Dziennikarstwo, jakość i etyka w dobie wyzwań kultury cyfrowej
Preprint
Jarosław Płuciennik
Artykuł dotyczy teoretycznej relacji jakościowego dziennikarstwa i różnych jego modeli historycznych. Opiera się na rozważaniach z historii idei związanych z rozwojem mediów. Pokazuję w tym artykule związek między jakością w dziennikarstwie a wartościami i jakościami, czyli szeroko rozumianą etyką. Główną tezą artykuły jest, że wartości dobrego dziennikarstwa wywodzą się z projektu nowoczesności, który leży u źródeł profesji dziennikarza u zarania Oświecenia. Szczególną uwagę chciałbym zwrócić na sytuację dziennikarstwa w erze „podrabianych wiadomości” (ang. „fake news”) i „czasach postprawdy”. Na tym tle widzieć trzeba wyzwania czasów wszechobecnej kultury cyfrowej, która jest niewątpliwie strukturą innowacyjną, ale i zniekształcającą wiele tradycyjnych zjawisk.
Słowa kluczowe: jakość, dziennikarstwo, nowoczesność, podrabiane wiadomości (ang. fake-news), postprawda, dziennikarstwo obywatelskie, kultura cyfrowa
ABSTRACT
The article concerns the theoretical relationship between qualitative journalism and its various historical models. It contains considerations from the history of ideas related to media development. In this article, the author shows the relationship between quality in journalism and general values and qualities, or broadly understood ethics. The central thesis is that the values of good journalism stem from the project of modernity, which lies at the source of a journalist’s profession at the dawn of the Enlightenment. The author of the paper draws particular attention to the situation of journalism in the era of „fake news” and „post-truth era”. Against this background, one must see the challenges of the omnipresent digital culture, which is undoubtedly an innovative structure, but also distorting many traditional phenomena.
Keywords: quality, journalism, modernity, fake-news, post-truth, civic journalism, digital culture
Żyjemy w czasach wielorakich rewolucji: konwergencja mediów, usieciowienie oraz powszechna cyfryzacja kultury powodują, że tradycyjne media zmieniają swoje oblicze, nie tylko zmieniając swoją strukturę, ale wpływając mocno na dzieje świata. Zmianie podlegają nie tylko wielka polityka i ustroje państw, ale zmiany dotyczą także wartości, takich jak prawda czy demokracja: powstały nawet szczególne określenia, niemieszczące się w tradycyjnych kanonach etycznych, jednym z nich jest określenie „postprawda”, które już w 2016 roku Oxford Dictionaries określiło mianem słowa roku, choć do wyboru były niemniej urocze wyrażenia jak np. „fake-news”, czy „Brexit”. The Economist w swoim wstępie redakcyjnym tematycznego numeru o postprawdzie we wrześniu 2016 r. pisał: „Postprawda została również spotęgowana przez ewolucję mediów (patrz: Briefing). Fragmentacja źródeł wiadomości stworzyła zatomizowany świat, w którym kłamstwa, pogłoski i plotki rozprzestrzeniają się z alarmującą szybkością.” (‘Art of the Lie 2016, tłum. JP) Samo słowo zostało jednak spopularyzowane znacznie wcześniej przez Ralpha Keyes’a, który napisał książkę „Czas postprawdy” (2018, oryg. 2004), w której znajdziemy dużo ciekawych charakterystyk współczesnego świata etyki, głównie etyki życia codziennego. Jednak zagadnienia etyczne są także obecne w momencie, kiedy zaczynamy zastanawiać się na jakościowym dziennikarstwem. Ciekawe, że bodaj najwyraźniej będzie to widoczne w słynnym tomie „Bohaterowie” Carlyle’a, który mocno łączył zagadnienia etyczne z pojęciem dziennikarstwa, rozumianego w kontekście brytyjskim jako „czwarty stan”, od dawna powszechnie nazywany on jest poza pierwotnym kontekstem „czwartą władzą”. Carlyle pisze: „Bohaterowie — jako bogi, prorocy, poeci, kapłani — są to formy bohaterstwa, stanowiące własność wieków starożytnych, właściwość czasów najodleglejszych; niektóre z tych form od dawna straciły możność istnienia i nie ukażą się już więcej światu. Przeciwnie zaś bohater jako publicysta — kategoria, o której dziś właśnie mówić zamierzamy — stanowi całkowicie wytwór czasów nowych, i dopóki sztuka cudowna pisma lub pisma prędkiego, zwanego drukiem, nie przestanie istnieć, możemy być pewni, że i taki bohater będzie trwał, jako jedna z głównych form bohaterstwa w wiekach przyszłych. Bohater taki z wielu względów tworzy wytwór nader osobliwy.” (Carlye 2010) Carlyle opisuje osobliwość takiego bohatera, który bieduje gdzieś na poddaszu, stanowiąc jednocześnie „czwartą władzę”, zmieniając dzieje świata. Carlyle wyraża optymistyczną wiarę przetrwania bohaterskiego publicysty dopóki będzie „cudowna sztuka pisma” i „szybkiego pisma”, czyli druku. Ten szkocki autor powołuje się także dalej na rozróżnienie Fichtego: „prawdziwego publicystę” natchnionego niczym prorok i kapłan oraz „bazgracza” (Stümper) albo „partacza”. Pisarstwo prawdziwe jest bohaterskie wedle Carlyle’a, bo nawiązuje do bohatera, od którego on zaczyna swoją książkę — Odyna, wynalazcy runów, czyli sztukmistrza pisma. Jednak przywołany już Fichte, odpowiedzialny za nacjonalizm niemiecki, jest moderowany przez Carlyle’a przywołaniem także bardzo brytyjskiego „czwartego stanu”, który od dawna przekłada się jako „czwarta władza”.
To nawiązanie przez szkockiego autora do pojęcia, które ma związek także z amerykańską Konstytucją i pojęciem „trójpodziału władz” Monteskiusza (2003, pwdr. 1750), a jeszcze bardziej amerykańskim pojęciem „mechanizów kontroli i równowagi” różnych władz. (Purdy 2014, 2). Te mechanizmy miały i mają zapewniać, że władzy nie przejmie jeden człowiek, ani jedna grupa, że zawsze istnieć będzie pluralizm i różnorodność. Na tym tle właśnie trzeba rozumieć pojęcie „bohaterstwa publicystyki” Carlyle’a i współczesnego „jakościowego dziennikarstwa”. Owo jakościowe dziennikarstwo i bohaterstwo jest genetycznie powiązane z tzw. „Bill of Rights”, czyli listą wolności, którą wprowadziła pierwsza poprawka do Konstytucji Stanów Zjednoczonych, pierwszej Konstytucji na świecie. Tam jest mowa między innymi o wolności słowa i druku. Owa czwarta władza jest nią dlatego, że jako jeden z mechanizmów kontroli i równoważenia władz posiada wolność wypowiadania się.
Dość ironiczne jest jednak, że już Carlyle, który pisze o bohaterstwie publicysty, zauważa mizerność owej „czwartej władzy”. Sam termin był wielokrotnie komentowany z wieloma zastrzeżeniami (zob. Hunt 1850 czy Paczkowski 1973 passim), pokazywano np. służebność tej władzy ze względu na uzależnienie materialne. Sam Hunt przywołuje jako motto jednego z rozdziałów swojej historii dziennikarstwa powiedzenie Benjamina Constanta „Prasa jest mistrzynią wywiadu (ang. mistress of intelligence), zaś wywiad jest kochanką (ang. mistress) świata”. Ten właśnie fakt, że dobra, jakościowa prasa musi mieć — oprócz zapewnienia wolności słowa — dostęp do informacji, który jest możliwy przy dostępie do wartościowych źródeł, że zależy od zbierania informacji (wywiad, ang. intelligence) powoduje uzależnienie wysokiej jakości dziennikarstwa od zasobów także finansowych. Jednym ze źródeł wysokiej jakości jest wysokość poniesionych nakładów, aby informację zdobyć. Związek zdobywania informacji z dziennikarstwem, dziennikarstwa z wywiadem widać w dziejach niemal od samego początku, bo jeśli zacząć od jego początków w XVII wieku, to wtedy narodził się prototyp dziennikarza mającego nade wszystko dostęp do rodzącej się wtedy na szeroką skalę przestrzeni publicznej (zob. Habermas 2007). Już u zarania XVIII wieku związek dziennikarstwa i szpiegowania widać w postaci Daniela Defoe, który nie tylko założył w 1704 r. Tygodnik „Revue”, ale był także autorem sprawozdań z podróży (reportaży) i słynnym szpiegiem. Tych postaci jest znacznie więcej, zaś ich katalog musi wieńczyć ostatnia sprawa związana z przemianami w wywiadzie amerykańskim i opisem przemian światowych zawartych w „The Road to Unfreedom” autorstwa Tymothy Snydera. On to właśnie wskazuje na udział wywiadu rosyjskiego w produkcji tzw. podrobionych wiadomości (fake news) podczas wyborów prezydenckich w USA, Francji, Polsce, podczas głosowania w UK nad Brexitem, czy po aneksie Krymu i wojnie na Ukrainie. (Snyder 2018, passim)
W historii dziennikarstwa można wskazać, że początki jego w Wielkiej Brytanii kojarzą się z ideałem Addisona i Steele’a, którzy prowadzili „Spectatora”, i wedle których ideałem tego rodzaju pisarstwa jest bezstronny obserwator. Taki bezstronny obserwator mieści się jeszcze w indywidualistycznym modelu dziennikarstwa, jednak bardzo szybko sposób zbierania informacji na świecie przekształca się na modłę encyklopedyczną i zaczyna dominować model dziennikarstwa, które nie tylko stoi na straży praw i wolności, ale jest nieustannie kontrolowane przez zespół redakcyjny. Ten kolegialny sposób pracy zapewnia jakość informacji, która nie może zostać pokazana w surowej formie.
Zupełnie inaczej jednak w modelu, który zarysował się w najnowszych dziejach wywiadu i dziennikarstwa zarazem w postaci Juliana Assange’a, żądającego pełnej transparentności życia społecznego. Otóż Assange, chcąc określić swoją działalność nazwał siebie radykalnym dziennikarzem, choć jedyne co robił, to był stworzenie infrastruktury dla przecieków informatycznych materiałów mających charakter tajny lub poufny. Jego obrońcy odwołują się do faktu, że jest on dziennikarzem (zob. Zeese, Kevin B., and Margaret Flowers). Jego przeciwnicy twierdzą, że zwykłym hakerem. Zatem dziennikarstwo czerpało w dziejach swoją wartość najpierw w modelu indywidualistycznym z jakości indywidualnej refleksji i deliberacji, to bezstronny obserwator miał zagwarantować dobrą jakość raportu. Potem uzewnętrzniono i skolektywizowano proces deliberacji i wielostronności refleksji w modelu rozbudowanej redakcji: kto inny informację pozyskiwał, kto inny zbierał, jeszcze inny opracowywał i ktoś inny rozpowszechniał. Model trzeci, najnowszy, to „radykalny dziennikarz” publikujący nieobrobione materiały. Ten właśnie model powoduje, że pisze się także o przemianach w zakresie samej „czwartej władzy”, która dawno w wybranych krajach przestała być jednoznacznie równoważąca władzę, często jest paralelą układów władzy, media stają się po prostu tubami partyjnymi. Zresztą mamy rozmaitość rozwiązań w różnych krajach. Polaryzacja władzy w poszczególnych krajach i na świecie w ogólności jest szczególnie komplikowana przez obecność mediów społecznościowych, takich jak Facebook czy Twitter (i kilka innych), w których media nie tylko są niezwykle spolaryzowane, ale także coraz częściej tworzą zamknięte sfery bez możliwości przenikania wzajemnego. Mimo nowych możliwości stwarzanych przez tzw. „rozprzestrznialne media” powodują one także negatywne zjawiska, takie jak izolacja baniek informacyjnych i duża polaryzacja społeczna. (Zob. Jenkins and others 2018).
Zatem nawet jeśli trzeci model „radykalnego dziennikarstwa” wydaje się powrotem do korzeni związku dziennikarstwa z wywiadem politycznym, to jednak sytuacja jest nieco bardziej złożona: co z tego, że jakaś grupa na Facebooku będzie miała dostęp do wartościowego nagrania np. z torturowania człowieka przez policję, jeśli do tego nagrania nie będzie miała dostępu sieć dziennikarska o zasięgu ogólnokrajowym, czy światowym. Zasięg sieci społecznościowych może być wzmocniony wolą mediów głównego jeszcze nurtu medialnego. Dlatego nie można dzisiaj zapominać, że oprócz sieci społecznościowych istnieją jeszcze ciągle tradycyjne media, które mają nadal spory wpływ na życie społeczne. Choć z drugiej strony, jak wykazują najnowsze badania dziennikarstwa jakościowego, także w tradycyjnych czasopismach ukazujących się w druku na papierze tradycyjne jakościowe parametry (takie mierzące np. jakość korekty, tzn. ilość błędów ortograficznych i stylistycznych) obniżyły sie w ostatnich latach (Zob. Ramírez de la Piscina, M Gz Gorosarri, A Aiestaran, B Zabalondo, and A Agirre 2014). Powstanie natomiast baniek informacyjnych i poszukiwanie tego, co potwierdzi nasze przekonania i tożsamość utrudnia przenikanie niewygodnej dla wszystkich prawd, o czy piszą także Mihailidis i Viotty (2017). Zatem niska jakość zdarza się nie tylko w tradycyjnych mediach, taka jakość zdarza się wszędzie.
Już w latach 60-tych Martin Luther King wygrał dzięki wsparciu mediów. „King współpracował z prezydentem Lyndonem Johnsonem, aby zwiększyć wpływ marszów, przyciągając reporterów z krajowych serwisów informacyjnych do Selmy, aby stworzyć relacje, które przyciągną uwagę poza granice Alabamy na antydemokratyczną politykę rasistowską.” (Russell 2016, 1) Świetnie atmosferę tego czasu w II połowie XX w., atmosferę roku 1971, oddaje film Stevena Spielberga, który filmowa organizacja National Board of Review uznała za najlepszy film 2017 roku: „Czwartą władzę” („The Post”). (Zob. „Czwarta Władza” Najlepszym Filmem 2017 Roku Według Krytyków)
Ten film ukazuje w sposób niezwykle dramatyczny i mistrzowsko dylematy jakościowego dziennikarstwa: czy zrezygnować z jakości wysoce przetworzonego materiału na rzecz spełnienia pragnienia posiadania materiału, którego pozyskanie jest niezwykle trudne i wymaga dużych nakładów finansowych. Jakość w tym kontekście rozumiana jest nie tylko jako wartość koniecznej pracy, ale raczej jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne (ludzie pragną wiadomości zwłaszcza tych skrywanych) oraz spełnianie misji „kontroli i równoważenia” władzy wykonawczej, którą w tym przypadku jest Prezydent Nixon i jego ekipa, ukrywająca przez społeczeństwem bezsens wojny w Wietnamie, że widoki na wygraną są żadne i że praktycznie dzieci amerykańskich rodzin giną bez większego sensu. Materiał, tajny raport, jest wysyłany do różnych redakcji i spotyka się z mieszanymi uczuciami: chęć opublikowania go przez The New York Times wywołuje reakcję władzy i oskarżenie o zdradę przez ujawnienie tajemnicy państwowej. Jest sądowy zakaz publikacji tych materiałów. W tej sytuacji ówcześnie mały gracz na rynku medialnych „The Washington Post” ma dylemat, czy publikować materiał. W końcu publikuje pracując z zespołem całą noc, aby przynajmniej część materiału zyskała walor „obróbki”, „wypracowania”, dodatkową jakość obecną w modelu drugim, w którym to mechanizmy pracy redakcyjnej decydują o jakości. W tym filmie przedstawiono autentyczną historię, która ma dużą moc, gdyż pokazuje heroiczną misję dziennikarstwa, misję, o której pisał już Carlyle w podniosłych słowach o publicystyce i bohaterach nowych czasów. Szczególnie ciekawy to przypadek w ostatniej ćwierci XX wieku — kontrolowany przez siły specjalne przeciek jest opracowywany jeszcze przez zespół redakcyjny, mimo że pracuje poza redakcją, w prywatnym domu, to jednak jest to zespół. Bohaterstwo polega na wypowiedzeniu obywatelskiego posłuszeństwa i podjęciu ryzyka, także biznesowego, bo stosunkowo mała gazeta „The Washington Post” może zostać zmieciona z rynku, jeśli zostałaby dotkliwie ukarana przez niezawisły sąd amerykański. Wyrok jest jednak dla niego korzystny, gdyż sąd odwołuje się do ducha Karty Praw Stanów Zjednoczonych Ameryki, do konstytucyjnie zagwarantowanej wolności słowa oraz szczególnej misji dziennikarstwa w ramach zasady wzajemnej kontroli i równoważenia władz. Dlatego oryginalny tytuł filmu „The Post” został na polski przetłumaczony nieco anachronicznie jako „Czwarta władza”. W tym wypadku dziennikarstwo jakościowe osiąga swoją jakość dzięki spełnieniu misji, ale jeszcze zachowuje standardy redakcyjne. Taka misja decyduje o jakości, ale pośród wartości etycznych wpływających na jakość dziennikarstwa wymienia się współcześnie także inne.
Warto zaznaczyć w tym miejscu, że Julian Assange, jak sam się nazywał — radykalny dziennikarz — już nie zachowywał podobnych standardów jakościowego dziennikarstwa: opublikował surowe depesze dyplomatyczne bez opracowania redakcyjnego. Mimo iż jego portal WikiLeaks początkowo współpracował ściśle z jakościowym dziennikiem brytyjskim „The Guardian”, to redakcja zerwała z nim współpracę, podobnie jak amerykański dziennik „The New York Times”, hiszpański „El Pais” i niemiecki „Der Spiegel”, oburzone z powodu publikacji surowych, nieobrobionych, nieskomentowanych tajnych materiałów.
Czy można powiedzieć, że w tym wypadku dziennikarstwo tradycyjne, z redakcjami i papierowymi wydaniami weszło w ostry spór z dziennikarstwem internetowym, cyfrowym, informatycznym? Niekoniecznie, bowiem wątpliwe staje się w świetle doniesień o korzyściach czerpanych z działalności Assange’a przez Rosję, która zresztą wprost po jego kłopotach w Szwecji zaproponowała mu prowadzenie programu telewizyjnego. Zatem to nie jest dziennikarstwo i warto zastanowić się, jakimi kryteriami musimy się posługiwać, aby móc nadal rozstrzygać w erze coraz powszechniejszego dziennikarstwa obywatelskiego, co jest dziennikarstwem, a co nim nie jest.
Jak twierdzi Meijer i Bijleveld w całkiem niedawnym badaniu jakości informacji prasowych z perspektywy użytkownika, jakościowe dziennikarstwo ma cztery wymiary: aktualność, związek ze społecznością, zrozumienie regionu i reakcji odbiorców. W tym kontekście „Jakościowe dziennikarstwo ma na celu wypełnienie luki między kryteriami marketingowymi (popularność) a wymiarami dziennikarskimi (znaczenie społeczne).” Dane informatyczne pozyskiwane przez sieć nie są w stanie dojść do tych wymiarów, choć częściowo pewnie może to być tak widoczne. (Meijer i Bijleveld 2016)
Szczególnie zatem ważna jest wartość aktualności, ale także bliskości przestrzeni i spraw żywych, konkretnych ludzi. Dlatego to, co wydaje się bardzo aktualne, a jednocześnie ma trywialny związek ze sprawami zwykłych ludzi będzie cieszyło się zwykle większą popularnością, niż abstrakcyjne wiadomości ze świata bez otoczki psychologicznej zwykłego człowieka. Stąd tak ważna rola plotki i podrabianych, sfałszowanych wiadomości.
Utarło się nazywać „fake newsami”, czyli podrabianymi wiadomościami każdą historię, która jest sprzeczna z czyimiś osobistymi przekonaniami lub uczuciami. Tak postępuje niestety nawet prezydent USA Donald Trump, nazywa „fake newsami” wszystko, o czym chce poinformować, że nie jest prawdą, czyli dla niego „fake news” to fałszywa wiadomość. Jednak można w literaturze przedmiotu znaleźć także węższą definicję podrabianych, sfałszowanych wiadomości (ang. fake news). Jak podaje Nick Rochlin „prawdziwe „podrabiane wiadomości” (oh, ironio!) można z grubsza zdefiniować jako takie ze świadomie fałszywym nagłówkiem, i historią napisaną oraz opublikowaną na stronie internetowej, która ma wyglądać jak prawdziwa strona z wiadomościami, a jest rozpowszechniane to wszystko za pośrednictwem mediów społecznościowych.” (Rochlin 2017) Takich własnie „fałszywek” było mnóstwo podczas prezydenckiej kampanii wyborczej w USA, czy debaty przed referendum Brexitowym w Wielkiej Brytanii. Do fałszywek można zaliczyć także, ale jest to już rozszerzenie tej wąskiej definicji Rochlina, wszystkie ćwierki Trumpa oraz jego często anonimowych bądź fałszywych i sztucznych botów, które informowały o poparciu Papieża Franciszka. Zatem będzie też „podrobioną wiadomością” informacja wysłana z fałszywego konta, które zarządzane jest przez algorytm oraz zalogowanych tam agentów wpływu. Ruch na Twitterze w niektórych gorących momentach różnych kampanii jest w olbrzymiej masie generowany także przez te sztuczne, sfałszowane ćwierki.
Istnieje pogląd bardzo radykalny, który wskazuje, paradoksalnie, na utopijne źródła popularności „podrabianych wiadomości”. Znany badacz zagadnienia wolności słowa, prawnik, filozof i literaturoznawca, Stanley Fish w opinii wyrażonej na łamach New York Timesa pisze, że
„To poczucie „wolności” jest promowane przez techno-utopistów, których mantra brzmi: „informacja chce być wolna”, oni którzy wierzą, że obiecana ziemia przewidziana przez autorów każdego postępu technologicznego – prasa drukarska, gazety, telegraf, kolej, radio, telewizja, komputer cyfrowy, Internet – jest tuż za rogiem. Jest to kraj, w którym potencjał demokracji jest ostatecznie realizowany w społeczności komunikacyjnej, w której wszystkie głosy są rozpoznawane i nie są marginalizowane, przy czym nikt nie gromadzi informacji ani nie kontroluje dostępu ani nie decyduje, kto mówi, a kto nie.” (Fish 2018)
Dalej Fish pisze, że źródeł tej utopii można dopatrywać się w optymizmie antropologicznym, który głosi, że ludzka natura jest zasadniczo dobra, dążąca do poszukiwania wspólnej przestrzeni porozumienia, a nie skłonna do konfliktu, przesądu, nienawiści czy niezaspokojonej żądzy władzy. Cyfrowa rewolucja zniesie wszystkie językowe różnice i przez to osiągniemy stan komunikacyjnego raju.
Jest wielu amatorów takiej wizji świata. Należą do nich radykałowie tacy jak Julian Assange. Niektórzy obarczają postmodernizm, zarówno literacki, jak i filozoficzny o promowanie fabrykowanych wiadomości, bo w myśli postmodernistycznej mamy przecież zasadę Nietzscheański perspektywizmu, przekonanie, że wszystko zależy od punktu widzenia, że „wszystko ujdzie”. Skandal z tekstem Sokala, fizyka, który opublikował pseudonaukowy tekst w naukowym czasopiśmie „Social Text” podobnie wskazywałby na postmodernizm jako na źródło wszystkiego zła, że postmodernizm to relatywizm i że on jest odpowiedzialny za powstawanie takich przykładów jak ten omawiany przy opisie skandalu Sokala przez Jennifer Rurk (Ruark 2017): „Echa wywołane esejem Sokala są znacznie mniej szkodliwe niż pogłoski, każące wierzyć, że Hillary Clinton prowadziła burdel z udziałem dzieci w pomieszczeniach jakiejś pizzerii. Teraz mówimy o czymś znacznie wykraczającym poza epistemiczne zamknięcie, o czymś znacznie bardziej przypominającym totalną głupotę.” I nawet jeśli to prawda, że pewne zmyślone wiadomości są dzisiaj znacznie łatwiej przyswajane, to powodów jednak powinniśmy rzeczywiście szukać jednak gdzie indziej, nie w postmodernizmie.
Ralf Keyes faktycznie, kiedy opisuje nasze czasy, nazywając je „Czasem postprawdy”, odwołuje się do Steve’a Tesicha i jego artykułu opublikowanego w magazynie „The Nation” w 1992 r., stawiającego tezę, że głównym źródłem ucieczki od prawdy amerykańskiego społeczeństwa była afera Watergate, od tego momentu ludzie zaczęli dawać się wodzić za nos politykom. Tytuł jego wystąpienia brzmiał „Rządy kłamstw”, zaś podtytuł „Syndrom Watergate”. Z takim poglądem chyba zgodziłby się też cytowany wcześniej Stanley Fish, który przecież wskazywał na ograniczenia wolności słowa, na to że nie ma czegoś takiego jak wolność słowa i że myśl utopijna nie widzi konieczności nakładania ograniczeń. Steve Tesich, dramaturg i powieściopisarz kończy swój krótki artykuł (Tesich 1992, 12–14) metaforycznym obrazem tunelu, u wylocie którego stoi potwór z ludzką twarzą, czekając tam, aby nas poinformować, z kim faktycznie współpracowaliśmy, kiedy uwierzyliśmy w zmyślone historie ze względu na kontekst wszechobecnego „ujawniania prawdy”. W polskim kontekście można byłoby chyba odwołać się do powszechnego mitotwórstwa związanego z fabrykowaniem podrabianych wiadomości, czy wręcz insynuacji kryminalnych podczas specjalnych komisji sejmowych. Kultura cyfrowa ułatwia ich propagowanie i utrudnia skuteczną walkę.
Czy jednak wszystko to, co napisano o podrabianiu wiadomości oraz o wszechobecnych rządach kłamstwa we współczesnym świecie musi prowadzić do stwierdzenia, że tradycyjne wartości etyczne, takie jak prawda, dobro i piękno już nie obowiązują? Ralh Keyes przywołujący w 2004 r. jako swojego prekursora Steve’a Tesicha napisał książkę „Czas postprawdy z podtytułem Nieszczerość i oszustwa w codziennym życiu, (2004, pol. wyd. 2017) i pisze w niej o etyce alternatywnej widocznej w praktykach językowych powszechnie dzisiaj stosowanych: „nie przyznajemy się do kłamstwa”, „wyrażamy się nieprecyzyjnie”, „wyolbrzymiamy”, „mylimy się”, „błędnie oceniamy”, „minęliśmy się z prawdą”, „przejęzyczyliśmy się” (16), jak również „naginamy rzeczy”, „upiększamy i ulepszamy”, czy „jesteśmy oszczędni w dozowaniu prawdy”. (17). Oczywiście w nauce także występują takie określenia, które wskazują na odejście od logiki Arystotelesowskiej, w której funkcjonuje zasada wyłączonego środka i dwie wartości: prawda i fałsz. Sam Keyes przywołuje jednak inne konteksty: „poetycka prawda”, „prawda równoległa”, „prawda zniuansowana”, „twórcza prawda”, „wirtualna prawda”, „rzeczywistość alternatywna”. Keyes jest niezwykle Arystotelesowski w tym, że wskazuje mocne wyrażenia będące faktycznym uznaniem stopniowalności prawdy, a zatem jakby uznającym nieostrość ludzkiego rozpoznania: „kreatywne poprawianie”, „niezupełne ujawnienie”, „wybiórcze ujawnienie”, „wzmocniona rzeczywistość”, „niemal prawdziwe”, „prawie prawdziwe”. (18-19).
Prawdę jednak można zniekształcać w inny sposób: „kłamać to wzbogacać prawdę”, „podkręcać prawdę”, „podkolorowywać prawdę”, „naginać prawdę”, „manipulować prawdą”, „mówić więcej niż prawdę”, „łagodzić prawdę”, „zmiękczać”, „cieniować”, „rozciągać”, „odbiegać od prawdy”, „zachowywać prawdę dla siebie”, „przekazywać ulepszoną wersją prawdy”, „przekazywać jaśniejsze wersje prawdy”, „przedstawiać prawdę w korzystnym świetle”, „nie przesadzać ze szczerością”.
Keyes dobrze wskazuje pewne zjawiska jako istotne dla współczesności, powszechność tych praktyk fałszowania jest dzisiaj szczególnie mocno widoczna, zwłaszcza w sytuacji dochodzenia do władzy w wielu miejscach na świecie i w Europie populistów, którzy często posługują się właśnie kłamstwem wzmacnianym przez armie opłacanych trolli nienawistnej mowy i konstruowanych botów fabrykujących w sieci „podrabiane wiadomości”. Jednak nie można zgodzić się z przemycaną na kartach tej skądinąd ciekawej książki tezą, że główne źródło tego stanu rzeczy tkwi w poststrukturalizmie i postmodernizmie, czy dziennikarstwie literackim spod znaku „szalonego dziennikarstwa (tzw. dziennikarstwa gonzo), z przełomem, którym była publikacja w „New Yorkerze” fragmentów książki Trumana Capote’a „Z zimną krwią”. Głównym źródłem nie jest także logika niearystotelesowska, czyli wyjście poza klasyczny kanon wartości prawda-fałsz. Logiki zbiorów zmąconych mają swoje wyraziste sukcesy i nie można ich traktować jako źródła zła. Podobnie jest z postmodernizmem, który miał związek z wyprowadzeniem wniosków z obecnego stanu społeczeństw opartych na wiedzy.
Jak wskazuje Brad Schwartz, zjawisko podrabianych wiadomości jest już stare. (Schwartz 2015), zaś sięgnąć można choćby do „wojny światów” Orsona Wellesa, które to przedstawienie wywołało swoistą panikę w gorącej atmosferze lat trzydziestych przed wybuchem II wojny światowej. Schwartz wskazuje na pewne analogie, jeśli idzie o etapy rozwoju mediów radia i Internetu, pisząc także i o tym, że dzisiaj wszystko jest zwielokrotnione, mamy znacznie więcej podmiotów twórczych i nadawców, zdemokratyzowała się sama twórczość, produkcja, jak i postprodukcja. Kultura cyfrowa zwielokrotniła nasze możliwości, ale także wady masowych mediów. W 1938 roku ludzie musieli podnieść słuchawki swoich wielkich telefonów, aby przekazać dalej sensacyjną wiadomość o inwazji obcych z innych światów, dzisiaj wystarczy jedno ćwierknięcie z 140 znakami, albo nawet jedno przekazanie ćwierku na Twitterze bez komentarza… Wszystko to jednak nie neguje istnienia tradycyjnych wartości etycznych i jakości pracy dziennikarskiej.
Bardzo charakterystycznie podsumowuje swoje rozważania o najnowszych przemianach w dziennikarstwie i mediach Timothy Garton Ash: „Przez blisko 40 lat pracowałem jako dziennikarz, a takie nauczyciel akademicki. Na przestrzeni tego czasu odpowiedź na pytanie „Kim jest dziennikarz?” zmieniała się w sposób dramatyczny, ale odpowiedź na pytanie „Czym jest dobre dziennikarstwo?” nie zmieniła się wcale. Niezależnie od tego, czy inni widzą w Tobie dziennikarza, wciąż możesz uprawiać dobre dziennikarstwo.” (Ash 2018: 323). Ash broni w swoim rozdziale na temat dziennikarstwa takich pojęć jak prawda, faktyczność, reportaż, bezstronność i wiarygodność. Wnioskiem jednak końcowym jest uznanie, że mamy w ostateczności naprawdę cały wachlarz możliwych ról do odegrania od bardzo „szczurzego i przebiegłego” złodzieja tajemnic i fotek (także pewnie hakera), poprzez wyrobników lokalnych redakcji medialnych, publikujących materiały promocyjne udające wiadomości, aż po prawdziwych dziennikarzy jakościowych, których głównymi funkcjami ciągle pozostają: poszukiwanie prawdy, poszukiwanie danych i ich zdobywanie, a następnie opracowywanie informacji i układanie ich w porcje wiedzy. Najlepiej, jeśli będzie to historia ubrana w dobrą narrację. Oczywiście cały czas mamy w pamięci, że tradycyjne dziennikarstwo jest pracą zespołową, jednak dzisiaj coraz częściej zespół to algorytmy online oraz grupy zadaniowe w portalach społecznościowych, a ciągle w cenie jest relacja z pierwszej ręki, stąd tak duża popularność relacji wideo na żywo w sieciach. Zdarza się coraz częściej także w Polsce, że uznane stacje telewizyjne korzystają ze zdjęć dziennikarzy obywatelskich na ulicach polskich miast, którzy często znajdują się blisko tego, co się aktualnie dzieje. Ideałem jest, kiedy reporterem jest ktoś tak dobrze wykształcony i wyrobiony jak George Orwell, przywoływany przez Asha jako dobry przykład osiągania wiarygodności przez ujawnienie swojej stronniczości (Orwell brał udział w wojnie domowej w hiszpańskiej Katalonii po stronie lewicowych antyfrankistowskich sił zbrojnych).
