poszukiwania pracy. Czyli powraca znana klisza „aktywizacji”, ale jak ją w praktyce realizować, skoro zatrudnieni w specjalistycznych instytucjach nie są rozliczani za realne efekty, np. doprowadzenie do znalezienia i utrzymania pracy przez bezrobotnego? Obecnie wynagrodzenie płaci się za samą obecność urzędnika w instytucji. Przez 8 godzin, najczęściej od 8.00 do 16.00.
Kolejna kwestia jest związana z tym, że wiele spośród swych zadań, np. związanych ze wspomnianym już finansowaniem transferów socjalnych (wypłata świadczeń pomocy społecznej), państwo pokrywa w 100 proc. Nie powinno więc budzić zdziwienia, że zapotrzebowanie na środki z poziomu centralnego będzie coraz wyższe. Duńskie prawo oczekuje minimalnego współfinansowania przez gminy wypłacanych przez nie zasiłków i różnicuje gminy w zależności od skali wpływu samorządu na zapotrzebowanie na te środki ze strony beneficjentów. Dla świadczeń związanych z ryzykami, na które gmina duńska nie może znacząco oddziaływać, poziom współfinansowania zasiłku jest minimalny. W Polsce takie rozwiązanie wspomogłoby większą dyscyplinę w udzielaniu świadczeń. Związana jest z tym nawet kwestia istotniejsza i bardziej generalna. Państwo nie potrafi tak skonstruować systemu, aby zacząć płacić samorządom za efekty prowadzonych polityk w sferze pomocy społecznej i zatrudnienia. Za to niemałe sukcesy ma na tym polu Holandia, czego dowodem są „inteligentne” dotacje premiujące efekt, udzielane z zadaniowego budżetu państwa. Samorządy holenderskie otrzymują pulę środków, które nie są objęte tak restrykcyjnymi zasadami wydawania pieniędzy rządowych, jak dotacje kierowane do polskich samorządów.
Kłopot stanowią także mechanizmy, będące na pierwszy rzut oka dobrodziejstwem. I tak środki europejskie w połączeniu z budżetowymi oraz pochodzącymi z Funduszu Pracy subsydiują zatrudnienie w instytucjach pomocy społecznej i publicznych służbach zatrudnienia. Przy niskich zarobkach personelu, szeroki ich strumień może być demoralizujący. Ale to właśnie środki europejskie na „programy, projekty i inicjatywy” są szczególnie niebezpieczne. Pozbawiają inicjatywy do zdecydowanego racjonalizowania systemu. Pozwalają wpompować w niego dodatkowe pieniądze, których efekt zniknie tak szybko, jak skończy się „program, projekt lub inicjatywa”.
To tylko część z zakodowanych w obszarze polityki społecznej problemów. Może jednak stanowić podstawę do zarysowania pozytywnej alternatywy wobec obecnego stanu rzeczy. Państwo działa obecnie niemal po omacku, co sprzyja wyciekaniu pieniędzy oraz utrudnia prawidłowe adresowanie i kontrolę już prowadzonych działań w zakresie polityki społecznej. Zanim zacznie się więc budować nową konstrukcję, trzeba spróbować naprawić to, co zostało przyjęte do realizacji.
Polityka społeczna z perspektywy laików
W grę wchodzi przede wszystkim dbałość o szanse młodego pokolenia, zarówno na rynku pracy, jak i na rynku mieszkaniowym, ochrona osób w wieku poprodukcyjnym, pomoc niepełnosprawnym oraz przyczynianie się do wzrostu dzietności. Warto przy tej okazji sięgnąć do sprawdzonych na świecie rozwiązań, choćby w sferze budownictwa. Jak pisze Stefan Bratkowski w artykule „Szansa na boom budowlany”, wystarczy zmienić pewien podstawowy paradygmat i – wzorem państw zachodnich, nieskażonych socjalistyczną „gospodarką niedoboru” i myśleniem w jej kategoriach – zacząć inwestować w mieszkania czynszowe, zamiast upierać się przy droższych własnościowych. Wynajmowane lokale byłyby budowane z tanich i długoterminowych kredytów hipotecznych, spłacanych z pobieranych czynszów. Jeśli udałoby się doprowadzić do sytuacji, w której rocznie powstawałoby w Polsce pół miliona łatwo dostępnych finansowo mieszkań, byłoby to z pewnością jedną z bardziej znaczących zachęt do powiększania rodziny. Do tego nie trzeba rewolucji ustawowych, konstytucyjnych ani ustrojowych.
Żaden kraj europejski nie wymyślił dobrego sposobu na radzenie sobie z niżem demograficznym, ale Polska zdaje się sparaliżowana tym problemem. Trwa na przykład w przeświadczeniu, że nie trzeba łączyć małych, wyludniających się gmin, których już jest około 25 proc., oraz nie ma przygotowanej strategii polityki imigracyjnej, mogącej poprawić sytuację narastającego braku rąk do pracy w wielu zawodach (już teraz widać, że bez pomocy Ukrainek zmagalibyśmy się ze stałym deficytem sprzątaczek czy opiekunek do dzieci). Państwo żyje w przekonaniu, że wystarczy dodać dwa tygodnie do urlopu macierzyńskiego, a kobiety masowo zaczną zachodzić w ciążę. W Belgii i Danii wprowadzono elastyczny czas pracy i możliwość wykonywania wielu zadań służbowych w domu, firmy skandynawskie (na czele z IKEĄ) prześcigają się w pomysłach na udoskonalenie opieki nad dziećmi w miejscach pracy matek, trwają szeroko zakrojone kampanie społeczne mające na celu bardziej równomierne rozkładanie ciężaru opieki nad potomstwem pomiędzy oboje rodziców, tymczasem w Polsce nie wychodzi się poza dyskusje na odwieczny temat braku miejsc w przedszkolach. Równouprawnienie na rynku pracy jest fikcją, co również przyczynia się do lęku kobiet przed odejściem na urlop macierzyński.
