W tym odcinku Liberal Europe Podcast Leszek Jażdżewski (Fundacja Liberté!) gości Danielę Schwarzer, ekspertkę do spraw europejskich i międzynarodowych, której najnowsza książka (“Krisenzeit: Sicherheit, Wirtschaft, Zusammenhalt – Was Deutschland jetzt tun muss”) właśnie się ukazała. Rozmawiają o raporcie niezależnej formalnie niemiecko-francuskiej grupy ekspertów („Grupy Dwunastu”), przyszłości rozszerzenia UE oraz niezbędnych reformach na szczeblu europejskim.
Leszek Jażdżewski (LJ): Co stoi za raportem Grupy Dwunastu? Co powinniśmy z niego wyciągnąć?
Daniela Schwarzer (DS): Pod koniec ubiegłego roku dwaj ministrowie spraw europejskich Francji i Niemiec wpadli na pomysł, że chcą uzyskać pomoc w znalezieniu odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób Unia Europejska (UE) może przygotować się na rozszerzenie i jakiego rodzaju struktur instytucjonalnych lub reform procesu decyzyjnego potrzebuje Europa. Następnie wybrali sześciu ekspertów z każdej strony i utworzyli grupę roboczą, która została upoważniona do realizacji tego zadania w oficjalnym piśmie wyznaczającym misję z okazji rocznicy Traktatu Elizejskiego (traktatu o przyjaźni francusko-niemieckiej), obchodzonej 22 stycznia.
Rozpoczęliśmy naszą pracę bardzo niezależnie. W istocie zapytaliśmy nawet ministrów, czy oczekują od nas sprawozdania zawierającego propozycje natychmiast nadające się do wdrożenia, czy też zamiast tego powinniśmy zaproponować rzeczy, które prawdopodobnie nie zostaną szybko przyjęte, ponieważ w świetle obecnej sytuacji politycznej idą za daleko, gdyż niekoniecznie odpowiadają interesom francusko-niemieckim. To drugie okazało się pożądane i poproszono nas o prowadzenie niezależnych prac.
Na początku blisko współpracowaliśmy z obydwoma ministrami, próbując zrozumieć sytuację polityczną, ustalić ramy czasowe i zastanowić się, jak przedstawić raport. Jednak, kiedy już to określiliśmy, wypracowaliśmy własne założenia. Nastawiliśmy się także na bardzo prosty sposób przedstawienia efektów naszych prac.
Naszym zdaniem UE i tak potrzebuje reform – nie tylko ze względu na możliwość dołączenia sześciu, ośmiu, a nawet dziesięciu nowych członków, ale dlatego, że chociaż widzieliśmy, że w ciągu ostatnich lat system UE był w stanie dalej się rozwijać w określonych momentach kryzysu, to nie bez powodu warto przyjrzeć się funkcjonowaniu systemu już teraz (w nowych okolicznościach geopolitycznych i kontekście politycznym).
Wypracowaliśmy propozycje reform, które należy przyjąć tak czy siak – niezależnie od tego, czy rozszerzenie nastąpi, czy nie. Następnie skupiliśmy się na szczegółach proponowanych reform. Przyjrzeliśmy się także Unii Europejskiej i jej hojnej naturze i zastanawialiśmy się, czy reformy powinny być radykalne, tworzyć całkiem nowy system, czy raczej powinny budować na kanwie tego, w jaki sposób UE została skonstruowana i jak ewoluowała. Uznaliśmy, że powinniśmy kierować się tym drugim podejściem.
Zdawaliśmy sobie sprawę, że w systemie UW panuje odpowiednia równowaga pomiędzy reprezentowaniem obywateli europejskich i ich interesów w Parlamencie Europejskim, z Komisją Europejską jako strażnikiem traktatów. Jest też Rada Europejska i Rada Ministrów, gdzie reprezentowane są interesy narodowe. Nie zakładaliśmy, że znaleźliśmy się w sytuacji politycznej, w której można by pozbyć się tak złożonej równowagi interesów. Dlatego chcieliśmy przedstawić propozycje w ramach już istniejącej konfiguracji, aby zapewnić jej skuteczniejsze działanie.