Z drugiej strony, rację ma też Ash, który argumentuje, że musimy nie tylko zdobywać „piśmienność cyfrową”, bo to pobrzmiewa wyjątkowo biernie, a dzisiaj twórczość się zdemokratyzowała i nawet jeśli nie jesteśmy dziennikarzami, to możemy nimi bywać od czasu do czasu i warto myśleć o tym, żeby tworzyć programy edukacyjne nie tylko wycelowane w korzystanie z zasobów cyfrowych, ale także w twórczość cyfrową. Cyfrowa humanistyka i dziennikarstwo to jest obszar niezwykle obiecujący i rozwojowy. Zakres dydaktyczny kreślą dobrze Mihailidis i Viotty (2017).
Triumf podrabianych wiadomości w dobie „Czasu postprawdy”, o których pisze Ralf Keyes, każe z dużą ostrożnością podchodzić do zachłystywania się ideami „świata nieskończonej biblioteki”, z której każdy do woli, za darmo może czerpać z bogatych zasobów wiedzy, także jakościowego dziennikarstwa. No i każdy ma dostęp do wszystkiego, zaś cały świat jest transparentny.
Ideały pierwszych dziennikarzy nowożytnych takie jak bezstronny obserwator wywodzą się z rozwoju nowoczesnego rozumu, tak jak widział to m. In. Habermas (2002), który wyróżnia rozum instrumentalny oraz rozum komunikacyjny. Związek dziennikarstwa z rozumem instrumentalnym nie ulega wątpliwości: bezwzględne pozyskiwanie danych przez podsłuchy, nagrania z ukrytej kamery, włamania do serwerów tajnych służb to są powszechnie stosowane praktyki zarówno dziennikarstwa redakcyjnego (zob. np. historie z podsłuchami tabloidów imperium Murdocha), jak i obywatelskiego (o tzw. radykalnym nie wspominając, bo mam wątpliwości, czy jest to działanie ciągle dziennikarskie). Podobnie ujawnianie przecieków jest powszechną i badaną już praktyką dziennikarstwa partyjnego, stojącego po jednej stronie barykady z konkretnymi siłami politycznymi.
Z kolei związek dziennikarstwa z rozumem komunikacyjnym widać wyraźnie nie tylko w ideale bezstronnego obserwatora, tak ważnym np. dla BBC i tych telewizji publicznych, które naśladują brytyjski model, ale również w posługiwaniu się standardami pracy redakcyjnej, które nakazują kilka razy sprawdzać doniesienia oraz zyskiwać wiarygodność strategicznie w planie dłuższym niż doba. Rozum komunikacyjny może zostać także skojarzony z modelem racjonalności o którym pisze Richard Rorty (1993). Wymienia on trzy zasadnicze pojęcia racjonalności ludzkiej: 1) techniczna racjonalność, dostosowanie się do otoczenia; 2) godność, typowo ludzka racjonalność; oraz 3) tolerancja. Ta ostatnia racjonalność najbardziej przypomina pojęcie racjonalności komunikacyjnej Habermasa, bo oznacza ona przyjmowanie innych punktów widzenia, czyli najbliżej jest jej do „wielostronnego obserwatora”, który może być nie tylko lekko zdystansowany, czy ironiczny, ale także tolerancyjny oraz przyjmować różne relacje i fakty ze zrozumieniem. Tak rozumiana racjonalność może stać się nie tylko kryterium jakościowego dziennikarstwa, ale także narzędziem uczciwości dziennikarskiej i zyskiwania wiarygodności.
Wydaje się, że w ten sposób poprzez zachowanie standardów racjonalności dziennikarstwo współczesne, zarówno redakcyjne, jak i obywatelskie, mogą dawać odpór zalewowi sfabrykowanych wiadomości, które dotyczą nie tylko wiadomości agencyjnych i politycznych, ale także wiedzy w ogólności: mnóstwo jest cyfrowych miejsc w Internecie poświęconych pseudonauce, która szerzy poglądy np. antyszczepionkowców czy astrologów. Ideały uczciwości i rozumności komunikacyjnej są ideałami nowoczesnymi, które nie zostały jeszcze zaprzepaszczone, pomimo światowej erupcji populizmów i irracjonalności. Jeśli tylko pragniemy uniknąć powtórzenia się w jakiejś formie historii XX wiecznego Holokaustu, musimy stać na straży tych ideałów i walczyć z nierozumnością. Bohaterstwo dziennikarstwa współczesnego jest ciągle bohaterstwem, choć jak już widział to w XIX wieku Carlyle, jest to rodzaj okularnika, który może wygrać, jeśli będzie współpracować z podobnymi sobie. Możliwości komunikacyjne dzisiaj są olbrzymie w skali globalnej. I może już na naszych oczach powstaje coś, co Víctor Sampedro i Javier López-Ferrández nazywają Usieciowioną Czwartą Władzą [ang. Networked Fourth Estate]. (2018). W ramach budowy tej struktury ważne są sieci zarówno lokalne, jak i globalne. One mogą się wzajemnie wzmacniać. Jednak tylko współpraca może zapewnić sukces temu projektowi. Jakość wynaleziona w XVIII wieku w ideale bezstronnego obserwatora oraz kontroli i równoważenia władz pozostaje ciągle misją do wypełnienia. Misją, która bywa bohaterstwem, gdyż, jak podaje Raport Unesco z 2016 r., co 5 dni ginął na świecie dziennikarz w latach 2014-2015. Jakościowe dziennikarstwo jest nadal jednym z najbardziej niebezpiecznych zatrudnień na świecie.
‘Art of the Lie’, The Economist, 10 September 2016 <https://www.economist.com/leaders/2016/09/10/art-of-the-lie> [accessed 19 July 2018]
Ash, Timothy Garton, Wolne słowo. Dziesięć zasad dla połączonego świata, I (Kraków: Znak, 2018)
Carlyle, Thomas, Bohaterowie: cześć dla bohaterów i pierwiastek bohaterstwa w historii: Odyn, Mahomet, Dante, Szekspir, Luter, Knox, Johnson, Rousseau, Cromwell, Napoleon, Biblioteka Filozofów (Warszawa: Hachette Polska, 2010)
Costera Meijer, Irene, and Hildebrand P. Bijleveld, ‘Valuable Journalism: Measuring News Quality from a User’s Perspective’, Journalism Studies, 17 (2016) (2016), 827–39.
Czuchnowski, Wojciech, ‘“Czwarta Władza”. Seans Obowiązkowy Dla Polityków i Dziennikarzy [TYM GORZEJ DLA FAKTÓW]’ <https://www-1emis-1com-100418a5000d3.han3.lib.uni.lodz.pl/php/search/doc?dcid=605966491&ebsco=1?> [accessed 18 July 2018]
‘“Czwarta Władza” Najlepszym Filmem 2017 Roku Według Krytyków’, Wirtualnemedia.Pl <https://www-1emis-1com-100418a5000db.han3.lib.uni.lodz.pl/php/search/doc?dcid=596270023&ebsco=1?> [accessed 18 July 2018]
Fish, Stanley, ‘Opinion | “Transparency” Is the Mother of Fake News’, The New York Times, 7 May 2018, section Opinion <https://www.nytimes.com/2018/05/07/opinion/transparency-fake-news.html> [accessed 7 May 2018]
Frederick Knight Hunt, The Fourth Estate:: Contributions Towards a History of Newspapers, and of the Liberty of the Press (D. Bogue, 1850)
Freire, Francisco Campos, Media and Metamedia Management, Advances in Intelligent Systems and Computing (Cham, Switzerland: Springer, 2017),
Gill, Kathy, ‘The Fourth Estate: Definition and Origins of the Term’, ThoughtCo <https://www.thoughtco.com/what-is-the-fourth-estate-3368058> [accessed 18 July 2018]
Habermas, Jürgen, Przyczynek do krytyki rozumu funkcjonalnego, Biblioteka Współczesnych Filozofów, t. 2 (Warszawa: Wydaw. Naukowe PWN, 2002)
Habermas, Jürgen, Strukturalne przeobrażenia sfery publicznej, Biblioteka Współczesnych Filozofów (Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2007)
Hayden, Michael V, ‘Opinion | Michael Hayden: The End of Intelligence’, The New York Times, May 2018 <https://www.nytimes.com/2018/04/28/opinion/sunday/the-end-of-intelligence.html>
Hunt, Frederick Knight, The Fourth Estate: Contributions Towards a History of Newspapers, and of the Liberty of the Press (D. Bogue, 1850) <http://archive.org/details/fourthestatecon00huntgoog> [accessed 18 July 2018]
Jenkins, Henry, Rozprzestrzenialne media. W poszukiwaniu idei XXI wieku, tłum. Michał Wróblewski, (Łódź: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, 2018)
Keyes, Ralph, Czas Postprawdy : nieszczerość i oszustwa w codziennym życiu. Przeł. Paweł Tomanek (Warszawa : Wydawnictwo Naukowe PWN, 2017).
McNair, Brian, ‘WikiLeaks, Journalism and the Consequences of Chaos.(Essay)’, Media International Australia Incorporating Culture and Policy, 2012.
Mihailidis, Paul, and Samantha Viotty, ‘Spreadable Spectacle in Digital Culture: Civic Expression, Fake News, and the Role of Media Literacies in “Post-Fact” Society.’, American Behavioral Scientist, 61 (2017), 441–54
Montesquieu, Charles Louis de Secondat, Tadeusz Żeleński, and Stanisław Łojek, O duchu praw, Wielkie Dzieła Filozoficzne (Kraków: Zielona Sowa, 2003)
Paczkowski, Andrzej, Czwarta władza : prasa dawniej i dziś., Omega: 265 (Warszawa : Wiedza Powszechna, 1973., 1973).
Purdy, Elizabeth Rholetter, PhD, ‘Checks and Balances’, Salem Press Encyclopedia, 2014.
Ramírez de la Piscina, T. M Gz Gorosarri, A Aiestaran, B Zabalondo, and A Agirre, Quality Journalism in Times of Crisis: An Analysis of the Evolution of the European Reference Press (2001-2012) (Revista Latina de Comunicación Social, RLCS, 30 April 2014).
Rochlin, Nick, ‘Fake News: Belief in Post-Truth’, Library Hi Tech, 35 (2017), 386–92.
Rorty, Richard, Racjonalność i różnica w kulturze: ujęcie pragmatyczne, tł. L. Witkowski, „Kultura Współczesna” nr 1 (1993).
Ruark, Jennifer, ‘Anatomy of a Hoax’, Chronicle of Higher Education, 63 (2017), B6.
Sampedro, Víctor, F Javier López-Ferrández, and Álvaro Carretero, European Journal of Communication, 33 (2018), 255–70.
Schwartz, A. Brad, Broadcast Hysteria: Orson Welles’s War of the Worlds and the Art of Fake News, First edition (New York: Hill and Wang, A division of Farrar, Straus and Giroux, 2015).
Snyder, Timothy, The Road to Unfreedom by Timothy Snyder (London: Penguin, 2018)
Tesich, S., ‘A Government of Lies.’, Nation, 254 (1992), 12–14
‘The Definition of Fourth Estate’, Www.Dictionary.Com <http://www.dictionary.com/browse/fourth estate> [accessed 18 July 2018]
Snyder, Timothy, ‘The Road to Unfreedom: Russia, Europe, America, (New York: Tim Duggan Books 2018).
Preprint. Wersja wysłana do recenzji 24.07.2018
IV RP. Gdzie jesteśmy?
Kaczyński dopiął swego, rozmontował sądy i Krajową Radę Sądownictwa, czyniąc z tych zasadniczych dla demokracji organów państwa marionetkowe wydmuszki pod całkowitą kontrolą własną. Do tego dania głównego dołożył smakowite stare wino w postaci zmienionej pod siebie ordynacji wyborczej, a za chwilę dorzuci jeszcze deser mascarpone – opanuje wolne media pod sprawdzonym już hasłem repolonizacji. Każdy, kto jest dzisiaj tym zdziwiony czy zaskoczony, powinien dać sobie spokój z polityką. Od pierwszych bowiem decyzji obozu władzy, a przypomnę, że było to ułaskawienie Kamińskiego, Wąsika i dwóch ich podwładnych oraz nocny demontaż Trybunału Konstytucyjnego, plan prezesa PiS jest oczywisty i klarowny. Demokratycznego państwa prawa w zasadzie już nie ma i jest to fakt niezaprzeczalny, a symbolem Polski Kaczyńskiego będzie od dzisiaj nowa karta wyborcza z ustawowym prawem do poprawienia głosu, możliwość mianowania komisarzy wyborczych przez ministra Błaszczaka oraz Julia Przyłębska jako człowiek roku tygodnika braci Karnowskich.
Trudno jest rządzić według ustalonych, tworzonych przez wieki, zasad i standardów demokracji. Trudno się rządzi, pilnując ram Konstytucji, uchwalonej głosami większości narodu. Takie rządzenie wymaga wiedzy,inteligencji i zdolności, a te nie są przecież dane każdemu politykowi. Znacznie łatwiej iść na skróty, nie bacząc na krępujące ograniczenia, kłamiąc i manipulując, usta mając pełne Dekalogu – dodać trzeba, Dekalogu specyficznego, dopasowanego do oczekiwań władzy i jej wyznawców. Obecny obóz rządzący opanował tę wątpliwą sztukę kierowania państwem do perfekcji. Dzięki czemu rządzić może armia przeciętnych, ale wiernych, w myśl zapomnianego już, lecz wracającego do łask, powiedzenia: bez ludzi zdolnych można się w zasadzie obejść, potrzebni są wyłącznie posłuszni.
W uparcie powtarzanym przez PiS przekazie, który, jak twierdzę od dawna, trafia wyłącznie do jego elektoratu, obóz władzy wygrał wybory i ma mandat do rządzenia. Jednak nikt przecież nie odbiera tego prawa PiS-owi, oburzenie budzi wyłącznie fakt przekraczania uprawnień i nadużywania władzy ze strony zjednoczonej prawicy. Powszechnie wiadomo bowiem, iż obóz ten poparło w wyborach około 19% wszystkich uprawnionych, co oznacza ni mniej, ni więcej, że ponad 80% czynnych wyborców nie dało się przekonać do programu PiS, zostając w domach lub po prostu nie głosując na ten obóz. Bezwzględną większość w Sejmie prawica uzyskała dzięki systemowi D’Hondta, który promuje zwycięskie partie (metoda ta promowała także PO a wcześniej SLD), a także dzięki skłóceniu lewicy, co być może samo w sobie nie jest takie złe, jednak skutki dało opłakane. Uzasadniony sprzeciw części społeczeństwa oraz instytucji europejskich budzi też to, że PiS dał sam sobie prawo do zmiany ustroju państwa, nie posiadając do tego mandatu. Z Konstytucji wiadomo przecież, iż zmiana ustroju może nastąpić jedynie w drodze referendum, jeśli wcześniej uchwali się tę zmianę większością konstytucyjną, do której niezbędne jest 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. PiS tego nie ma, dlatego stosuje drogę na skróty, zmieniając ustrój przy pomocy zwykłych ustaw, czym po prostu nagina prawo i łamie Konstytucję w sposób oczywisty i bezprzykładny. Niechże więc przestanie oszukiwać swój elektorat i powie mu wreszcie prawdę, jak jest.
Kaczyński cierpliwie czekał na swoje pięć minut, znosił upokorzenia ośmiu kolejnych wyborczych porażek i przyczajony, szykował się na totalną rozprawę z liberalnym państwem, które przeszkadzało mu od samego początku powstania. Nigdy nie czuł się dobrze w ciasnym gorsecie ogólnie przyjętych zasad i norm konstytucyjnych, bo te ograniczenia nie dawały mu jednego: władzy dziel i rządź, typowej dla jego ideologicznych idoli, czyli komuszych genseków. Pierwszy rząd PiS był tak naprawdę tylko testem, który powiedział mu wiele o mechanizmach manipulacji ludźmi. Zresztą, jak pamiętam go od początku lat 90-tych, zawsze manipulował ludźmi, grając na ich emocjach i przyznać trzeba – w tym jest cynicznym mistrzem.
Sprowadzanie dzisiaj analizy zachowań elektoratu PiS wyłącznie do kwestii 500+ oraz do jego generalnie niższego wykształcenia, jest karygodnym błędem, jaki popełniają wszyscy ci, którzy nazywają siebie anty-pisem. „Poparcie dla PiS silnie wiąże się bowiem z przekonaniem o skorumpowanym charakterze poprzednich elit politycznych i z akceptacją aktualnych programów społecznych, a także z wizją wspólnoty, jaką oferuje swoim wyborcom partia Kaczyńskiego. Natomiast wyborcy niepopierający PiS są zrażeni i zniechęceni do polityki”. Jest to generalny wniosek z badań prof. Gduli, który postanowił przyjrzeć się elektoratowi PiS. Według zespołu pod jego kierownictwem podstawą do akceptacji obozu władzy nie jest wcale klasyczny populizm, ale zjawisko nazwane przez nich neoautorytaryzmem, który „łączy przedstawicieli różnych klas, obiecując rozliczenie establishmentu, stworzenie dumnej wspólnoty narodowej i wzrost poczucia mocy zarówno wobec elit, jak i grup o słabszej pozycji, np. uchodźców. Dla tego typu sprawowania władzy bardzo ważne są relacje, w jakie publiczność wchodzi z liderem i organizowanym przez niego dramatem politycznym. W dramacie tym publiczność uczestniczy w różnych rolach – ofiary, dumnego członka wspólnoty narodowej czy człowieka twardych zasad moralnych. Jednocześnie neoautorytaryzm mieści się w ramach paradygmatu demokratycznego, kładąc nacisk na uczestnictwo wyborcze, dawanie głosu zwykłym ludziom i niezależność państwa narodowego”. A na to wszystko nakłada się właśnie wzrost aspiracji wywołanej podnoszeniem się standardu życia dzięki programowi 500+. I doprawdy mało istotne jest to, że program ten bezlitośnie zadłuża państwo, tworząc również negatywne mechanizmy związane z podejmowaniem pracy. Po co pracować, gdy można całkiem nieźle żyć na garnuszku państwa? Ostatnim elementem, który nie jest w pełni doceniany, to opanowanie przez PiS Internetu. Skalą jego zawładnięcia PiS zaskoczył przeciwników i zaskakuje nadal. Do dziś Opozycja nie wdrożyła programów, które by niwelowały tę przewagę, mimo że one istnieją. Tym sposobem można elektoratowi PiSu wmówić każdą rzecz, choćby to, że jesteśmy potęgą gospodarczą, której wszyscy się boją, albo to, że papież Franciszek jest lewakiem. Można też bez końca wmawiać ludziom, że PiS jako jedyna partia spełnia obietnice wyborcze, choć tak naprawdę w pełni spełniono tylko jedną, o zmianie ustroju podczas kampanii dziwnym trafem nie było mowy, albo ta mowa była mocno zakamuflowana. Tymczasem z uporem i konsekwencją wdrażane są jedynie te projekty, które dotyczą ograniczenia zgromadzeń, przejęcia służb i sądów oraz ustawienia wyborów. Stan szkolnictwa, służby zdrowia, obniżenie VAT, ustawa dla frankowiczów, czy zwiększenie kwoty wolnej od podatku i darmowe leki dla seniorów, a więc to, co faktycznie pomogłoby ludziom i o czym PiS głośno krzyczało w kampanii – kompletnie leży odłogiem. Nudnym już evergreenem tej władzy są tylko, jak mantra, powtarzane dykteryjki o sukcesie 500+ i ośmiu latach rządów Platformy. To pokazuje prawdziwe intencje tej władzy.
Czytam, że niektórzy czują się dziś przez tę władzę oszukani. Ale ja ani nie podzielam tego poglądu, ani go nie rozumiem. Tak można by się czuć tylko wtedy, gdyby Kaczyński obiecał narodowi kontynuację liberalnej demokracji, tymczasem już w kampanii wyborczej wysyłał sygnały, które dla każdego powinny być czytelne – jak choćby ten z ukryciem projektu nowej konstytucji oraz ukryciem Macierewicza (o ukryciu siebie samego nie wspomnę). Nikt nie powinien czuć się oszukany przez Kaczyńskiego, gdyż akurat pod tym względem wykonuje on wszystko to, o czym marzył i zapowiadał przez lata. Nie wydaje mi się też, aby przypadkiem było powoływanie się na wyrok Sądu Najwyższego z 1973 roku w sprawie kary dla TVN24, tak jak prokurator Piotrowicz ze Stanu Wojennego nie jest przypadkowo twarzą zamachu na niezawisłość trzeciej władzy. Normalnie każdy demokrata z bagażem doświadczeń z tamtych lat nie dopuściłby do czegoś takiego, ale Kaczyński nie jest demokratą, Kaczyński jest wyznawcą tezy, że cel uświęca środki. I to ta teza jest generalnym fundamentem IV RP. Państwo Kaczyńskiego oparte jest na zasadzie “wszystko dobre, co przynosi mi korzyść”. Pod tym względem niczym nie różni się od Polski Ludowej.
Polacy stanęli dziś na rozdrożu dróg. Każdemu, komu nie jest po drodze z taką Polską, pozostają do wyboru dwie ścieżki. Można albo uznać, wzorem pokolenia lat 60-tych ubiegłego wieku, że nie da się nic zrobić i że filozofia małej stabilizacji, nawet kosztem naginania praw obywatelskich, jest w gruncie rzeczy do przyjęcia i zacząć się w tej Polsce jakoś urządzać, albo uznać, że państwo PiS chwilowo zgarnęło wszystko i stawić temu czoła, robiąc manewr uprzedzający, polegający na zwarciu tych wszystkich sił, które są takiemu państwu przeciwne wokół hasła budowy nowej Rzeczpospolitej.
W całej tej ważnej i słusznej obronie demokratycznego państwa prawa nie można zapominać o tym, że III RP nie była idealnym państwem, spełniającym marzenia każdego obywatela. Ponad wszelką wątpliwość można bez przesady uznać, że III Rzeczpospolita obarczona była pewnymi grzechami, jak pokazało życie, na tyle istotnymi, iż utorowały one drogę do autorytarnej władzy Kaczyńskiemu. Przy czym słowo “była” jest ze wszech miar adekwatne, bowiem na naszych oczach obóz władzy urzeczywistnił właśnie swoją idee fixe, jaką było wdrożenie w życie IV RP. Śmiało zatem można postawić tezę, iż nie byłoby IV RP, gdyby nie pierworodne grzechy III RP. Ale jeśli III Rzeczpospolita była samym złem, jak chce tego obecna władza, tłumacząc gawiedzi zamach na Konstytucję, to nie da się wymazać z annałów historii takich oczywistych faktów, jak rządy drugiej Solidarności w latach dziewięćdziesiątych, pierwszy rząd PiS, czy wreszcie rządy Lecha Kaczyńskiego w stolicy i jako głowy tego państwa. I jest to konstatacja ponad wszelką miarę oczywista.
Zatem…
III RP. Gdzie byliśmy?
Ocenę historyczną III RP zostawmy fachowcom, być może kiedyś doczekamy się, jako naród, rzetelnej oceny dokonanej przez historyków, którzy nie będą tworzyć jej na nowo, wygumkowując zasłużonych bohaterów, aby przypodobać się władzy. Ja chciałbym ją opisać ze swojej perspektywy, tak jak ją pamiętam od jej zarania, okiem wtedy młodego mężczyzny, który uwierzył w idee głoszone przez profesora Balcerowicza i grupę gdańskich liberałów – bierzcie sprawy w swoje ręce! No to wzięliśmy. Pokolenie tamtych dwudziestoparolatków było czystym materiałem testowym, bo nikt nas przecież nie uczył w szkołach nawet podstaw ekonomii. Mieliśmy wtedy tylko entuzjazm i żyłkę przedsiębiorczości, którą prawie każdy Polak wyssał z mlekiem matki – jako swoisty dar, przekazywany z pokolenia na pokolenie. Ten właśnie dar pozwolił nam przetrwać rozbiory, zbudować całkiem niezłą II RP i przeżyć pół wieku komunizmu.
Więc testowano na nas projekt, którego w historii świata wcześniej nie przerabiano, czyli jak pokojowo przejść od komunizmu do kapitalizmu. Nie było łatwo. Śmiem twierdzić, że każdy kto na przełomie lat 80/90 rzucił się w ten wir przedsiębiorczości, mógłby spokojnie napisać książkę o swoich przeżyciach. Nie inaczej jest ze mną. Widziałem powstające fortuny w ciągu pół roku i ich upadki w czasie jeszcze krótszym. Widziałem gigantyczne przekręty finansowe, gdzie jedna firma bogaciła się kosztem innej firmy – sam doświadczyłem takiego spektakularnego ciosu od wydawałoby się wiarygodnej spółki handlowej, która później okazała się zwykłą przykrywką dla zorganizowanej grupy przestępczej. Rany leczyłem kilka lat… Widziałem ten cały rodzący się kapitalizm, który z każdym rokiem stawał się coraz bardziej etatystyczny. W zasadzie tylko pierwsze dwa lata były prawdziwym rajem gospodarczym, później do głosu zaczęli dochodzić różni szarlatani, rodem z drugiej Solidarności i zaczęli z Polski robić wydmuszkę liberalnej gospodarki, z każdym rokiem bardziej socjalną. Widziałem zmieniające się i bogacące duże miasta, głównie na zachód od Wisły i coraz bardziej odstającą Polskę wschodnią. Zajęci nadrabianiem straconych przez komunizm lat, zapomnieliśmy o tej drugiej Polsce, która nie zdążyła w odpowiednim czasie wsiąść do właściwego pociągu, z przyczyn przecież różnych. Jedni po prostu żyli wspomnieniami, tkwiąc w czasach PRL, w której “wszystko było”, drudzy kompletnie nie rozumieli tej nowej Polski, bo niby skąd ją mieli rozumieć, skoro nikt im jej nie tłumaczył? Widziałem też w zasadzie od samego początku powstania III RP bezpardonową wojnę między niedawnymi przecież współbraćmi z opozycji solidarnościowej. Pamiętam doskonale, kiedy na tę scenę wszedł Jarosław Kaczyński – od początku z jednym i tym samym przekazem.
III RP kompromisem stała, co powszechnie uznawane jest za jej grzech główny. Ci o poglądach lewicowych narzekają, że kompromis z Kościołem był zbyt głęboki, ci o przekonaniach prawicowych oskarżają o zdradę narodową tych, którzy w jego zawieraniu brali udział, nie chcąc pamiętać, że wśród nich było wielu dzisiejszych wyznawców prawicowego odnowienia Polski. A Lech Kaczyński co tam robił? Tak, III RP była obarczona wieloma grzechami, ale nie kompromisy były złe, tylko część polityków, którzy świadomie wykorzystywali (i wykorzystują po dziś dzień) prawdziwy grzech pierworodny Trzeciej, czyli totalną abdykację w kwestii najważniejszej – edukacji. Bo hasło: “edukacja, głupcze!” zostało całkowicie odsunięte na bok, gdy Polacy dorabiali się i gonili Zachód, gdyż III RP tym właśnie była – państwem, w którym każdy Polak miał się odbić od szarości komuny, po to, by nie wstydzić się Polskości podczas wakacji czy podróży służbowych. III RP zapomniała o edukacji i to, a nie kompromisy, jest przyczyną zwycięstwa Czwartej. Żaden polityk nie przekonałby do swoich chorych haseł tylu wyborców, gdyby ci przerobili w szkołach choćby podstawy ekonomii i politologii.
Pamiętam budowanie podwalin pod nowoczesne państwo. Pamiętam Małą Konstytucję i dążenia Lecha Wałęsy do jej wykorzystania dla swoich wizji, pamiętam Lecha Falandysza, który interpretował jej zapisy, niczym orkiestrowy wirtuoz. To co dzisiaj robi Kaczyński i jego “prawnicy”, to żałosny spektakl prymitywizmu prawnego. Oni wszyscy mogliby czyścić buty Falandyszowi. Pamiętam też budowanie wspólnoty wokół Nowej Konstytucji, prawdziwy społeczny dialog różnych środowisk, który z dzisiejszymi manipulacjami prezydenta Dudy nie ma nic wspólnego. Pamiętam doskonale tę narodową dyskusję na temat preambuły do Konstytucji, aby znalazły się w niej zapisy dla każdego Polaka ważne. Każdego! Pamiętam walkę o rzecz w demokracji świętą – trójpodział władz, bo tylko takie państwo może być państwem bezpiecznym, odpornym na naturalną chęć dążenia polityków do władzy wszechobecnej i wszędobylskiej. Uczyliśmy się wszyscy tej zachodniej demokracji, pochodzącej wprost od barona de La Brède, znanego na świecie jako Monteskiusz. Władza polityczna nad obywatelami musi być hamowana i ograniczana, a tym hamulcem musi być władza trzecia – całkowicie niezależni od polityków sędziowie. Widziałem, jak władza ta oczyszczała swoje szeregi z komunistycznych złogów, widziałem jak budowali swój etos. Jestem realistą, wiem, że sędziowie nie są idealni, można im zarzucić sporo, ale powinniśmy im, jako społeczeństwo, pozwolić, aby sami ten etos zbudowali do końca. Nikt przy zdrowych zmysłach nie będzie udawał, że w karygodnym procederze złodziejskiej reprywatyzacji brali udział także niektórzy sędziowie. Ale pamiętać trzeba, że działo się to również pod okiem polityków wszystkich opcji, a zamieszani w ten proces byli też urzędnicy, adwokaci i biegli sądowi z dziedziny obrotu nieruchomościami. Sędziowie mają dziś dużo do udowodnienia i powinniśmy pozwolić im się wykazać. Do dzisiaj też żaden Sejm nie uchwalił dużej Ustawy Reprywatyzacyjnej, bo małą uchwalił parlament poprzedniej kadencji za czasów koalicji PO/PSL.
Pamiętam dramat Tadeusza Mazowieckiego, gdy sromotnie i upokarzająco przegrywał z przybyszem z kosmosu, niejakim Stanem Tymińskim, machającym czarną teczką. Wtedy po raz pierwszy zrozumiałem, że podział na “złe elity III RP” i na “prawdziwych Polaków” będzie się pogłębiał z każdym rokiem. Mazowiecki nie rozumiał tego – wierzył, że Polacy to naród racjonalny i cierpliwy. Tymczasem suweren już wtedy miał inne wyobrażenia o mądrości i wyrozumiałości dla władzy. Niezliczone kłótnie, zakończone ostrym i jedynym możliwym rozwiązaniem – dymisją rządu Olszewskiego, doprowadziły do przekazania władzy po raz pierwszy w ręce postkomunistów, którzy przetrwali z rządami całą kadencję. Potem Polacy władzę przekazali w ręce związkowców z AWS i po raz pierwszy zobaczyliśmy wtedy jak wygląda rządzenie krajem z tylnego siedzenia, co zakończyło się po czterech latach powrotem do władzy SLD i zawsze chętnego do współrządzenia PSL, jednak tym razem z poparciem tak wysokim, że władza ta mogła nam zmienić nawet zimę w lato lub odwrotnie. Zaprzepaszczono przy okazji 4 lata wdrażania koniecznych i trudnych reform Premiera Buzka. Po drodze jeszcze, dzięki twardej polityce Lecha Wałęsy wyprowadziliśmy Armię Czerwoną z Polski, aby po kilku latach znaleźć się w NATO, a pod koniec drugich rządów SLD wejść do Unii Europejskiej, co było dla większości Polaków wyśnionym marzeniem. Gdy trzy lata później staliśmy się członkiem Układu z Schengen poczuliśmy prawdziwy zew wolności, pamiętam swój pierwszy wtedy przejazd przez granicę polsko-niemiecką bez zatrzymywania. Potem był wybór Jerzego Buzka na szefa Parlamentu Europejskiego i Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej, co stanowiło dowód uznania dla zasług Polski w jej wieloletnich dążeniach ku wolności. Gdy Tusk obejmował pierwszą, dwuipółletnią, kadencję szefa Rady, powiedział: “80 proc. moich rodaków głęboko wierzy w sens Unii Europejskiej i nie szuka alternatywy”. 2004, 2007, 2009 i 2014, to cezury pokazujące, że ostatecznie wyrwaliśmy się spod jarzma Wschodu. Dziś, po ponad dwóch latach rządów prawicy, możemy śmiało zapytać: czy naprawdę ostatecznie?
