Poprawa komunikacji rządu z obywatelami może przynieść duże korzyści dla systemu emerytalnego
„Dać w ziemię nura – najlepsza to emerytura” – pod tymi słowami fraszki Jana Sztaudyngera podpisałoby się zapewne wielu Polaków, niepewnie spoglądających na własną starość, zmęczonych niekończącym się reformowaniem systemu emerytalnego. W 2011 roku według badań CBOS-u jedynie co czwarty Polak był zadowolony z tego, jak działa system emerytalny, a niedawne podniesienie wieku emerytalnego popiera tylko co dziesiąty. W tej sytuacji warto zapytać, skąd tak negatywne postrzeganie tej instytucji oraz jakie mogą być tego konsekwencje dla niedawno przeprowadzonej reformy? W artykule postawiona została teza, że do takiego stanu rzeczy, oprócz samego kierunku reform emerytalnych w Polsce w ostatnich kilkunastu latach, przyczynił się w ogromnej mierze charakter debaty publicznej wokół nich i stosowanego w niej języka.
Dlaczego komunikacja ze społeczeństwem jest taka ważna?
Każdą reformę polityki publicznej możemy analizować zarówno od strony jej treści, jak i pod kątem nadanej jej przez polityków formy. Vivien Schmidt z Boston University, wybitna przedstawicielka tzw. instytucjonalizmu dyskursywnego, wskazuje na to, że reformy powinniśmy traktować nie tylko jako zmiany wybranych instytucji, ale raczej jako proces tworzenia i komunikacji idei. Rzeczywiste efekty reform zależą od tego, jakie idee są wykorzystywane w debacie publicznej oraz jak przebiega ich wymiana pomiędzy politykami a społeczeństwem – czy komunikaty polityczne trafiają do adresatów, czy są spójne i wiarygodne.
U podstaw tego podejścia naukowego leży szeroka koncepcja człowieka. Jeśli bowiem potraktujemy obywateli nie jako mechaniczne, niemal zaprogramowane jednostki w arkuszu kalkulacyjnym ministra, lecz jako złożone, osadzone w kontekście kulturowym i społecznym podmioty, jasnym staje się, że ich decyzje są wynikiem skomplikowanych, trudnych do przewidzenia procesów myślowych. Wpływ ważnych idei na działania ludzi przejawia się w tym, że określają one nasze podejście do danego problemu, mówią nam, jak jest i jak być powinno.
Jak decydujemy o przejściu na emeryturę?
Znaczenie dyskursu wydaje się być szczególnie doniosłe właśnie w obszarze systemu emerytalnego. Ludzie podejmują tu wiele skomplikowanych decyzji dotyczących: opłacania składek emerytalnych, dodatkowego oszczędzania, momentu przejścia na emeryturę, czy dalszej pracy na emeryturze. Podjęcie optymalnych z ekonomicznego punktu widzenia wyborów wymagałoby od nich dużej ilości informacji, dokładnej wiedzy na temat działania systemu emerytalnego, zaufania do niego, oraz odpowiednich umiejętności kalkulacyjnych. W rzeczywistości w każdym z tych obszarów występują braki, w związku z czym ludzie w praktyce odwołują się do różnych uproszczonych reguł decyzyjnych. Decyzje podejmowane są w oparciu o posiadaną wizję systemu emerytalnego i własnej starości, taką którą każdy z nas wytwarza na podstawie doświadczeń życiowych, wpływu rodziny czy komunikatów płynących z mediów.
Rola idei jest tutaj kluczowa. Przykładowo, jeśli w dyskursie obecna jest idea niskiej wiarygodności systemu emerytalnego, to jego uczestnicy mogą szukać alternatywnych, nierzadko bardzo ryzykownych, metod oszczędzania na starość. Z drugiej strony, mocne społeczne przekonanie o atutach starszych pracowników może wspierać ich w wydłużaniu aktywności zawodowej, a pracodawców zachęcać do inwestowania w nich.
Analogicznie przedstawia się sytuacja z reformami emerytalnymi, które obniżają świadczenia lub podwyższają wiek emerytalny. Uderzają one bowiem nie tylko w finanse ludzi, ale także w istniejące od lat przekonania na temat zabezpieczenia emerytalnego, wzbudzając naturalny sprzeciw i niepewność. Analiza reform emerytalnych z państw Europy Zachodniej pokazuje, że te przeprowadzane wbrew masowym protestom społecznym były nietrwałe i w długim okresie nie osiągały zakładanych celów. Z kolei przemiany państwa opiekuńczego w latach 90. w Danii, Holandii i we Włoszech zawdzięczają swój sukces po części właśnie odpowiedniej komunikacji. Dlatego podczas reformy tak ważna jest rola „dyskursu transformującego”, czyli takiej komunikacji polityków ze społeczeństwem, która zmienia dominujące idee i zapewnia zaufanie do przeprowadzanych zmian instytucjonalnych.
