W tym odcinku Liberal Europe Podcast Leszek Jażdżewski (Fundacja Liberté!) gości Stefana Lehne, Senior Fellow w Carnegie Europe w Brukseli, gdzie jego badania koncentrują się na rozwoju polityki zagranicznej Unii Europejskiej po Traktacie Lizbońskim, ze szczególnym uwzględnieniem stosunków między UE a państwami członkowskimi. Rozmawiają o polityce zagranicznej UE, europejskiej reakcji na rosyjską inwazję na Ukrainę, dlaczego Rada UE powinna przejść na tryb głosowania większościowego w sprawie polityki zagranicznej oraz o tym, jak przygotować europejskie instytucje do zadań stojących przed nimi w związku z perspektywą rozszerzenia Unii Europejskiej.
Leszek Jażdżewski (LJ): Jak dostosować politykę zagraniczną UE do wojny geopolitycznej, z którą mamy do czynienia? Jak oceniłby Pan reakcję UE na rosyjską inwazję na Ukrainę?
Stefan Lehne (SL): Unia Europejska zareagowała zdecydowanie i z determinacją, z jaką rzadko się wcześniej spotykaliśmy. UE zawsze była podzielona, jeśli chodzi o kwestię Rosji. Mamy tu kraje (przede wszystkim Polska i kraje bałtyckie), które były bardzo sceptycznie nastawione do Moskwy, podczas gdy wiele innych państw (m.in. Włochy, Austria czy Grecja), które szczyciły się pozytywnymi stosunkami z Rosją, koncentrując się na potencjale gospodarczym tej współpracy.
Podziały te były dość głębokie. Są dwa powody, dla których udało się je przezwyciężyć w reakcji na rosyjską agresję na Ukrainę. Przede wszystkim inwazja była tak prymitywna, nieuzasadniona i straszna, że nawet najwięksi zwolennicy Putina wśród unijnych rządów musieli przemyśleć swoje stanowisko. Po drugie, administracja USA poradziła sobie z tym problemem wyjątkowo dobrze. Był to jeden z nielicznych krajów, które prawidłowo oceniły zagrożenie i silnie współpracowały z Europejczykami przy tworzeniu pakietów sankcji, pomagając tym samym zapewnić spójną reakcję UE.
LJ: Czy ostatnie wydarzenia mogą podważyć ideę autonomii strategicznej?
SL: Na razie wojna w Ukrainie zahamowała rozwój europejskiej polityki obronnej – co do tego nie ma wątpliwości. W konsekwencji NATO zostało silnie wzmocnione. Sporo krajów zdało sobie sprawę, że nie ma alternatywy dla zaangażowania USA na kontynencie europejskim. Potrzeba autonomicznej polityki obronnej UE jest mniej oczywista niż wcześniej.
Fakt, że Szwecja i Finlandia wystąpiły o członkostwo w NATO, stanowił wotum nieufności dla europejskiej obronności. Najwyraźniej wierzą, że tylko z pomocą Stanów Zjednoczonych mogą zapewnić bezpieczeństwo swoim obywatelom. Oznacza to, że nacisk nie będzie tak mocno kładziony na autonomiczną obronność europejską.
Pozostaje jednak jedno zasadnicze pytanie, które dotyczy Stanów Zjednoczonych. Kraj ten boryka się z problemem silnie spolaryzowanego społeczeństwa. Istnieje duża niepewność co do wyniku najbliższych wyborów do Kongresu i wyborów prezydenckich. Niewykluczone, że na scenie politycznej pojawi się ktoś w rodzaju Donalda Trumpa (a być może nawet on sam powróci) – z wielką osobowością, brakiem zainteresowania partnerstwami międzynarodowymi i marginalnym zaangażowaniem w sprawy europejskie. Jeśli tak się stanie – a może się tak zdarzyć – wtedy cały obraz zmieni się diametralnie. Nagle pojawiłaby się potrzeba ponownego położenia znacznie większego nacisku na obronność europejską.