Kierowaliśmy się trzema kryteriami. Każda propozycja reformy miała na celu pomóc w realizacji przynajmniej jednego z nich. Pierwszym z nich było przygotowanie się do rozszerzenia UE. Drugim było wzmocnienie legitymacji demokratycznej i praworządności. Wreszcie trzecim było zwiększenie zdolności UE do sprawnego działania.
Nie pracowaliśmy tylko w gronie dwunastu osób. Odbyliśmy wiele rozmów z przedstawicielami rządów, doradcami, badaczami, think tankami i naukowcami – zarówno z UE27, jak i krajów kandydujących. Spotykaliśmy się co drugi tydzień na dwie godziny w piątkowe poranki o 8 rano, a także odbyliśmy trzy spotkania całodniowe. Ponadto przeprowadziliśmy indywidualne konsultacje z innymi podmiotami (zarówno z całej UE, jak i krajów kandydujących), co dostarczyło nam niezwykle przydatnych informacji zwrotnych. Kiedy czuliśmy, że potrzebujemy określonej wiedzy specjalistycznej lub określonej perspektywy, zadawaliśmy konkretne pytanie. W innych przypadkach odbywaliśmy otwartą wymianę zdań na temat tego, co owe podmioty uważają za priorytety wymagające reformy w Unii Europejskiej.
W efekcie wypracowaliśmy konkretne wnioski: rozszerzenie powinno nastąpić i Unia Europejska musi się na to przygotować. Powinna zostać wyznaczona data (powinien to być rok 2030), który to termin wyznaczałby konieczność gotowości do rozszerzenia. Od tego dnia UE powinna mieć możliwość przyjmowania nowych członków. Jednak ostatecznie to od samych członków zależy, czy będą gotowi. Niemniej jednak UE powinna wykazać gotowość do podjęcia tego zobowiązania.
Po drugie, bardzo wyraźnie stwierdziliśmy, że rozszerzenie musi wzmacniać UE, aby miało sens. Pozyskiwanie nowych członków jest narzędziem geopolitycznym i niezwykle ważnym czynnikiem stabilizującym kontynent. Jeśli jednak poprzez rozszerzenie UE osłabnie, nie będzie już skuteczna lub też stan praworządności ulegnie pogorszeniu, to nie ma to sensu. Dlatego musimy zadbać o to, aby Unia Europejska była nie tylko gotowa na rozszerzenie, ale także o to, że dzięki niemu stanie się silniejsza.
Po trzecie, praworządność jest zasadą niepodlegającą negocjacjom. UE już teraz boryka się w tym zakresie z problemami w przypadku co najmniej dwóch państwach członkowskich. Z naszego raportu wynika, że zasada ta wymaga wzmocnienia w obecnej bazie państw unijnych, zanim będą mogły dołączyć nowe państwa. W przeciwnym razie istnieje realne ryzyko, że UE nie będzie w stanie zarządzać sobą w sposób zgodny z tą zasadą – która jest niezbędna dla funkcjonowania jednolitego rynku.
Tak w skrócie wyglądał nasz proces. Zaowocował on ponad 40 stronami konkretnych propozycji. Niektóre z nich można wdrożyć w oparciu o Traktat lizboński, inne zaś wymagają reformy Traktatu. Jednakże ustrukturyzowaliśmy je w taki sposób, aby można było szybko odnieść sukces, a także uzmysłowić sobie poważniejsze problemy, które należy rozwiązać.
LJ: W jakim stopniu raport sugeruje zmianę struktury władzy w Unii Europejskiej?
DS: W centrum raportu postawiono kwestię praworządności (można ją znaleźć już w pierwszym rozdziale), ponieważ zdajemy sobie sprawę, że jeśli tego nie dopilnujemy, to pozostałe propozycje reform będą miały jedynie ograniczoną wartość. Naszym celem było uczynienie UE silniejszym aktorem – nie tylko wewnętrznie, ale także w nowym otoczeniu geopolitycznym. Dlatego też, jeśli chodzi o zmianę władzy we wdrażaniu praworządności, nasze propozycje rzeczywiście robią różnicę.