Polskie rozmowy o emeryturach
Przyjrzyjmy się zatem bliżej polskiemu dyskursowi emerytalnemu i spróbujmy ocenić jego znaczenie dla niedawnej reformy. Zarysowuje się w nim kilka charakterystycznych elementów.
Pierwszym z nich, jest dominująca w Polsce wizja starości i emerytury, jako okresu zasłużonego odpoczynku po latach ciężkiej pracy. Starość nadal kojarzy się Polakom negatywnie – z chorobami, słabością fizyczną i samotnością. Badania Eurobarometru pokazują, że choć Polacy doceniają mądrość i doświadczenie ludzi starych, to ich aktywność społeczną redukują do sfery rodziny (opieki nad dziećmi lub chorymi). Sfera publiczna i zawodowa mają pozostać domeną ludzi młodych. Jednocześnie, nisko określamy granicę starości: przeciętnie, już osoby 63-letnie traktujemy jako stare. Taka wizja ma przełożenie na realne decyzje i oczekiwania – Polacy wcześnie przechodzą na emeryturę, by następnie wycofać się z dotychczasowych ról społecznych i wieść pasywne życie. Reforma, która sprzeciwia się tym wzorom postępowania, choćby sama w sobie pozytywna, nie będzie akceptowana przez społeczeństwo.
Na tę wizję nakłada się drugi element: niewiedza i brak zaufania do instytucji publicznych. System emerytalny stanowi przysłowiową „czarną skrzynkę”, do wnętrza której dostęp mają jedynie nieliczni wtajemniczeni eksperci, ale już nie przeciętny Jan Kowalski. Dość powiedzieć, że jedynie połowa Polaków zdaje sobie sprawę, że emerytury (w relacji do wynagrodzeń) będą z czasem coraz niższe. Mimo starań mediów nadal bardzo niska jest także świadomość postępującego starzenia się społeczeństwa.
Poczucie niepewności podsycane jest dodatkowo przez częste zmiany w systemie emerytalnym oraz przez niefortunne wypowiedzi polityków, jak choćby niedawna Waldemara Pawlaka: „Muszę panią zmartwić, bo ja nie za bardzo wierzę w państwowe emerytury”. Skoro nie wierzy w nie sam premier, to jak ma uwierzyć nauczyciel czy robotnik?
Trzeci element jest związany z konfliktami politycznymi wokół kolejnych reform emerytalnych. Niestety to właśnie słowo „konflikt” najlepiej oddaje charakter tych zmian. Po pierwsze, nie obserwowaliśmy w nich ukierunkowanej na porozumienie debaty rządu z ekspertami i z aktorami społecznymi. To raczej rząd samodzielnie przygotowywał projekty, ograniczając konsultacje do minimum. Po drugie, procesy deliberacji, które mogłyby zmieniać przekonania społeczne i zwiększać legitymizację działań rządu, zastępowała zazwyczaj wymiana fizycznych argumentów za pośrednictwem strajków i protestów.
Pozytywny wyjątek w tym opisie stanowiła Reforma z 1999 roku, której autorzy dbali o współpracę ze związkami zawodowymi oraz o odpowiednią komunikację ze społeczeństwem. Szkoda, że ówczesnego wysokiego poparcia dla zmian w systemie nie udało się przełożyć w kolejnych latach na stworzenie nowej wizji polskiej emerytury.
W rezultacie, reformy emerytalne nie są kojarzone z dobrem publicznym i z tworzeniem sprawnych instytucji, lecz raczej z walką polityczną pomiędzy społeczeństwem, a złowrogim państwem. Dla każdej proreformatorskiej ekipy rządzącej, znacząco zawęża to dostępne opcje polityczne.
Skutecznie, lecz ryzykownie
Podnoszenie wieku emerytalnego w takich uwarunkowaniach społecznych to niełatwe zadanie. Donald Tusk zmierzył się z problemem, który dla wcześniejszych rządów stanowił temat tabu. Był skuteczny, dzięki obranej strategii politycznej, polegającej na maksymalnym wycofaniu problemu ze sfery dyskursu. Podniesienie wieku emerytalnego zostało wprowadzone błyskawicznie w życie, przy ograniczeniu debaty publicznej, w tym tej z ekspertami i ze związkami zawodowymi, do wymaganego prawem minimum.