Pamiętam kolejny rozdział budowania III RP, jakim był gorąco popierany przez Polaków projekt POPiS. Czuło się wtedy prawdziwą nadzieję na zmianę, zwłaszcza, że rządy lewicy skończyły się wielkimi skandalami, związanymi z niszczeniem wielkich prywatnych firm, czy też aferą Rywina, która okazała się dla Polaków nie do przetrawienia. POPiS miał w sobie coś atrakcyjnego, nadzieję na połączenie dwóch obozów postsolidarnościowych, którym nie było już wtedy po drodze. Nadzieja ta okazała się jednak płonna i uniosła się w niebyt historii, niczym papierosowy dym. To był początek bardzo długiego procesu zmierzchu III RP. Najpierw pierwszy rząd PiS, który od razu pokazał prawdziwe intencje Kaczyńskiego, a potem wybór jego brata na prezydenta i oszałamiające: “melduję wykonanie zadania, panie prezesie”. To te słowa powinny służyć za prawdziwe wyjaśnienie przyczyn późniejszej katastrofy tupolewa, która z początkowej fazy wielkiego zjednoczenia narodu szybko przeszła w polskie piekło, umiejętnie podsycane do dziś.
Pamiętam też te kampanie wyborcze, pełne kłamstw, manipulacji i smrodu dziadka z Wermachtu – wiadomo było, że nie ma takiego świństwa, którego nie można byłoby użyć, aby wygrać wybory. Dwa lata wystarczyły, żeby podziękować PiS-owi i w euforii wybrać Platformę. Tuskowa filozofia ciepłej wody w kranie była wtedy lekiem na skołatane serca większości Polaków i niechybnie przeszłaby w fazę żwawszą, gdyby nie kryzys, jaki spadł na cywilizowany świat, niczym grom z jasnego nieba. Oczywistym było, że wszystkie plany dynamicznego rozwoju, ujednolicenia podatków i kilku jeszcze innych obietnic wyborczych można było schować do szuflad. Ważniejsze było to, jak przejść suchą nogą po tym wzburzonym morzu, dając Polakom poczucie bezpieczeństwa, gdy wokół padały jak kawki takie giganty jak Lehman Brothers, który działał blisko 160 lat. Rząd Platformy i PSL zajęty stabilizowaniem sytuacji zapomniał o tym, o czym nie pamiętano od początku III Rzeczpospolitej, czyli o tłumaczeniu ludziom po co robi się to, co robi (ilu wyborców wiedziało na przykład o całym programie prospołecznym rządów PO/PSL? O urlopach macierzyńskich i tacierzyńskich? O programie budowy żłobków i przedszkoli? O programie walki z ubóstwem?). Tusk myślał, jak sądzę, że Euro 2012 i tysiące kilometrów autostrad wystarczą. A PiS przyczajony czekał, umiejętnie wykorzystując ten błąd zaniechania, podsycał nastroje z każdym rokiem coraz bardziej. Aż wreszcie doszło do kulminacji, zwieńczonej ośmiorniczkami przy dobrym winie w pewnej znanej restauracji w Warszawie. Jak można było tak zaprzepaścić osiem, całkiem niezłych dla Polski, lat, przygotowując mocne podwaliny do rozdawnictwa, jakie zafundował potem Polsce PiS, przypisując sobie całe dobro?
Żółta karta należała się Platformie, była niczym ożywczy zdrój, niestety cios okazał się tak bolesny, że właściwie do dzisiaj trudno się Platformie pozbierać, czego wcale nie ułatwia wyrosła z jej drzewa Nowoczesna, która, bądźmy szczerzy, nie spełnia pokładanych w niej nadziei.
Można więc bez wahania powiedzieć, a ja jestem w pełni oddany temu poglądowi, że Polska doszła do punktu, skąd dalszy marsz nie przyniesie już żadnych korzyści narodowi. Nazwijmy rzeczy po imieniu – III RP dobiegła kresu swej historii dokładnie z dniem wyboru PiS w 2015 roku z nagrodą w postaci samodzielnych rządów. Nikomu do tej pory się to nie udało. III RP zapłaciła za wszystkie swoje błędy, które zostały tak mocno uwypuklone w zmanipulowanej kampanii wyborczej obozu prawicy, że zdołały przykryć jej niewątpliwe sukcesy. Grzech pierworodny – odłogiem położona edukacja za czasów wszystkich rządów lat 1989-2015 – dał o sobie znać w najbardziej dotkliwej formie, jaką są rządy obozu władzy, który nie liczy się z żadnymi standardami demokracji.
Wiemy już zatem, co było oczywiste dla mnie od dawna, że prezydent ostatecznie pogrzebał trójpodział władz, za moment pogrzebie też wolne od manipulacji wybory, a na koniec podpisze też wyrok na wolne, prywatne media, bo na tym polega deal zawarty z Kaczyńskim, którego elementem jest rząd Morawieckiego. I tylko ktoś bardzo naiwny lub niewyrobiony politycznie sądzić może, że cała ta “reforma” sądownictwa ma na celu poprawę losu obywatela. Jej prawdziwym celem jest rozprawa z opozycją, bo gdy cały wymiar sprawiedliwości jest w jednych rękach można wreszcie dokonać tej “dziejowej sprawiedliwości”, dokładnie tak samo, jak chcieli zrobić to komuniści.
To wszystko jest już dzisiaj jasne. Brak nam tylko jednego. Odpowiedzi na pytanie, co z tym wszystkim zamierza zrobić Opozycja, która zmuszona zostanie do ostatecznego zjednoczenia.
Dlatego…
Co dalej?
To najlepszy moment na atak, pod jednym wszakże warunkiem, że Opozycja dojrzała już do idei wspólnego frontu anty PiS. To dobry moment także dlatego, że główne partie opozycyjne są świeżo po wewnętrznych wyborach, co powinno tylko te partie wzmocnić (frakcji Petru w Nowoczesnej radzę przejść do PO). Odejść na plan dalszy mogą więc wszelkie swary i akademickie dyskusje o nowych twarzach w kierownictwie tych ugrupowań, które są zwykłą stratą czasu. To idealny moment, aby zrobić krok wyprzedzający działania prezydenta i rządu, czyli pociągnąć za sobą nie tylko elektorat własny, ale co najważniejsze, elektorat płynny, który od kilkunastu tygodni został przez PiS definitywnie porzucony. Obóz prawicowy co miał do rozdania już rozdał, teraz zaczyna kisić się we własnym sosie podziału owoców władzy i mówić wyłącznie do swoich. A moment, kiedy partia rządząca zaczyna mówić wyłącznie do własnego elektoratu, jest początkiem jej końca. Obóz władzy robi to od kilkunastu tygodni.
Jokerem w talii kart Opozycji powinno być hasło budowy V Rzeczpospolitej, całkowicie nowej Polski po PiS-ie. Francja ma swoją V Republikę (nie mówię, że to ona ma być wzorem), my możemy mieć swoją V RP, z wyraźnie nakreślonymi standardami demokracji liberalnej i wyraźnym rozdziałem państwa od kościoła, ale gwarantującą byt każdemu. Ten projekt powinien połączyć wszystkich, którym na sercu leży dobro Polski. O walorach integrujących i podnoszących poparcie nie wspomnę.
Dość więc już tego biadolenia! Wiadomo, że Kaczyński zrealizuje wszystko, co zamierzał od lat i żadne protesty już tego nie zmienią. Naród chce dostać na noworoczny stół prezent od Opozycji, którym powinno być coś, co jest w stanie porwać ludzi. Same protesty, choć bardzo ważne w warstwie jednoczenia poglądów, to za mało.
Dajcie Polakom nową ideę!
Śladem Andrzeja Olechowskiego rzucam i promuję to hasło od jakiegoś czasu. Przedstawcie Polakom plan na “co dalej”. To nie może być klajstrowanie III RP, czy naprawianie IV, to musi być coś nowego, konkretnego i jasno opisanego.
Chcemy wygrać wybory? Weźmy się za bary z tą ideą.
Oto moja prywatna lista propozycji i sugestii, rozszerzona i rozbudowana, względem moich wcześniejszych tekstów na ten temat.
1. Wyraźny podział kompetencji władz. Zapisać trzeba w Konstytucji wyraźny podział kompetencji pomiędzy ośrodkami władzy. Tak, niby jest on wyraźnie zaznaczony, ale pamiętajmy, że to co jest oczywiste dla profesora czy doktora prawa, nie musi być jasne dla zwykłego Polaka, a prawo powinno być jasne i oczywiste, aby unikać jego beznamiętnego naginania. Jak pokazuje rzeczywistość także dla wykształconych przecież publicystów prawicowych nie jest to klarowne (choć wiem, że większość z nich po prostu cynicznie gra, udając, że PiS nie łamie Konstytucji).
2. Jasne kryteria wyboru władzy sądowniczej. Zapisać trzeba w Konstytucji wyraźne kompetencje dotyczące wyboru władzy sądowniczej. Niech będzie jasno napisane kto i ilu wybiera członków do KRS. Tak, Konstytucję trzeba czytać całościowo, bez wyrywkowej interpretacji jej zapisów, ale zmiana ta niczego nie pogorszy, a jedynie na lata wytrąci argumenty tym wszystkim, którzy będą chcieli Konstytucję naginać i łamać jeszcze bardziej. Mówiąc krótko: niech jasno będzie zapisany trójpodział władz.
3. Wybór członków najważniejszych instytucji w Państwie. Wprowadzić trzeba, jako zasadę naczelną wyboru do wszystkich ważnych instytucji państwowych, większość 3/5 głosów jako warunek obligatoryjny bez żadnych innych opcji, co wymusi dogadywanie się rządzących z opozycją. Tworzenie fikcji w postaci “jeśli nie uda się wyłonić większością 3/5 głosów, to wyłaniamy ją większością zwykłą”, jest po prostu kpiną. Nie obawiałbym się paraliżu, gdyż każda władza do rządzenia potrzebuje tych instytucji, więc będzie zmuszona do kompromisów. Jest wtedy szansa na złagodzenie tej latami trwającej plemiennej wojny. Dobry kompromis to nic złego.
4. Izba Kontrolna w Sądzie Najwyższym. Zgoda, stworzyć trzeba w Sądzie Najwyższym izbę kontroli sędziów, ale niech będzie ona złożona z równej liczby sędziów powoływanych przez przedstawicieli III władzy, parlament i prezydenta. Dajmy sobie spokój z ławnikami, nie twórzmy sądów ludowych. Niech taka izba powstanie. Sposób jej powołania da względną równowagę w tej izbie, a jednocześnie spełni oczekiwania części społeczeństwa. Niech i trzecia władza podlega kontroli.
5. Prokuratura i rząd to muszą być dwie odrębne instytucje. Oddzielić należy prokuraturę od rządu, ale dając jej jeszcze większą niezależność, niż było to za rządów PO/PSL. Prokurator generalny powinien być wyłaniany w wyborach powszechnych podczas wyborów parlamentarnych.
6. Niezależność religii od państwa. Religia niech będzie religią a nie polityką. Zapisać trzeba w Konstytucji wyraźny i jednoznaczny rozdział kościołów od państwa. Zapisanie tego w Konstytucji zakończy niekończące się wojny religijne w Polsce.
7. Kompromis aborcyjny. Kompromis aborcyjny (ten, który obowiązuje obecnie) powinien być zapisany w Konstytucji, aby zdecydowanie utrudnić ciągłą grę tym tematem, zarówno przez lewicę jak i prawicę. Zapisanie tego w Ustawie Zasadniczej powinno także zakończyć niekończącą się dyskusję na ten temat.
8. Rada Podręczników i Rada Mediów. Stworzyć trzeba Radę Podręczników Szkolnych oraz Radę Mediów, aby czuwały nad właściwymi treściami w podręcznikach szkolnych i pluralizmem w mediach. Wybór członków tych Rad niech odbywa się według generalnej zasady większości 3/5. KRRiT niech odejdzie do annałów historii. Ciągła gra historią – także.
9. Sędziowie Pokoju. Wprowadzić trzeba w sądach sędziów pokoju do rozstrzygania drobnych spraw, obligatoryjną darmową mediację, niższe opłaty sądowe i prostsze zasady skargi nadzwyczajnej do SN w przypadku gdy wyroki obu instancji różnią się zasadniczo. Ten ostatni postulat można uregulować odpowiednią zmianą w Kodeksie Postępowania Cywilnego, tworząc swoistą III instancję postępowania. W procedurze karnej można by uczynić podobnie. Kasacja wyroku obecnie jeszcze obowiązująca to zwykła fikcja, a skarga nadzwyczajna proponowana przez prezydenta, to ponury żart z prawa.
10. Polityka pomnikowa. Postawić trzeba w Warszawie (i tylko w Warszawie) pomnik Lechowi Kaczyńskiemu, ale jednocześnie z gwarancją, że pomnik też będzie miał Lech Wałęsa. Tym samym zakończyć ten niekończący się spektakl smoleńską grą.
11. Wybory. Wprowadzić z powrotem JOW-y w wyborach samorządowych w każdej gminie z wyjątkiem wyborów do sejmików wojewódzkich. Wyborami niech zajmują się sędziowie a nie politycy.
12. IPN i przejęcie narracji historycznej. Zapisać trzeba jasne kompetencje Instytutowi Pamięci Narodowej, nie likwidować. Niech zajmie się też wiarygodną i kompetentną oceną III RP. Żadnego mieszania polityki z historią. Członków do Rady IPN niech wybiera Sejm większością 3/5. Ministerstwo Kultury powinno przygotować kampanię społeczną odkłamującą historię z narracją historyczną akceptowalną także dla zwolenników “większego znaczenia Polski w historii świata”.
13. Ustawa o zgromadzeniach. Przywrócić trzeba obywatelom prawo do zgromadzeń. Ale rozróby pacyfikować w zarodku i bezwzględnie. Ochrona własności prywatnej, samorządowej i państwowej winna być nadrzędna.
14. Służba Cywilna. Zapisać trzeba w Konstytucji zasady funkcjonowania Służby Cywilnej jako kuźni kadr państwowych. Urzędnik powinien być wysokiej klasy specjalistą. Czym wyższy urząd, tym większy stopień specjalizacji.
15. Obrót ziemią. Dać trzeba konstytucyjne gwarancje dotyczące obrotu ziemią jak każdą własnością prywatną. Żadnych ograniczeń, a zwłaszcza faworyzowania Kościołów.
16. Reprywatyzacja. Uchwalić trzeba wreszcie ustawę reprywatyzacyjną. Dość tej fikcji. Prawa lokatorów winny być tak samo chronione jak prawa spadkowe i właścicielskie, zaś sądy powinny rozstrzygać czy dany właściciel kamienicy nie nadużywa władzy nad lokatorami, windując czynsze ponad rynkową wartość w danym mieście.
17. Ochrona przyrody. Przyroda powinna być chroniona konstytucyjnie. Widocznie w Polsce tak trzeba.
18. Organizacje pozarządowe. Dać trzeba gwarancję niezależności organizacjom pozarządowym. To także powinno być prawo zapisane w Konstytucji.
19. In vitro. Zagwarantować trzeba także konstytucyjne prawo obywatela do programu in vitro. Państwo powinno ten program finansować, jako jeden z programów demograficznych.
20. Związki partnerskie. Konstytucja powinna je gwarantować. W demokracji liberalnej nie ma żadnego powodu, aby ta kwestia nie była uregulowana. Adopcja dzieci w związkach partnerskich powinna zostać także uregulowana w myśl zasady, że każdy obywatel jest wobec prawa równy. Odpowiednie ministerstwo powinno wdrożyć wielką kampanię informacyjno-edukacyjną na ten temat.
21. Szkoły. Zagwarantować trzeba konstytucyjny podział na szkoły państwowe, prywatne i wyznaniowe. Ze szkół państwowych musi zniknąć “obowiązkowa” religia (która obowiązkowa póki co nie jest, ale tylko teoretycznie) i krzyże ze ścian – nauka religii niech będzie autentycznie dobrowolna, a w salce do jej nauki niech wiszą symbole wszystkich najważniejszych kultów. Nauczać trzeba o każdej ważniejszej religii światowej. W pozostałych typach szkół (prywatnych czy wyznaniowych) niech będzie zagwarantowana swoboda wyboru, jakiej religii będzie się nauczać lub czy w ogóle będzie się jej uczyć.
22. Wsparcie najbiedniejszych, czyli nowy program 500+. Zagwarantować trzeba konstytucyjny obowiązek wspierania najbiedniejszych oraz samotnych matek i rodzin wielodzietnych. Należy zapisać minimum gwarantowane jako procent PKB, aby państwo miało obowiązek dzielić się wzrostem gospodarczym z tymi, którzy tego naprawdę potrzebują. Odpowiednia ustawa powinna określać dokładnie zasadny pomocy, aby unikać bezczelnego rozdawnictwa na kredyt, jako formy kupowania głosów wyborczych.
23. Program wsparcia osób starszych. Państwo, które nie dba o osoby najstarsze, jest państwem wstydu. Oddziały geriatryczne powinny być powszechne w całym kraju, a wybrane leki dla seniorów faktycznie muszą być bezpłatne. V RP powinna także stworzyć program tanich kredytów dla przedsiębiorców, którzy chcieliby otwierać specjalistyczne domy opieki dla seniorów. Opłaty za pobyt w tych placówkach także powinny być wspierane przez państwo. Opieka nad seniorami jest tak samo ważna, jak tworzenie programów prodemograficznych.
24. Program budowy mieszkań. Bank Gospodarstwa Krajowego niech wprowadzi program tanich (dotowanych przez państwo) kredytów inwestycyjnych dla deweloperów. Ziemia kupowana pod budownictwo mieszkaniowe powinna być także dotowana z budżetu. Wszystko po to, aby koszt budowy mieszkań był jak najniższy.
25. Program budowy żłobków i przedszkoli. Ze środków zaoszczędzonych na nowym programie 500+ należy budować nowe żłobki i przedszkola, a czesne w tych instytucjach należy także dotować, aby młode matki mogły jak najszybciej wracać do aktywności zawodowej, co przyniesie kolejne oszczędności w wydatkach państwa na ZUS.
26. Wielki program prywatyzacji spółek skarbu państwa. Gros środków na cele społeczne musi pochodzić ze sprywatyzowanych spółek skarbu państwa. W rękach państwowych powinny zostać tylko same strategiczne spółki (głównie stricte zbrojeniowe). Pozostałe powinny zostać sprywatyzowane poprzez publiczną sprzedaż na Giełdzie Papierów Wartościowych. To jedyny uczciwy sposób prywatyzowania. Ministerstwo Skarbu powinno przygotować wielką kampanię informacyjno-edukacyjną na ten temat. Sprywatyzowane spółki wnosiłyby więcej środków do budżetu, a przede wszystkim ukrócone zostałoby polityczne rozdawnictwo stanowisk.
27. Wiek emerytalny. Wiek ten trzeba podnieść do 70 lat dla mężczyzn i 67 lat dla kobiet – to jedyna gwarancja, że państwo nie upadnie za lat kilka. Ale jednocześnie wprowadzić trzeba rozwiązania dla osób, które chciałby skorzystać ze wcześniejszej emerytury, zaznaczając jednak, że jej wysokość będzie ograniczona. Społeczeństwa żyją coraz dłużej, rośnie armia osób zawodowo nieczynnych. Państwo nie powinno także ograniczać aktywności zawodowej emerytom.
28. Konstytucja dla biznesu. Stworzyć trzeba rzetelną i realną Konstytucję Dla Biznesu, uprościć maksymalnie system podatkowy, ujednolicić VAT, a środki uzyskane w ten sposób przeznaczyć na pomoc najbardziej potrzebującym, tak aby program pomocowy nie był w istocie kredytem do spłaty przez przyszłe pokolenia. Nie utrudniać życia przedsiębiorcom. Stworzyć program finansowania inwestycji przedsięwzięć gospodarczych, pamiętając, że to małe i średnie firmy prywatne generują najwyższy dochód państwa.
29. Trybunał Konstytucyjny. Przywrócić trzeba Trybunał Konstytucyjny do życia. Wybrani prawidłowo sędziowie niech zastąpią dublerów, a nowi niech będą wybierani według zasady 3/5. Trybunał to jedyna instytucja hamująca zapędy polityków.
30. Rozliczenie polityków za łamanie Konstytucji. Aby V RP nie była obarczona grzechem zaniechania u jej zarania, niezbędne jest postawienie polityków, którzy dopuścili się złamania Konstytucji przed Trybunałem Stanu. Jest to także niezbędne dla poszanowania prawa, którego wymaga się od zwykłych obywateli.
Zapewne można by te propozycje zapisać inaczej, zapewne można by je jeszcze rozszerzyć o inne, ważne kwestie. Ale nie o szczegóły idzie. Idzie o danie ludziom nadziei, że jest plan na Polskę po PiS-ie, i że to nie jest plan naprawy czegoś, czego się już naprawić nie da i czegoś, co tak naprawdę nie spełniało oczekiwań większości Polaków. Tę potrzebę widać było już u schyłku drugiego rządu PO/PSL. Kaczyński to rozumiał i taką propozycję Polakom złożył, ale Kaczyński nie rozumie współczesnego świata. Jego pomysłem na państwo, jest państwo wszechmocne, omnipotentne, a tym samym z innej epoki.
V Rzeczpospolita powinna być państwem z jednej strony nowoczesnym i liberalnym, ale gwarantować też powinna bezpieczeństwo tym wszystkim, którzy we współczesnym świecie nie mogą się odnaleźć. I powinno być to konstytucyjnie gwarantowane. Polska będzie potrzebować odnowy, rządy obozu prawicy nie będą dobre – mimo miliardów wydawanych na propagandę sukcesu, nie da się w nieskończoność zaklinać rzeczywistości.
Twierdzę, że narracja dotycząca rujnowania państwa prawa nie przynosi już efektów. Coraz więcej ludzi rozumie, że Kaczyński zagarnął wszystkie frukty i zrobi wiele, aby ich nie oddać. Coraz więcej osób patrzy na to ze smutkiem, brak niektórym wiary, że da się to odkręcić. Dlatego konieczne jest wyprzedzenie, a tym wyprzedzeniem musi być coś, co będzie też wyzwaniem intelektualnym na tyle dużym, aby można było zebrać wokół tego projektu 2/3 głosów w przyszłym Sejmie w celu urealnienia Konstytucji oraz aby możliwe było jej zatwierdzenie w drodze Referendum. W 2019 roku przypadnie okrągła 30 rocznica odzyskania wolności, a to byłby idealny moment na rozpoczęcie procesu odnowy państwa, zapoczątkowanego zwycięstwem wyborczym Opozycji. Proponuję 30 zasad nowego państwa na 30-lecie wolności. Tak powinna powstać V Rzeczpospolita Polska.
Pora najwyższa zrozumieć, że nie da się inaczej pokonać Kaczyńskiego.
Good night and good luck.
Pisane w dniach 18-27.12.2017 roku.
Wystąpienie Marka Tatały (Forum Obywatelskiego Rozwoju – FOR) wygłoszone podczas briefingu U.S. Helsinki Commission poświęconemu demokracji w Europie Środkowo-Wschodniej – 26 lipca 2017 r., Kongres Stanów Zjednoczonych, Waszyngton D.C.
Przez wiele lat Polska była przedstawiana jako przykład sukcesu i udanej, pokojowej transformacji gospodarczej i ustrojowej. Dzięki początkowym wolnorynkowym reformom i kontynuacji pro-reformatorskiej ścieżki przez kolejne rządy byliśmy świadkami szybkiego i stabilnego wzrostu gospodarczego w Polsce, który doprowadził do największego wzrostu poziomu PKB na mieszkańca w regionie. Ukraina miała nieco wyższy niż Polska poziom PKB na mieszkańca w 1990 r., ale dziś widzimy, jak brak udanych reform gospodarczych i politycznych doprowadził do gigantycznych różnic pomiędzy tymi dwoma krajami.
W tym okresie różne partie polityczne – od prawicowych konserwatystów po lewicowych socjaldemokratów – były obecne w kolejnych rządach, wymieniając się władzą w sposób pokojowy. Nie było poważnych ataków legislacyjnych głównych sił politycznych na fundamenty Konstytucji RP z 1997 r. Ogólny poziom jakości instytucji zdecydowanie się poprawił dzięki krajowym wysiłkom i zewnętrznym bodźcom, takim jak wejście do Unii Europejskiej i NATO. Ponieważ w dalszej części swojego wystąpienia skupiam się na praworządności i sądownictwie, warto podkreślić, że niezależność sądownictwa od polityków była również ważną zmianą instytucjonalną, osiągniętą w Polsce po upadku komunizmu.
Jednak dobre zmiany z przeszłości nie są wystarczającą gwarancją przyszłych sukcesów. Znamy z historii wiele przypadków odchodzenia od dobrych rozwiązań instytucjonalnych i przechodzenia do złych transformacji: w obszarze demokracji, rządów prawa, wolności gospodarczej, tak ważnej dla przedsiębiorczości, czy jakości instytucji.
Rządy w państwach demokratycznych mogą zostać przejęte przez niedemokratycznych przywódców. A. Łukaszenka, V. Putin, R. Erdogan czy niektórzy przywódcy w Ameryce Łacińskiej wygrali demokratyczne wybory, aby następnie osłabić system demokratyczny lub całkowicie zlikwidować demokrację. V. Orban na Węgrzech zdobył większość konstytucyjną i użył tej władzy do ograniczenia konkurencji politycznej poprzez wprowadzenie zmian w systemie wyborczym i mediach a także osłabienie praworządności. Ponadto, V. Orban ogłosił w 2014 r. koniec „liberalnej demokracji” na Węgrzech. Jarosław Kaczyński, prezes Prawa i Sprawiedliwości, stwierdził w 2011 r., że jest przekonany, że nadejdzie sukces wyborczy PiS i „taki dzień, kiedy będziemy mieć w Warszawie Budapeszt”. Widzimy dziś wiele podobieństw pomiędzy zmianami na Węgrzech i w Polsce, jednak polski rząd nie ma większości konstytucyjnej, choć zachowuje się tak, jakby ją miał.
Nie ma wątpliwości, że Prawo i Sprawiedliwości wygrało demokratyczne wybory (po bardzo populistycznej kampanii wyborczej) i Polska wciąż jest demokracją, pomimo ostrych haseł, które słyszymy w debacie publicznej. Wydaje mi się, że niektóre z tych słów powinny być zarezerwowane na trudniejsze czasy – oby takie nigdy nie nastały. Przesada może czasami przynosić odwrotne skutki.
Jednak zamiast wzmacniać system demokratyczny, w tym rządy prawa, PiS prowadzi Polskę w przeciwnym kierunku. 24 lipca br. Prezydent Andrzej Duda ogłosił plan zawetowania dwóch z trzech kontrowersyjnych ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, co jedynie spowolni ten proces. Większość zagrożeń wymienionych w „Deklaracji Wsparcia dla Demokracji”, ogłoszonej przez Center for International Private Enterprise (CIPE) i europejskich partnerów, jest dziś także w naszym kraju, nadal aktualna.
Wiele osób w Polsce uwierzyło, że wygranie wyborów i posiadanie większości (37 proc. głosów) oznacza, że zwycięzca może zrobić wszystko. Obietnice i hasła wyborcze partii rządzącej pogłębiły to przekonanie. W związku z tym osłabieniu uległo przywiązanie części społeczeństwa do mechanizmów wzajemnego ograniczania (z ang. checks and balances) i podziału (z ang. separation of powers) władz czy ochrony praw mniejszości. Jest to szkodliwe zjawisko dla jakości demokracji i może mieć długotrwałe konsekwencje. Na szczęście ostatnie protesty, które doprowadziły do prezydenckich wet, pokazują, że jest w Polsce też istotna część społeczeństwa przywiązana do demokratycznych wartości. Oby grupa ta była coraz silniejsza w przyszłości, także dzięki ostatnim wydarzeniom na ulicach polskich miast.
Wyzwania dla demokracji – przyszłość rządów prawa w Polsce
Prawo i Sprawiedliwość nie odpowiedziało jak na razie na wiele wyzwań stojących przed Polską ,w tym tych w sferze gospodarczej. Wręcz przeciwnie, niektóre działania PiS, takie jak rozrost państwa socjalnego, bez zapewnionych źródeł finansowania, czy obniżenie wieku emerytalnego, kiedy społeczeństwo się starzeje, pogorszyły sytuację. To co jest teraz kluczowym wyzwaniem, to jednak przyszłość rządów prawa.
Jak stwierdził amerykański Departament Stanu, w jednej z ostatnich informacji prasowych, „polski rząd kontynuuje wprowadzanie przepisów, które zdają się ograniczać niezależność sądownictwa i osłabiać zasady państwa prawa w Polsce”. Byliśmy świadkami różnych aktów prawnych, które przyczyniły się do tego procesu:
Podsumowując, model sądownictwa zaproponowany prze partię rządzącą przypomina model znany z czasów komunizmu w Polsce, kiedy jedna partia kontrolowała władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W swoim ostatnim wystąpieniu w Warszawie Prezydent Donald Trump powiedział, że „tak długo jak znamy naszą historię, będziemy wiedzieć, jak budować naszą przyszłość”. Polacy są świadomi, do czego polskie społeczeństwo i gospodarkę doprowadziła koncentracja władzy i brak jej ograniczeń w PRL. To dlatego coraz więcej osób protestowało na ulicach, domagając się od Prezydenta Andrzeja Dudy wet ustaw PiS wprowadzających zmiany w wymiarze sprawiedliwości. Dwa z trzech możliwych wet to dobra decyzja i duży sukces tej części społeczeństwa obywatelskiego, która jest przywiązana do demokratycznych wartości.
Jakie kolejne zagrożenia stoją przed Polską?
Propozycje reakcji na problemy z demokracją
W krótkim okresie należy:
W dłuższym okresie należy:
Polska powinna być nadal wzorem
To przede wszystkim od aktywności polskiego społeczeństwa obywatelskiego zależy wzmacnianie demokracji w Polsce. Nie powinniśmy oczekiwać, że Unia Europejska i nasi partnerzy na Zachodzie, rozwiążą problemy z demokracją w Polsce za nas. Nie oznacza to jednak, że powinni oni milczeć i nie zwracać uwagi na to, co dzieje się w naszym kraju. Wręcz przeciwnie, wszyscy przyjaciele Polski mogą oczywiście wspierać Polki i Polaków wiedzą, doświadczeniem, zasobami i moralnym wsparciem dla osób oddanych demokracji, które mają odwagę skorzystać z szansy, jaką daje obecny kryzys z zasadami państwa prawa. W związku z tym doceniam rolę CIPE, które wspiera swoich lokalnych partnerów i wspólnie z nimi przygotowało „Deklarację Wsparcia dla Demokracji”, a także zaprosiło nas do Stanów Zjednoczonych, abyśmy wzięli udział w briefingu U.S. Helsinki Commission.
Na końcu należy ponownie podkreślić, że demokracja i silne gospodarki w Polsce i innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej są kluczowe dla wzajemnie korzystnego partnerstwa transatlantyckiego. Poza tym Polska ma potencjał do bycia inspiracją dla społeczeństw z Europy Wschodniej (m.in. Białorusi, Ukrainy i Rosji) oraz Bałkanów, które chciałyby dążyć do poprawy poziomu życia i większej wolności jednostek. Siła polskiej demokracji nadal powinna stanowić przykład dla tych regionów. Utrzymanie fundamentów międzynarodowej stabilności, wymaga od nas odpowiedzialności i podejmowania wspólnych działań zawsze wtedy, kiedy demokracja jest zagrożona.
Liberté! Numer XXII
Rząd realizuje politykę siedmiu kroków do antyliberalizmu, a opozycja tkwi w miejscu. Najwyższy czas wykonać ruch – najlepiej ruch oporu.
Minęło prawie półtora roku, odkąd napisałem tekst pt. „Moralność, większość, s(PiS)toszenie” (opublikowany w XIX numerze „Liberté!”). W tamtym artykule, wychodząc od analizy najbardziej współczesnych koncepcji katolickiego państwa wyznaniowego, przestrzegałem przed procesami, którym nadałem zbiorczą nazwę „sPiStoszenie”, a które uznałem za prawdopodobne w wypadku przejęcie władzy w Polsce przez Prawo i Sprawiedliwość.