Wierzymy, że istnieje sposób na wdrożenie praworządności „bez naruszania” traktatów UE. Jako przykład posłużyła tu niedawna warunkowość wprowadzona w funduszu NextGenerationEU. W związku z tym zaproponowaliśmy mechanizmy warunkowości w zakresie praworządności, które należy stosować do karania naruszeń praworządności, a także naruszeń art. 2, który określa podstawowe wartości Unii Europejskiej w wieloletnich ramach finansowych.
Nie jest to budżet poboczny, jak fundusz NextGenerationEU, ale faktycznie stanowi rdzeń budżetu UE. To faktycznie zmienia ośrodek władzy, ponieważ jeśli tak się stanie (i zaistnieje dobry proces monitorowania i wdrażania), to, co stało się z artykułem 7, nie stanie się, ponieważ w tym przypadku konieczna jest jednomyślność wśród wszystkich państw członkowskich (z wyjątkiem tego, który dokonał naruszenia), aby mechanizm zadziałał.
Dlatego też przy projektowaniu nowego budżetu zasadne jest zadanie sobie pytania (w szczególności przez tych, którzy wpłacają do budżetu najwięcej), czy strona wydatkowa budżetu przebiega zgodnie z zasadami prawa UE. Jeżeli odpowiedź brzmi „nie”, to pieniędzy nie można wydać. Takie podejście zmienia równowagę, ponieważ obecnie dwa kraje naruszają art. 2, zatem w ramach procedury art. 7 mogą chronić te drugie.
Wyraźnie widać zmianę, która sprawia, że debata staje się bardziej polityczna, ponieważ jeśli chodzi o pieniądze, to populacje krajowe bardziej się tym tematem przejmują – nie tylko w tych krajach, które są objęte sankcjami, ale także w tych, które faktycznie wpłacają spore kwoty do budżetu UE. Jeśli nie pracujemy w oparciu o wspólną bazę wartości, pod którą wszyscy się podpisują, to należy zadać sobie pytanie: „Dlaczego to robimy?”. W jakim stopniu musimy chronić nasze własne zasady, aby wszyscy mogli współpracować. Jeśli należymy do klubu tak ścisłego jak UE, to musimy mieć wspólne zasady i należy je chronić.
LJ: Jak doszliście do swoich wniosków w zakresie proponowanych zmian instytucjonalnych? Jak proponowane rozwiązania powinny działać w praktyce? Czy państwa członkowskie zrozumieją, że te kroki należy wprowadzić od razu?
DS: Nie sugerujemy zasadniczej zmiany równowagi między instytucjami europejskimi tylko dlatego, że system został zbudowany w sposób równoważący udział obywateli w wyborach europejskich – które nadal odbywają się w ściśle krajowych ramach prawnych, a szkoda.
Po drugie, należy wzmocnić mechanizmy partycypacyjne. Nie wymyślamy ich na nowo, ale musimy prostu sprawić, że te istniejące będą istotne dla instytucjonalnego procesu decyzyjnego. Następnie mamy reprezentację interesów narodowych – w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów. Następnie jest Komisja Europejska, która ma bronić europejskich interesów i czuwać nad wdrażaniem traktatów europejskich. Jednak Komisja Europejska to także miejsce, do którego państwa członkowskie wysyłają swoich przedstawicieli – i tak często postrzega się ten organ.
Traktat lizboński faktycznie oferuje możliwości zmniejszenia liczby komisarzy. Kiedy omawialiśmy ten scenariusz, nie sądziliśmy jednak, że kiedykolwiek to nastąpi. Niektóre kraje kandydujące negocjują obecnie swoje przystąpienie i twierdzą, że nie będą potrzebować własnego komisarza, ale kiedy już dołączą, prawdopodobnie zdadzą sobie sprawę, że będą go potrzebować.