LJ: Czy problem leży po stronie Europejczyków? Czy zbytnio przyzwyczailiśmy się do tego, że nad naszymi głowami rozpięty jest amerykański parasol ochronny i właśnie to sprawia, że nasze myślenie strategiczne jest utrudnione? Czy możemy rozwinąć kulturę strategiczną w Europie?
SL: Możemy wyróżnić trzy podstawowe przyczyny słabości europejskiej polityki zagranicznej i w zakresie bezpieczeństwa. Po pierwsze, istnieje silna preferencja niektórych dużych krajów UE do koncentrowania się na własnej narodowej polityce zagranicznej. Dotyczy to Francji, a do pewnego stopnia także Niemiec, Włoch i Hiszpanii. Kraje te chcą po prostu prowadzić własną politykę narodową i patrzą na UE jako na mechanizm gwarantujący, że ich krajowa polityka zagraniczna będzie skuteczniejsza i bardziej wspierana niż polityka innych państw. Nie chcą w pełni identyfikować się z polityką zagraniczną UE. A z pewnością nie chcą, aby brukselskie instytucje były potężne w ich państwie.
Francuski prezydent jest jak król – może wysłać wojska w dowolne miejsce w ciągu 24 godzin. Nie musi nikogo pytać o zgodę. Nie do pomyślenia jest oczekiwanie, że człowiek ten pozwoliłby, aby Joseph Borrel czy Ursula von der Leyen prowadzili za niego politykę zagraniczną. Można tę płonną nadzieję porównać do tego, że wieża Eiffla nagle zostanie przeniesiona z Paryża do Brukseli – to po prostu nonsens!
Drugie ograniczenie wiąże się z faktem, że wiele mniejszych państw członkowskich po prostu nie interesuje się tym tematem, nie ma kultury strategicznej i prawdziwej tradycji kultywowania graczy polityki zagranicznej. Lubią wyrażać swoje opinie w Radzie i komentować konkretne wydarzenia, ale brakuje im gotowości do stawienia czoła kosztom i ryzyku działań operacyjnych, a prawdopodobnie także i w zakresie poparcia dla ewentualnych działań ze strony obywateli ich krajów.
Po trzecie, przez dziesięciolecia wszyscy w tej dziedzinie byli uczeni, by najpierw bacznie przyglądać się temu, co Waszyngton zrobi w przypadku danego kryzysu. Dlatego naprawdę trudno jest uwolnić się od tego instynktownego sposobu myślenia i podążania za kursem wyznaczanym przez USA. Fascynujące jest to, co stało się po administracji Trumpa, ponieważ pojawiło się wtedy u Europejczyków ogromne poczucie ulgi i szczęścia, że UE powróciła pod parasol tej łagodnej amerykańskiej hegemonii.
Gdyby tak się jednak nie stało, bo Stany Zjednoczone pochłonęłyby wewnętrzne kryzysy lub byłyby one kierowane przez przywódcę, który nienawidzi Europy (jak Donald Trump), to pojawiłaby się potrzeba dużo poważniejszego podejścia do polityki zagranicznej i w zakresie bezpieczeństwa w UE. Pozostałe dwa ograniczenia można by wtedy ewentualnie przezwyciężyć, nie wykluczam tego.
Jednak w perspektywie krótko- i średnioterminowej dużo bardziej obiecująca jest, w moim przekonaniu, geoekonomia – wspólne zajmowanie się łańcuchami dostaw, kwestiami zmian klimatycznych czy polityką przemysłową. Mnóstwo rzeczy trzeba jeszcze zrobić, a kwestie te z pewnością są nie mniej istotne niż polityka zagraniczna. Unia Europejska jest znacznie lepiej przygotowana do radzenia sobie z tego typu problemami, ponieważ dysponuje konkretnymi narzędziami i skuteczniejszymi procedurami do podejmowania decyzji.
LJ: Czy jesteśmy krótkowzroczni, skupiając się na zmianie traktatów UE? A może ich zmiana przyspieszy procesy decyzyjne?