Pisałem o:
wprzężeniu kultury w krzewienie przez państwowe instytucje ideologii partii rządzącej wraz z preferowanym przez nią światem wartości (w znacznej mierze bezpośrednio wynikających z wierzeń religijnych) oraz ustanowieniem „jedynie słusznej” narracji o historii kraju. Ważnym elementem tego zjawiska byłaby polityka finansowania wyłącznie projektów służących propagandzie stanowisk ideologicznych PiS-u;
przejmowaniu przestrzeni publicznej przez treści i symbole wzmacniające „oficjalną” narrację i spychaniu na margines, do przestrzeni prywatnej i rzadko uczęszczanej, treści z tą narracją sprzecznych lub nawet tylko ją kwestionujących;
przejęciu całkowitej kontroli nad mediami publicznymi;
zmianach prawnych zakotwiczających ultrakonserwatywny projekt oraz manipulacji przepisami prawa tak, aby ignorować wynikające zeń władzy ograniczenia;
nawiązaniu bliskiego sojuszu z Kościołem katolickim i już niezawoalowanym uprzywilejowywaniu go w zamian za trwanie przez jego hierarchię w pozycji dyspozycyjnych tub propagandowych partii rządzącej;
wytworzeniu atmosfery co najmniej przyzwolenia dla ekscesów grup skrajnie prawicowych i o cynicznym wykorzystywaniu ich w celu pozaprawnego nękania liberalnych i lewicowych krytyków systemu władzy PiS-u.
Zaledwie kilka tygodni po przejęciu przez PiS wszystkich urzędów władzy ustawodawczej i wykonawczej w Polsce widzimy realizację lub przygotowania do realizacji wszystkich sześciu punktów prognozowanego przeze mnie sPiStoszenia w polskim życiu publicznym. Dochodzi do tego punkt siódmy, w tej skali przeze mnie nieantycypowany, polegający na obejściu faktu nieuzyskania kwalifikowanej większości do zmiany Konstytucji poprzez jej faktyczne zawieszenie dzięki unieszkodliwieniu Trybunału Konstytucyjnego. Już wstępna analiza działań nowej partii władzy i padające z ust jej funkcjonariuszy zapowiedzi dalszych kroków nie pozostawiają wątpliwości, że okres 2015–2019 ze wszystkimi, w dniu dzisiejszym jeszcze trudnymi do oszacowania, konsekwencjami prawnymi i społecznymi będzie stanowić wielkie wyzwanie dla liberalnych ośrodków w polskiej polityce, debacie publicznej i organizacjach pozarządowych. Rządy monopartii PiS-u są bowiem precyzyjnie skrojonym, przemyślanym i kompleksowym atakiem na liberalizm we wszystkich jego przejawach i obszarach znaczeniowych.
To nie jest kraj dla liberałów
W tym momencie najbardziej czytelny jest atak na liberalizm polityczno-ustrojowy. W tym obszarze znaczeniowym liberalizm postuluje ograniczenia dla władzy demokratycznej większości parlamentarnej, tak aby uchronić przed naruszeniami prawa pozostałych obywateli. Na tych założeniach osadzona jest koncepcja demokracji liberalnej, państwa prawnego, konstytucjonalizmu, podziału i wzajemnej kontroli władz, rozproszenia kompetencji władczych oraz mechanizmów generowania pomiędzy ośrodkami władzy swoistej „konkurencji” redukującej ich omnipotencję i modyfikującej nieco układ sił władza–obywatel na korzyść tego ostatniego, a więc strony słabszej. PiS jest partią zorientowaną na agresywne zwalczanie wszystkich mechanizmów ograniczania jego władzy. Działania partii zdradzają zasadniczy cel: uzyskanie dyspozycyjności prawa, czyli możliwości dowolnego stosowania lub niestosowania go, w zależności od sytuacyjnej preferencji decydentów tego systemu władzy. Oznacza to naturalnie ustanowienie systemu demokracji nieliberalnej (zwanej niekiedy republikańską, ale oznaczającej po prostu nieograniczoną władzę większości parlamentarnej i jej gabinetu), arbitralnej i dowolnej władzy ludzi w miejsce rządów bezosobowego prawa, wyniesienie uchwał i dekretów (a także być może plebiscytowych wyrażeń „woli” sterowanego przez władzę „ludu”) ponad Konstytucję, jednolitą władzę faktycznie skumulowaną w rękach jednego przywódcy obozu władzy, całkowity brak kontroli poczynań władzy (z wyjątkiem bezwartościowej dla obywatela kontroli przez przywódcę i jego przybocznych) oraz działanie organów władzy zgodnie z filozofią „jednej pięści”, wobec której obywatel jest pozbawiony jakichkolwiek szans obrony czy domagania się swoich teoretycznie gwarantowanych praw.
Działania większości sejmowej i prezydenta w odniesieniu do obsady Trybunału Konstytucyjnego, w tym nielegalna odmowa zaprzysiężenia prawidłowo wybranych sędziów, zignorowanie postanowienia TK o zabezpieczeniu postępowania i procedowanie jawnie nielegalnego wyboru „sędziów” własnych, odmowa wykonania wyroku TK, podważanie pozycji ustrojowej TK i jego prawa do orzekania w sprawie dotyczącej go jako instytucji – wszystkie one stanowią bezpośredni atak na fundament i bezpieczniki demokracji liberalnej i są podejmowane w celu faktycznego zrzucenia z partii władzy wszelkich ograniczeń prawnych. Otwarte zignorowanie wykazania nielegalności własnych działań jest przy tym ważnym dla partii władzy rubikonem. Już jednokrotne zignorowanie prawa ułatwia kopiowanie tej postawy w kolejnych kwestiach, zwłaszcza że będą one zapewne ustrojowo mniej donośne (ale za to na przykład bardziej uderzające w interesy lub wolność wyboru stylu życia przez grupy obywateli).
Atak na fundamenty liberalizmu polityczno-ustrojowego ma jeszcze drugi aspekt. To zamazywanie niezależności władzy sądowniczej i aspirowanie do przejęcia przez aparat partii władzy nie tylko nadzorczych uprawnień nad władzą sądowniczą. Przejawami tej filozofii są: tzw. ułaskawienie Mariusza Kamińskiego, które w rzeczywistości usiłowało być przerwaniem toku postępowania sądowego, pozbawienia sądu drugiej instancji prerogatywy wydania w tej sprawie jakiegokolwiek wyroku i stanowiło uzurpację prezydenta do przejmowania prerogatyw trzeciej władzy (było ponadto koślawą konstrukcją, w której przedwczesne zakończenie postępowania usiłowało być równocześnie prewencyjnym zwolnieniem z odbywania ewentualnej kary, ale także zablokowaniem prawomocnego stwierdzenia winy delikwenta); zakusy wprowadzenia „ludowego” elementu do orzekania wyroków sądowych, nadania funkcjonariuszom partii (Prezydentowi, ministrom lub „sędziom ludowym” z partyjnej nominacji) uprawnień do kasowania lub rewidowania wyroków (mechanizmy te mogą służyć zarówno ustanowieniu bezkarności funkcjonariuszy partii władzy, jak i być narzędziem wymuszania objęcia działaczy partii opozycyjnych lub krytyków władzy karami np. pozbawienia wolności); połączenie stanowiska prokuratora generalnego z (upartyjnionym) ministrem sprawiedliwości, czyli zdobycie przez partię władzy kontroli nad wszczynaniem i przebiegiem dochodzeń prokuratury. Te narzędzia nadają się do bezpośredniego stosowania, jeśli chodzi o wcielanie w życie arbitralnych posunięć sankcjonujących działalność konkretnych ludzi, mogą od pewnego momentu (pierwsze aresztowania i procesy pokazowe) odgrywać rolę „mrożącą” dla działalności opozycyjnej i ułatwiać partii władzy zachowanie większości sejmowej w kolejnych wyborach.
Przedmiotem ataku rządów PiS-u będą także dwa pozostałe kluczowe obszary znaczeniowe liberalizmu, a więc społeczno-obyczajowy i ekonomiczny. W wypadku pierwszego z nich sytuacja jest oczywista. PiS jest zdeklarowaną partią antyliberalną, a mając większość w parlamencie, może bez przeszkód dokonać zmian w prawie, które będą ograniczać wolność indywidualną obywateli i zmuszać ich do życia w sposób zgodny z naukami Kościoła katolickiego. Już pierwsze tygodnie sPiStoszenia były bogate w deklaracje i konkretne działania tego rodzaju: zawieszenie finansowania programu in vitro od połowy 2016 r. (przed ustawą zakazującą tej metody objawowego leczenia bezpłodności PiS – jak się wydaje – na razie jest powstrzymywany przez bardzo wysokie poparcie społeczeństwa dla jej stosowania), kompleksowy atak na projekty kulturalne, których narracja stoi w takim czy innym konflikcie ze światem wartości narodowo-katolickich (przegląd programów teatrów, nieufność wobec sztuki współczesnej, ordynarna próba zastosowania cenzury prewencyjnej wobec wrocławskiej sztuki „Śmierć i dziewczyna”, zapowiedzi ustanowienia ideologicznego kryterium jako kluczowego w procesie podejmowania decyzji o finansowaniu projektów ze środków publicznych), wprzężenie szkół w projekt ciosania „PiS-owskiego społeczeństwa” w związku z planowanym całkowitym przeoraniem podstawy programowej, usiłowanie ustanowienia zakazu prowadzenia w szkołach dobrowolnych zajęć z edukacji seksualnej przez podmioty i inicjatywy obywatelskie czy prywatne, dalsze pogłębianie wszechobecności treści katolickich w szkołach, noszącej znamiona wymuszenia uczestnictwa uczniów w tego rodzaju praktykach (także m.in. poprzez surowe napiętnowanie i uczynienie mitręgi z decyzji odmownych); inicjatywa zakazu sprzedaży w Polsce pigułek antykoncepcyjnych stosowanych po stosunku seksualnym (nawet tych dopuszczonych w katolickich szpitalach w Niemczech przez tamtejszy episkopat); nawrót martyrologicznej polityki historycznej; wyniesienie rocznicy chrztu Polski do rangi najważniejszego wydarzenia kulturalnego roku (gdy Wrocław będzie Europejską Stolicą Kultury).
Polityki antyliberalnej musimy się spodziewać także w dziedzinie gospodarki. PiS zapewne podejmie próbę, przynajmniej częściowej, realizacji swojego niezwykle kosztownego programu nowych świadczeń socjalnych bez oglądania się na stan finansów państwa, które będzie się znów bardziej zadłużać. Całkowity brak atencji dla problemu długu publicznego ujawnia także zamiar obniżenia wieku emerytalnego przy równoczesnym podniesieniu wieku szkolnego (obie decyzje wpłyną niekorzystnie na relację liczby osób pracujących i odprowadzających składki do liczby emerytów) przy braku jakichkolwiek realnych planów zorientowanych na łagodzenie kryzysu demograficznego (badania wskazują skrajną nieskuteczność świadczeń pieniężnych, takich jak „500 zł na dziecko”, a na dużą skuteczność upowszechniania taniej lub darmowej opieki żłobkowej i przedszkolnej – tymczasem podniesienie wieku szkolnego radykalnie zmniejszy szanse rodziców trzylatków na zdobycie miejsca w przedszkolu). Partia władzy planuje obsadzić Radę Polityki Pieniężnej „gołębiami”, przez co wzrośnie ryzyko powrotu inflacji. Należy się spodziewać czterech straconych lat, jeśli chodzi o problem deficytowego górnictwa. Już pierwsze tygodnie pokazują wzrost obaw o przyszłość bezpieczeństwa inwestycji w Polsce, a więc następuje spadek atrakcyjności Polski dla inwestorów, co jest pokłosiem politycznych niepokojów. Przedsiębiorców czekają częstsze i bardziej dolegliwe kontrole, planowane są podatki karne, nie planuje się zaś upraszczania przepisów podatkowych. W następstwie wprowadzenia podatku od sklepów wielkopowierzchniowych wzrosną ceny żywności, podatek bankowy od aktywów spowoduje zaś spadek oprocentowania lokat.
Misja: kryptonim LB
Nie ma żadnych złudzeń co do planów partii władzy i antyliberalnego charakteru sPiStoszenia. Jest jasne, że środowiska liberalne muszą zareagować. Niech trwa nieustanny monitoring wykroczeń obecnej władzy, tak aby żaden ważny szczegół nie umknął uwadze, gdy PiS władzę straci i pojawi się możliwość realizacji liberalnego backlashu.
Przede wszystkim istotne jest, aby w środowiskach opozycji liberalnej (centrowej, centrolewicowej i centroprawicowej) ugruntowało się przekonanie o konieczności przeprowadzenia owego backlashu. Tego zabrakło w 2007 r. Wówczas Donald Tusk preferował strategię obniżenia temperatury sporu politycznego, kalkulował (na krótką metę słusznie), że rezygnacja z rozliczeń czy z realizacji ambitniejszej agendy zmian prawnych zyska aplauz zmęczonej pełną jazgotu dwulatką rządów PiS-u i spowoduje wzrost sympatii społecznych dla koalicji PO–PSL. Niestety, ta strategia okazała się błędna w dłuższej perspektywie, a skutki tamtych zaniechań Polska będzie odczuwać najprawdopodobniej do roku 2019. Skupienie się na technokratycznym administrowaniu niekontrowersyjnymi sprawami (takimi jak budowa mostów, basenów, boisk czy autostrad) nie jest bowiem skutecznym narzędziem walki politycznej z przeciwnikiem takim jak PiS, z przeciwnikiem gotowym ze swojej strony zanegować cały ustrój państwa w dwa tygodnie i przypuścić bezpardonowy atak na ważne dla wielu obywateli wolnościowe wartości w kilka miesięcy. Z takim przeciwnikiem trzeba walczyć adekwatnymi środkami. W przeciwnym razie wśród obserwatorów powstaje wrażenie, że racja w sporze ideowym leży po stronie tych, którzy głośno o swoich wartościach mówią, a przecież nie po stronie tych, którzy o nich wręcz wstydliwie milczą. Trzeba podjąć rękawicę w boju o idee i wartości. Liberalizm absolutnie nie ma powodu, aby się czegokolwiek wstydzić. Podobnie jak w innych krajach, gdzie trwa tak ożywiony spór (jak w USA), powinien uświadamiać obywatelom na bardzo konkretnych przykładach, dlaczego wolność jest lepsza od paternalizmu, a gwarancje praw – od bycia na łasce i niełasce rządzących.
Istotny jest też problem ustanowienia swoistych benchmarków w debacie publicznej i ustawodawstwie. Nie bez powodu w Europie niektóre państwa uchodzą za bardziej socjaldemokratyczne, a inne za mniej. W tych pierwszych także centroprawica jest bliższa poglądom socjaldemokratycznym niż gdzie indziej, a w tych drugich to socjaldemokracja jest mniej lewicowa niż przeciętnie. Pewne zwycięstwa w debacie o ideach mają bowiem charakter historyczny i oddziałują niesłychanie długo na kulturę polityczną kraju i zagregowaną opinię publiczną. O to właśnie PiS-owi chodzi – aby odnieść taki historyczny triumf i uczynić z Polski na wiele dekad jedno z najbardziej konserwatywnych państw w Europie, upodobnić nas do reszty Grupy Wyszehradzkiej. Na tym polu prawica odnotowała w ostatnich 10 latach znaczące sukcesy. Temu trzeba przeciwdziałać, ale PO Tuska tej debaty nigdy nie podjęła. Z miejsca rzuciła ręcznik i skupiła się na infrastrukturze ramowej. W efekcie benchmarki w debacie i w prawie niemalże przez osiem lat wcale nie zostały przesunięte w kierunku bardziej liberalnym. Unaocznia to nie tylko brak liberalnych reform społecznych (poza in vitro uchwalonym rzutem na taśmę i to w sposób skandalicznie dyskryminujący kobiety samotne), lecz także np. profil ideowy przeciętnego sędziego TK wybranego do tej instytucji przez PO–PSL, a więc sędziego konserwatywnego, przy każdej okazji wynoszącego przesłanki i wartości religijne powyżej innych. Również wybór prof. Lipowicz na Rzecznika Praw Obywatelskich można ocenić bardzo podobnie.
Tymczasem PiS nie marnuje czasu i gwałtownie usiłuje przesunąć benchmarki w kierunku konserwatywnym, tak aby przedmiotem dyskusji nie była kwestia „religia w szkole czy poza szkołą”, ale raczej „religia w szkole dobrowolna czy obowiązkowa”. Tak aby przedmiotem debaty nie była kwestia przyznania związkom partnerskim pewnego katalogu uprawnień, lecz raczej konstytucyjnego zakazu związków partnerskich. Tak aby przedmiotem debaty nie była kwestia „zasiłek na dziecko czy niższe podatki”, ale raczej „zasiłek na dziecko czy darmowe leki dla osób 60+”. I tak dalej. Jeśli po 2019 r. władzę w kraju ponownie przejmie ekipa nominalnie liberalna (albo częściowo liberalna) i ponowi filozofię „ciepłej wody w kranie”, to niewykluczony jest trzeci okres władzy PiS-u w latach dwudziestych XXI w., który rozstrzygnie spór o ideowe benchmarki w Polsce na rzecz konserwatyzmu.
Dlatego potrzeba nam odważnej władzy liberalnej po 2019 r., potrzeba liberalnego backlashu i przesunięcia benchmarków w kierunku idei wolności indywidualnej. Na pewno w zakresie liberalizmu polityczno-ustrojowego, gdzie pełnoprawna demokracja liberalna stojąca na straży wolności obywatela musi zostać odbudowana. Niechęć wywołaną dusznymi latami rządów PiS-u będzie trzeba wykorzystać do wprowadzenia zmian prawnych w zakresie liberalizmu społeczno-obyczajowego. Rzetelne badania socjologiczne, być może, potwierdzą nieprzerwany wzrost poparcia dla upodabniania się Polski w tym zakresie do państw Europy Zachodniej. Tamtejsze standardy winny w końcu dotrzeć nad Wisłę. Trzeba będzie także przywrócić racjonalne gospodarowanie groszem publicznym, na nowo odbudować wiarę małych i średnich przedsiębiorców w to, że państwo polskie nie jest z natury ich wrogiem. Ale w wypadku liberalizmu ekonomicznego trzeba będzie też uwzględnić zmiany oczekiwań Polaków, tak aby nie paść łatwo ofiarą populistycznej opozycji socjalnej, która pod maską tych przyjemnych postulatów znów może skrywać atak na wszystkie aspekty wolności. Innymi słowy: radykalizm w przywracaniu ustroju liberalnej demokracji (w tym rozliczenia ludzi obecnej władzy, którzy okażą się winni łamania prawa), odwaga w przekuwaniu liberalizacji światopoglądowej społeczeństwa na konkretne przepisy prawne oraz ostrożność i otwarcie na dyskusje oraz kompromisy w realizacji liberalnego programu gospodarczego winny stanowić oś nowej polityki po kolejnych wyborach.
Obecny kształt sceny politycznej jest daleki od tego, w którym liberalne postulaty mogłyby liczyć na realizację i ochronę przed zakusami ich ponownego unieważnienia. Najbliższe trzy i pół roku musi być okresem ciężkiej pracy nad budową fundamentów, solidnego poparcia dla opozycji, którego nie będzie można w ciągu 4 tygodni kampanii podmyć memem, pyskówką na marginesie spotkania z wyborcami, prymitywnym ‚hejtem’ w Sieci, czy zdarzeniem spreparowanym przez usłużną prokuraturę czy PiS-owskie służby. To czas najwyższej próby dla polskich liberałów, którzy powinni być otwarci na współpracę ze wszystkimi innymi krytykami obecnej partii władzy. Ale cel winien być jasny. Odsunięcie tej władzy i likwidacja zrębów jej państwa. Oby już wtedy raz na zawsze.
Każda partia polityczna, stawiająca kroki na rodzimej scenie po 1989 r., proponowała innowacje ustrojowe, zarówno przed, jak i po ustanowieniu polskiej konstytucji w 1997 r. Część z pomysłów traktowana była jako karta przetargowa w wyborach i niemal od początku nie traktowano ich inaczej, jak tylko haseł na sztandary. Część, nawet i hołubiona przez pomysłodawców, nigdy nie zyskała poparcia wystarczająco silnego, by można było dla jej realizacji nowelizować Konstytucję. Nowe propozycje rzucano jednak w takt wyborów i rzuca się je nadal, z tym że po okresie obecnych rządów PiS nic nie będzie już tak beztroskie, bo próba ustawowego podminowywania lub demontowania organów ustrojowych państwa połączona z obniżaniem autorytetu urzędów najwyższych nastąpiła teraz i szybko, i z nieznaną dotąd gwałtownością. Fundamenty państwa prawa i rozumienie Konstytucji, nie wbrew jej samej, zostały poświęcone na ołtarzu skuteczności przepełnionych pychą „wybrańców suwerena”. Jak słusznie wywodzą autorzy programu Nowoczesnej, Atak na Trybunał Konstytucyjny podważył trójpodział władzy i osłabił mechanizmy konstytucyjnej kontroli. Premier i prezydent są niesamodzielni. (…). To osłabianie, a nie wzmacnianie państwa (s. 11). Jeśli opozycja chciałaby te wyjątkowo zgubne trendy odwrócić, musi zmiany ustrojowo-prawne sygnalizować i wprowadzać inaczej. Przede wszystkim jednak opanować chęć wprowadzania reform krótkoterminowych i efemerycznych tam, gdzie bodaj najbardziej liczy się trwałość i wypracowywany dekadami uzus.
Autorzy programu zdają się rozumieć wagę utrzymania ustrojowego kontinuum i zadbania o to, by zapobiec demontażowi konstytucyjnego szkieletu państwa, zaufania do jego instytucji i ciągłości prawa. Ale nawet i tu, może ze względu na potrzebę wykazania się skonkretyzowanymi pomysłami i dojrzałością oferty programowej, a może ze względu na chęć zapobieżenia recydywie obecnych ustrojowych patologii w przyszłości, dążenie do reform przeważa nad potrzebą kontynuacji. Co prawda, proponowane zmiany określa się w programie jedynie jako korekty (s. 19), ich skala jest jednak szeroka. Nawet i liberalne kręgi porzuciły najwyraźniej fundamentalną myśl, nigdy zresztą dostatecznie dobrze nie zakorzenioną, że polska Konstytucja jest tworem dobrym, dookreślającym uprawnienia organów państwowych wystarczająco, a wszelkie gnębiące państwo aberracje wynikają z niemożności porozumienia się i z poniechania konsensusu przez uczestników dyskursu publicznego na eksponowanych stanowiskach. A przecież tylko takie zrozumienie dla dbałości o Konstytucję sprzyjało dostrzeżeniu wartości w utrzymaniu przepisów ustawy zasadniczej, potrzebę zmian przenosząc na poprawę wykonywania działań w jej granicach i na docieranie komunikacji między organami konstytucyjnymi różnych obozów.
Należy mieć to na uwadze, rozpatrując propozycje ustrojowe Nowoczesnej. Program sugeruje m.in. doprecyzowanie podziałów kompetencyjnych, co jest sensowne, ale powinno być traktowane i zadeklarowane jako utrzymanie (a może podkreślenie) linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, który już w przeszłości wyrokował w podobnych sporach kompetencyjnych. Oddania wagi tych wydanych już uprzednio decyzji w omawianym programie ewidentnie brakuje.
O ile imperatywowi zabezpieczenia praw i wolności obywatelskich oraz rzeczywiście demokratycznego procesu sprawowania władzy w kraju nie sprzeciwia się wpisany w program postulat przekazania pełnej odpowiedzialności (sc. władzy) opcji zwycięskiej w wyborach, zwłaszcza wobec zamierzonego jednocześnie podniesienia kontroli sprawowania władzy, o tyle precyzujący go pomysł systemu kanclerskiego (premierowskiego) przy zmniejszeniu roli prezydenta, otwiera kolejny problem konstytucyjny. Brzmi znajomo, to prawda, ale sam w sobie – podważając sporą część przepisów ustawy zasadniczej – nie niesie żadnego lekarstwa. Przypomnijmy, że tam gdzie Andrzej Duda najdotkliwiej godzi w polski porządek prawny, robi to nie tyle w granicach swoich prezydenckich prerogatyw, ale poza nimi (zaprzysięganie sędziów). System skupiony na prezesie rady ministrów sam w sobie nie chroni przed kolejnymi pokusami autogolpe, przywłaszczania sobie i wykonywania większego zakresu władzy niż się w istocie posiada. Lepsze uporządkowanie kompetencji władzy wykonawczej jest ważne, ale zmniejszenie pozycji prezydenta, przy jednoczesnym, cokolwiek nielogicznym i jakby na pocieszenie, utrzymaniu jego powszechnej elekcji, nie jest odpowiedzią na problemy poprzednich lat, a odbyłoby się ze szkodą dla ustrojowej równowagi. Tymczasem nacisk należałoby położyć na kulturę kohabitacji, umiejętność współrządzenia przez różne opcje w granicach istniejących obecnie uprawnień. Styk potencjalnie najbardziej newralgicznych kompetencji, choćby w odniesieniu do reprezentacji zagranicą, jest już, przypomnijmy to raz jeszcze, dawno uregulowany orzeczeniami TK.
Na marginesie warto odnotować pierwszy raz podkreślaną tak bardzo przez partię o liberalnym charakterze chęć podkreślenia reprezentacyjnych aspektów funkcjonowania prezydenta, „jego symbolicznej roli jako głowy państwa i symbolu tradycji polskiej państwowości”. To szczytne, ale i trudne do realizacji, chyba że za postulatem podążyłaby całą grupa następnych, których nie da się tak prosto ująć w ustawy: szacunek dla głowy państwa wybranej przez inną większość, wybór kandydatów z innego niż dotąd kręgu osób (autorytety prawne i intelektualne, a nie liderzy partyjni i ich substytucje, czyli raczej Zoll, Łętowska i Bartoszewski niż Tusk, Ogórek, Duda). Prezydentura symboliczna, pomysł cokolwiek nienowoczesny w programie Nowoczesnej, opiera się najwyraźniej na resentymentach z ostatnich kilkunastu lat, na wyrażonej jasno konstatacji fiaska prezydentury ponadpartyjnej, na obawie, że prezydent albo realizuje interesy swojej partii albo przeszkadza w rządzeniu. To nazbyt krzywdzące dla ćwierćwiecza III RP, ale i wewnętrznie sprzeczne. To monarchia parlamentarna bez monarchy, a jeśli tak, to lepsza byłaby już rzeczywista monarchia parlamentarna w stylu, powiedzmy, skandynawskim.
Nie dziwi obszerne miejsce, poświęcone zmianom ustrojowo-ustawodawczym, to część polskiej polityki bez wątpienia domagająca się naprawy, ale także i tu nie wszystkie zmiany wydają się iść w dobrym kierunku. Starania o poprawienie jakości legislacji odpowiadają sugestiom wyrażanym od dawna, ale rola planowanego w związku z tym Centrum Studiów Strategicznych jest niejasna i nie jest niczym ponad nośne hasło. Czy ma to być bowiem instytucja analityczna, dostarczająca rządzącym potwierdzenia albo zaprzeczenia możliwości wdrożenia tego czy innego rozwiązania, thinktank na zapleczu rady ministrów i premiera czy też superbiuro legislacyjne opracowujące ustawy? Jego publiczny charakter to trochę za mało, by nie odnieść wrażenia, że część pracy parlamentarnej/gabinetowej może być przeniesiona do innej instytucji o mniejszej do tego legitymacji – a to nie podniesie przecież samo w sobie jakości działania parlamentu. Trzeba doceniać dążenie (mocno przez Nowoczesną podnoszone) do tworzenia prawa nie ze względu na popularność sondażową, a długoterminowe potrzeby państwa, niemniej tworzenie kolejnego podmiotu politycznego winno być znacznie szerzej rozpisane i przemyślane. Rewolucyjny w kontekście polityki wprowadzania prawa jest natomiast, poprowadzony wzorcem kanadyjskim, postulat przyjmowania nowej ustawy przy jednoczesnym likwidowaniu poprzedniej (s. 86). Ma on znaczenie nie tylko w kontekście upraszczania systemu prawnego – winien, odpowiednio wyrażony w ustawach, budować świadomość uchwalania prawa na czas dłuższy i wpływać na rzetelność stanowienia przepisów prawa; podobnie może zadziałać, sygnalizowana tuż obok, uprzednia i następcza ocena skutków zmiany stanu prawnego.
Najbardziej bodaj nietrafionym pomysłem ustrojowym Nowoczesnej jest ograniczenie liczby kadencji poselskich i senatorskich do dwóch. To wyraz tej samej linii polityki i tego samego sposobu rozumienia państwa, co myśl „nie róbmy polityki, budujmy stadiony”, to przejaw głębokiej nieufności polityków wobec samych siebie. Wypominanie, co czyni się w programie na marginesie odnośnej strony, że poseł o najdłuższym stażu znajduje się w sejmie od 25 lat, to wyraz niezrozumienia wagi doświadczenia i właściwie podważanie zaufania do własnego państwa. Nie brzmi liberalnie – pachnie populizmem. Owszem, część elity politycznej Polski wymaga wymiany i przewietrzenia, ale żadne rozsądne państwo nie powinno pozbawiać się szansy posiadania korpusu wykształconych i doświadczonych parlamentarzystów, którzy przepracowali kilka kadencji w izbach ustawodawczych. Weryfikacja powinna następować poprzez dobrze skonstruowaną ordynację wyborczą, niepremiującą a priori partyjnych bonzów, a kontrola zmierzająca do wyeliminowania nadużyć i nepotyzmu powinna działać nieprzerwanie, ale ograniczenia i karencje są środkiem zbyt ostrym, desperackim. Z podobnej bezradności wychodzi też zresztą najwyraźniej kuriozalny pomysł likwidacji urzędu wojewody, potrzebnego nawet jeśliby Polska miała stać się krajem całkowicie zdecentralizowanym, jako reprezentant rządu w danej części kraju. Nasuwa się tu zresztą kolejna sprzeczność, bo skoro pozycja rządu i premiera ma ulec wzmocnieniu, to eliminacja ich wojewódzkiego reprezentanta zdaje się iść wbrew ogólnej idei zmian.
Pomysł urządzania wyborów do senatu na półmetku kadencji sejmu – to właśnie jedna z tych idei, które mogłyby przewietrzyć polską scenę polityczną, wzbogacając krajowy bikameralizm, więdnący zwłaszcza od niesławnego pomysłu jednomandatowych okręgów w wyborach do izby wyższej. Cieszy, że nie ponawia się błędu Platformy Obywatelskiej sprzed lat, chcącej utrącić dwuizbowość w ogóle. Mantrę „izba refleksji” podkreślają od lat wszyscy, ale pomysłów ożywienia Senatu, wzmocnienia jego podmiotowości nadal brak. Nowoczesnej także, bo podnosi zgrany pomysł wprowadzania samorządowców do izby, jak gdyby nie zdawała sobie sprawy, że samorządy wymagają przynajmniej w części jeszcze większej sanacji niż parlament. To zresztą nie najważniejsze: jeśli senat ma mieć znaczenie, to nie na potrzeby lokalnych partykularyzmów, tylko na rzecz pozapartyjnego, globalnego spojrzenia na polską rację stanu. Wachlarz możliwości jest znaczny, od wprowadzania do izby wirylistów, poprzez włączanie w pewnej liczbie przedstawicieli szkół wyższych, po taki sposób wyłaniania senatorów, który wybije senat raz na zawsze z roli echa sejmowego i cienia w polityce międzypartyjnej. Można tylko wyrazić żal, że pomysłodawcy nie wyszli tu poza nieobiecującą rutynę polityczną.
Z zadowoleniem przychodzi skwitować pomysł podniesienia rangi i ustrojowego przemyślenia roli Trybunału Stanu, jak też deklarowane osobno przekonanie o potrzebie rugowania z życia państwowego osób winnych przestępstw politycznych i kryminalnych. Rzeczywiste narzędzie umożliwiające pociągać polityków do odpowiedzialności karnej byłoby nie tylko wskazane, ale stałoby się bez wątpliwości jednym z najskuteczniejszych mechanizmów kontroli. Jego znaczenie mogłoby być, i zapewne byłoby, nie tylko następcze, ale i zapobiegające. Tu jednak znowu niedosyt – brakuje jakichkolwiek szczegółów, które przecież wydają się dość oczywiste przy takim postawieniu sprawy. Trybunał Stanu powinien zostać odpolityczniony, a jego zależność ustrojowa od sejmu – przerwana. Przed tak pomyślanym ciałem stanąłby problem legitymizmu jego wysokich uprawnień, i to też trzeba przemyśleć, a następnie jasno zwerbalizować. Inaczej pomysł, w tak amorficznym kształcie, nie jest niczym jak tylko życzeniem dość niepoważnie i niewyraźnie wyrażonym. A przecież w ciągu najbliższych kilkunastu lat czeka nas przynajmniej jeden rzeczywisty, fundamentalnej rangi, proces przed TS. Nie może być do tego czasu żadnych wątpliwości odnośnie do kompetencji, umocowania i demokratycznej formy działania tego gremium.