Dlatego nie twierdzimy, że jest to nasze jedyne zalecenie – po prostu wdrożyć Traktat lizboński i zmniejszyć liczbę komisarzy, co oznaczałoby, że jako kraj nie będziecie mieli komisarza przez całą pięcioletnią kadencję, bądź przez dwa i pół roku, jeśli wprowadzimy rotację w połowie kadencji. Nie sądzimy, żeby to było możliwe. W konsekwencji powstał model, w którym mogliby istnieć „komisarze wiodący”, pełniący większą rolę, współpracujący z zespołem innych komisarzy. Można to zorganizować również w oparciu o Traktat lizboński. Jeśli jednak ktoś chce posunąć się jedynie do przyznania głównym komisarzom prawa głosu w Komisji Europejskiej, wówczas potrzebna byłaby zmiana traktatu.
Gdyby system był zorganizowany bardziej hierarchicznie niż dotychczas w Komisji Europejskiej, służyłoby to efektywności. Obecnie wymyśla się coraz więcej tek, aby zaspokoić potrzebę zapewnienia każdemu komisarzowi jakiegoś zajęcia. Wierzymy jednak, że mogliby oni działać skuteczniej, gdyby stworzyli zespół i mieli jasne zadania, które będą realizować i które każdy komisarz mógłby zabrać do domu i porozmawiać o nich ze społeczeństwem. Zwiększyłoby to efektywność samej Komisji Europejskiej i pozwoliło nie stracić aspektu posiadania komisarza, który jedzie do Brukseli i który może być łącznikiem z krajem macierzystym, gdzie można rozmawiać o sprawach europejskich.
Ciekawą kwestią była dla nas natomiast prezydencja w Radzie Europejskiej. Uważamy, że to ważne nie tylko ze względu na zarządzanie posiedzeniami Rady, ale także ze względu na przesłanie, które zostaje zabrane do domu. Przyjrzeliśmy się także Trojce i zauważyliśmy, że dobrze byłoby, gdyby koordynowała swoje prace przez półtora roku, ale w ciągu półtora roku nigdy nie ustala się żadnych większych priorytetów. Zwykle proces ten trwa znacznie dłużej.
Dlatego sugerujemy przyjrzenie się możliwości obowiązywania pięcioletniej kadencji Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej oraz dwuipółletniej kadencji w ramach prezydencji. Dlaczego nie zaproponować dwóch zespołów – jednego na pierwszą połowę kadencji i drugiego na drugą połowę. Pięć krajów koordynowałoby swoje programy (zamiast trzech). Odpowiadałoby to również programowi prac Komisji Europejskiej i badaniom UE na rzecz opracowania nowej legislatury. W ten sposób nie byłoby potrzeby zmiany traktatu i można by wdrożyć te rozwiązania, jeśli tylko państwa członkowskie tak postanowią.
Zastanawialiśmy się także nad strategiczną zdolnością do działania na rzecz Unii Europejskiej i rozważaliśmy dostosowanie budżetu do tych pięciu lat. Wtedy mielibyśmy program prac, zespół dziesięciu prezydencji krajowych pracujących w dwóch grupach oraz Komisję Europejską, która byłaby zorganizowana znacznie efektywniej – albo mielibyśmy wspólny program prac, który można byłoby wdrożyć za pośrednictwem budżetu, który obejmuje również na okres tych pięciu lat.
LJ: A co z zasadą głosowania większościowego w większości kwestii europejskich (w tym w obszarze polityki zagranicznej i obronnej)? Opracowany przez was raport sugeruje przejście w kierunku głosowania większością kwalifikowaną (QMV), co wydaje się logiczne – zwłaszcza w perspektywie przystąpienia większej liczby krajów do UE. Jednocześnie oferujecie konkretne rozwiązania zabezpieczające interesy małych i średnich państw członkowskich.
DS: Problem QMV istnieje już od bardzo dawna. Kilka lat temu niemiecka prezydencja w UE próbowała narzucić tę zasadę w niektórych kwestiach w kształtowaniu polityki zagranicznej – jednak bezskutecznie. Dyskutowano także na temat polityki podatkowej – obszaru, w którym trudno o jednomyślność.