SL: W ciągu ostatnich 20-30 lat nastąpiła duża liczba przemian – od jednomyślności do głosowania większością kwalifikowaną, ale także w dość delikatnych kwestiach (takich jak kontrolowanie spraw wewnętrznych państw członkowskich i w wymiarze sprawiedliwości); kwestiach, które są równie bliskie istocie narodowej suwerenności. Te przemiany doszły do skutku, więc nie ma powodu, dla którego nie miałoby to być możliwe w obszarze polityki zagranicznej.
Wyzwaniem w tym zakresie są mniejsze kraje – zwłaszcza te, które borykają się z dużymi problemami (jak choćby Cypr i w pewnym stopniu kraje bałtyckie). Są bardzo wrażliwe. Na przykład Cypr uważa, że potrzebuje prawa weta, aby chronić swoje kluczowe interesy narodowe – na przykład w związku z Turcją. Dlatego niezwykle trudno będzie pozbyć się tych tendencji.
Konstruktywne wstrzymanie się od głosu to z pewnością bardzo cenny mechanizm, który choć w przeszłości był bardzo rzadko stosowany, to ma spory potencjał. W traktacie jest też zapis, zgodnie z którym, jeśli mamy do czynienia z głosowaniem większością kwalifikowaną, ale w grę wchodzą ważne interesy narodowe, to dany kraj może skierować decyzję do Rady Europejskiej. To kolejne narzędzie zabezpieczające, które może być przydatne.
Jestem pełen nadziei. Jeśli istnieje silne przywództwo w tej sprawie, to myślę, że możliwe jest osiągnięcie pewnego postępu. W przeszłości nawet duże kraje nie były w ten proces wystarczająco zaangażowane – Francja nigdy nie uważała europejskiej polityki zagranicznej za priorytet, Niemcy dużo o niej mówili, ale nigdy nie naciskali zbyt mocno. Mogę sobie jednak wyobrazić, że teraz pojawił się wreszcie odpowiedni kontekst – w tym znacznie ciemniejszym, trudniejszym świecie – do podjęcia poważnych wysiłków w celu przezwyciężenia problemów, przed którymi stoimy.
Nie musimy zmieniać traktatu, aby tego dokonać. Można to zrobić poprzez tzw. klauzulę passarelle – jednomyślną decyzją Rady Europejskiej. W kluczowych kwestiach przełom nie jest niemożliwy. Oczywiście nie będzie to złoty środek, dzięki któremu europejska polityka zagraniczna odniesie niesamowity sukces. Jednak mnożenie się zatorów, jakich doświadczyliśmy w ciągu ostatnich 5-10 lat (m.in. z deklaracji praw człowieka, relacjach z Chinami czy spraw związanych z Izraelem). Wszystkie te problemy można przezwyciężyć.
Możemy już zaobserwować pewien trend w europejskiej polityce zagranicznej – na przykład w instytucjach multilateralnych – gdzie, jeśli jakiś kraj blokuje daną propozycję, a pozostałe 25 czy 26 państw członkowskich chce iść do przodu, to mogą one przyjąć określone oświadczenie lub deklarację. Jeśli blokad będzie więcej, nieuchronnie pojawi się tendencja do zawiązywania się silniejszych grup, które będą chciały iść do przodu możliwie poza unijnym kontekstem – co oczywiście byłoby negatywne dla rozwoju unijnej polityki zagranicznej.
LJ: Biorąc pod uwagę doświadczenia kilku miesięcy, które już upłynęły od rozpoczęcia wojny w Ukrainie, czy powinniśmy zmienić sposób, w jaki są skonstruowane i funkcjonują instytucje UE? Czy są jakieś zmiany instytucjonalne, które należałoby wprowadzić w odniesieniu do Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) i Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych?
SL: Pojawia się tu kilka problemów. Pierwsza dotyczy Rady Ministrów Spraw Zagranicznych. Kiedy pracowałem z Javierem Solaną, wszyscy ministrowie spraw zagranicznych byli obecni na posiedzeniu rady i zwykle przez wiele godzin dyskutowali o Bliskim Wschodzie i Bałkanach. Teraz wielu z nich jest nieobecnych, a inni przychodzą tylko na lunch. To druzgocące.
