W tym odcinku Liberal Europe Podcast Leszek Jażdżewski (Fundacja Liberté!) gości Eli Gatevą, wykładowczynię Wydziału Polityki Unii Europejskiej na Wydziale Polityki i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Oksfordzkiego, specjalistkę w dziedzinie polityki UE, Europy Wschodniej i Południowo-Wschodniej, rozszerzenia UE i warunkowości. Rozmawiają o regresie demokracji i o tym, dlaczego ma to znaczenie dla UE, o problemie z Bułgarią i Rumunią, o narzędziach UE do przeciwdziałania regresowi demokracji wśród jej członków oraz o tym, czy UE jest w stanie skuteczniej wykorzystać swoje narzędzia, aby temu zjawisku zapobiec.
Leszek Jażdżewski (LJ): Czym jest regres demokracji i dlaczego zjawisko to ma znaczenie dla Unii Europejskiej? Jakimi narzędziami dysponuje Unia Europejska, aby zająć się tą kwestią wśród swoich członków?
Eli Gateva (EG): Co zaskakujące, w literaturze nie ma zgody co do tego, jak należy zdefiniować „regres demokracji”. Istnieje jednak ogólna zgoda co do tego, że w przeciwieństwie do poprzednich przypadków odchodzenia od demokracji, obecnie obserwowany regres demokracji zasadniczo obejmuje próby podejmowane przez przywódców (którzy zostali wybrani w demokratycznych wyborach) skoncentrowania coraz większej władzy poprzez osłabienie wielu różnych instytucji demokratycznych, a w istocie, usuwając demokratyczne mechanizmy kontroli i równowagi w odniesieniu do ich władzy.
Początkowo nie było tak wielu narzędzi, którymi Unia Europejska dysponowała, aby móc się zająć tą sprawą. Był Artykuł 7 – zwany też „opcją nuklearną” – który dawał możliwość wykluczenia członka z posiadania prawa głosu w Radzie Europejskiej. Jednakże, ponieważ wymaga on jednomyślności, ostatnio okazało się, że opcja ta nie jest szczególnie opłacalnym instrumentem dla UE, aby odwrócić regres demokracji.
W ciągu ostatnich 5-6 lat byliśmy świadkami rozwoju szeregu różnych narzędzi – w tym wprowadzenia sprawozdań na temat praworządności, które stanowią instrument monitorowania. Obowiązuje on we wszystkich państwach członkowskich UE. Istnieje również tak zwana „warunkowość dotycząca praworządności”, za pomocą której ustanowiono powiązanie między podstawowym finansowaniem z UE a zapewnieniem przestrzegania przez państwa członkowskie zasad praworządności i demokracji.
Istniał oczywiście wyjątek dla Bułgarii i Rumunii, gdzie to Komisja Europejska monitoruje rozwój sytuacji w obszarze reform wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją od czasu przystąpienia tych państw do UE w 2007 r. Istnieją również inne ramy – w tym „zasada ram prawnych”.
W ciągu ostatniej dekady wyraźnie widzieliśmy namnażanie się różnych inicjatyw i instrumentów na szczeblu europejskim.
LJ: O co chodzi z Rumunią i Bułgarią?
EG: Bułgaria i Rumunia to bardzo interesujące przypadki. W jakiś sposób literatura je zaniedbała, gdy przyjrzymy się szerszym dyskusjom na temat regresu demokracji. Zmiany w Bułgarii i Rumunii zostały szeroko zdefiniowane jako niedokończone sprawy. Kiedy więc oba te kraje stały się państwami członkowskimi Unii Europejskiej, panowało zrozumienie, że należy wykonać więcej pracy w poszczególnych obszarach – a dokładniej w odniesieniu do niezależności i skuteczności sądownictwa, walki z korupcją, a w przypadku Bułgarii, walki z przestępczością zorganizowaną.
Dlatego to, co kiedyś było monitoringiem przedakcesyjnym, zostało rozszerzone i zastosowane po raz pierwszy do istniejących państw członkowskich UE, tworząc de facto członkostwo drugiej kategorii. Dlatego zarówno Bułgaria, jak i Rumunia są nadal bardzo rygorystycznie kontrolowane nawet po przystąpieniu w celu osiągnięcia tych samych standardów, co inne państwa członkowskie UE.
LJ: Czy to specjalne traktowanie działa? Czy Unia Europejska osiągnęła swoje cele w tym zakresie?
EG: To kwestia benchmarków – a mianowicie tego, co chciałbyś osiągnąć tym instrumentem? W tym przypadku Komisja Europejska zadeklarowała (w 2019 r. w przypadku Bułgarii i w listopadzie 2022 r. w przypadku Rumunii), że oba kraje w zadowalający sposób spełniają kryterium wyznaczone w momencie ich akcesji, dzięki czemu mogą teraz znieść specjalny mechanizm, który został wdrożony dla obu krajów.