Co ciekawe, osoby dobrze zaznajomione z działaniem brukselskiej maszyny twierdzą, że nawet jeśli większość kwalifikowana nie będzie używana, to fakt, że będzie istniała, już sam w sobie będzie korzystny. Bo jeśli wszystkie kraje będą wiedziały, że może dojść do głosowania większością kwalifikowaną w Radzie, to będą chciały osiągnąć kompromis, ponieważ ani mniejszość, ani większość nie będą chciały poddawać pod głosowanie kontrowersyjnych kwestii. Zebraliśmy interesujące uwagi od osób, które bardzo uważnie obserwują negocjacje Rady i proces decyzyjny. Dowiedzieliśmy się właśnie, że już samo wprowadzenie większości kwalifikowanej większości (nawet bez jej stosowania) mogłoby zmienić sposób prowadzenia negocjacji.
Nasza propozycja jest rzeczywiście ambitna. Mamy świadomość, że nie osiągniemy jednomyślności wszystkich państw członkowskich, aby wszystkie pozostałe decyzje polityczne w Unii Europejskiej poddać pod głosowanie większości kwalifikowanej. Oznaczałoby to, że zwykła procedura legislacyjna miałaby zastosowanie do wszystkich dziedzin.
Uważamy również, że należy chronić interesy narodowe. Oznacza to, że krajowi przedstawiciele Rady (ministrowie) powinni móc stwierdzić, że jest to decyzja, która dotyka istotnych interesów narodowych. Utrudniłoby to zapobieganie stosowaniu większości kwalifikowanej bardziej, niż ma to miejsce obecnie, kiedy to kraje członkowskie mogą po prostu zagrać kartę weta w przypadku jakiejkolwiek decyzji – co zdarza się dość często. Mamy nadzieję, że zmiana ta będzie miała pozytywny wpływ na osiągnięcie konsensusu, a jednocześnie pomoże chronić interesy narodowe.
Jeśli naprawdę musisz użyć karty narodowej, aby chronić to, co jest naprawdę ważne dla twojego kraju, to nadal będzie to możliwe. Ponadto można przekazać daną sprawę z Rady Ministrów Radzie Europejskiej, gdzie decyzje nadal byłyby podejmowane z zachowaniem zasady jednomyślności. To jednak powinien być raczej wyjątek od reguły, bo inaczej rozwiązanie to nie byłoby zbyt skuteczne.
Ponadto zalecamy zmianę równowagi udziałów głosów w większości głosów. W tej chwili przyglądamy się względnej wadze krajów w obecnych głosach większości kwalifikowanej. Dostrzegamy, że większe państwa członkowskie mają proporcjonalnie większą wagę. Dlatego sugerujemy dostosowanie obecnego systemu, w którym większość kwalifikowana potrzebuje 55% państw członkowskich, reprezentujących 65% populacji, do 60/60. Wzmocniłoby to relatywnie małe państwa i osłabiło większe.
Jasne jest, że nie przedstawialiśmy propozycji leżących wyłącznie w interesie Francji i Niemiec. Właśnie dlatego rządom tych krajów nie podobało się to szczególnie, ponieważ oznacza to rezygnację z większej wagi przy podejmowaniu decyzji większością kwalifikowaną. Niemniej jednak mamy nadzieję, że propozycje te umożliwią skuteczniejsze podejmowanie decyzji – w szczególności skłonią rządy do bardziej produktywnej współpracy.
Obecnie możliwość weta w kwestiach związanych z daną polityką jest dość często wykorzystywana do blokowania różnych rzeczy z różnych powodów – czasami niezwiązanych z rzeczywistą kwestią polityczną, o którą chodzi. To z kolei wywiera negatywny wpływ na funkcjonowanie Unii Europejskiej.
LJ: Czy fakt, że raport był dziełem francusko-niemieckim, jest pozytywnym czynnikiem? Czy ma on potencjał, aby zainspirować oba te kraje do ponownego objęcia wiodącej roli? Jak będzie wyglądał sukces w ciągu najbliższych kilku lat? Jakie przeszkody mogą wystąpić? Jak wygląda przyszłość reform UE?
DS: Szczerze mówiąc, spodziewałem się większego oporu na nasze wnioski właśnie ze względu na fakt, że jest to raport francusko-niemiecki. Co ciekawe, w ramach naszego mandatu mogliśmy współpracować z osobami z innych krajów, aby przedstawić jak najwięcej perspektyw. Robiliśmy to bardzo świadomie i spędziliśmy dużo czasu na integrowaniu poglądów i wyważaniu naszych propozycji, ponieważ kierowała nami chęć, aby raport miał przełożenie na realne zmiany. Musiało się w nim znaleźć coś, co uwzględniałoby wiele perspektyw, żeby mógł być interesujący.