Problem stanowi również fakt, że systematycznie spada w Polsce jakość niektórych usług publicznych (przede wszystkim opieki zdrowotnej), więc należy spodziewać się konieczności opłacania ich prywatnie. Kiedy doda się jeszcze do tej diagnozy niedostosowany do warunków ekonomicznych system kształcenia, oddalający absolwentów od uzyskania zatrudnienia w wyuczonym zawodzie, przyczyny ciągnącej się od lat debaty na temat ułomności polskiej polityki społecznej staną się jasne.
Last, but not least, kuleje też aktywizacja osób starszych, a nieliczne inicjatywy organizacji pozarządowych czy prężniej działających DPS-ów nie rozwiążą ogólnopolskiego i pogłębiającego się problemu radzenia sobie ze starzeniem się społeczeństwa. Brakuje dziennych domów opieki nad seniorami. Na miejsce w publicznym ośrodku stacjonarnym, które kosztuje 4 tys. zł miesięcznie (!), czeka się pół roku. Za mało jest domów dla osób z typowymi dla starszego wieku zaburzeniami psychicznymi (zespoły urojeniowe i otępienne, depresje), a warunki w domach prywatnych urągają ludzkiej godności – są to w istocie „umieralnie”, z pensjonariuszami stłoczonymi w niewielkich pokojach, wszechobecnym zapachem moczu (mimo wynalezienia pampersów) i aroganckim, infantylizującym seniorów personelem. Rodzina zawiera z takim domem rodzaj układu: my oddajemy wam naszego bliskiego, którym już nie mamy siły, ochoty czy czasu się zajmować, płacimy regularnie i nic nas więcej nie obchodzi. Kadra takiej placówki dba więc jedynie o to, by na miejsce zmarłego seniora natychmiast pojawił się następny, czekający w kolejce do śmierci, bo interes musi się kręcić. Fikcją są figurujące w folderach zajęcia dodatkowe czy opieka psychologiczna: pensjonariusze mają zjeść o wyznaczonej porze posiłek i pozostałą część dnia cicho leżeć w swych pokojach lub spacerować po ogrodzie (jeśli akurat dom go posiada). Jest to o tyle łatwiejsze do wyegzekwowania, że większość z nich to osoby chore (w tym na chorobę Alzheimera), apatyczne, z ograniczoną możliwością poruszania się.
Równie fatalnie zorganizowane są miejsca, gdzie przerażona rodzina szuka pierwszej porady lub zwykłej wiedzy, czyli OPS-y. Opiekunowie środowiskowi pracują od 8.00 do 16.00 (co drugi dzień cztery godziny w terenie), przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania sprowadza się do odhaczenia w spisie usług tej, którą potrzebujący wybierze (robienie zakupów, sprzątanie, przynoszenie obiadu). Nie ma żadnej ogólnodostępnej informacji o rodzaju wsparcia z danej placówki, a rodziny oraz sami zainteresowani są odsyłani od instytucji powiatowych do gminnych i na odwrót. Panuje kult formalności i wypełniania dokumentów, który zastępuje rozmowę z podopiecznym. Jeśli wśród członków danej rodziny nie znajdzie się nikt, kto nie musi pracować i może podjąć się opieki nad chorym, niedołężnym czy mającym zaburzenia psychiczne bliskim, pozostają jedynie okazjonalne pobyty w szpitalu (gdzie zresztą próżno szukać jakże potrzebnych oddziałów geriatrycznych) i zatrudnienie na stałe opiekuna.
Wyzwanie spójności
Po tej gorzkiej diagnozie już na koniec – kwestia samej strategii. Niewątpliwie, przed wdrożeniem jakiegokolwiek projektu systemowego, a takim jest każda wizja polityki społecznej, państwo musi znać swoje warunki wyjściowe, czyli umieć odpowiedzieć na pytanie, jakimi zasobami dysponuje i jakie potrzeby powinny być uwzględnione. Innymi słowy, trzeba się policzyć, by dostosować narzędzia do rzeczywistej sytuacji. Wyodrębnienie kilku dziedzin polityki społecznej, wzmiankowanych powyżej, oraz przegląd obowiązującego prawodawstwa umożliwiłyby holistyczne przyjrzenie się problemowi i zastąpienie tradycyjnego polskiego myślenia w kategoriach doraźnych. Rysują się tu dwie grupy zadań do wykonania: wspierająca (ułatwiająca) i pomocowa. Akcent należy położyć na tę pierwszą, ponieważ dobre jej wykonanie zmniejszy liczbę osób zmuszonych do korzystania z drugiej.
Politykę społeczną kształtują oczekiwania mieszkańców danego kraju. Jeśli państwo funkcjonuje sprawnie, może swym obywatelom odpowiedzialnie wykazać, które potrzeby mają szanse zostać zaspokojone, jaka będzie kolejność ich realizacji i jaka skala. Polski sposób zarządzania, polegający na próbach łatania bieżących dziur w systemie, pełen przypadkowości i pozbawiony myślenia w dłuższej perspektywie, zapętlony w układach administracji z jej własnymi urzędnikami, oddala wizję przeprowadzenia jakichkolwiek korekt istniejącego stanu rzeczy. W państwie silnie resortowym, nakierowanym na trwanie swych instytucji, które reagują paniką na słowo „reformy” i których pracownicy boją się nade wszystko utraty swych bezpiecznych, bo należących do sektora publicznego stanowisk, trudno znaleźć przestrzeń do zmian. Trzeba więc zacząć od podstaw, czyli struktur państwa.
Opublikowano 7.04.2013