Głównym powodem tej sytuacji jest to, że ministrowie spraw zagranicznych po prostu nie są tak ważni jak kiedyś. Podczas I wojny światowej ministrowie spraw zagranicznych podejmowali krytyczne decyzje; teraz są w zasadzie pomocnikami premierów. Współcześnie stosunki międzynarodowe nie są sprawą jednego ministerstwa, ale całego rządu. Jedynym politykiem, który naprawdę potrafi koordynować działania i podejmować decyzje, jest premier. Minister spraw zagranicznych może być wpływowy tylko wtedy, gdy jest blisko premiera; jednak w niektórych rządach koalicyjnych nawet tak nie jest.
W Unii Europejskiej nacisk na ważne kwestie polityki zagranicznej przesunął się na Radę Europejską, w której obecni są premierzy. To nie jest tragedia, ale problem polega na tym, że wielu premierów nie radzi sobie zbyt dobrze z polityką zagraniczną, ponieważ zostali ukształtowani w kontekście wewnętrznym danego kraju. Niektórzy z nich nie bardzo rozumieją politykę zagraniczną.
Nie ma też silnej struktury wsparcia Rady Europejskiej w instytucjach. Wszystko w zasadzie zależy od przewodniczącego Rady Europejskiej, który nie ma silnej rady eksperckiej. Między innymi dlatego wszystko jest raczej improwizowane i koncentruje się na zarządzaniu kryzysowym, a czasami nawet to nie jest w ogóle robione. Dlatego przydałoby się stworzyć Radę Bezpieczeństwa Narodowego (na wzór tej w Stanach Zjednoczonych) – gremium ekspertów i doradców politycznych, które analizuje doniesienia służb wywiadowczych i inne kwestie, wydając zalecenia Radzie Europejskiej. Byłby to pozytywny rozwój sytuacji.
Kolejną kwestią są rządy Wysokich Przedstawicieli i ESDZ. Postanowienia traktatu lizbońskiego są w rzeczywistości dość mocne. Stworzono bardzo ważną funkcję w postaci Wysokiego Przedstawiciela, który przewodniczy Radzie, Służbie Działań Zewnętrznych (ministerstwu spraw zagranicznych UE), a także jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej. Ten, kto pełni tę funkcję, zasadniczo koordynuje stosunki zewnętrzne (kierowane przez Komisję) oraz politykę zagraniczną i w zakresie bezpieczeństwa.
Jednak, jak na ironię, po stworzeniu tak ważnego stanowiska, państwa członkowskie nie chciały, aby jakakolwiek ważna osoba pełniła tę funkcję, ponieważ byłoby to zbyt dużym zagrożeniem dla ich polityki narodowej. W rezultacie, jeśli spojrzymy na osoby, których wybrano do tej pory – Federica Mogherini, Catherine Ashton, a teraz Borrell – wszyscy oni byli dostojnymi postaciami, ale nie liczącymi się graczami politycznymi. Nie są kimś, kto mógłby powiedzieć „nie” prezydentowi Macronowi i zasugerować, że coś należy zrobić inaczej. Są to w zasadzie urzędnicy służby cywilnej, wskutek czego wśród niektórych wpływowych polityków panuje pewien brak szacunku dla tej funkcji.
Borrell radzi sobie z tym zadaniem zupełnie inaczej niż jego poprzednicy. Jest dużo bardziej wygadany. Oczywiście pojawia się jednak kwestia, w czyim imieniu tak naprawdę przemawia, ponieważ często jego wypowiedzi znacznie wykraczają poza konsensus w Radzie. Stał się w pewnym sensie Wysokim Think-Tankerem Unii Europejskiej – pisze bloga i udziela ciekawych wywiadów, ale momentami nie wiadomo, kogo reprezentuje.
Doświadczenia ostatnich 3-4 lat pokazały, że Komisja Europejska stała się znacznie ważniejszym graczem w polityce zagranicznej. W przeciwieństwie do Jean-Claude’a Junckera, Ursula von der Leyen jest żywo zainteresowana tą kwestią i ma mocne zaplecze (była ministrem obrony Niemiec). Na przykład, jeśli chodzi o sankcje wobec Rosji, większość prac wykonał Waszyngton (doradca ds. bezpieczeństwa prezydenta Joe Bidena) we współpracy właśnie z gabinetem von der Leyen. Borell i Służba Działań Zewnętrznych odegrali marginalną rolę.