Biorąc pod uwagę kluczową rolę, jaką w obronie ładu państwowego w Polsce odgrywa ostatnio Trybunał Konstytucyjny, dziwi stosunkowo odległe miejsce, w którym autorzy programu w lapidarny sposób zapewniają o przywróceniu Trybunałowi odpowiedniego miejsca w strukturach instytucjonalnych państwa i potwierdzają konieczność uznawania powszechnego obowiązywania i ostatecznego charakteru wyroków (s. 20 i 28). Nowoczesna ma niewątpliwe zasługi w obronie TK, które winny być pamiętane i które dodają wiarygodności wyrażonej tu deklaracji. Miejsce w tej części programu można też uzasadnić systematyką wewnętrzną Konstytucji. Warto by jednak, tym niemniej, właśnie ze względu na obecny bezprecedensowo silny i barbarzyński atak na Trybunał, na Sąd Najwyższy i na Rzecznika Praw Obywatelskich, szerzej i wcześniej podjąć wątek, któremu przecież ta akurat partia poświęciła wiele uwagi i starań. Więcej jeszcze: należałoby również, nawet w tak skrótowej ofercie, odnieść się do pata ustawowego, zadeklarować (co wiemy z generalnej polityki .N) potrzebę restitutio in integrum w odniesieniu do kwestii trybunalskiej mocniej jeszcze niż tylko w punktach planu na pierwszych 12 miesięcy rządzenia (s. 120), potępić ponowioną kilkukrotnie niekonstytucyjność ustaw o TK przyjętych przez obóz „dobrej zmiany”. To jednak tylko kwestia detali i ujęcia – generalna wymowa jest szczęśliwie silna i nie pozostawia wątpliwości co do wyznawanego stanowiska.
Osobnego podsumowania wymaga wyrażona w ostatnim punkcie trzynastu postulatów ustrojowych dążność do delegalizacji bądź ograniczania działania organizacji cechujących się rasizmem, szowinizmem i nienawiścią, z osobnym oznaczeniem organizacji anarchistycznych i przeciwpaństwowych. Jak długo takie narzędzie znajduje się w rękach osób o liberalnym i otwartym światopoglądzie, można nie bać się o wolność słowa i bezpieczeństwo przed ekstremistami. Trzeba by tylko tak sformułować oczekiwane przepisy, by w razie ponownego dojścia do władzy środowisk nieliberalnych, albo, nie daj Boże, kręgów skrajnych i radykalnych, nie mogły być one użyte do gromienia opozycji i światopoglądów uznawanych za skrajne z pozycji skrajnej prawicy (co w praktyce oznacza środek, środowiska wolnomyślicielskie, organizacje mniejszościowe itp.). Sam jednak postulat urzeczywistnienia i poszerzenia zapisów istniejących już przecież w naszej Konstytucji należy ocenić pozytywnie. Zwłaszcza w obecnej sytuacji w Polsce i Europie, wobec nasilenia postaw rasistowskich, ksenofobicznych i nietolerancyjnych przy jednoczesnych próbach usprawiedliwiania tego rodzaju zachowań, oswajania z nimi społeczeństw oraz celowego, demagogicznego zrównywania nacjonalizmu z patriotyzmem.
Program Nowoczesnej nie niesie zatem rewolucji ustrojowej, tyleż nierealnej i niepotrzebnej, co i nawet niewskazanej przy obecnej próbie poniżenia i demontażu ustawy zasadniczej z 1997 r. Sądzę, że do zmian tych rozdziałów Konstytucji, które regulują działanie głównych instytucji państwowych, nie należy wracać, dopóki polski dyskurs polityczny nie odzyska zdolności przeprowadzania zmian w uzgodnieniu z oponentami, przy szerszej zgodzie między stronnictwami politycznymi. Dobrze, że nie wracają z nową partią stare pomysły ustrojowe Platformy Obywatelskiej, szkoda natomiast, że nowe propozycje nie są bardziej dopracowane. W tej sytuacji brak radykalizmu jest dodatkową zaletą.
Tekst pochodzi z XXI numeru kwartalnika Liberté! „Jak uratować demokrację”, dostępnego w sklepie internetowym. Zachęcamy również do zakupu prenumeraty kwartalnika na cały rok 2016.
Leszek Jażdżewski: Dopóki Adam Michnik może w Polsce mówić, dopóty nie ma putinizmu w Polsce, to jest dobry papierek lakmusowy. Zapraszam na scenę Janusza Lewandowskiego – ekonomistę i polityka, obecnie przewodniczącego Rady Gospodarczej przy Premierze RP Ewie Kopacz, posła do Parlamentu Europejskiego, komisarza europejskiego ds. programowania finansowego i budżetu w KE i – co dla mnie szczególnie przyjemne i zaszczytne – członka rady patronackiej„Liberté!”.
Płynnie przechodzimy do dyskusji, która ma być poświęcona problemom bezpieczeństwa w regionie. Można powiedzieć, że ten region nam się ostatnio bardzo poszerzył, bo – jak się okazało, wyzwanie dla Europy pojawiło się na granicy, a jego źródło bije kilka tysięcy kilometrów stąd, w Syrii. Europejczycy wreszcie się zorientowali, że gdzieś toczy się krwawa wojna, w której zginęło już ćwierć miliona ludzi i kolejni giną, gdy teraz o tym rozmawiamy. Okazało się, że Rosja, o której była mowa, znów stała się – niespodziewanie chyba nawet dla najpotężniejszego mocarstwa na świecie, Stanów Zjednoczonych – istotnym graczem, ponieważ wysłała tam kilka czy kilkadziesiąt samolotów i rakiet.
Chciałbym Janusza Lewandowskiego zapytać o wyzwania z punktu widzenia Unii Europejskiej. Oto czytam, że Erdoğan, mocno „putinizujący” – gdyby użyć terminologii Adama Michnika – prezydent, a wcześniej premier Turcji, jest przyjmowany w Brukseli tak ciepło, jak jeszcze żaden lider turecki przyjmowany nie był, chociaż w Turcji absolutnie się nic nie poprawiło, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka, a wręcz się pogorszyło. My jako Unia Europejska w żaden sposób nie byliśmy zaangażowani w próby rozwiązania konfliktu w Syrii. Jak – zdaniem naszego szanownego gościa – Unia Europejska może się angażować, nie dając się podzielić, w to, by zmieniać swoje najbliższe otoczenie, czy to w Turcji, czy to w Rosji, czy to na Bliskim Wschodzie? A może musimy uznać, że tę rolę odegrają jednak państwa narodowe, które mają za sobą nie tylko dyplomację, lecz także siłę oręża?
Janusz Lewandowski: Dobry wieczór państwu. Spotykają się państwo na tegorocznych Igrzyskach Wolności, by mówić o ratowaniu demokracji. Ratowanie demokracji jest ściśle związane z bezpieczeństwem naszego regionu. Jeżeli padło pytanie, jak UE radzi sobie ze swoim otoczeniem, to odpowiem, że strategią wspólnoty europejskiej było inwestowanie w pokój rozumiany szerzej niż tylko brak wojny – w demokratyzację naszego otoczenia czy tworzenie elementarnego rządu prawa, bo na ogół demokracje są pacyfistyczne, nie nagradzają przywódców wysyłających ludzi na wojnę. Strategia ta, zwana również polityką sąsiedztwa, miała właśnie dwa oblicza – jedno skierowane na Wschód, w stosunku do Rosji, Ukrainy, Mołdawii, Azerbejdżanu i innych dawnych części imperium sowieckiego, a drugie skierowane na przeciwny brzeg Morza Śródziemnego, opłacane sporymi pieniędzmi właśnie w imię stworzenia z obu tych obszarów „The Ring of Friends”. I niestety, mówimy w tej chwili o ogromnym rozczarowaniu, bo zamiast „The Ring of Friends” mamy „The Ring of Fire”. Zajmowałem się budżetem Unii Europejskiej, dlatego wiem, że to były bardzo poważne wysiłki, miliardy euro inwestowane w projekty budujące zręby i gospodarki rynkowej, i elementów demokratyzacji tych systemów. Kluczowa oczywiście cały czas była postawa Rosji. Rosja, jeszcze na początku lat 80. została obdarzona olbrzymim zaufaniem, którego rezultatem było porozumienie o współpracy z 1984 r., które miało być następnie pogłębiane. Podobnie to wyglądało na początku lat 90. – udział Rosji w Radzie Europy, tworzenie organizacji takich jak OBWE – to wszystko stanowiło element budowy pewnych wspólnych wartości na kontynencie europejskim, a im większa UE, tym większa odpowiedzialność za własny kontynent. Optymizm panował jeszcze w roku 2003. Mam dokumenty z tego czasu mówiące o tym, że cały obszar – i Wschód, i drugi brzeg Morza Śródziemnego, i sama Europa – to rejon pokoju i prosperity, jakie nie były udziałem tych części świata przez długi, długi czas.
Lata 2014–2015 to natomiast próba budowania bezpieczeństwa wzięta bardziej z Marsa niż z Wenus, to znaczy pozostająca już w zakresie NATO. Stąd przewartościowanie strategii NATO w Newport w roku 2014. Następny szczyt NATO odbędzie w Polsce w roku 2016 – to jest sięgnięcie po te zapisy traktatów europejskich, które mówią o wspólnej polityce bezpieczeństwa, a nawet o wspólnych siłach manewrowych UE, które przez pewien czas były uśpione. Do roku 2014 – mimo wcześniejszych ostrzeżeń takich jak sytuacja w Gruzji czy próba budowania szantażu gazowego za pomocą Gazpromu – to zaufanie trwało. Rok 2014 zupełnie odwrócił sytuację i dlatego w roku 2015 bezpieczeństwo europejskie to współpraca z Unią Europejską i przewartościowanie strategii NATO, które wydawało się paktem już Europie niepotrzebnym, może „strażnikiem globalnych interwencji”, ale nie regionalnym ugrupowaniem obronnym w konfrontacji z byłym Związkiem Radzieckim. Unia Europejska sięga po te uśpione zapisy traktatów europejskich, które mówią o wspólnej polityce bezpieczeństwa i polityce zagranicznej, i robi to na serio – liczy, ilu żołnierzy ma Unia Europejska, do czego przez wiele lat nie dochodziło. Wiadomo, że odpowiedzią na pokusy, by w jakiś sposób budować podległość poprzez tzw. broń gazową, jest tak zwana Unia Energetyczna, czyli budowanie bezpieczeństwa zaopatrzenia w surowce energetyczne. To jest odpowiedź długofalowa. Dzisiaj przywódcy Unii Europejskiej, wezwani przez Donalda Tuska, zastanawiają się przede wszystkim, jak uszczelnić granice zewnętrzne, aby nie trzeba było strzec granic wewnętrznych. Odchodzimy od miękkiego budowania kręgu przyjaciół, zaczynamy się odgradzać, sięgamy po inne metody budowania bezpieczeństwa wspólnoty europejskiej. To jest bardzo przykre nie tylko dlatego, że chodzi o bezowocne inwestycje miliardów euro, lecz także dlatego, że to oznacza zupełną zmianę klimatu wokół Europy. Przyznaję się do fiaska misji, która została rozpoczęta wraz ze stworzeniem Rady Europy, OBWE, Trybunału Sprawiedliwości UE, mającego dotyczyć wszystkich mieszkańców Europy. Nie wiem, jak długo ta diagnoza pozostanie trafna. Wierzę, że nie będzie tak już zawsze.
Przyznaję się do fiaska misji, która została rozpoczęta wraz ze stworzeniem Rady Europy, OBWE, Trybunału Sprawiedliwości UE, mającego dotyczyć wszystkich mieszkańców Europy. Nie wiem, jak długo ta diagnoza pozostanie trafna. Wierzę, że nie będzie tak już zawsze.
Leszek Jażdżewski: Bardzo gorzkie, ale szczere słowa. Gdyby wszyscy w PO mówili tak inteligentnie i subtelnie, jak Janusz Lewandowski, to pewnie wiele osób, łącznie ze mną, nie wahałoby się, na kogo zagłosować, ale właśnie dlatego zaprosiliśmy cię na scenę.
Moje następne pytanie będzie skierowane do Michaiła Kasjanowa. W Polsce mamy kompleks niewysłuchanej Kasandry. Wydaje nam się, że zawsze mamy rację w sprawie Rosji i całego Wschodu, ale nasze tezy, nasze diagnozy Europa Zachodnia ignoruje. Chciałbym prosić pana o argumenty, których pan używa w rozmowach z politykami na Zachodzie, którzy – pytanie z jakich pobudek – ignorują faktyczne dążenia, cele i naturę polityczną systemu Putina, jednocześnie nie widząc, jak bardzo zagraża to demokracjom, w których sprawują władzę. Chciałbym zapytać pana, czy kiedy mówią panu, że alternatywą dla Putina jest Rosja słaba, Rosja upadła, której należy bać się jeszcze bardziej niż Rosji silnej, to jest im pan w stanie udowodnić, że istnieje trzecia Rosja. Między słabą i upadłą Rosją, z którą kojarzą się lata 90., a silną, zamordystyczną, autorytarną czy półautorytarną Rosją Putina jest droga do trzeciej Rosji. Ale żebyśmy tam wspólnie doszli, potrzeba solidarności całego kontynentu europejskiego.
Michaił Kasjanow: Bardzo interesujące pytanie. W swoim wystąpieniu mówiłem już o błędach, o błędzie z roku 2008, dotyczącego wojny z Gruzją. Prelegenci potwierdzili również, że rok 2014 był momentem przełomowym i że liderzy zachodni nie postrzegają już Putina jako partnera, który się zabłąkał. Rzeczywiście, odtąd żadnego zaufania do Putina i współpracy z nim świat cywilizowany nie będzie miał. Zaufanie nie może być odbudowane ani w strefie politycznej, ani w strefie bezpieczeństwa, ani w strefie gospodarczej – tu mam na myśli inwestorów. Przez wiele lat Putin opowiadał wszystkim, próbując wywołać poczucie winy u zachodnich liderów, że rzekomo Rosji obiecano nieposzerzanie NATO. I wielu polityków w UE mówi: „Ale zastanówmy się, przecież to jest Rosja, mają swoją wizję, myśmy obiecali, teraz nie dotrzymujemy słowa …”. To wywołane w ten sposób u siebie poczucie winy często skłaniało do decyzji kompromisowych – chodzi mi o okres przed rokiem 2014. Dziś, jak sądzę, nikt już nie ma żadnych złudzeń. Mój argument jest bardzo prosty – nie padły żadne obietnice ani wobec Związku Radzieckiego, ani wobec Federacji Rosyjskiej. Wiem to, osobiście znam ludzi, którzy kierowali i Związkiem Radzieckim, i Federacją Rosyjską. Mam na myśli Michaiła Gorbaczowa, mam na myśli Borysa Jelcyna. Putin wymyśla tę całą historię i próbuje Zachód, szczególnie starą Europę, zmusić do tego, by czuła się winna. Po pierwsze, trzeba o tym zapomnieć i nigdy więcej nie wspominać. A po drugie, to nie jest tak, że Rosjanie nie są gotowi do demokracji. Rozwój demokracji, możliwość korzystania przez obywateli z praw, które daje im konstytucja, to obowiązki wszystkich kierujących każdym krajem. Wykorzystując normy konstytucji, władze kraju powinny umożliwiać obywatelom obronę własnych praw i wykorzystywanie możliwości przewidzianych konstytucją. U nas się dzieje odwrotnie, Putin własnymi działaniami zakazuje obywatelom korzystać ze swobód konstytucyjnych, bo obawia się, że obywatele nauczą się, jak to robić. Obecnie propaganda, która jest propagandą totalną – chodzi mi zwłaszcza o propagandę telewizyjną – zniekształca obraz tego, co się dzieje zarówno w Rosji, jak i za granicą. Dlatego też dzisiejszy reżim opiera się na efekcie mobilizacji dookoła lidera – skoro rzekomo kraj jest w niebezpieczeństwie, jesteśmy otoczeni przez wrogów, więc siądźmy razem w okopach, poczujmy obok rękę przyjaciela i walczmy razem. Naszych obywateli już te kłamstwa o ukraińskich wrogach zmęczyły. Teraz są niezadowoleni, że z powodu aneksji Krymu mają mniejsze pensje, mniejsze emerytury itd. Sytuacja jest coraz bardziej napięta i kwestie związane z realnym poprawieniem sytuacji gospodarczej są teraz kluczowe dla obywateli Federacji Rosyjskiej. Rosja jest normalnym państwem, a kierownictwo kraju jest nienormalne, mam nadzieję, że to stan przejściowy. Rosjanie to normalni ludzie zdolni do demokracji, do korzystania z własnych praw tak samo jak Polacy, Ukraińcy, Węgrzy, Bułgarzy; to ludzie kierujący obywatelami są niepoprawni, szkodzą długoterminowym interesom Federacji Rosyjskiej, problem tkwi po stronie reżimu i sfałszowanych wyborów. Dzisiaj Putin chce czerpać siłę z Zachodu, dzięki rzekomej współpracy w sprawie Syrii i Iranu, także w związku z tragicznymi wydarzeniami na Ukrainie. Ale nie udaje mu się to, więc brnie w ślepą uliczkę. Nadszedł okres rzeczywistych, zasadniczych decyzji. Nie nawołuję Zachodu ani naszych przyjaciół, by zrobili coś z naszym reżimem, to my sami musimy się z nim policzyć. Ale zrobić to, opierając się na zasadach, na których istnieje demokracja w innych państwach – mam na myśli zasady OBWE, zasady Rady Europy.
Rosja jest normalnym państwem, a kierownictwo kraju jest nienormalne, mam nadzieję, że to stan przejściowy. Rosjanie to normalni ludzie zdolni do demokracji, do korzystania z własnych praw tak samo jak Polacy, Ukraińcy, Węgrzy, Bułgarzy.
Leszek Jażdżewski: To bardzo ważne słowa i dziękujemy za nie. Chciałbym nawiązać do tego, co pan Kasjanow mówił na temat wartości, i poprosić ciebie, Adamie, o to, byś pomógł rozstrzygnąć polski dylemat. Oto czytam, że Polacy w zasadzie nie będą przeciw osłabieniu sankcji wobec Białorusi, ponieważ zależy nam na tym, żeby wesprzeć Łukaszenkę wobec Putina. Polska z jednej strony wciąż była oskarżana o to, że nie prowadzi wobec Rosji polityki opartej na wartościach, a z drugiej strony musi sobie przecież jakoś z Rosją układać stosunki. Jest też kwestia Ukrainy – na ile powinniśmy kierować się odruchem serca, a na ile domagać realizacji twardych interesów? To pytanie padało choćby w kwestii broni, której rzekomo nie chcieliśmy Ukraińcom dać czy sprzedać, a prawda była taka, że my broni, której oni potrzebowali, po prostu nie mieliśmy. Jak należy rozstrzygnąć ten dylemat między wartościami? Czy należy oczekiwać od władz Polski, że w imię wierności, solidarności i naszej niedemokratycznej przeszłości będziemy popierać demokrację i walczyć o dysydentów zarówno w regionie, jak i na całym świecie, czy jesteśmy do tego zobowiązani, czy raczej, na przykład tak jak wobec Azerbejdżanu, powinniśmy prowadzić politykę, nazwijmy ja, realistyczną, politykę w stylu Kissingera, czyli przymykać oczy na to, co się tam dzieje, ponieważ dzięki temu zdywersyfikujemy sobie energię? Jesteś właściwą osobą, by o to spytać. Jak ty doradzasz? A wiem, że doradzasz, bo często jesteś o to pytany przez naszych polityków, naszych decydentów.
Adam Michnik: Transformacja europejska to nie jest spacer po Marszałkowskiej czy po Piotrkowskiej. Polityka transformacji musi być elastyczna i przemyślana. Nie może być dogmatyczna i doktrynerska. Ja na to patrzę z kilku perspektyw. Rusofobia to droga donikąd. Kto mówi językiem rusofobii, ten wprost zmierza do piekła idiotyzmu. I to jest rada, której udzielam z tego miejsca Prawu i Sprawiedliwości – jeżeli będziecie rusofobami, to będziecie kretynami, nie zapominajcie o tym. Uważam, że amerykańska polityka sankcji w stosunku do Polski w latach stanu wojennego, w stosunku do Polski naszych generałów i sekretarzy, była polityką racjonalną, sprawiedliwą, skuteczną. Ona była elementem długofalowej polityki, która wymusiła ustępstwa ze strony naszej dyktatury. Jeśli chodzi o politykę sankcji w stosunku do Rosji w kontekście Krymu i Donbasu – to ja popieram tę politykę w stu procentach jako rusofil, antysowiecki rusofil, a nie jako rusofob, którym przecież nie jestem. Przychodzi taki moment, kiedy trzeba sobie odpowiedzieć, gdzie jest większe zło i mniejsze zło. Aleksander Sołżenicyn pisał, że wielkim błędem Zachodu było zawiązanie koalicji ze Stalinem przeciwko Hitlerowi. Moim zdaniem on nie miał racji. Największym złem tamtego czasu był Hitler. Można dyskutować o polityce Zachodu po klęsce Hitlera i ustępstwach w stosunku do Stalina, których może było zbyt wiele, ale to już inny temat. Jeśli chodzi o stosunek do takiego kraju jak Azerbejdżan – oczywiście to jest aksamitna tyrania – zawsze pozostaje problem, gdzie jest większe zło, a gdzie mniejsze. Mówiłeś, Leszku, że masz wątpliwości, jak głosować w wyborach parlamentarnych za tydzień. Ja tych wątpliwości nie mam – będę głosował na PO nie dlatego, że ona mi się we wszystkim podobała – podoba mi się Janusz Lewandowski i podoba mi się wasza łódzka pani prezydent, na nich bym głosował bez zastrzeżeń, mam natomiast wiele wątpliwości co do bilansu. Ale wiem, że jest większe zło i mniejsze zło. Otóż z tego punktu widzenia można oczywiście pytać, dlaczego Ameryka, która broni wolności, jest w sojuszu z Arabią Saudyjską, która ma do wartości demokratycznych „stosunek śródziemnomorski”, tak bym to ujął. Zawsze w geopolityce będziemy skazani na rozliczne niekonsekwencje i kompromisy, trzeba bardzo z tym uważać. Chyba to Franklin Delano Roosevelt powiedział o Somozie: „Somoza może być sukinsynem, ale to jest nasz sukinsyn”. Myśmy chyba nie powinni do końca go naśladować.
Rusofobia to droga donikąd. Kto mówi językiem rusofobii, ten wprost zmierza do piekła idiotyzmu.
Czasami w imię geopolityki można pewnych działań nie podejmować, można zacisnąć zęby i coś przemilczeć. Ale nie wyobrażam sobie, że w imię geopolityki można mówić, że Arabia Saudyjska jest krajem demokratycznym, to nie jest możliwe. Czy że Kuba jest krajem demokratycznym, że Korea Północna jest krajem demokratycznym. Albo że Putin jest demokratą, jak to zrobił amerykański prezydent Bush, który miał niby wyczytać to z oczu Putina… Amerykanów bardzo denerwuje, gdy im to przypominam, ale taka jest prawda. Kissinger też – przecież człowiek niesłychanie inteligentny, ale jednocześnie jakoś w tej swojej inteligencji cyniczny, który nie chce się przyznać do tego, że Ameryka wspierała naprawdę bandyckie reżimy w Ameryce Łacińskiej, że wspierała zamach stanu w Chile i w innych krajach, że wspierała reżimy stosujące tortury i bandyckie sposoby sprawowania władzy. Amerykanie czasem udają Greka, twierdząc, że nic takiego się nie dzieje. Nie, tak właśnie nie można postępować. Jeżeli już, to ja mogę się zgodzić z tym, że politycy idą na kompromisy. Ale mnie, intelektualiście, redaktorowi gazety, publicyście nie wolno pójść na takie kompromisy, ja mam po prostu obowiązek, który jest wpisany w mój zawód i moje życie – ja mam bronić prawdy i wolności. Gdybym tego nie robił, tobym był jak lekarz, który, przystąpiwszy do operacji z brudnymi rękami, zabija swojego pacjenta.
Leszek Jażdżewski: Jest wielki nieobecny w tej debacie – chodzi mianowicie o Stany Zjednoczone. To wydaje się niemożliwe, że po tylu latach od wejścia do NATO, które w Rosji wciąż wzbudza tyle kontrowersji, w Europie, zwłaszcza w Europie Zachodniej, zaczyna się chyba dewaluować niekwestionowana jeszcze 10 lat temu supremacja amerykańska, która rozkładała nad nami bardzo bezpieczny parasol. Dzisiaj słucham Radka Sikorskiego, który występuje w Deutsche Welle z generałem Philipem Breedlove’em, szefem wojsk NATO w Europie. Sikorski mówi, że to nie do niego pytanie, czy Amerykanie będą bronić Polski, tylko do Amerykanów, i że wierzy w to, że prewencja zapobiegnie konfliktowi. Breedlove twierdzi, że jeśli Rosja wkroczy do krajów bałtyckich, bo takie było pytanie, to zacznie się wojna, bo po to żołnierze amerykańscy tam są. To chyba Churchill powiedział, że aby obronić Europę, wystarczy jeden amerykański żołnierz, najlepiej martwy. Mimo wszystko dostrzegamy coraz bardziej, że nie wszyscy generalnie podzielają ten nasz entuzjastyczny stosunek do amerykańskiej obecności, że wielu liderów Unii Europejskiej, również tych, którzy sprawują najważniejsze funkcje – zarówno w strukturach UE, jak i w poszczególnych krajach – najchętniej by się tej Ameryki pozbyło. Ameryka rządzona przez Baracka Obamę w zasadzie bardzo im sprzyja. I chciałem zapytać Janusza Lewandowskiego – któremu nie można zarzucić, że jest jakoś specjalnie antyamerykański, może poza traktatem handlowym TTIP, który też jest teraz kwestionowany – czy są jakieś sposoby, by jednak ten sojusz transatlantycki utrzymać przez następne 25 lat, kiedy już nie będzie generacji ludzi pamiętających, czym się kończy jego brak, zdających sobie sprawę, że to może być zagrożenie dla suwerenności europejskiej. Już dziś są tacy, co się obawiają, że obecność amerykańska tę suwerenność Europie odbiera.
Janusz Lewandowski: Pozwolę sobie nie zgodzić się z tą diagnozą. Ona była trafna w latach 90. Dziś mamy akuszerów tego związku. Pierwszym akuszerem tego związku poprzez Atlantyk jest przede wszystkim Rosja i ten imperialny zryw Putina. A drugim jest światowy terroryzm, który nagle przestał być fenomenem afgańskim i stanął u wrót Europy. Oczywiście są w Europie pożyteczni idioci, którzy mając wrażenie nieporządku we własnym kraju, uwielbiają Putina jako takiego macho. Silny człowiek u władzy fascynuje iluś tam intelektualistów na Zachodzie, którzy też chcieliby wziąć za mordę swoje nieuporządkowane społeczeństwa. I są inni pożyteczni idioci – ci, którzy uważają, że amerykańska dominacja – a teraz właśnie ta próba budowania porozumienia handlowego, które jest czymś więcej niż porozumieniem handlowym – zagraża europejskim wartościom. Francuzi zwłaszcza obawiają się, by Hollywood nie zniszczył ich wielkiego przemysłu filmowego i audiowizualnego…
Ale rzeczywiście w latach 90. doszło do pewnego przewartościowania tej relacji. Doszło do tego pod wpływem wydarzeń w Jugosławii, gdy wojna wybuchła wewnątrz kontynentu europejskiego i nagle wyszło na jaw, jak bardzo jesteśmy zależni od interwencji amerykańskiej. Wtedy uważałem za zdrowy odruch odbudowanie jakiejś zdolności manewrowej własnymi siłami. W roku 1997 bodajże odbył się szczyt NATO – w Berlinie zresztą – który umożliwił samodzielne działania europejskie w dziedzinie militarnej, ale to się stało pod wpływem europejskiej bezradności wobec konfliktów na Bałkanach.
Obie strony Atlantyku cementują się ze względu na neoimperialną Rosję i terroryzm docierający do wrót Europy. NATO wraca na kontynent europejski. I moim zdaniem, niezależnie od pożytecznych idiotów, tak już w najbliższych latach będzie.
Mamy rok 2015, obie strony Atlantyku się cementują ze względu na neoimperialną Rosję i terroryzm docierający do wrót Europy. NATO wraca na kontynent europejski. I moim zdaniem, niezależnie od pożytecznych idiotów, którzy albo wielbią Putina, albo nie znoszą Hollywood, tak już w najbliższych latach będzie, nie może być inaczej, chociaż Ameryka jest bardzo zmęczona odgrywaniem roli strażnika światowego, bo jest demokracją, a demokracja nie nagradza przywódców, którzy wysyłają na niebezpieczeństwo i na śmierć żołnierzy poza granice własnego kraju. Jedynymi momentami, kiedy matki wysyłanych w daleką podróż żołnierzy błogosławiły prezydenta, były reakcja na zamachy w Nowym Jorku i interwencja w Afganistanie. To jest demokracja zmęczona swoją rolą, a musi w nią wejść ponownie z uwagi na Syrię, skoro po raz pierwszy od iluś lat Rosja interweniuje poza granicami tego, co uważa za dawne imperium, poza obszarem uważanym za sferę swojej dominacji. Ameryka musi się obudzić, choć zrobi to niechętnie, i wejść do tej gry. Obserwuję coraz więcej kontaktów pomiędzy Donaldem Tuskiem a szefem NATO. Nieprzypadkowo nagle te dwie organizacje – z których jedna jest organizacją militarna, a druga pokojową wspólnotą narodów – zaczynają rozmawiać wspólnym językiem o wspólnym bezpieczeństwie, które musi być budowane na innych zasadach niż te, w które dotąd inwestowaliśmy czas, wysiłek i pieniądze.
Leszek Jażdżewski: Zanim oddamy państwu głos, chciałem ostatnie swoje pytanie skierować do Michaiła Kasjanowa. W Polsce chyba nikt nie ma wątpliwości, że dopóty nie będzie całkowicie bezpiecznej Polski, dopóki za naszą wschodnią granicą nie będzie całkowicie demokratycznej Rosji. I kiedy Rosja najechała Gruzję, a potem odebrała Ukrainie Krym, wielu ludzi w Polsce – czasem podświadomie, a czasem zupełnie na serio – zaczęło dostrzegać, że za ich życia może wybuchnąć w Polsce konflikt zbrojny. Dziś Rosjanie masowo popierają Putina – bo oczywiście on ma propagandę i wszystkie potrzebne do tego narzędzia – on się cieszy większym poparciem niż którykolwiek przywódca polityczny od czasów Stalina… Czy pan jako Rosjanin, demokrata, widzi taką możliwość, że gdy Putin odejdzie, ta Rosja będzie nie tylko inna, lecz także lepsza, wyrzeknie się swojej sowieckiej przeszłości, zrezygnuje z Krymu i powie: „Bracia Ukraińcy, zabraliśmy go wam niegodnie, nawet jeśli kiedyś był nasz”, wycofa się z Donbasu, nie będzie patrzyła na kraje dawnego Związku Radzieckiego jak na bliską zagranicę? Czy taka Rosja jest tylko marzeniem, czy ona jest rzeczywistością? I czy to nie jest tak, że od tej Rosji dzieli nas nie tylko Putin, lecz także istotna część narodu rosyjskiego?