Pytanie brzmi, jak ambitnie podchodzisz do interpretacji tego, jakie standardy miały zostać osiągnięte? Czy mamy sprawne, skuteczne i niezależne sądownictwo w obu przypadkach? Czy walka z korupcją zakończyła się sukcesem? Uważam, że oba kraje mają jeszcze więcej do zrobienia. Ale to nie jest wyłącznie sprawa tylko Bułgarii i Rumunii. Wraz z publikacją „Raportów na temat praworządności” zauważyliśmy, że we wszystkich państwach członkowskich UE występują problemy w tych obszarach.
LJ: Jak nowi członkowie wpłynęli na postrzeganie procesu rozszerzenia jako takiego?
EG: To temat znany od wielu lat. Wciąż dziwi mnie, że choć od ich akcesji minęło już dziesięć lat, nadal mówimy o nich jako o „nowych państwach członkowskich”. Wkład państw Europy Wschodniej w integrację europejską został ostatnio zakwestionowany. Tak było w 2007 roku, kiedy dołączyły Bułgaria i Rumunia – argumentowano, że zepsują one politykę rozszerzenia UE, która będzie miała decydujący wpływ na perspektywy dalszego rozszerzenia o Bałkany Zachodnie. Teraz podobne spory toczą się o wpływ kwestii praworządności na Węgrzech i w Polsce na dalsze rozszerzanie Unii Europejskiej.
Chociaż jest to argument, który sam się nasuwa, ja jednak bym z nim polemizowała – właśnie dlatego, że istnieje obecnie całkiem sporo dowodów i przykładów na to, że nie chodzi tylko o to, jak skonsolidowana jest dana demokracja. Zarówno stare, jak i nowe demokracje mogą doznawać regresu – pytanie brzmi, jak UE poradzi sobie z tymi wyzwaniami i problemami po przystąpieniu do unii. Jest to o wiele ważniejsze niż podnoszenie kwestii budzących obawy co do tego, jak skuteczne były one przed przystąpieniem. Na przykład Węgry były faworytem rozszerzenia na wschód, które zostało ogłoszone sukcesem. Od tego czasu niestety tendencje te uległy odwróceniu.
Dlatego członkostwo nie oznacza ‘drogi bez powrotu’, jeśli chodzi o konsolidację demokracji. Ważne jest, aby UE dysponowała mechanizmami monitorowania rozwoju sytuacji we wszystkich państwach członkowskich i zwracania uwagi na nowe wyzwania dla demokracji.
LJ: Do niedawna panowała powszechna zgoda co do tego, że Unia Europejska skutecznie wymusza zmiany (np. legislacyjne) w krajach kandydujących. Nie widzimy jednak, żeby się to urzeczywistniło w przypadku Bałkanów Zachodnich. Czy kraje te nie mają jasnej perspektywy przystąpienia? Czy też jest to kwestia typowa dla państw, które włączyły się w tę właśnie falę procesu rozszerzenia?
EG: Ważne jest, aby zastanowić się, w jaki sposób kraje z potencjałem na przystąpienie do UE były oceniane w latach 2004 i 2007 w porównaniu z obecnym podejściem przyjętym przez Komisję Europejską wobec Bałkanów Zachodnich. Jeśli chodzi o rozszerzenie z 2004 r., skupiono się na przyjęciu ustawodawstwa i tworzeniu rozmaitych instytucji. Obecnie stanowisko UE uległo zmianie – wymaga się już nie tylko uchwalenia konkretnych aktów prawnych i powołania instytucji, ale także przedstawienia historii ich wdrażania oraz kładzie się nacisk na nieodwracalne reformy. Dlatego nasze żądania i środki ich oceny są znacznie trudniejsze, co jest ważnym aspektem, gdy porównamy rozszerzenie z lat 2004 i 2007 z trwającą obecnie rundą rozszerzenia. Musimy uważać, aby nie porównywać gruszek i jabłek.
Oczywiście skala i zakres wyzwań są bardzo różne – nie tylko dlatego, że UE staje się coraz bardziej wymagająca i rygorystyczna w swoim podejściu, ale także dlatego, że kraje Bałkanów Zachodnich stoją przed szeregiem wyjątkowych i trudnych wyzwań. Nie oznacza to, że Unia Europejska nie będzie miała wpływu na zmiany w dłuższej perspektywie, ale niestety w ciągu ostatniej dekady niewiele się poprawiło. Wiele osób argumentowało, że ambiwalentne podejście UE do perspektyw Bałkanów Zachodnich też nie poprawiło zbytnio sytuacji.
LJ: Czy UE boryka się z jakimiś wyzwaniami w tzw. „starych państw członkowskich”? Dlaczego nie ma dyskusji na ten temat? Czy nie ma tam żadnych problemów? Czy też mamy do czynienia z innym traktowaniem „starych” i „nowych” krajów członkowskich?