Dlatego też uważam, że Komisja Europejska i jej przewodniczący są w tej chwili prawdopodobnie najważniejszym aktorem polityki zagranicznej w UE. Sama instytucja jest też silniejsza od Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela.
LJ: Pracował Pan w Sekretariacie Generalnym Rady Unii Europejskiej jako dyrektor na Bałkany, Europę Wschodnią i Azję Środkową. Ostatnio mogliśmy być świadkami obietnicy rozszerzenia UE o Ukrainę i Mołdawię. Czy ta symboliczna decyzja oznacza, że rozszerzenie znów zostało wzięte na tapetę?
SL: Doszły mnie słuchy, że w Radzie pojawił się duży opór przed przyznaniem Ukrainie i Mołdawii statusu kraju kandydującego, ponieważ wiele rządów uważało, że jest to nierealne. Argumentem, który ostatecznie przeważył te zastrzeżenia, było to, że gdybyśmy odmówili Ukrainie statusu kandydata, oznaczałoby to zwycięstwo Władimira Putina – a tego nikt nie chciał.
Decyzja była słuszna, ponieważ świadczyła o zaangażowaniu w przyszłość Ukrainy jako niepodległego i suwerennego państwa z europejską wizją i przeznaczeniem. To wciąż bardzo długoterminowa perspektywa. To, co należy zrobić najpierw, to zakończyć (i miejmy nadzieję wygrać) wojnę i rozpocząć bardzo ważny proces odbudowy Ukrainy. Członkostwo prawdopodobnie nie będzie możliwe przez najbliższych kilka lat.
Rozszerzenie pozostaje bardzo ważnym narzędziem polityki Unii Europejskiej. Jeśli spojrzymy na Bałkany, to postępy są tam niewystarczające – częściowo dlatego, że kraje te nie robią wystarczająco dużo w zakresie reform, ale także dlatego, że UE w jakimś sensie uwaga Europy uległa rozproszeniu za sprawą całej serii poważnych kryzysów, z którymi musieliśmy się zmierzyć w ciągu ostatnich kilku lata. Po prostu nie było na to przestrzeni ani realnego zainteresowania – ta kwestia po prostu nie była priorytetem. A jeśli coś nie jest priorytetem, to sprawa nie posuwa się do przodu. Mimo to bardzo wyraźnie widać, że Bałkany są enklawą w Unii Europejskiej – prawie 70% ich handlu odbywa się z UE, a większość inwestycji pochodzi z UE. Nie ma więc innej strategicznej alternatywy. Docelowo kraje te dołączą do Unii Europejskiej, ale to zajmie dużo czasu, będzie wymagało większego zaangażowania i finansowania. Mam nadzieję, że UE znajdzie wystarczająco dużo przestrzeni na to, by ponownie zaangażować się na Bałkanach i zrobić to, co trzeba.
W międzyczasie nastąpi zapewne rozszerzenie o Bałkany, ale na zasadzie indywidualnej, ponieważ w tej chwili na Bałkanach pozostało tylko 18 milionów ludzi – miliony obywateli tego regionu już przebywają w UE, ponieważ znacznie łatwiej jest wyjechać za granicę niż doprowadzić do zmian we własnym kraju. Dlatego wielu wspaniałych ludzi z Bałkanów zdecydowało, że dla nich i ich rodzin korzystniejsze będzie przeprowadzenie się do UE. Stanowi to oczywiście ogromny problem, ponieważ w obliczu erozji demokracji niezwykle trudno jest wznowić dynamiczny rozwój gospodarczy. Jeśli Unia Europejska nie będzie chciała ponownie zobowiązać się do tego, by kraje bałkańskie posuwały się naprzód i zbliżały się do UE, to do Europy przybędzie jeszcze więcej ludzi. W związku z tym prawdopodobnie napotkamy o wiele więcej problemów napływających z tego regionu.