Michaił Kasjanow: To, co dzisiaj państwo widzą, a mianowicie tę bardzo dużą liczbę Rosjan wspierających reżim Putina, jego działania zarówno wewnątrz kraju, jak i za granicą, z czegoś wynika. Większość Rosjan nie będzie wspierać reżimu, gdy tylko skończy się totalna propaganda. Mniej więcej połowa ludności Federacji Rosyjskiej za jedyne źródło informacji ma telewizję, czyli kłamstwa, manipulacje, grę faktami. To po pierwsze. Po drugie – czy ten reżim stanowi niebezpieczeństwo dla Europejczyków? Tak, stanowi. On nie może funkcjonować bez czynnika zewnętrznego, bez szybkich zwycięstw i demonstracji tego, że Rosjanie są bardzo ważni, najlepsi na świecie, a cały świat powinien się ich bać. Trochę to wyolbrzymiam, ale tylko po to, by uwypuklić istotę. Stąd się biorą te cyfry. Państwo je wykorzystujecie, chociaż nawet my już tego nie robimy? Faktycznie, było takie badanie, które mówiło o tym, że politykę Putina wspiera 86 proc. społeczeństwa, ale ono było przeprowadzone natychmiast po aneksji Krymu, a teraz już wszystko wygląda inaczej. Co więcej, te badania nie odzwierciedlają rzeczywistości, ponieważ społeczeństwo nie chce ściągać na siebie szczególnej uwagi, by ktoś na górze nie pomyślał, że ludzie nie wspierają władzy itd. Stąd te 86 proc. Z drugiej strony aneksję Krymu poparły nawet te osoby, które nie wspierały i nie wspierają Putina. Dlaczego? Wszystkie żyjące obecnie pokolenia Federacji Rosyjskiej czytały te same podręczniki i tam zawsze mówiono, że Krym był częścią Rosji, Imperium Rosyjskiego, Związku Radzieckiego, Federacji Rosyjskiej. Sewastopol, miasto sławy rosyjskiej, nigdy się nie tłumaczyło, że na Krymie mieszkają jeszcze inne narody i że Krym dopiero od 300 lat jest częścią Rosji. Brak wiedzy odnośnie do tego, czym jest Krym, to główny czynnik, który przełożył się na tak wysokie poparcie. Sądzą tak nawet wykształceni ludzie w miastach, popierający nasze ugrupowanie. Ja miałem problemy w swojej partii, ponieważ w dwóch obwodach na południu Rosji – w obwodzie astrachańskim i stawropolskim – po tym, jak wygłosiliśmy nasze stanowisko wobec aneksji Krymu, ludzie zaczęli od nas odchodzić, i to z tego samego powodu, ponieważ uważają, że Krym to część naszej ojczystej rosyjskiej ziemi. Wykształcone osoby w dużych miastach generalnie rozumieją, że w XXI w. nie można dokonywać podziału terenu w taki sposób. Rozumieją, że są zasady, pod którymi się podpisaliśmy. I nawet jeśli to niesprawiedliwe z historycznego punktu widzenia, niezależnie od tego, co by się działo, nie będziemy niczego zmieniać w sprawie Wysp Kurylskich czy Sachalinu itd. Ale rozumiejąc to, mimo wszystko nie chcą publicznie zdradzać, że mają inną opinię. Oni w dniu dzisiejszym już mają inny pogląd i wiedzą, jaką cenę płacą za Krym. Jeżeli chodzi o Donbas, to w ogóle nie ma o czym mówić, to nie jest gra polityczna. Jak wyłączymy telewizję, to za tydzień ludzie już nie będą o tym pamiętać. Nie zapomną natomiast, że zabito tam tysiąc ludzi. Kto poniesie za to odpowiedzialność? Kiedy mówimy o odpowiedzialności społecznej, to w sprawie Syrii ludzie mówią: „Nie daj Boże, żeby było tak jak w Afganistanie”. A więc jestem przekonany, że Putin chce zakończyć historię z Donbasem i wykonać porozumienie mińskie. Krym natomiast będzie problemem, ponieważ jego rozwiązanie wymaga pracy nad mentalnością, a tego nie można zrobić jednego dnia, to trzeba tłumaczyć, razem z władzą Ukrainy, z OBWE, z organizacjami międzynarodowymi. To jest trudniejsze, ale możliwe. Odpowiadając na pytanie – jeśli nie będzie Putina, to Rosja będzie inna.
Czy reżim Putina stanowi niebezpieczeństwo dla Europejczyków? Tak, on nie może funkcjonować bez czynnika zewnętrznego, bez szybkich zwycięstw i demonstracji tego, że Rosjanie są najlepsi, a cały świat powinien się ich bać.
Leszek Jażdżewski: Ta wizja wielkiej, ale nieimperialnej Rosji jest bardzo kusząca, ale nie będziemy jej teraz zgłębiać, ponieważ podnoszą się ręce. Posłuchamy pytań, a potem będziemy odpowiadać.
Głos z sali, Andriej Sannikow, koordynator programu społecznego „Europejska Białoruś”: Putin podjął decyzję, że umieści wojskową bazę lotniczą na Białorusi. Jestem pewny, że uzgodnił to z Łukaszenką, który dzisiaj próbuje udawać, że nie do końca rozumie, o co chodzi, lecz sądzę, że chce tylko podbić stawkę. Pytanie do Michaiła Kasjanowa: jaki jest stosunek państwa partii do takich kroków niebezpiecznych dla nas, dla Białorusi, dla naszej niepodległości. Do Adama i Janusza mam to samo pytanie. Zupełnie niedawno bardzo otwarcie w państwowej prasie rosyjskiej mówiono o tym, że najważniejszym celem tej bazy lotniczej będą siły powietrzne Polski. Otóż czy warto, by Polska kontynuowała poparcie dla anulowania sankcji, związane z poprawą stosunków z dyktaturą na Białorusi, skoro chodzi już nawet nie o wartości, ale o bezpieczeństwo, zarówno Polski, jak i Europy.
Głos z sali, Witalij Portnikow, dziennikarz: Mam pytanie do pana Michaiła Kasjanowa. Chcę je zadać od 12 lat, ponieważ wtedy zaczął się konflikt terytorialny pomiędzy Rosją a Ukrainą, a dotyczył on wyspy Tuzła, a dokładniej budowy grobli przyłączającej wyspę do Federacji Rosyjskiej. Ukraińcy zorientowali się wtedy, że po pierwsze, może zostać przeciw nam zastosowana siła, po drugie, że nikt nie uwzględnia naszej jedności terytorialnej, a po trzecie, że stosunki między Rosją i Ukrainą dzięki propagandzie dosłownie w ciągu tygodnia mogą zostać doprowadzone do histerii. Tak jak to się stało w wypadku Krymu, wszystko się zmieniło w ciągu kilku dni. Nie mieliśmy wówczas żadnego kierownictwa demokratycznego – naszym prezydentem był Leonid Kuczma, a premierem Wiktor Janukowycz – a ze strony rosyjskiej właściwie pracował Władimir Putin oraz pan. Konflikt został wygaszony po pana negocjacjach z Janukowyczem. Ale dobrze pamiętam, że pan podczas wspólnej konferencji prasowej nie udzielił konkretnej odpowiedzi odnośnie do przynależności terytorialnej wyspy Tuzła, więc nie zostało to do końca wyjaśnione. Dlatego chciałem raz jeszcze o to zapytać. Jest to kwestia bardzo ważna, bo od tego de facto się zaczęło. Był to moment przełomowy, który potem spowodował to wszystko, czego byliśmy świadkami po latach. Jak w ogóle udało się temu przeciwdziałać i z czym to było związane? Chciałem się tego nareszcie dowiedzieć, jeśli oczywiście można się tego dowiedzieć publicznie.
Głos z sali, Radosław Markowski, dyrektor Centrum Studiów nad Demokracją SWPS: Bardzo ciekawa dyskusja, bardzo ciekawa diagnoza wszystkich problemów z demokracją, z którymi się zmagamy. Ogarnęła mnie straszna tęsknota za bohaterami, którzy nie pojawili się w państwa dyskusji. Według mnie nie jest możliwe zrozumienie tej zawieruchy, która dzisiaj panuje wokół Europy i w samej Europie bez przyjrzenia się umysłowości Rumsfeldów, Cheneyów i George’a W. Busha. Proszę mnie przekonać, że się mylę i że on nie jest potrzebny dla całości obrazu.
Głos z sali, Mikołaj Mirowski, historyk, Muzeum Tradycji Niepodległościowych: Mam pytania do Michaiła Kasjanowa i do Adama Michnika. Pociągnę temat rosyjskich perspektyw na obalenie Putina. Spójrzmy, jak w Rosji w ostatnich czasach zmieniała się władza. W 1917 r. ona leżała na ulicy i podnieśli ją bolszewicy, a nieudolność Aleksandra Kiereńskiego niemalże ich do tego zapraszała. W grudniu 1991 r. Związek Radziecki zbankrutował. Dwukrotnie do zmiany systemu doprowadziła słabość państwa. Co musiałoby się wydarzyć obecnie, żeby państwo rosyjskie osłabło tak jak w latach 1917 czy 1991?
Pozwolę sobie nie zgodzić się z tezą pana Michaiła Kasjanowa na temat kluczowości propagandy rosyjskiej dla utrwalenia reżimu Putina. Wydaje mi się, że sama propaganda by nie wystarczyła. Putin doszedł do władzy po jelcynowskiej smucie, po wojnach z Czeczenią, obiecał twarde rządy, które Rosjanom podobają się do tej pory. To wszystko miało ogromne znaczenie dla utrwalenia jego władzy. I ostatnia moja teza – czy tym czynnikiem, który mógłby podkopać siłę państwa Władimira Putina może się okazać Ukraina? Czy Ukraina i jej ewentualny sukces mogą doprowadzić do erozji, do pogrzebania tego reżimu?
Głos z sali, Łukasz Jurczyszyn, Akademia Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora: Mam dwa pytania do naszego szanownego gościa z Rosji. Na przełomie 2011 i 2012 roku w wielu miastach Rosji odbyły się masowe protesty przeciwko fałszowaniu wyborów. Pierwsze pytanie: chciałem się dowiedzieć, gdzie energia i potencjał tamtego sprzeciwu wobec władzy podziały się dzisiaj, czyli po ponawianych operacji wojennych. Jako socjolog zajmowałem się dwoma ruchami ultranacjonalistycznymi w Rosji – Ruchem Przeciwko Nielegalnej Imigracji (DPNI) i Drugą Rosją. Stąd kolejne pytanie: chciałem się dowiedzieć, czy pańskim zdaniem w środowiskach ultranacjonalistycznych tkwi potencjał, jeśli chodzi o przemiany w Rosji, ponieważ są to ruchy antyputinowskie? Jakie wiążą się z tym niebezpieczeństwa?
Michaił Kasjanow: Będę się starał odpowiadać na pytania krótko. Po pierwsze, niewątpliwie reżim jest chwiejny. Utrzymuje swoją pozycję dzięki propagandzie. Rozdeptano u nas system sądowy, nie ma niepodległego sądu, mamy problem z wolną prasą, z podziałem władzy, parlament nie jest niezależny – to instytucja, która produkuje prawa w ciągu trzech dni. To wszystko można pokonać dzięki wyborom, walczymy o to. Władze nas pytają, czy my nie rozumiemy, że nie ma wyborów. Moja odpowiedź jest taka, że instytucja wyborów to nie jest instytucja Putina, tylko nasza, demokratów. Putin jest zmuszony, by to znosić, dlatego my bardzo mocno o to walczymy i jestem przekonany, że to jest jedyna metoda, by zmienić władzę w Rosji w drodze pokojowej. Czy Ukraina będzie przełomowym etapem tej drogi? Myślę, że nie, ponieważ źródło zmiany bije w społeczeństwie rosyjskim, chodzi mi o klasę średnią, czyli mieszkańców dużych miast, to jest około 40 milionów ludzi. Właśnie oni chcą zmian. A to olbrzymia część ludności, większa niż w innych krajach, to oni są siłą napędową gospodarki, mały i średni biznes, inteligencja, czyli klasa średnia w wielkich miastach. Oni nas popierają. Wprowadzone przez nas reformy na początku XXI w. pozwoliły im zrozumieć, że mogą mieć wpływ na swoją przyszłość, zabezpieczać swoje rodziny i dbać o nie, oni w to uwierzyli i zaczęli planować na 10 lat, a nie na rok, jak dzisiaj. Zaczęło się rodzić więcej dzieci, rodziny powiększały swój dostatek. Dzisiaj zrozumieli, że swoją polityczną wolność oddali Putinowi, a stracili to, z czego korzystali – nie ma wolności ekonomicznej. Dla klasy średniej to zupełnie jasne, i to mimo odczuć związanych z Krymem i mimo całego problemu zmniejszania przestrzeni politycznej. Właśnie te osoby wychodziły na masowe demonstracje w latach 2011 i 2012. Putin to rozdeptał, uważał, że mechanizmy zmuszania pozwolą mu pokonać ten protest. Miał rację, ponieważ ludzie nie byli gotowi stracić tego, co mają.
Instytucja wyborów to nie jest instytucja Putina, tylko nasza, demokratów. Putin jest zmuszony, by to znosić, dlatego my bardzo mocno o to walczymy i jestem przekonany, że to jest jedyna metoda, by zmienić władzę w Rosji w drodze pokojowej.
Teraz odniosę się do pozostałych pytań. Jeśli chodzi o Tuzłę, to odpowiem tak: pan dobrze opisał sytuację, rok 2003, byłem wówczas premierem, Janukowycz był premierem, prezydentem był Kuczma. Już mówię, jak to się odbywało. Do wszystkich tych działań doszło za moimi plecami i ja potem musiałem to rozgrzebywać. Zorganizowaliśmy specjalne negocjacje i znaleźliśmy sposoby rozwiązania problemów, a potem, pamiętają państwo, Kuczma wziął to wszystko w swoje ręce i doszło do porozumienia. Pytają państwo, dlaczego nie zająłem wyraźnej stanowiska. Dlatego, że wówczas byłem premierem, nie mogłem powiedzieć, że Putin za moimi plecami dogadał się z gubernatorem kraju, dlatego ta sytuacja nie do końca została wyjaśniona. Ale na podstawie mojej reakcji w prasie wszyscy zrozumieli, że ja o niczym nie wiedziałem – tak samo jak nie wiedziałem o odłączenie gazu na Białorusi czy długach za gaz Ukrainy. W krótkim czasie wszystko uregulowaliśmy i zaczęła się normalna praca ekonomiczna. Tak więc to nie ma globalnego znaczenia i nie wpływa na dzisiejszą sytuację.
Jeśli zaś chodzi o Białoruś i o bazę, to Rosjanie jeszcze o tym nie wiedzą. Tak, trwają przygotowania, decyzje zostały podjęte, jak rozumiem. Stanowisko naszej partii jeszcze nie zostało wypracowane, bo tego nie omawialiśmy, ale moja opinia jest taka, że to jest szkodliwe rozwiązanie. Nie powinniśmy z NATO organizować zawodów, tylko współpracować. Putin i Łukaszenka, dwaj dzisiejsi liderzy, oddalają nas od Europy.
Janusz Lewandowski: Za mało wiem o okolicznościach dotyczących lokowania bazy na Białorusi, żeby tu – mając kogoś, kto zna lepiej te zagadnienia – prezentować jakieś poważne stanowisko. O tym, czy należy różnicować sankcje, wolałbym z tobą porozmawiać w kuluarach, to wtedy będzie bardziej pożyteczne.
Racja, że było paru nieobecnych w tej naszej rozmowie o bezpieczeństwie. George W. Bush na pewno miał swój udział w obecnym chaosie w Iraku i w Syrii, ale i prezydent Sarkozy dla obecnej kondycji Libii. Tylko że jeżeli będziemy analizowali nie mentalność i motywy, ale to, co się pojawiło w wyniku interwencji, które przewracały dyktatorów, to dojdziemy do ponurej konkluzji, że te części świata stabilizuje albo dyktator, albo utrwalona kulturowo monarchia, zakotwiczona monarchia – taka jak w Jordanii, bo to jest taki nasz wzorowy uczeń po drugiej stronie Morza Śródziemnego, z którym ciągle łączymy pewne nadzieje na demokratyzację – umożliwia również jakiś poziom demokratyzacji systemu. Jeżeli brakuje monarchy lub dyktatora, to rodzi się chaos, a tego typu konkluzja właściwie zmusza nas do przestawienia się na zupełnie inne instrumentarium budowania bezpieczeństwa regionalnego.
Nie zgodzę się z panem Mirowskim, który jakby nie do końca doceniał siłę rażenia propagandy w kreowaniu wizerunku Putina w Rosji. Wedle rachunków Komisji Europejskiej nie więcej niż 5 proc. społeczeństwa rosyjskiego zna języki obce i to dlatego siła rażenia własnej propagandy jest dużo większa niż w krajach, gdzie znajomość języków obcych i możliwość docierania do innych przekazów i źródeł informacji jest większa.
Chciałbym jeszcze powiedzieć o jednym swoim doświadczeniu wiążącym się z bezpieczeństwem regionu. Otóż byłem uczestnikiem wyprawy 27 komisarzy z 27 krajów samolotem czarterowym do Moskwy – już po katastrofie smoleńskiej. Jakie wnioski można było wyciągnąć z tej wizyty? Spotkaliśmy się z Polakami mieszkającymi w Moskwie, którzy mówili nam o niezwykle serdecznym współczuciu dla Polski 10 kwietnia, o tym, że na ulicy widać było autentyczny żal, że do tego doszło, ale tylko do czasu, kiedy Rosjanie usłyszeli, że to był ich zamach. Wtedy zupełnie się odwrócili. Ten zarzut spowodował olbrzymie szkody w relacjach Polacy–Rosjanie, już poniżej poziomu polityki.
Będąc w Moskwie i rozmawiając z przywódcami rosyjskimi, mieliśmy nieodparte wrażenie, że bardzo im się nie podoba, że tych 27 komisarzy z 27 krajów przyjechało razem. Bardzo by chcieli rozmawiać inaczej, bo inaczej by rozmawiali z Litwą, a inaczej z Berlinem. I dlatego po tej wizycie mam niezwykle silne poczucie, że elementem polskiego bezpieczeństwa – zarówno militarnego, jak i gospodarczego – jest zbiorowe bezpieczeństwo. I ktokolwiek by twierdził – a słyszę takie głosy – że najlepszym sposobem na przyszłość Polski jest osłabianie Unii Europejskiej, nie może już być bardziej antypolski, bardziej sprzeczny z polską racją stanu. A przecież mieliśmy cały blok polityczny, który nas zniechęcał do Unii Europejskiej, NATO, a siły dodawał mu miły głosik z Torunia. Tę swoją konkluzję będę powtarzał za każdym razem, niezależnie od tematu spotkania.
Rosjanie nie są żadnym wyjątkiem, są takim samym europejskim narodem jak my wszyscy, podatnym na narkotyk etnicznego nacjonalizmu.
Adam Michnik: Króciutko tylko chciałem się odnieść do tej propagandy. Niedawno byłem w Moskwie i miałem okazję występować publicznie. Dałem oczywiście wyraz swojemu obrzydzeniu po wysłuchaniu kilku audycji w rosyjskiej telewizji. Wtedy moi rosyjscy przyjaciele spytali mnie, po co to oglądam. Jak to po co? Ja się muszę przekonać, że w Polsce jeszcze nie jest najgorzej.
Jeśli chodzi o siłę propagandy – wie pan, mnie się zdaje, że my Polacy chętnie zadajemy takie pytania Rosjanom, a niechętnie zaglądamy we własną historię. Jako historyk z wykształcenia mogę panu powiedzieć, że entuzjazm polskiego społeczeństwa i mediów po wkroczeniu w 1938 r. polskiego wojska na Zaolzie był absolutnie porównywalny z entuzjazmem rosyjskiego społeczeństwa po wkroczeniu na Krym. Namawiałbym do pewnego rodzaju wstrzemięźliwości. Rosjanie nie są żadnym wyjątkiem, są takim samym europejskim narodem jak my wszyscy, podatnym na narkotyk etnicznego nacjonalizmu.
z dnia 3 grudnia 2015 r.
Sygn. akt K 34/15
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący
Leon Kieres – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Andrzej Wróbel
Marek Zubik – sprawozdawca,
protokolant: Grażyna Szałygo,
po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego, Rady Ministrów i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
1) art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) z art. 2 i art. 197 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 12 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
3) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
4) art. 18 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.) z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 112 oraz art. 197 Konstytucji,
6) art. 19 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
7) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
8) art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
9) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
10) art. 137 w związku z art. 19 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
11) art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 62 ust. 1 Konstytucji,
12) art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
o r z e k a:
1. Art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
2. Art. 12 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
3. Art. 12 ust. 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
4. Art. 19 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
5. Art. 21 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6. Art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 196 Konstytucji.
7. Art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
8. Art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
UZASADNIENIE
I
1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 17 listopada 2015 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
a) art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK) z art. 2 i art. 197 Konstytucji,
b) art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
c) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
d) art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.) z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
e) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK z art. 112 oraz art. 197 Konstytucji,
f) art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
g) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
h) art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
i) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
j) art. 137 w związku z art. 19 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji,
k) art. 137 ustawy o TK z art. 62 ust. 1 i art. 194 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Wnioskodawca stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 197 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. Konstytucja bezpośrednio określa pozycję ustrojową i kompetencje Trybunału; art. 197 Konstytucji odsyła do uregulowania w ustawie jedynie problematyki organizacji Trybunału oraz trybu postępowania przed nim. Znaczy to, zdaniem wnioskodawcy, że ustawodawca nie może normować w ustawie o TK konstytucyjnego zakresu działania Trybunału. Tymczasem „art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowią kopię (…) art. 188 pkt 1-4 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powtarza postanowienia art. 189 Konstytucji, a art. 3 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powiela ideę art. 79 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 3 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym czyni to z art. 193 Konstytucji. Art. 3 ust. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w nieco zmodyfikowanej formie powtarza regulacje art. 131 ust. 1 zd. 2 i 3 Konstytucji”. Ustawa o TK powinna rozwijać postanowienia konstytucyjne a nie je powielać; z treści art. 3 ustawy o TK „nie wynika nic nowego”. Przyjęte rozwiązanie jest nieracjonalne i narusza § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.; dalej: ZTP), który zakazuje powtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach.
1.2. Wnioskodawca odnotował, że „Sejm rozpatrując poprawki Senatu przyjął poprawkę usuwającą z tekstu ustawy ograniczenie do lat 4 kadencji Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału”. W związku z tym ustawa o TK określa jedynie tryb powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Odwołując się m.in. do opinii wyrażonych w piśmiennictwie, wnioskodawca przyjął, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego wywodzoną z art. 2 Konstytucji , ponieważ nie przewiduje kadencyjności organów wewnętrznych sądu konstytucyjnego. Rozwiązanie takie jest nieracjonalne; „[d]opuszcza nie tylko 9 letnią kadencję, ale może też prowadzić do wyboru na te funkcje kandydatów, których kadencja jako sędziów Trybunału skończy się wkrótce po ewentualnym mianowaniu”.
Nieuregulowanie długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału narusza również zasadę określoności przepisów prawa, gdyż jest nieprecyzyjne i niejasne.
1.3. Według wnioskodawcy, art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. Artykuł 194 ust. 2 Konstytucji jest wyjątkiem ograniczającym prerogatywę Prezydenta do powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Wnioskodawca wskazuje, że nawet jeśli niektóre przepisy konstytucyjne ograniczają prerogatywę Prezydenta, to „jest to działanie wyjątkowe i świadome, które musi być interpretowane literalnie i zawężająco, a nie w sposób dorozumiany, bo to władczy charakter prerogatyw wyznacza granice działania dla organów włączonych w procedury ich wykonywania”.
Ustawowe ograniczenie liczby kandydatów wybieranych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego do dwóch ingeruje w uprawnienie (prerogatywę) Prezydenta, „sprowadzając je w rzeczywistości do ius nudum”. „Nawet jeśli chce się jakieś kryterium dla liczby kandydatów wprowadzić, to nie powinno ono być liczbowe. Zgromadzenie mogłoby dokonywać selekcji z perspektywy obiektywnych kryteriów np. doświadczenia, ale powinno przedstawiać Prezydentowi wszystkich kandydatów spełniających te kryteria. Jeśli miałoby zostać liczbowe, powinno zawierać większą liczbę kandydatów, co pozwoli Prezydentowi na faktyczne wykonywanie swego władztwa. (…) Nawet jeśli norma interpretacyjnie dopuszcza pozornie takie ustawowe rozstrzygnięcie, ponieważ dwie osoby («spośród kandydatów» – cyt.) spełniają kryterium liczby mnogiej, to niewątpliwie godzą w ducha uprawnienia Prezydenta z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji”.
1.4. Wnioskodawca uznał, że art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN) w zakresie, w jakim sędzią Trybunału może zostać magister prawa kanonicznego, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Jednym z wybranych 9 października 2015 r. sędziów Trybunału był magistrem prawa kanonicznego. Podejmując uchwałę o wyborze takiej osoby, Sejm nadał art. 18 ustawy o TK konkretną treść. Sejm nieprawidłowo odtworzył standard konstytucyjny wymagający „wiedzy prawniczej”. Ustawa o SN określa go jako ukończenie wyższych studiów prawniczych i uzyskanie w tym zakresie magisterium. Chodzi więc o „ogólne” studia prawnicze, a nie studia „wyspecjalizowane”, w zakresie jednej z wąskich gałęzi prawa i to prawa niepaństwowego.
1.5. Wnioskodawca zarzucił, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są niezgodne z art. 112 i art. 197 Konstytucji.
W opinii wnioskodawcy, problematyka terminu, w którym powinien być złożony wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, jest materią, która powinna być uregulowana w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulamin Sejmu), i nie może zostać przekazana na poziom ustawowy. Termin zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału jest elementem „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, o których mowa w art. 112 Konstytucji.
Wskazane przepisy ustawy o TK są niezgodne również z art. 197 Konstytucji, który deleguje na ustawodawcę możliwość regulacji tylko organizacji Trybunału i postępowania przed nim.
1.6. Artykuł 19 ust. 5 ustawy o TK jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. Dotychczas tryb wyboru sędziego Trybunału regulował szczegółowo Regulamin Sejmu. Ustawodawca w art. 19 ustawy o TK zdecydował się zerwać z tą praktyką. Uczynił to jednak „w sposób wybiórczy” i ograniczył się jedynie do unormowania jednego aspektu – terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału. Szczegółowe określenie wymogów dotyczących wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem – w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o TK – pozostawiono do regulacji w Regulaminie Sejmu.
Postępowanie takie jest sprzeczne z § 4 ust. 3 ZTP, który stanowi, że w ustawie można odsyłać do przepisów tej samej lub innej ustawy oraz do postanowień umów międzynarodowych. „Ustawodawca – jeśli uważa, ze nie nastąpiło naruszenie autonomii Sejmu (…) powinien więc albo kompleksowo sam unormować wymogi dotyczące wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego TK oraz tryb postępowania z tym wnioskiem, albo jak dotychczas pozostawić te sprawy do określenia w Regulaminie Sejmu”.
1.7. Zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „zasadę autonomii Sejmu w wyborze sędziów Trybunału”.
Zaskarżony przepis przewiduje złożenie ślubowania przez sędziego Trybunału wobec Prezydenta. Adresatem tego unormowania jest osoba, która przeszła procedurę sejmową i aby zakończyć proces wyboru, musi złożyć jeszcze ślubowanie. Wnioskodawca podniósł, że: „Norma ta nie jest wprost adresowana do Prezydenta. Tylko pośrednio możemy się dowiedzieć, że ślubowanie musi się odbyć właśnie przed nim. Co więcej, norma ta nie ma konkretnego umocowania konstytucyjnego. Nie tworzy wprost obowiązku Prezydenta, ani nie określa też żadnych terminów do dokonania ślubowania (…). Norma nie rozstrzyga też kwestii możliwości odmowy Prezydenta do przyjęcia ślubowania, jak i prezydenckiego badania sejmowego etapu wyboru z perspektywy standardów Konstytucji, której Prezydent jest strażnikiem (art. 126 Konstytucji)”.
Artykuł 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, gdyż narusza:
– istotę prawa wyboru sędziów Trybunału przez Sejm,
– zasadę monopolu Sejmu w procesie wyboru sędziów Trybunału,
– spójność konstytucyjnego systemu instytucjonalnego.
Artykuł 21 ustawy o TK odrywa przysięgę od pojęcia wyboru, sprowadzając to ostatnie do głosowania posłów. Zaprzysiężenie powinno być rozumiane jako element szerokiego procesu wyboru sędziego Trybunału, kończący ten proces i rozpoczynający urzędowanie sędziego. Unormowanie, którego skutkiem jest odróżnienie podmiotu wybierającego od podmiotu przyjmującego ślubowanie, nie znajduje ani literalnego, ani konstytucyjnego umocowania, ani też nie jest zgodne z duchem norm konstytucyjnych. „To Sejm, ewentualnie Marszałek Sejmu, powinien odbierać ślubowanie sędziów Trybunału”.
1.8. Wnioskodawca zauważył, że art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji. Podkreślił, że stan spoczynku sędziego Trybunału nie jest związany z orzekaniem, co odróżnia tę instytucję od pozycji prawnej czynnego sędziego. Objęcie w ustawie o TK sędziego Trybunału w stanie spoczynku immunitetem formalnym nie ma żadnego uzasadnienia. Wnioskodawca podzielił stanowisko ekspertów, że w tej sytuacji „immunitet formalny, zamiast chronić wymiar sprawiedliwości, zamieniałby się w gwarancję bezkarności sędziów”.
Ponadto wnioskodawca zwrócił uwagę, że: „Stan spoczynku sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie został też wprowadzony żadną z norm konstytucyjnych, a ma swoje podstawy jedynie w kolejnych ustawach o Trybunale Konstytucyjnym. Tym samym przyznanie immunitetu przewidzianego w art. 196 Konstytucji dla sędziów Trybunału należy uznać za odnoszące się do sędziów czynnych i nie można tej regulacji rozciągnąć w drodze ustawy na sędziów w stanie spoczynku”.
1.9. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę skargowości postępowania przed Trybunałem oraz obowiązek Trybunału odpowiedzi na pytanie prawne sądu.
Wnioskodawca przypomniał, że art. 191 ust. 1 Konstytucji ustanawia zasadę skargowości; wskazuje m.in. jakie podmioty są właściwe do złożenia wniosku do Trybunału. „Skargowość oznacza (…) obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny każdej sprawy wniesionej przez uprawniony podmiot oraz brak możliwości podjęcia przez Trybunał sprawy z urzędu”. Z kolei wynikający z art. 193 Konstytucji obowiązek rozpoznania przez Trybunał pytania prawnego sądu „stanowi logiczne następstwo istoty odpowiedzi na pytanie prawne, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
1.10. Wnioskodawca zakwestionował art. 137 w związku z art. 19 ustawy o TK, uznając, że naruszają one wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę odpowiedniej vacatio legis. W uzasadnieniu wniosku doprecyzowano, że przepisem związkowym jest w tym wypadku art. 19 ust. 2 ustawy o TK.
Wnioskodawca skonstatował, że zmiana prawa dotyczącego wyboru sędziego Trybunału powinna zostać uregulowana analogicznie jak zmiana prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu. W szczególności ustawodawca powinien przewidzieć okres tzw. sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej, w którym nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem tego okresu. Dlatego art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK „jako umożliwiające zmianę dotychczasowego trybu i terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału dokonana w okresie krótszym niż pół roku przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału (nie gwarantująca półrocznego vacatio legis) narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji”.
1.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przewiduje procedurę, która narusza prawo wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji.
Wyznaczenie terminu zgłaszania kandydatur na sędziego Trybunału w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy o TK pozwoliło, „aby większość sejmowa quasi-en bloc rozstrzygała w jednym momencie o objęciu mandatu sędziów, którym kadencja wygasa w różnym czasie”. Tymczasem wybór sędziego Trybunału „niejako wprzód” nie jest dopuszczalny. Dziewięcioletnia kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego, a tym samym stopniowo musi dojść do rozproszenia w czasie poszczególnych nominacji sędziowskich.
1.12. Wnioskodawca wywiódł, że art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „obywatelskie prawo wpływu na politykę państwa w drodze wyboru posłów”. „Sejm, jako organ sprawowania władzy w sposób określony w Konstytucji, wybierany na cztery lata, nie może wyzbyć się swoich istotnych uprawnień konstytucyjnych własną decyzją. (…) Tym samym art. 137 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, pozwalając na wybór sędziów Sejmowi VII kadencji, którego powinien dokonać Sejm VIII kadencji, narusza art. 62 ust. 1 Konstytucji”.
2. Zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 19 listopada 2015 r. uczestnicy postępowania zostali zobowiązani do złożenia stanowisk na piśmie w terminie do 27 listopada 2015 r.
3. W piśmie procesowym z 27 listopada 2015 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że:
a) art. 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji,
b) art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji,
c) art. 18 pkt 1 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN w zakresie, w jakim konkretyzuje konstytucyjny wymóg wyróżniania się wiedzą prawniczą przez kandydata na sędziego Trybunału, jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
d) art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK nie są niezgodne z art. 112 Konstytucji oraz są zgodne z art. 197 Konstytucji,
e) art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
f) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
g) art. 42 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy o TK w zakresie, w jakim rozszerza stosowanie immunitetu formalnego na sędziów Trybunału w stanie spoczynku, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji,
h) art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji,
i) art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK w zakresie, w jakim nie ustanawia odpowiedniej vacatio legis, nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
j) art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i jego wyboru w miejsce sędziego, którego kadencja upływa w czasie następnej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
k) art. 137 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny podniósł, że w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność wyrokowania.