EG: Kraje stoją przed różnymi wyzwaniami i doświadczają ich w różnych momentach. W niektórych przypadkach nie poświęcono wystarczającej uwagi, jeśli chodzi o walkę z korupcją i jej wpływ na budżet UE i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Kiedy UE opublikowała swój pierwszy – i jedyny – ogólnounijny raport antykorupcyjny, potwierdzono, że wszystkie państwa członkowskie mają problemy, jeśli chodzi o walkę z korupcją. To z kolei ma wpływ na składki podatników do budżetu europejskiego.
Nie sądzę, aby był to problem wyłącznie Europy Wschodniej, ponieważ na przykład na Malcie pojawiły się obawy co do rozwoju sytuacji. We Włoszech – jednym z członków założycieli Unii Europejskiej – także pojawiło się wiele problematycznych kwestii. Grecja przyciąga obecnie sporo uwagi ze względu na szereg różnych wyzwań. Dlatego niesprawiedliwe jest patrzenie tylko na wydarzenia w Europie Środkowej i Wschodniej.
LJ: Czy UE potrzebuje nowych narzędzi, aby móc zapobiegać regresowi demokratycznemu? A może powinna efektywniej wykorzystywać już istniejące instrumenty?
EG: Obecnie panuje zgoda co do tego, że zestaw narzędzi UE jest kompletny. Pytanie brzmi, jak skuteczna, spójna i konsekwentna jest Unia Europejska pod względem wdrażania i wykorzystywania instrumentów, którymi dysponuje. Tutaj również musimy mieć świadomość, że w wielu przypadkach wymaga to politycznego poparcia ze strony przywódców narodowych – i jest to niezmienna kwestia, szczególnie w przypadku wydarzeń dotyczących Węgier i Polski (na ile głowy państw są skłonne do nakładania sankcji, w niektórych przypadkach oraz do korzystania z pełnej gamy narzędzi i instrumentów UE).
LJ: W jakim stopniu z politycznego punktu widzenia interwencje UE mogą mieć niezamierzony wpływ na zachowanie państw członkowskich?
EG: Możliwe, że niektóre interwencje UE mogły mieć niezamierzone konsekwencje. Zasadniczo pytanie dotyczy tego, o co toczy się gra? Co Unia Europejska stara się chronić? Czy chodzi o ogólną jakość demokracji w poszczególnych państwach członkowskich? A może mówimy o osłabieniu funkcjonowania integracji europejskiej i przyszłości projektu europejskiego? To ważne pytania, które zostały ostatnio zadane, biorąc pod uwagę fakt, że niektóre kraje wykorzystały swoje prawo weta do zablokowania kluczowych decyzji dotyczących polityki zagranicznej UE i podziału europejskiego budżetu. Kwestie te są ze sobą bardzo ściśle powiązane, przez co niezwykle trudno jest skupić się na jednym konkretnym aspekcie pod kątem uzasadnienia konkretnego postępowania.
Jednak na podstawie moich rozmów z różnymi urzędnikami unijnymi i krajowymi chciałabym również podkreślić, że większość z nich postrzega to jako instrument stwarzania możliwości wsparcia, a nie sankcjonowania lub karania kogoś. Zasadniczo, w przypadku państw członkowskich, wszyscy urzędnicy krajowi regularnie ze sobą współpracują, więc nikt nie chce zrażać się ani utrudniać osiągnięcia porozumienia w sprawie wspólnych rozwiązań. Dlatego jest to ważne – jest to sposób, który umożliwia współpracę, zamiast wzajemnego antagonizowanie się.
LJ: Wracając do tytułu naszej rozmowy: czy UE ma znaczenie?
EG: Ma znaczenie – w wielu różnych kwestiach. Ważne jest, aby nie myśleć o Unii Europejskiej jedynie jako o zestawie narzędzi z różnymi funkcjami, ale aby podkreślić znaczenie, jakie członkostwo w UE ma dla wzmocnienia pozycji różnych podmiotów krajowych. Kiedy patrzymy na rozwój sytuacji w obszarze reform demokratycznych, Unia Europejska może zrobić bardzo niewiele – interwencje zewnętrzne są szczególnie ograniczone. Ostatecznie to przywódcy krajowi mogą napędzać i przeprowadzać reformy w swoich państwach członkowskich. Dlatego zakres, w jakim UE może wspierać lub ograniczać różne podmioty krajowe, ma znaczenie dla powodzenia reform demokratycznych.
Niniejszy podcast został nagrany 13 marca 2023 roku.
Dowiedz się więcej o gościni: www.politics.ox.ac.uk/person/eli-gateva
Niniejszy podcast został wyprodukowany przez Europejskie Forum Liberalne we współpracy z Movimento Liberal Social i Fundacją Liberté!, przy wsparciu finansowym Parlamentu Europejskiego. Ani Parlament Europejski, ani Europejskie Forum Liberalne nie ponoszą odpowiedzialności za treść podcastu, ani za jakikolwiek sposób jego wykorzystania.
Podcast jest dostępny także na platformach SoundCloud, Apple Podcast, Stitcher i Spotify
Z języka angielskiego przełożyła dr Olga Łabendowicz
Czytaj po angielsku na 4liberty.eu