Wypracowaliśmy klamrę spinającą rozszerzenie UE (koncepcja, która cieszy się silnym poparciem pewnej grupy krajów) a konieczność zreformowania pewnych elementów (czym inne kraje były bardzo zainteresowane). Mogłoby to pomóc w utworzeniu grup państw członkowskich, które chciałyby wspólnie zająć się tymi tematami. Być może nie we wszystkim się zgodzą, ale jest w nich wola wykonania tego historycznego kroku, aby umożliwić rozszerzenie UE o ośmiu, dziesięciu, a nawet większą liczbę nowych członków.
Francja i Niemcy wykonały kawał dobrej roboty, podejmując tę inicjatywę. Raport wywołał bardzo intensywną debatę. Członkowie naszego zespołu dwukrotnie uczestniczyli w posiedzeniach Rady do Spraw Ogólnych – po raz pierwszy w połowie prac, latem 2023 r. Debata na temat reform instytucjonalnych szła wówczas jeszcze dość opornie i strony były pełne wątpliwości. Zastanawiano się, jaki to wszystko ma związek z rozszerzeniem i czy właśnie to należy zrobić lub też, dlaczego rozszerzenie nie postępuje tak szybko, jak powinno. Wtedy zdałam sobie sprawę, że jesteśmy dopiero na początku budowania wspólnego postrzegania obecnej sytuacji w Europie.
We wrześniu, kiedy wróciliśmy z naszym raportem, sytuacja uległa całkowitej zmianie. Przede wszystkim panowało bardzo szerokie zrozumienie, że rozszerzenie rzeczywiście znajduje się w programie działań i że istnieje ku temu imperatyw geopolityczny. Jednak musi się dać to przeprowadzić. Część krajów wyraźnie stanęła na stanowisku, że jeśli potrzebne są reformy, to powinny się one opierać na Traktacie lizbońskim, inne natomiast uznały, że być może konieczna będzie ingerencja w traktat UE.
W naszym raporcie przedstawionych zostało kilka opcji faktycznego przeprowadzenia reformy traktatu. Najprostszym rozwiązaniem jest wykorzystanie traktatów akcesyjnych do faktycznego wprowadzenia reform w Unii Europejskiej. Debata toczyła się już na szerszym, wspólnym forum i w niektórych kwestiach była dość pragmatyczna.
Stoimy w obliczu przełomowego momentu. Istnieją inicjatywy innych rządów, które zwróciły się do innych ośrodków doradczych lub grup badaczy o przedstawienie własnych raportów. Jeden z raportów został opracowany przez zespół doradców na Litwie, kolejny w Szwecji. Co ciekawe, jesteśmy zapraszani przez planistów polityki, rządy, parlamenty i inne zespoły doradcze w całej UE i do krajów kandydujących, aby porozmawiać o przygotowanych przez nas propozycjach. Pretekstem był faktycznie impuls francusko-niemiecki, który z pewnością miał kluczowe znaczenie dla rozpoczęcia tej debaty, ale obecnie jest już właściwie debata transeuropejska. Kolejne stanowiska pojawiają się teraz zewsząd – i właśnie tego nam potrzeba.
Zobacz raport: https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617206/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf
Dowiedz się więcej o gościni: www.danielaschwarzer.eu
Niniejszy podcast został wyprodukowany przez Europejskie Forum Liberalne we współpracy z Movimento Liberal Social i Fundacją Liberté!, przy wsparciu finansowym Parlamentu Europejskiego. Ani Parlament Europejski, ani Europejskie Forum Liberalne nie ponoszą odpowiedzialności za treść podcastu, ani za jakikolwiek sposób jego wykorzystania.
Podcast jest dostępny także na platformach SoundCloud, Apple Podcast, Stitcher i Spotify
Z języka angielskiego przełożyła dr Olga Łabendowicz
Czytaj po angielsku na 4liberty.eu