3.1. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, która wynika z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis jest zredagowany precyzyjnie i poprawnie językowo. Jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Art. 3 ustawy o TK pełni funkcję porządkującą. Zostały w nim wymienione wszystkie kompetencje Trybunału, które wynikają z unormowań znajdujących się w różnych rozdziałach Konstytucji. Zaskarżony przepis nie rozszerza zakresu kompetencji Trybunału, które określone zostały w Konstytucji, ani nie prowadzi do odmiennej ich interpretacji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 197 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 3 ustawy o TK. Istota przywołanej przez wnioskodawcę regulacji konstytucyjnej sprowadza się do tego, że ustawodawca ma swobodę kształtowania przepisów odnoszących się do organizacji oraz trybu postępowania przed Trybunałem. Z art. 197 Konstytucji nie wynika jednak, że w ustawie zwykłej wykluczone jest usystematyzowanie materii konstytucyjnej dotyczącej kompetencji Trybunału. Art. 3 ustawy o TK odnosi się do materii konstytucyjnej, a nie ustawowej. W konsekwencji zaskarżony przepis nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy dotyczących niezgodności art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wyjaśnił, że wszyscy sędziowie Trybunału, niezależnie od pełnionej funkcji, powoływani są na 9-letnią kadencję. Wprowadzenie odrębnej kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, którzy i tak są sędziami kadencyjnymi, byłoby niecelowe, a w niektórych wypadkach rodziłoby problemy związane z wyborem na te stanowiska. Wybór taki byłby bowiem ograniczony tylko do tych sędziów, których kadencja sędziowska nie kolidowałaby z przewidzianą ustawowo długością kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca zaskarżył zaniechanie, a nie pominięcie ustawodawcze. Ustawodawca właściwe odczytał intencję ustrojodawcy, wyrażającą się w braku unormowania konstytucyjnego dotyczącego kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. W konsekwencji Prokurator Generalny podniósł, że zarzuty wnioskodawcy nie pozwalają na merytoryczną kontrolę zaskarżonego przepisu.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że między normami objętymi kontrolą a przywołanym wzorcem konstytucyjnym nie zachodzi niezbędny związek treściowy. Z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji wynika jedynie, że w akcie powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału nie uczestniczy Prezes Rady Ministrów. Przepis ten nie odnosi się w żaden sposób do procedury związanej z wyłanianiem kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Prokurator Generalny dodał, że problematyki tej dotyczy art. 194 ust. 2 Konstytucji, który nie został powołany jako wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów ustawy. Z art. 194 ust. 2 Konstytucji wynika, że Prezydentowi powinni być przedstawieni co najmniej dwaj kandydaci, zarówno na stanowisko Prezesa, jak i Wiceprezesa Trybunału. Zaskarżony art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK spełnia ten warunek.
Analiza art. 18 pkt 1 ustawy o TK, zaskarżonego w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN, doprowadziła Prokuratora Generalnego do stwierdzenia, że zaskarżona norma ustawowa jedynie konkretyzuje, sformułowane w sposób ogólny przez art. 194 ust. 1 Konstytucji, pojęcie „osoby wyróżniającej się wiedzą prawniczą”. Ustrojodawca świadomie pozostawił tę kwestię do uregulowania przez ustawodawcę, który powinien zdecydować, jakie szczegółowe wymagania musi spełniać kandydat na sędziego Trybunału. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżone przepisy są zgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji, albowiem realizują normy konstytucyjne. Natomiast sformułowany w uzasadnieniu wniosku zakres zaskarżenia odnoszący się do konkretnego stanu faktycznego, tj. wyboru na sędziego Trybunału osoby legitymującej się dyplomem magistra prawa kanonicznego, dotyczy kwestii stosowania prawa. Kontrola stosowania prawa pozostaje co do zasady poza kognicją Trybunału.
Rozważając zarzut niezgodności art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że Konstytucja milczy na temat aktu ślubowania składanego przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału. Trudno zatem mówić o związku treściowym pomiędzy zakwestionowaną normą dotyczącą ślubowania a art. 194 ust. 1 Konstytucji, który odnosi się wyłącznie do aktu wyboru dokonanego przez Sejm. Prokurator Generalny nie zgodził się z poglądem wnioskodawcy, że ślubowanie jest etapem kończącym proces wyboru sędziów. Treść art. 21 ust. 2 ustawy o TK przesądza, że wyboru tego dokonuje Sejm i nie jest on zależny od woli Prezydenta. Skutki prawne wywołuje tylko odmowa złożenia ślubowania. Traktowana jest jako zrzeczenie się stanowiska sędziego Trybunału. Tym samym – zdaniem Prokuratora Generalnego – art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie podzielił także stanowiska wnioskodawcy, jakoby zaskarżony art. 24 ustawy o TK bezzasadnie rozciągał immunitet formalny przysługujący czynnym sędziom Trybunału na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Treść art. 24 ustawy o TK pozostaje w pełnej zgodności z art. 196 Konstytucji. Powołany wzorzec konstytucyjnej kontroli nie wprowadza rozróżnienia między sędziami czynnymi Trybunału a sędziami Trybunału w stanie spoczynku. Nie zakazuje zatem jednakowego potraktowania przez ustawodawcę obu kategorii sędziów. Prokurator Generalny wyjaśnił, że dążeniem ustawodawcy było ujednolicenie statusu sędziów Trybunału czynnych i w stanie spoczynku. Tym samym zaskarżone przepisy nie naruszają zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, lecz realizują tę zasadę, przyznając immunitet formalny wszystkim sędziom Trybunału. Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że z uzasadnienia wniosku wynika, że w istocie w pierwszej kolejności kwestionowany jest art. 42 ust. 1 ustawy o TK, który rozciąga stosowanie między innymi art. 24 ustawy o TK na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. W konsekwencji Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 42 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy o TK jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że analiza zakwestionowanej normy ustawowej i przywołanych wzorców kontroli prowadzi do wniosku, iż nie zachodzi między nimi niezbędny związek treściowy. Przywołane przepisy Konstytucji odnoszą się do podmiotów, które mogą zainicjować postępowanie przed Trybunałem. Natomiast zakwestionowana norma ustawowa określa warunki, w jakich może nastąpić umorzenie postępowania przed Trybunałem. Wnioskodawca nie odniósł się do tych warunków. Tym samym art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
3.2. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutów wnioskodawcy dotyczących art. 19 oraz art. 137 ustawy o TK.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK nie są niezgodne z art. 112 Konstytucji, albowiem nie ingerują w materię zastrzeżoną dla regulaminu Sejmu. Zaskarżone przepisy nie odnoszą się do organizacji wewnętrznej, porządku pracy ani trybu powoływania i działalności organów Sejmu. Prokurator Generalny przyznał, że termin złożenia wniosku do Marszałka Sejmu w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału jest adresowany do podmiotów wskazanych w regulaminie Sejmu. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić o tym ustawa, będąca źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast wymogi dotyczące wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem stanowią niewątpliwie materię, o której mowa w art. 112 Konstytucji. Ustawodawca uchwycił różnicę pomiędzy regulacją odnoszącą się do określania terminu złożenia wniosku a regulacją odnoszącą się do trybu postępowania z wnioskiem. Respektując zasadę autonomii Sejmu, bardzo wyraźnie zaznaczył w art. 19 ust. 5 ustawy o TK, że szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz trybu postępowania z wnioskiem określa regulamin Sejmu.
W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są zgodne z art. 197 Konstytucji. Treść zaskarżonych przepisów mieści się w graniach upoważnienia zawartego w powołanym wzorcu konstytucyjnym. Prokurator Generalny podniósł, że zaskarżone przepisy „odnoszą się do szeroko rozumianej organizacji Trybunału Konstytucyjnego, obejmującej jedynie tryb inicjowania procedury przed Sejmem przez określenie terminów składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego, w akcie prawnym powszechnie obowiązującym”.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutu niezgodności art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji. Wyjaśnił, że zaskarżony przepis, odsyłając do unormowań zawartych w regulaminie Sejmu, pełni istotną rolę informacyjną i w żaden sposób nie narusza zasady poprawnej legislacji. Dokonany przez ustawodawcę podział na materię podlegającą unormowaniu w ustawie i materię podlegającą unormowaniu w regulaminie Sejmu jest czytelny i racjonalny.
Prokurator Generalny stwierdził, że art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, z którego wynika wymóg ustanowienia odpowiedniej vacatio legis dla wprowadzanych zmian ustawowych. Zakwestionowany art. 137 ustawy o TK nie określa bowiem vacatio legis ustawy, w której został umiejscowiony. Charakter takiego przepisu ma art. 139 ustawy o TK, który nie został zakwestionowany przez wnioskodawcę.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 137 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny podniósł, że powołany przepis konstytucyjny przewiduje dla sędziów Trybunału konstrukcję kadencji zindywidualizowanej. Zabezpiecza przed monopolizowaniem decyzji o wyborze grupy sędziów przez aktualną większość parlamentarną. Tymczasem art. 137 ustawy o TK, jako przepis o charakterze przejściowym, wprowadził 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie ustawy o TK na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału w miejsce wszystkich sędziów, których kadencja upływa w 2015 r. Wyznaczenie przez ustawodawcę takiego terminu zgłoszenia kandydata na sędziego sprawiło, że wyboru wszystkich pięciu sędziów Trybunału dokonał Sejm VII kadencji, mimo że koniec kadencji dwóch sędziów upływa w grudniu 2015 r., czyli w czasie następnej kadencji Sejmu. Tak zredagowany art. 137 ustawy o TK zaprzecza idei indywidualnego wyboru sędziów Trybunału. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i jego wyboru w miejsce sędziego, którego kadencja upływa dopiero w czasie następnej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny uznał, że art. 62 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 137 ustawy o TK. Przywołany przepis Konstytucji nie pozostaje w związku z treścią zaskarżonego przepisu ustawy, który reguluje procedurę związaną ze zgłoszeniem kandydata na sędziego Trybunału.
4. Marszałek Sejmu nie przedstawił stanowiska w sprawie wniosku grupy posłów.
5. Rada Ministrów nie przedstawiła stanowiska w sprawie wniosku grupy posłów.
6. W piśmie z 23 listopada 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub RPO) poinformował, że zgłasza udział w postępowaniu.
W piśmie procesowym z 26 listopada 2015 r. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 137 ustawy o TK, ustalający – w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015 – 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie tej ustawy na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału do Marszałka Sejmu, w zakresie dotyczącym wniosków zrealizowanych: uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1038), uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1039) i uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1040), jest zgodny z art. 2, art. 112, art 194 ust. 1 i art. 197 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 137 ustawy o TK, ustalający – w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015 – 30-dniowy termin od dnia wejścia w życie tej ustawy na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału do Marszałka Sejmu w zakresie wniosków zrealizowanych uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1041) i uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1042), jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2, art. 112, art. 197 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.1. W ocenie Rzecznika, art. 194 ust. 1 Konstytucji ustalił zasadę indywidualnej kadencyjności sędziego Trybunału. Zawarte w tym przepisie wyrażenie „wybieranych indywidualnie” oznacza zerwanie z obowiązującą poprzednio kadencyjnością całego organu i zmniejszenie wpływu polityki na obsadę sądu konstytucyjnego. Zdaniem Rzecznika, kadencja nowego sędziego zaczyna się z pierwszym dniem po upływie kadencji poprzednika, ale nic nie stoi na przeszkodzie w obecnym stanie prawnym, aby następca dotychczasowego sędziego został wybrany w terminie wcześniejszym. Postępowanie takie jest zresztą regułą, także z uwagi na określenie najpóźniejszych terminów, w których kandydata można zgłosić.
Jak zauważył RPO, uchwalenie art. 137 ustawy o TK spowodowało, że Sejm VII kadencji na podstawie tego przepisu mógł dokonać wyboru sędziów Trybunału na stanowiska sędziowskie nie tylko zwolnione w trakcie jego kadencji, lecz także na stanowiska sędziowskie, które będą zwolnione już po zakończeniu kadencji tego Sejmu. W ocenie Rzecznika, z uwagi na zasadę zindywidualizowania kadencji sędziego Trybunału, wybór następców w miejsce sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., powinien nastąpić przez Sejm VIII kadencji, gdyż dopiero w trakcie kadencji tego Sejmu upływa ich mandat. Jedyną możliwą interpretacją prawną art. 194 ust. 1 Konstytucji jest takie rozumienie tego przepisu, które pozwala na wybór sędziego TK przez Sejm tej konkretnej kadencji, w trakcie której upływa kadencja sędziego TK zwalniającego swoje stanowisko sędziowskie.
Zarzut niezgodności art. 137 ustawy o TK nie ma natomiast uzasadnienia w zakresie wniosków w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału zrealizowanych pozostałymi uchwałami Sejmu z dnia 8 października 2015 r. (M. P. poz. 1038, 1039 i 1040). Sędziowie ci zostali bowiem wybrani przez Sejm VII kadencji, a więc skład osobowy Sejmu, który zgodnie z art. 194 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1 Konstytucji był właściwy do podjęcia uchwały w tym zakresie.
Zakwestionowany art. 137 ustawy o TK jest natomiast zgodny z art. 2 Konstytucji. Jak zauważył RPO, ustawa o TK weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 108 ust. 3, który wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r. Zgodnie z zakwestionowanym art. 137 ustawy o TK, termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału wynosił 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. W istocie więc potencjalni wnioskodawcy mieli od momentu ogłoszenia ustawy 60 dni na dokonanie prostych czynności polegających najpierw na wyszukaniu odpowiednich kandydatów na sędziów i następnie ich zgłoszeniu do Marszałka Sejmu. Nieporozumieniem – w ocenie Rzecznika – jest natomiast poszukiwanie analogii pomiędzy orzecznictwem dotyczącym odpowiedniego okresu dostosowawczego w zakresie prawa wyborczego (ciszy legislacyjnej) a okresem dostosowawczym w wypadku zmiany przepisów dotyczących wyboru sędziów Trybunału. Obowiązkiem Sejmu jest realizacja normy wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji i zapewnienie pełnej obsady składu Trybunału.
W ocenie Rzecznika, art. 112 i art. 197 Konstytucji nie wyłączają także możliwości uregulowania w ustawie trybu wyboru osób wchodzących w skład konstytucyjnych organów państwa. Wręcz przeciwnie, materia ustawowa w tym zakresie jako bardziej odporna na nieprzemyślane zmiany, bardziej chroni pozycję prawną i substrat osobowy konstytucyjnych organów, a w konsekwencji ich niezależność.
6.2. Rzecznik zauważył, że art. 137 ustawy o TK wywołał już skutki prawne, ponieważ zgodnie z jego treścią kandydatury na stanowiska sędziowskie w TK zostały zgłoszone w terminie, a Sejm VII kadencji 8 października 2015 r. dokonał wyboru sędziów. Tym samym przepis ten utracił moc obowiązującą. W ocenie Rzecznika, spełniona jest jednak przesłanka określona w art. 104 ust. 3 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał nie umarza postępowania, z uwagi na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli orzekanie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Takim konstytucyjnie chronionym prawem jest prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji i prawo do złożenia skargi konstytucyjnej, określone w art. 79 Konstytucji. Z perspektywy skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw jednostki szczególnego znaczenia nabiera zasada niezależności i niezawisłości organu rozpoznającego ten środek. Tylko bowiem organ niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej może skutecznie chronić prawa jednostki. W świetle powyższego ochrona niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej, w tym niezależności i niezawisłości Trybunału, stanowi nieodłączny element ochrony praw człowieka i obywatela, w szczególności prawa do sądu.
6.3. Rzecznik odniósł się także do uchwał Sejmu z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r., w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego opublikowanych w Monitorze Polskim z dnia 23 października 2015 r. poz. 1038, 1039, 1040, 1041, 1042 (M. P. poz. 1131, poz. 1132, poz. 1133, poz. 1134, poz. 1135). Jak podkreślił RPO, wybór danej osoby na stanowisko sędziego Trybunału ma charakter indywidualny i rodzi po stronie osoby wybranej wraz z rozpoczęciem jej kadencji prawo podmiotowe do piastowania mandatu sędziego. Nieodebranie przez Prezydenta ślubowania od wybranego przez Sejm sędziego Trybunału nie powoduje wygaśnięcia mandatu. Taki skutek prawny może bowiem wyłącznie wywołać odmowa złożenia ślubowania, która jest traktowana jako zrzeczenie się stanowiska (art. 21 ust. 2 ustawy o TK). Stanowiska nie może również sędziego pozbawić Sejm, albowiem wraz z wyborem sędziego jego właściwość w tym zakresie się wyczerpuje. Wypadki wygaśnięcia mandatu enumeratywnie określa art. 36 ust. 1 ustawy o TK. Sejm nie jest też uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją obowiązującego prawa, w tym art. 137 ustawy o TK. W rezultacie jedynie w wypadku stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 137 ustawy o TK (a ta niekonstytucyjność w ocenie Rzecznika ma charakter częściowy) może zaktualizować się kompetencja Sejmu do uchylenia poszczególnych uchwał w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
7. W piśmie z 1 grudnia 2015 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) przedstawiła opinię amicus curiae. W ocenie NRA, art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja upływa po zakończeniu VII kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
NRA przedstawiła swoją opinię, biorąc pod uwagę zadania i uprawnienia samorządu zawodowego adwokatów, a jednocześnie uwzględniając potrzebę zagwarantowania ochrony wolności i praw człowieka, w szczególności ochrony prawa do sądu. W ocenie NRA, badaną sprawę należy rozpatrywać w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ponieważ wątpliwości konstytucyjne dotyczą przepisów określających funkcjonowanie władzy sądowniczej, w tym kwestii wyboru sędziów.
Zdaniem NRA, określony w art. 137 ustawy o TK mechanizm wyboru sędziów Trybunału jest wadliwy konstytucyjnie w zakresie, w jakim upoważnił Sejm VII kadencji do wyboru sędziów TK, których kadencja kończy się dopiero w VIII kadencji Sejmu. W rezultacie dokonany przez Sejm VII kadencji wybór dwóch sędziów TK stanowił nadużycie procesu legislacyjnego, doprowadzając do podważenia legitymacji do sprawowania funkcji przez wybranych sędziów konstytucyjnych. Skutkiem tego było również naruszenie autorytetu Trybunału, jego bezstronności i apolityczności. Wadliwe rozwiązania ustawodawcze doprowadziły także do naruszenia gwarancji ochrony praw jednostki poszukującej pełnej i rzetelnej ochrony swych praw przed bezstronnym i niezawisłym sądem.
Niezależny Trybunał Konstytucyjny i jego sędziowie są – w ocenie NRA – gwarantem realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu. Niezawisłość i bezstronność sądu służy budowaniu zaufania społecznego do sądów, a w efekcie jest też nieodzownym warunkiem poszanowania i podporządkowania się rozstrzygnięciom sądowym. W tym kontekście wybór sędziów TK dokonany na podstawie wprowadzonych przez Sejm przepisów przejściowych nie przyczynił się do budowania społecznego odbioru niezawisłości i obiektywnie postrzeganej bezstronności. NRA stwierdziła, że tak ustalony skład Trybunału nie wzbudza zaufania i przekonania, że jego orzeczenia będą sprawiedliwe, a sędziowie zasiadający w Trybunale są wolni od nacisków ze strony władzy ustawodawczej.
Zdaniem NRA, ocena rozwiązań legislacyjnych będących przedmiotem rozpoznania przez Trybunał w badanej sprawie powinna uwzględniać jej szeroki kontekst, jak również znaczenie funkcjonowania niezależnego sądownictwa konstytucyjnego dla pełnej i skutecznej ochrony wolności i praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym.
8. W piśmie z 3 grudnia 2015 r. złożonym przed rozprawą, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent) złożył opinię w sprawie jako amicus curiae i wniósł o dopuszczenie jego przedstawiciela do udziału w postępowaniu.
W opinii Prezydent wskazał na naruszenie przez Sejm VII kadencji tzw. ciszy legislacyjnej, która ma mieć zastosowanie również do określenia reguł wyboru innych organów państwa. W ocenie głowy państwa nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian odnoszących się do wyboru sędziów Trybunału w sześciomiesięcznym okresie poprzedzającym wybory. Skutkiem tego naruszenia jest wkroczenie Sejmu VII kadencji w kompetencje nowego Sejmu, a co za tym idzie – pominięcie woli suwerena, który wybrał nowy parlament.
Ponadto zaskarżone przepisy ustawy o TK mają naruszać zasady przyzwoitej legislacji. Ustawa o TK w art. 19 ust. 1 przyznaje prawo do zgłaszania kandydatur na sędziego przez Prezydium Sejmu oraz grupę co najmniej 50 posłów. Jest to nowość normatywna, gdyż poprzednia regulacja oraz postanowienia regulaminu Sejmu posługują się alternatywą łączną, wskazując, że kandydata może zgłosić Prezydium Sejmu lub grupa co najmniej 50 posłów. Takie sformułowanie art. 19 ust. 1 ustawy o TK wskazywałoby, że obydwa podmioty powinny działać łącznie. Stoi to w sprzeczności z regulaminem Sejmu. Zdaniem Prezydenta, późniejsza ustawa nie zastępuje jednak treści zawartej w regulaminie Sejmu.
Zdaniem Prezydenta przepisy ustawy o TK regulujące termin zgłaszania kandydatów na sędziego i podmioty uprawnione do zgłaszania tych kandydatów są sprzeczne z regulaminem Sejmu. Prowadzić ma to do naruszenia autonomii regulaminowej Sejmu, wynikającej z art. 112 Konstytucji.
Prezydent zwrócił również uwagę, że wybór sędziów dokonany przez Sejm VII kadencji nastąpił z naruszeniem przepisów prawa. Z jednej strony kandydatury zgłosiło tylko Prezydium Sejmu, z drugiej natomiast termin zgłoszenia kandydatów określono na podstawie ustawy o TK.
W opinii Prezydenta doszło też w tym wypadku do naruszenia zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych, będącej trwałym elementem praktyki parlamentarnej w Polsce. W odniesieniu do pięciu osób wybranych na stanowisko sędziego Trybunału przez Sejm VII kadencji, którzy nie złożyli ślubowania, nie został bowiem zamknięty proces wyboru.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz podmioty wezwane do udziału w rozprawie podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Uczestnicy postępowania udzielili także odpowiedzi na pytania członków składu orzekającego.
Po uzyskaniu odpowiedzi na pytania zadane uczestnikom postępowania, Trybunał Konstytucyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia i zamknął rozprawę.
III
1. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
1.1. Konstytucja uchwalona w szczególnej procedurze przez Zgromadzenie Narodowe oraz zatwierdzona w referendum przez Naród wyznacza organom państwa i innym podmiotom prawa reguły postępowania, określając ich wolności, prawa i obowiązki względem siebie, a także podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Daje ona także wyraz porządkowi zasad i wartości, który musi być uwzględniany w procesie stanowienia i stosowania prawa. Nie może być zatem traktowana jako polityczna deklaracja czy manifest programowy. Jak głosi preambuła do Konstytucji, wyraża ona „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji), w ramach i na podstawie którego funkcjonować mają wszystkie organy władzy publicznej (art. 7 Konstytucji) i którego muszą przestrzegać wszystkie osoby znajdujące się pod jej władzą (art. 83 Konstytucji). Obowiązek przestrzegania Konstytucji w sposób szczególny ciąży na osobach sprawujących władzę. Podkreśla to m.in. rota ślubowania, które muszą złożyć przed rozpoczęciem wypełniania funkcji posłowie, senatorowie, Prezydent, członkowie Rady Ministrów itp.
Zabezpieczeniem zasady nadrzędności konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed „tyranią większości” i gwarant zwierzchności prawa nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji w zakresie podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić.
W większości państw europejskich kontrola konstytucyjności prawa przybrała charakter scentralizowany. Została powierzona jednemu wyspecjalizowanemu organowi państwa, w kompetencji którego leży ostateczne i wiążące wszystkie podmioty rozstrzyganie o hierarchicznej zgodności norm. Tylko orzeczenie sądu konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją prowadzi do usunięcia niekonstytucyjnej normy z systemu prawnego, i to w taki sposób, że rodzi zakaz jej stosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. Cechą sądownictwa konstytucyjnego jest to, że sędziowie są z reguły wybierany przez organy legislatywy, a niekiedy też egzekutywy. Taki zabieg jest przejawem nie tyle upolitycznienia sądów konstytucyjnych, ile równoważenia władzy. Niemniej jednak sądy konstytucyjne – mające nierzadko odmienną pozycję czy usytuowanie w ramach systemu organów państwa – mają być zawsze organami niezależnymi, a sędziowie mają być niezawiśli. Te fundamentalne atrybuty sądownictwa konstytucyjnego zabezpieczają różne rozwiązania określone w samej konstytucji. Sposób wyłaniania sędziów sądów konstytucyjnych, wysokie wymagania co do ich kwalifikacji moralnych oraz zawodowych, a także nieusuwalność z pełnionego urzędu mają zapewnić, że podejmowane przez nich rozstrzygnięcia będą wynikały wyłącznie z norm, zasad i wartości wyrażonych w konstytucji.
Ustrojodawca, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do kontroli hierarchicznej zgodności norm, nadał orzeczeniom charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Orzeczenia te wiążą zarówno obywateli, jak i wszystkie organy władzy publicznej, w szczególności organy zobowiązane do czuwania nad jej przestrzeganiem. Jak wyjaśnił TK, nie można „bez wyraźnego («pozytywnego») upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyrażone – wyłączyć całkowicie, wyłączyć w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności orzeczeń (wyroków) Trybunału Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust. 1 Konstytucji” (zob. postanowienie pełnego składu TK z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72). Rozwiązanie to należy widzieć jako potwierdzenie i zabezpieczenie nadrzędności Konstytucji.
Jedynym organem władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, mającym kompetencję do ostatecznego i wiążącego wszystkie podmioty rozstrzygania o zgodności prawa z Konstytucją, jest Trybunał Konstytucyjny. W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego leży m.in. kontrola zgodności wszystkich ustaw z Konstytucją (vide art. 79 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193 Konstytucji). Ustrojodawca nie wyłączył z jej zakresu żadnej ustawy, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 197 Konstytucji. Skoro takiego wyłączenia wprost nie przewidziano, to nie można go domniemywać.
Trybunał Konstytucyjny nie tylko jest gwarantem prymatu Konstytucji, ale również stoi na straży trójpodziału władzy. Wszelkie dotyczące go regulacje nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utraciłby zdolność funkcjonowania.
Rozstrzyganie w sprawie zgodności przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie jest równoznaczne z orzekaniem przez sędziego w jego własnej sprawie. Trybunał ma orzec o zgodności bądź niezgodności ustawy o TK z Konstytucją, a zatem o normach prawnych dotyczących Trybunału jako organu państwa, a nie indywidualnym interesie któregokolwiek sędziego. Żaden sędzia Trybunału nie ma interesu osobistego w określaniu kompetencji tego organu państwa. Czymś innym jest zatem sytuacja rozstrzygania przez Trybunał o przepisach regulujących jego kompetencje, czymś innym natomiast orzekanie w sprawie, która dotyczy indywidualnych interesów konkretnego sędziego.
W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) wartością samą w sobie jest istnienie procedury wiążącego rozstrzygania sporów przez organ sądowy, a przez to organ niezależny. Domniemanie objęcia kontrolą sądową wszelkiego typu sporów, w tym między organami państwa, pozostaje w pełni spójne z logiką rozwiązań konstytucyjnych.
Należy podkreślić, że Trybunałowi kilkukrotnie przychodziło rozstrzygać o zgodności przepisów prawa regulujących jego kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustrojowego lub statusu sędziów (zob. m.in. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK ZU nr /1995, poz. 26; wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114). Kompetencja Trybunału nie budziła wówczas wątpliwości wśród uczestników postępowania. Nie ma także podstaw prawnych, by kwestionować ją w niniejszej sprawie.
Kontrola zgodności z konstytucją przepisów ustawowych regulujących funkcjonowanie sądów konstytucyjnych nie jest również negowana w państwach europejskich i stanowi rezultat powierzenia tym sądom wyłącznej kompetencji do badania hierarchicznej zgodności norm. O konstytucyjności przepisów ustawowych regulujących właściwość, tryb postępowania czy organizację wewnętrzną orzekały m.in. sądy konstytucyjne Hiszpanii (sprawy nr 66/1985 i nr 49/2008), Litwy (sprawy nr 33/03, nr 12/06, nr 36/10), Mołdowy (nr 7a/2013), Republiki Federalnej Niemiec (2 BvC 2/10), czy Słowenii (nr U-I-60/11, Up-349/11).
1.2. Ocenę konstytucyjności zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy o TK należy poprzedzić wypowiedzią określającą ustrojową pozycję i status prawny Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów. Konieczne jest bowiem wskazanie właściwego kontekstu normatywnego, który już na poziomie konstytucyjnym wyznacza dopuszczalne ramy prawne działania ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny, jako jeden z dwóch trybunałów przewidzianych w Konstytucji, jest organem władzy sądowniczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji). Wynikająca z art. 10 ust. 1 Konstytucji zasada podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję całej władzy sądowniczej w systemie władz i ich wzajemnych relacji. O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej można mówić o przecinaniu się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest jej odseparowanie od pozostałych. Potwierdza to art. 173 Konstytucji, zgodnie z którym sądy i trybunały „są władzą odrębną i niezależną od innych władz”.
Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, Konstytucja z 1997 r. nie ogranicza się do statycznego wyrażenia zasady podziału władzy, polegającego na zaliczeniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich odrębności, ale ujmuje stosunki między władzami w sposób dynamiczny, co wyraża się w formule ich równoważenia się (w kontekście pozycji władzy sądowniczej zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r. w sprawie P 16/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (por. wyroki TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 oraz 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12).
Podział władz oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Z kolei wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji formuła „równoważenie się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie i wzajemne uzupełnianie ich funkcji. Każda z władz powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej hamować działania władz pozostałych. Równoważenie się władz jest ponadto wzbogacone przez wymaganie „współdziałania władz”, o którym mowa we wstępie do Konstytucji. Poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych.
Zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej, wynikająca z art. 173 Konstytucji, dotyczy także – w równym wymiarze – wspomnianych w tym przepisie trybunałów. W ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczególnymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie i szczegółowo wypowiadał się na temat zasady niezależności władzy sądowniczej. Wypowiedzi te dotyczyły tych rozwiązań ustawowych, które odnosiły się bezpośrednio do sposobu funkcjonowania sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Ustalenia te w pełni odnoszą się do niezależności Trybunału Konstytucyjnego.
1.3. Oddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz ma zapewniać sądom i trybunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji.
Odrębność i niezależność Trybunału, w rozumieniu art. 173 Konstytucji, zakłada oddzielenie tego organu od innych władz, tak aby zapewnić mu pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Odrębność taką należy rozumieć jako odrębność organizacyjną, co znaczy, że powinny być mu zapewnione mechanizmy do samodzielnego działania, a także jako odrębność funkcjonalną, co znaczy, że na sposób realizacji jego kompetencji nie będą miały wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza. Władza ustawodawcza i wykonawcza nie mogą zatem wkraczać w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyroki TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04).
Tak jak do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, że jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą władczo ingerować w tę dziedzinę, tak i inne władze nie mogą ingerować w powierzone Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do ostatecznego rozstrzygania spraw leżących w jego kompetencji.
1.4. Stworzenie konstytucyjnych mechanizmów współdziałania innych organów państwa w procedurze organizacyjnego kształtowania się Trybunału Konstytucyjnego należy odczytywać w kontekście równoważenia i współdziałania podzielonych władz. Wszelkie powiązania między Trybunałem a organami pozostałych władz nie mogą jednak prowadzić do takiego określenia wzajemnych relacji między tymi podmiotami, które wiązałoby się z ingerowaniem w sferę autonomicznego wykonywania zadań powierzonych w Konstytucji wyłącznie Trybunałowi. Istnieje w tym kontekście wyraźny związek między możliwością zapewnienia ochrony Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny a działaniami innych organów państwa, które uczestniczą w kształtowaniu się składu Trybunału. Poszanowanie konstytucyjnej zasady niezależności Trybunału jest więc obowiązkiem wszystkich organów zaliczających się do władzy ustawodawczej bądź władzy wykonawczej, które swoim działaniem określają warunki wykonywania przez Trybunał jego konstytucyjnych zadań.