LJ: Jak potoczy się wojna w Ukrainie? Jaką rolę w konflikcie odegra Unia Europejska? Czy kryzys energetyczny wpłynie na równowagę i w efekcie zimą osłabnie determinacja do wspierania Ukrainy? Czy UE będzie dążyć do zakończenia wojny bez względu na ewentualne koszty?
SL: Są różne wizje zakończenia wojny. Niektóre kraje – a Polska ewidentnie do tego obozu należy – mocno wierzą, że Władimira Putina trzeba pokonać i że nic innego nie rozwiąże sedna problemu, a zamiast tego doprowadzi do dalszej agresji. Inne kraje uważają, że jest to nierealna wizja, a Ukraina nie będzie w stanie wypędzić wojsk rosyjskich ze wszystkich swoich terytoriów. Uważają też, że im dłużej wojna trwa, tym więcej ludzi ginie, dlatego naszym priorytetem powinno być jak najszybsze zakończenie wojny.
W tej chwili, jeśli przyjrzymy się unijnym dyskusjom, ten podział istnieje, ale nie jest jeszcze zbytnio widoczny, ponieważ nadal istnieje konsensus w sprawie wsparcia dla Ukrainy. Obawiam się jednak, że jeśli efekty uboczne wynikające z konfliktu staną się większe (w zakresie inflacji, dostaw energii, zmęczenia tematem uchodźców), wówczas ten „obóz pokoju” stanie się głośniejszy. W takim przypadku mielibyśmy do czynienia z wieloma znacznie trudniejszymi dyskusjami na te tematy.
Jeśli spojrzymy na wsparcie płynące z zewnątrz, to ogromna jego część pochodzi ze Stanów Zjednoczonych (zwłaszcza w zakresie militarnym). Dlatego tak długo, jak USA utrzymają linię silnego poparcia dla Ukrainy, kraje UE raczej nie powiedzą, że ‘rezygnujemy z sankcji, gdyż potrzebujemy rosyjskiego gazu, bo inaczej zamarzniemy zimą’. Naprawdę widzę, że to się dzieje. Patrząc na, na przykład, unijne sankcje po aneksji Krymu w 2014 roku, to około ośmiu krajów w UE konsekwentnie twierdziło, że sankcje przynoszą efekt odwrotny od zamierzonego, że są bezsensowne, kosztowne dla UE i nie przynoszą żadnych rezultatów. Mimo to, co sześć miesięcy sankcje były kontynuowane, choć bez problemu nawet jeden kraj mógłby je bardzo łatwo zablokować – ale nikt tego nie zrobił. Tak więc, dopóki duże państwa i Stany Zjednoczone będą zdecydowanie wspierać Ukrainę, ten kierunek działań będzie kontynuowany.
Niemniej jednak, jeśli sytuacja stanie się naprawdę zła i jeśli w niektórych państwach członkowskich pojawią się ruchy na wzór „żółtych kamizelek”, istnieje ryzyko zachwiania tego konsensusu. Na razie zależy to jeszcze przede wszystkim od przywództwa USA i odpowiedniej liczby państw członkowskich UE, które chcą nadal wspierać Ukrainę. Jeśli taki scenariusz się spełni, to jestem całkiem pewien, że Unia Europejska i tak się nie rozpadnie się w odpowiedzi na tę kwestię.
Niniejszy podcast został nagrany 22 sierpnia 2022 roku.
Dowiedz się więcej o gościu: www.carnegieeurope.eu/experts/634
Niniejszy podcast został wyprodukowany przez Europejskie Forum Liberalne we współpracy z Movimento Liberal Social i Fundacją Liberté!, przy wsparciu finansowym Parlamentu Europejskiego. Ani Parlament Europejski, ani Europejskie Forum Liberalne nie ponoszą odpowiedzialności za treść podcastu, ani za jakikolwiek sposób jego wykorzystania.
Podcast jest dostępny także na platformach SoundCloud, Apple Podcast, Stitcher i Spotify
Z języka angielskiego przełożyła dr Olga Łabendowicz
Czytaj po angielsku na 4liberty.eu