Komunikacja celów reformy społeczeństwu także była dość ograniczona i skupiała się na pojedynczych argumentach. Argumentacja merytoryczna, obfitująca w liczby i prognozy, trafiła chyba tylko do wąskiego kręgu ekspertów. W związku z tym, Donald Tusk starał się w swoich wystąpieniach przedstawiać reformę jako konieczność i odwoływał się do idei solidarności społecznej. Idea ta stała się podstawą spotów telewizyjnych – prezentowały one solidarność pewnej wielopokoleniowej rodziny oraz tę pomiędzy przedstawicielami różnych grup zawodowych. Ten zabieg retoryczny jest jak najbardziej godny poparcia, ale jak się okazuje nie wystarczył do zmiany przekonań Polaków.
Niestety, rządowi nie udało się zachować spójności dyskursu – wypowiedzi liderów PSL-u oraz negocjacje wewnątrz koalicji sugerowały, że reforma jednak nie jest nieodzowna, niwecząc tym samym wysiłki premiera. Minister Pracy i Polityki Społecznej, Władysław Kosiniak-Kamysz, który powinien być liderem całej reformy, pełnił tutaj niejednoznaczną rolę, lawirując pomiędzy rządem a własną partią.
Sondaże pokazują, że rządowa komunikacja nie osiągnęła swojego celu – blisko 90% Polaków jest przeciwnych zmianom, poparcie dla Platformy Obywatelskiej obniżyło się o kilka punktów procentowych, a związki zawodowe przygotowują kontrofensywę. Poza tymi krótkookresowymi stratami, powyższa sytuacja niesie ze sobą ryzyko negatywnych konsekwencji w trochę dalszej przyszłości. Brak akceptacji oraz zaufania do zasad systemu emerytalnego może mieć przewrotne efekty – takie, jak niepłacenie składek emerytalnych. Stwarza to także dużą szansę dla obecnej opozycji na odwrócenie kierunku reformy w czasie następnej kadencji Sejmu.
Dodatkowo, brak dogłębnych konsultacji społecznych (ze środowiskiem naukowym, czy z NGO’sami) może odbić się na jakości reformy. Jak na razie, wiele istotnych argumentów zgłaszanych przez ekspertów z dziedziny polityki społecznej zostało przez rząd pominiętych.
Wreszcie, spójrzmy na reformę w szerszym kontekście relacji między obywatelami a państwem. Jednostronne, technokratyczne podejmowanie istotnych społecznie decyzji przez polityków jest tym, co Jürgen Habermas nazywa dominacją racjonalności technicznej w społeczeństwach kapitalistycznych. Ogranicza ona legitymizację działań władzy i przyczynia się do kryzysu demokracji.
Czas na kompleksowe zmiany!
Jeżeli premier Tusk chce, żeby reforma była dobrze oceniana za 20 lat, to czeka go jeszcze dużo pracy. Przeprowadzenie podwyższenia wieku emerytalnego przez ścieżkę legislacyjną powinno stanowić jedynie pierwszy krok większego procesu. W najbliższych miesiącach, obok przygotowania tzw. ustaw osłonowych, rząd powinien konsekwentnie zmieniać dyskurs emerytalny. Zmiany powinny dotyczyć zarówno treści, jak i sposobów komunikacji.
Rząd powinien stworzyć spójną wizję aktywnej starości i emerytury – taką, pod którą mogłaby podpisać się większość Polaków. System emerytalny powinien być w niej traktowany jako dobro publiczne, a ZUS powinien stać się przyjazną, godną zaufania instytucją, dbającą także o edukację społeczeństwa.
Debata okołoemerytalna powinna zostać otwarta na nowe środowiska. Na etapie tworzenia polityk powinny zostać wykorzystane mechanizmy deliberacyjne (konsultacje z NGO’sami, budowa lokalnych komitetów), które zwiększą zasób wiedzy dostępnej autorom polityk publicznych, pozwolą uwzględnić argumenty społeczeństwa oraz przywrócą reformom legitymizację. Idee oraz zasady systemu emerytalnego powinny być przedmiotem komunikacji na poziomie lokalnym, gdzie dużą rolę może odegrać ZUS, politycy samorządowi i związki zawodowe.
Zmiany dominujących w społeczeństwie idei wymagają czasu i determinacji, ale ich osiągnięcie przyczyni się do tego, że kolejne pokolenia Polaków będą mogły spokojnie podejmować decyzje w zakresie przyszłej emerytury i patrzeć bez strachu na własną starość.