Powiązania funkcjonalne między Trybunałem (czy szerzej – władzą sądowniczą) a organami pozostałych władz mają swoje granice. Nie mogą naruszać ich „jądra kompetencyjnego”. To znaczy, że inne władze nie mogą wkraczać w sferę sędziowskiego orzekania. Rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach, w których Konstytucja powierza władztwo Trybunałowi, muszą pozostawać w wyłącznej kompetencji TK.
1.5. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno innych organów władzy publicznej, jak i innych podmiotów (por. wyrok TK 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa.
Niezawisłość sędziowska, w tym niezawisłość sędziów Trybunału, obejmuje wiele elementów, a mianowicie: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania; 2) niezależność od organów (instytucji) pozasądowych; 3) samodzielność sędziego w relacji do władz i innych organów sądowych; 4) niezależność od czynników politycznych; 5) wewnętrzną niezależność sędziego. Niezawisłość sędziego to nie tylko uprawnienie sędziego, lecz także jego konstytucyjny obowiązek, a konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy i organów administracji sądowej jest ochrona niezawisłości sędziego (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52).
2. Zarzut niezgodności art. 3 ustawy o TK z art. 2 oraz art. 197 Konstytucji.
2.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK). Pierwsze trzy ustępy tego przepisu wymieniają konstytucyjne kompetencje Trybunału w zakresie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych. Art. 3 ust. 1 ustawy o TK stanowi dosłowne powtórzenie art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Art. 3 ust. 2 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego kwestionowanego w skardze konstytucyjnej, o czym mowa w art. 79 ust. 1 i art. 188 pkt 5 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy o TK przewiduje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą aktu normatywnego kwestionowanego w pytaniu prawnym, o którym mowa w art. 193 Konstytucji.
Kolejne trzy ustępy art. 3 ustawy o TK wymieniają pozostałe konstytucyjne kompetencje Trybunału. Art. 3 ust. 4 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie art. 188 pkt 4 Konstytucji. Art. 3 ust. 5 ustawy o TK przewiduje, że Trybunał rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Dosłownie powtarza treść art. 189 Konstytucji. Z kolei art. 3 ust. 6 ustawy o TK wskazuje, że Trybunał rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a w razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Tym samym przepis ten wymienia kompetencje Trybunału, o których mowa w art. 131 ust. 1 zdaniu drugim i trzecim Konstytucji.
2.2. Wnioskodawca zakwestionował art. 3 ustawy o TK z uwagi na to, że przepis ten powtarza unormowania konstytucyjne określające kompetencje Trybunału. Wnioskodawca sformułował dwa zarzuty niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł, że ustawa nie powinna powtarzać postanowień Konstytucji. Uzasadniając ten pogląd, wnioskodawca powołał § 4 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: zasady techniki prawodawczej lub ZTP), który przewiduje, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. W ocenie wnioskodawcy, zasada ta odnosi się również do powtarzania przepisów ustawy zasadniczej. Wnioskodawca stwierdził, że art. 3 ustawy o TK narusza zasady techniki prawodawczej. Powtarza bowiem unormowania konstytucyjne określające kompetencje Trybunału. W konsekwencji – zdaniem wnioskodawcy – zaskarżony przepis jest również sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji, która stanowi istotny element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ponadto w uzasadnieniu wniosku odnotowano, że z zasadą poprawnej legislacji związana jest zasada określoności przepisów prawa. Wnioskodawca nie uzasadnił jednak, w jaki sposób art. 3 ustawy o TK miałby naruszać zasadę określoności przepisów.
Po drugie, wnioskodawca zarzucił, że treść art. 3 ustawy o TK wykracza poza zakres unormowania przewidziany dla ustawy o Trybunale w art. 197 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł, że do ustawodawcy nie należy określanie kompetencji Trybunału, albowiem zostały one wyczerpująco uregulowane w Konstytucji.
2.3. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 2 Konstytucji.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynikają wymagania co do techniki legislacyjnej, jaką posługuje się prawodawca, określane jako zasady poprawnej (prawidłowej, właściwej) legislacji (zob. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 171, cz. III, pkt 2; postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, cz. II, pkt 3 oraz powołane tam orzecznictwo). Nakaz przestrzegania przez ustawodawcę tych zasad jest funkcjonalnie związany z konstytucyjnymi zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady poprawnej legislacji w szczególności obejmują wymaganie zapewnienia przepisom dostatecznej określoności, z którego wynika konieczność formułowania ich w sposób precyzyjny i jasny oraz prawidłowy pod względem językowym (zob. m.in. wyroki TK z: 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59, cz. III, pkt 4; 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170, cz. III, pkt 4; 21 kwietnia 2009 r., sygn. K 50/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 51, cz. III, pkt 2.4 oraz powołane tam orzecznictwo).
W celu uściślenia konstytucyjnych wymagań co do techniki legislacyjnej Trybunał niejednokrotnie odwoływał się do „Zasad techniki prawodawczej”, obecnie skodyfikowanych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają uniwersalne standardy redagowania tekstów prawnych. Formalnie wiążą tylko prawodawcę rządowego, jednakże powinny być brane pod uwagę przez wszystkie podmioty stanowiące prawo (zob. m.in. wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, cz. III, pkt 18; a także wyrok o sygn. P 15/05, cz. III, pkt 2). Charakter prawny tych zasad, jako załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, oraz ich usytuowanie w systemie źródeł prawa nie pozostawiają wątpliwości, że – w perspektywie hierarchii źródeł prawa – nie mogą one stanowić bezpośredniej podstawy (wzorca) kontroli konstytucyjności przepisów ustawowych (tak wyrok TK o sygn. Kp 5/08, cz. III, pkt 4). Nie wszystkie zasady techniki prawodawczej mają bowiem rangę zasad poprawnej legislacji w rozumieniu art. 2 Konstytucji.
W orzecznictwie konstytucyjnym utrwalone jest, że przesłanką stwierdzenia niezgodności przepisu z art. 2 Konstytucji może być tylko „uchybienie rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji” (tak postanowienie o sygn. P 16/03, cz. II, pkt 3, wyrok o sygn. Kp 5/08, cz. III, pkt 4, a także wyrok z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58, cz. III, pkt 3). Niewątpliwie uchybienie zasadom poprawnej legislacji jest istotne również wtedy, gdy prowadzi do naruszenia wolności lub praw konstytucyjnych bądź jest źródłem „poważnych problemów ze stosowaniem prawa” (tak m.in. wyrok o sygn. P 15/05, cz. III, pkt 2).
Z Konstytucji nie wynika bezwzględny zakaz powtarzania jej przepisów w aktach normatywnych niższej rangi. Z uwagi na najwyższą moc obowiązującą Konstytucji w systemie prawa oraz zasadę jej bezpośredniego stosowania (art. 8 Konstytucji), niedopuszczalne jest jednak powtarzanie lub modyfikowanie w ustawie przepisów Konstytucji, prowadzące do zmiany ich rozumienia, a także niejasności, niespójności lub trudności interpretacyjnych (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63). Nawet dosłowne powtórzenie przepisu Konstytucji w ustawie zwykłej może prowadzić do zmiany jego znaczenia w nowym otoczeniu normatywnym. Pojęcia konstytucyjne rozumiane są bowiem autonomicznie. Z uwagi na szerszy kontekst interpretacyjny Konstytucji na ogół szerzej niż analogiczne pojęcia ustawowe (zob. m.in. wyroki TK z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76, cz. III, pkt 4; 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42, cz. III, pkt 3.3). Dosłowne powtórzenie przepisu Konstytucji w ustawie nie jest zatem dopuszczalne, jeżeli prowadzi do zmiany jego rozumienia. W tym zakresie zakaz powtarzania w ustawie przepisów Konstytucji ma rangę zasady poprawnej legislacji w rozumieniu art. 2 Konstytucji. Do naruszenia tej zasady nie prowadzi jednak konstrukcja normatywna ani treść art. 3 ustawy o TK.
2.4. Art. 3 ustawy o TK ma na celu zebranie i wymienienie w jednym przepisie wszystkich konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Kompetencje te przewidziane zostały w różnych przepisach i rozdziałach Konstytucji. Określają je nie tylko art. 188, art. 189 i art. 193, umiejscowione w rozdziale VIII („Sądy i Trybunały”), lecz także art. 79 (dotyczący skargi konstytucyjnej), zamieszczony w rozdziale II („Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”), oraz art. 131 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Konstytucji, usytuowany w rozdziale V („Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”).
Wymienienie konstytucyjnych kompetencji Trybunału w rozdziale pierwszym ustawy o TK, wśród „przepisów ogólnych”, a zatem przed regulacjami dotyczącymi trybu postępowania w sprawach, w których Trybunał jest właściwy, pełni funkcję porządkująco-komunikującą. Takie działanie ustawodawcy nie jest konieczne w świetle zasad nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji, ale nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że jest to zarazem działanie nieracjonalne. Warto dodać, że zaskarżony art. 3 ustawy o TK wzorowany jest na art. 2 i art. 3 uprzednio obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r., Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), które wymieniały konstytucyjne kompetencje Trybunału.
Konstrukcja normatywna oraz cel art. 3 ustawy o TK jest jasny. Przepis ten nie wyznacza kompetencji Trybunału ani nie ingeruje w nie. Kompetencje Trybunału określa wprost Konstytucja. Unormowania konstytucyjne określające kompetencje TK zostały w zaskarżonym przepisie ustawy jedynie zebrane i powtórzone, dosłownie lub przez wyraźne odesłanie do właściwego artykułu Konstytucji. Zaskarżony przepis nie powoduje zatem wątpliwości interpretacyjnych ani niespójności w systemie prawa. Otoczenie normatywne art. 3 ustawy o TK nie prowadzi do innego rozumienia kompetencji Trybunału niż w świetle postanowień Konstytucji. Wątpliwości co do tego nie miał wnioskodawca, który w uzasadnieniu wniosku nie powołał ani jednego argumentu mogącego świadczyć o wystąpieniu w systemie prawa negatywnych konsekwencji na skutek powtórzenia w zaskarżonym przepisie unormowań Konstytucji. Wprost przeciwnie, wnioskodawca przyznał, że „Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w istocie nie wynika nic nowego i wynikać nie może” (s. 3 wniosku). W świetle utrwalonego orzecznictwa konstytucyjnego same wątpliwości wnioskodawcy co do racjonalności posłużenia się przez ustawodawcę określoną techniką legislacyjną nie są wystarczające do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
Z uwagi na powyższe Trybunał stwierdził, że art. 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
2.5. Wnioskodawca podniósł również, że zaskarżony art. 3 ustawy o TK jest sprzeczny art. 197 Konstytucji. Ten ostatni przepis stanowi, że „organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”.
Trybunał stwierdził, że w świetle przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów powołany przepis Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonej regulacji ustawowej. Po pierwsze, zaskarżony art. 3 ustawy o TK nie pozostaje w sprzeczności z art. 197 Konstytucji, albowiem nie reguluje ani organizacji Trybunału, ani zasad postępowania przed tym organem. Po drugie, z art. 197 Konstytucji nie wynika zakaz wymieniania w ustawie, w szczególności w celu porządkująco-komunikującym, konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Wbrew zarzutom wnioskodawcy zaskarżony przepis nie określa (nie konstytuuje) tych kompetencji, lecz jedynie zbiera je i powtarza, dosłownie lub przez wyraźne odesłanie do właściwego przepisu Konstytucji, w sposób nienaruszający zasad poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).
Na marginesie, Trybunał przyjął za nietrafny jeszcze inny pogląd wnioskodawcy, mianowicie jakoby ustawodawca nie mógł przyznać Trybunałowi innych kompetencji niż przewidziane w Konstytucji. Niewątpliwie kompetencje Trybunału, których wykonywanie prowadzi do ingerencji w istotę innych władz konstytucyjnych (np. władzy ustawodawczej w wypadku pozbawienia ustawy mocy powszechnie obowiązującej), wymagają wyraźnej i jednoznacznej podstawy konstytucyjnej. Konstytucja ma wyłączną właściwość regulacyjną w tym zakresie, a Trybunał – w braku odmiennej normy konstytucyjnej – jest wyłącznie uprawniony do wykonywania tego typu kompetencji. Nie wyklucza to przyznania w drodze ustawy zwykłej Trybunałowi innych kompetencji niż przewidziane w Konstytucji, jeżeli ich wykonywanie nie prowadzi do ingerencji w istotę pozostałych władz konstytucyjnych, a kompetencje te pozostają w związku z ustrojową rolą Trybunału (por. wyrok TK z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44). Przykładem takiej regulacji jest art. 5 ustawy o TK, który daje Trybunałowi możliwość sygnalizowania organom stanowiącym prawo uchybień i luk w prawie (umożliwiał to również art. 4 ust. 2 ustawy o TK z 1997 r.).
Z uwagi na powyższe Trybunał orzekł, że art. 3 ustawy o TK nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.
3. Zarzut niezgodności art. 12 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
3.1. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 12 ust. 2 ustawy o TK. Wnioskodawca stwierdził, że wskazany przepis narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, co świadczyć ma o jego niezgodności z art. 2 Konstytucji. Kwestionowany przepis ustawy ma następujące brzmienie: „Kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału wybiera Zgromadzenie Ogólne, nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji Prezesa Trybunału, spośród sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu uzyskali kolejno największą liczbę głosów. W razie opróżnienia stanowiska Prezesa Trybunału, wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni”.
3.2. Wątpliwości wnioskodawcy co do art. 12 ust. 2 ustawy o TK skupiają się wokół stwierdzenia, że tak sformułowany przepis nie precyzuje długości trwania kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. W efekcie prowadzi do sytuacji, w której długość trwania tych kadencji zależeć będzie od długości kadencji sędziego TK wybranego na Prezesa bądź Wiceprezesa. W niektórych wypadkach może zatem wynosić nawet 9 lat.
Zdaniem wnioskodawcy, brak jednoznacznego dookreślenia przez ustawodawcę okresu pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK uniemożliwia obiektywną weryfikację prawidłowości wypełniania zadań przez osoby powołane na te stanowiska. To zaś – jak wskazano we wniosku – wstrzymuje wymianę kadry zarządzającej i stanowi czynnik hamujący rozwój zarządzanej jednostki. Argumentem mającym wskazywać na potrzebę wprowadzenia zasady kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK jest odwołanie się do rozwiązań dotyczących Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu wypadkach o kadencyjności pełnienia wskazanych funkcji przesądzają normy konstytucyjne – odpowiednio art. 183 ust. 3 i art. 185 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, brak podobnego rozwiązania w art. 194 ust. 2 Konstytucji nie oznacza zakazu jego wprowadzenia na poziomie ustawowym w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Obecne rozwiązanie, nieprzewidujące kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK, jest więc – w ocenie wnioskodawcy – nieracjonalne. Narusza zasadę państwa demokratycznego przez to, że umożliwia różnicowanie kadencji sprawowania obu funkcji w zależności od długości trwania kadencji sędziego TK. Oprócz tego pozostaje w sprzeczności z zasadą określoności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie stanowi jasnej i precyzyjnej regulacji prawnej.
3.3. Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Sposób, w jaki wnioskodawca sformułował zarzut niekonstytucyjności powołanego przepisu ustawy w odniesieniu do wskazanego we wniosku wzorca kontroli, nie daje podstaw do stwierdzenia, aby w tym konkretnym wypadku ustawodawca naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawca powołał argumenty mające świadczyć o swoistej niedoskonałości istniejącego rozwiązania ustawowego. Wyjaśniał, że posłużenie się regułą określającą kadencyjność sprawowania funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK mogłoby mieć pozytywny wpływ na sposób, w jaki funkcje te są sprawowane. Wprowadzenie zasady kadencyjności w odniesieniu do funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK oznaczałoby także posłużenie się rozwiązaniami, które obowiązują obecnie Prezesów SN i NSA. Sprzyjałoby to z pewnością spójności systemowej obowiązujących unormowań.
Trybunał nie podważa dopuszczalności posługiwania się przez wnioskodawcę przywołanymi tutaj argumentami. Nie przesądza przy tym kategorycznie, że uwagi wskazujące na pozytywne aspekty zastosowania zasady kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK są całkowicie pozbawione podstaw. Niewykluczone, że rotacyjne kierowanie pracami stosunkowo niewielkiego, 15-osobowego, gremium mogłoby mieć istotny, także pozytywny, wpływ na sposób organizacji pracy Trybunału. Oznaczałoby również zastosowanie mechanizmu weryfikacji sposobu wykonywania wspomnianych funkcji przez sędziów. Jakkolwiek te dosyć ogólne wnioski wynikające z argumentacji prezentowanej w odniesieniu do stawianego zarzutu nie przesądzają, same w sobie, o niekonstytucyjności obowiązującego unormowania ustawowego. Nawet gdyby przyjąć za wnioskodawcą, że art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest – jak to ujęto – „nieracjonalny”, to sam ten fakt nie może być utożsamiany z jego niekonstytucyjnością. Okoliczność dotycząca tego, czy ustawodawca mógłby zastosować bardziej skuteczne, efektywne lub też spójne systemowo rozwiązanie pewnej kwestii, nie oznacza automatycznie, że obowiązujący sposób rozstrzygnięcia danego zagadnienia pozwala na uznanie go za naruszający standardy demokratycznego państwa prawnego. Aby tak stawiany problem konstytucyjny mógł stanowić podstawę orzeczenia o niekonstytucyjności, wnioskodawca powinien wykazać – lecz tego w rozpatrywanej sprawie nie czyni – że wadliwe rozwiązanie jest dla danego organu państwa dysfunkcjonalne bądź też w sposób oczywisty godzi w podstawowe reguły wypełniania funkcji publicznych przewidzianych w demokratycznym państwie prawnym. Chodzi o okoliczność, w której sposób organizacji wewnętrznej organu państwa, a w kontekście badanego zarzutu – brak posłużenia się określonym mechanizmem – zagraża w praktyce prawidłowemu funkcjonowaniu oraz uniemożliwia wykonywanie powierzonych mu zadań.
Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie jest rozwiązaniem, które wprowadzałoby tego rodzaju zagrożenie funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca nie wyjaśnia przy tym, dlaczego istniejący model wyznaczania kadencji Prezesa i Wiceprezesa, obowiązujący jeszcze pod rządami ustawy o TK z 1997 r. i utrzymany w obecnej ustawie, naruszać ma standard wyznaczony zasadą demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Trybunału nie można mówić o takim naruszeniu w badanym wypadku.
Trybunał dostrzegł różnicę między kadencją sędziego, służącą głównie zapewnieniu mu niezawisłości, oraz konsekwencjami określenia kadencyjności pełnienia funkcji kierowniczej w organie władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał. Kadencja Prezesa lub Wiceprezesa ma przede wszystkim zapewniać efektywność kierowania zespołem ludzkim. Potencjalnie wypełnianie tej funkcji przez wiele lat, bez weryfikacji tego stanu rzeczy nawet przez Trybunał, może nieść ze sobą pewne zagrożenie. Niemniej jednak Trybunał dostrzegł w tym kontekście również inną okoliczność. Rotacyjny sposób zarządzania pracami TK pozostaje w ścisłym związku z ochroną niezależności Trybunału. Dopóty bowiem, dopóki w procedurę wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa TK włączony jest Prezydent, czy organ państwa spoza władzy sądowniczej, konstrukcja wiążąca kadencyjność pełnienia tych funkcji będzie musiała być oceniania również przez pryzmat art. 173 Konstytucji, a więc w kontekście zasady niezależności Trybunału od innych władz.
Zagadnienie długości pełnienia funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału. Dotyczy to również ewentualnego wprowadzenia zasady kadencyjnego pełnienia obu funkcji kierowniczych w Trybunale. Decydując się na takie rozwiązanie, ustawodawca obowiązany jest szanować reguły demokratycznego państwa prawnego również podczas wprowadzania w życie nowych unormowań. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii, określając – w ciągu wielu lat – konstytucyjny standard dopuszczalnych zachowań ustawodawcy dokonującego zmian w systemie prawa. Te wszystkie wypowiedzi należy odnieść do wprowadzania zmiany normatywnej, w której funkcja Prezesa lub Wiceprezesa TK będzie funkcją kadencyjną niezależnie od kadencji sędziego Trybunału.
3.4. Trybunał stwierdził, że kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK jest zgodny z art. 2 Konstytucji również w tym wymiarze, który dotyczy zasady określoności prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady dostatecznej określoności prawa, wiążąc ją funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego, ochrony zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji (zob. m.in. wyroki z: 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.1; 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8, cz. III, pkt 5.1; 29 lipca 2014 r., sygn. P 49/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 79, cz. III, pkt 4.2, a także orzecznictwo powołane w punkcie 2.3 powyżej). Z zasady określoności prawa wynika, że przepisy mają być formułowane w sposób precyzyjny i komunikatywny oraz poprawny pod względem językowym. Aby stwierdzić niezgodność kwestionowanego przepisu z tą zasadą, nie wystarcza abstrakcyjne wskazanie jego niejasności, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Każdy akt normatywny (czy konkretny przepis prawny) zawiera bowiem pojęcia w mniejszym lub większym stopniu niedookreślone. Sprzyja to uelastycznieniu porządku prawnego, a to umożliwia szybkie reagowanie na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne. Jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć uznanymi metodami wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być zatem traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności za pomocą interpretacji w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające.
Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK nie zawiera zwrotów niedookreślonych ani nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. W zdaniu pierwszym w sposób jasny i precyzyjny określono kompetencję Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazania kandydatów na stanowisko Prezesa TK, ustalono termin, w jakim nastąpić ma wybór kandydatów oraz wprowadzono kryterium dokonania takiego wyboru (największa liczba głosów w głosowaniu). To samo dotyczy zdania drugiego art. 12 ust. 2 ustawy o TK, które określa odmienny termin wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa TK w wypadku jego opróżnienia.
Wnioskodawca podniósł, że niezgodność art. 12 ust. 2 ustawy o TK z zasadą określoności prawa wynikać ma z braku ustawowego określenia długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK. Tak stawiany zarzut nie dotyczy jednak tzw. testu określoności prawa, przywoływanego wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału. Kwestionowany art. 12 ust. 2 ustawy o TK spełnia bowiem kryteria precyzyjności, jasności oraz legislacyjnej poprawności, związane z obowiązkiem tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku. Obecnie obowiązujące przepisy wprost nie określają „kadencji” funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK. Zaskarżony przepis nie wywołuje również wątpliwości co do początku lub końca pełnienia tych funkcji. Możliwość ich wykonywania rozpoczyna się z dniem powołania przez Prezydenta sędziego Trybunału na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa (art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji). Kres pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK wyznacza kadencja sędziego TK, co podniósł również sam wnioskodawca (s. 4 wniosku). W konsekwencji pełnienie funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK kończy się z dniem, w którym upływa dziewięcioletnia kadencja sędziego powołanego na to stanowisko albo – przed upływem tego terminu – z dniem wygaśnięcia mandatu sędziego (art. 36 ustawy o TK). Rozerwalność zakończenia pełnienia funkcji kierowniczej z końcem kadencji sędziego Trybunału występuje tylko w razie zrzeczenia się stanowiska Prezesa lub Wiceprezesa. Nie jest bowiem wykluczone zrzeczenie się tego stanowiska z zachowaniem mandatu sędziego Trybunału, jeżeli kadencja sędziego jeszcze nie upłynęła. Jednakże również w tym wypadku zaskarżony przepis nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Opróżnienie stanowiska Prezesa lub Wiceprezesa następuje z chwilą zrzeczenia się tego stanowiska.
Z uwagi na powyższe Trybunał uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
4. Zarzut niezgodności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
4.1. Wnioskodawca sformułował osobny zarzut dotyczący art. 12 ustawy o TK, wskazując na niezgodność ust. 1 i 5 tego przepisu z unormowaniami konstytucyjnymi określającymi katalog aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o TK „Prezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne”, a w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o TK „Do Wiceprezesa Trybunału przepisy ust. 1, 2 i 4 stosuje się odpowiednio”.
4.2. Wnioskodawca twierdzi, że uprawnienie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK do przedstawiania dwóch kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa TK nie może w praktyce wymuszać decyzji Prezydenta dotyczącej wskazania osoby piastującej te funkcje. Ustawowe ograniczenie liczby kandydatów wskazywanych przez Zgromadzenie Ogólne wyłącznie do dwóch ingeruje w uprawnienie Prezydenta, sprowadzając je – jak to ujmuje wnioskodawca – do ius nudum. Wnioskodawca twierdzi, że Zgromadzenie Ogólne powinno dokonywać selekcji kandydatów z perspektywy obiektywnych kryteriów, np. doświadczenia. Powinno przy tym przedstawiać Prezydentowi wszystkich kandydatów spełniających takie kryteria. Zastosowanie kryterium liczbowego powinno iść w parze z możliwością przedstawiania większej liczby kandydatów. Dopiero wówczas wybór dokonywany przez Prezydenta miałby charakter faktycznego wykonywania władztwa przysługującego w tym zakresie głowie państwa.
Zdaniem wnioskodawcy, obecne rozwiązanie ustawowe „godzi w ducha uprawnienia Prezydenta” związanego z powoływaniem Prezesa i Wiceprezesa TK. W obu wypadkach akt urzędowy Prezydenta nie wymaga – dla swej ważności – uzyskania podpisu Prezesa Rady Ministrów. W tym zakresie Prezydent powinien mieć możliwość swobodnej realizacji przysługującego mu indywidualnego uprawnienia (prerogatywy). Kwestionowane przepisy ustawy dokonują przeniesienia na Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK istoty władztwa związanego z powoływaniem Prezesa i Wiceprezesa TK. Sprowadzają zatem Prezydenta do roli „notariusza”, co ma naruszać istotę przysługujących mu uprawnień.
4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołując się na wspominany wzorzec kontroli, wnioskodawca szeroko wypowiada się na temat jego znaczenia. W tym kontekście wyjaśnia, że istotą prerogatywy głowy państwa jest „uwolnienie Prezydenta w zakresie jego działań urzędowych od kontroli i możliwości blokowania ze strony Prezesa Rady Ministrów poprzez odmowę kontrasygnaty”. W dalszej części argumentuje również, że prerogatywa Prezydenta wyznacza sferę samodzielnej władzy głowy państwa. Określa obszar działania, w którym Prezydent korzysta ze swoich uprawnień „na podstawie osobistego rozeznania oraz kierując się własnym, niczym nieskrępowanym przekonaniem”. Niezależnie od tak rozumianego mechanizmu aktów urzędowych Prezydenta zaliczanych do jego prerogatyw, sam wnioskodawca dostrzega, że ich wykonywanie jest uwarunkowane odpowiednimi unormowaniami Konstytucji. Błędnie postrzega je jednak jako – co do zasady – ograniczające swobodę działania Prezydenta. W ten sposób stara się wykazać, że wszelkie unormowania wyznaczające zakres aktywności Prezydenta mają – jak to ujęto we wniosku – „charakter ograniczający aspekt pozytywny prerogatywy”.
Powyższy sposób wykładni Konstytucji Trybunał uznaje za wadliwy. Przypisywanie prerogatywom prezydenckim charakteru aktów uprawniających głowę państwa do podejmowania określonych działań w sposób całkowicie autonomiczny, uzależniony wyłącznie od swobodnego uznania Prezydenta, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami ustroju państwa opierającego się na podziale i równowadze władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji). W tym kontekście nie można uprawnień Prezydenta związanych z wydawaniem aktów urzędowych określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji postrzegać jako swoistej sfery władzy dyskrecjonalnej głowy państwa. Tak rozumiany zakres uprawnień Prezydenta nie mieści się bowiem w obowiązującej koncepcji ustrojowej, o czym Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyroki z: 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5, cz. III, pkt 4.2.1; 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122, cz. III, pkt 6).
Przepisy konstytucyjne przyznające Prezydentowi pewne kompetencje należy rozumieć jako unormowania, które wyznaczają sposób ich wykonywania. Nie chodzi tu zatem o ograniczanie jakiejś ogólnie ujętej sfery władzy, swoistego – jak to ujmują wnioskodawcy – „ducha uprawnienia Prezydenta”, ale o wskazanie ram prawnych aktywności w danym wypadku w odniesieniu do konkretnej sytuacji i konkretnego organu państwa. Dopiero w takim ujęciu można dostrzec właściwą relację między – z jednej strony – art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, który zwalnia akt urzędowy Prezydenta o powoływaniu Prezesa lub Wiceprezesa TK od konieczności uzyskania kontrasygnaty, i z art. 194 ust. 2 Konstytucji z drugiej strony, który determinuje sferę działania Prezydenta związaną z powoływaniem wspominanych podmiotów i wyznacza w tej kwestii dopuszczalne ramy prawne aktywności głowy państwa. Wnioskodawca nawiązuje szeroko do treści art. 194 ust. 2 Konstytucji, jakkolwiek nie czyni go wzorcem kontroli kwestionowanego art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. W ten sposób kwestionuje przepisy ustawowe, stanowiące rozwinięcie wspomnianego art. 194 ust. 2 Konstytucji, jedynie z punktu widzenia wzorca kontroli, który – sam w sobie – nie determinuje zakresu działania Prezydenta w tej konkretnej sprawie. Powołany przez wnioskodawcę wzorzec w postaci art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji ogranicza się bowiem do wyłączenia określonego aktu urzędowego Prezydenta z konieczności uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 194 ust. 2 Konstytucji posługuje się stosunkowo ogólną formułą, jeśli chodzi o kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Powoływanie Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne pozwala na wskazanie pewnego minimum treściowego – konieczności wskazania co najmniej dwóch kandydatów, którymi mogą być wyłącznie urzędujący sędziowie TK. Konstytucja nie przesądza jednak w sposób definitywny, czy Zgromadzenie Ogólne może przedstawić większą liczbę kandydatur. Nie rozstrzyga też kategorycznie o kryteriach selekcji takich osób przez Zgromadzenie Ogólne. Trzeba przyjąć, że w tym zakresie ustawodawca uzyskał pewną swobodę i ma możliwość szczegółowego unormowania samej procedury wyłaniania kandydatów, w tym także przyjęcia kryteriów sposobu wyznaczania osób mających pełnić funkcję Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie znaczy to wszakże, że swoboda ustawodawcy jest – w tym konkretnym zakresie – nieograniczona. W art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądzono o dwóch istotnych elementach procedury przewidzianej w tym przepisie. Po pierwsze, wskazane zostały podmioty biorące udział w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK. Po drugie, przyjęto regułę, w myśl której działanie Prezydenta ma być determinowane uprzednim działaniem Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Prezydent powołuje Prezesa i Wiceprezesa TK „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne, nie zaś „na wniosek” Zgromadzenia Ogólnego. Nie odnosi się tu zatem do swego rodzaju prośby ze strony organu Trybunału Konstytucyjnego, ale realizuje zadanie w taki sposób, jaki został mu uprzednio wyznaczony. W takim układzie rola Prezydenta ma wyraźnie charakter wtórny w stosunku do tego etapu procedury, który powierzono samemu Trybunałowi Konstytucyjnemu, a konkretnie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK. Chociaż udział Prezydenta w powoływaniu Prezesa i Wiceprezesa TK jest wyraźnie przewidziany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, to jednocześnie aktywność głowy państwa ma stanowić odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kandydatów na te funkcje. Ustawodawca ma możliwość określenia bardziej szczegółowych elementów procedury wyłaniania kandydatów na funkcje Prezesa i Wiceprezesa TK. Nie może jednak swoim działaniem przekraczać ram określonych w samej Konstytucji, która wyłanianie kandydatur – a więc decydowanie o tym, z jakiego grona osób może być powołany Prezes i Wiceprezes TK – pozostawia Zgromadzeniu Ogólnemu TK. Do Zgromadzenia należy zatem wskazanie kandydatów i tylko z ich grona Prezydent ma możliwość wyboru. W tym kontekście niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale. Niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK, bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie.
Procedura uregulowana w art. 194 ust. 2 Konstytucji zakłada współudział Prezydenta w kształtowaniu struktury organizacyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Taka sytuacja wskazuje na kompetencyjne włączenie organu władzy wykonawczej w sferę organizacji władzy, która zgodnie z art. 173 Konstytucji jest odrębną i niezależną od innych władz. Z tego względu zakres dopuszczalnej aktywności Prezydenta na gruncie art. 194 ust. 2 Konstytucji należy intepretować wąsko. Należy bowiem przyjąć, że – co do zasady – możliwość wpływania władzy wykonawczej na jedną ze sfer funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym wypadku sferę organizacji, mającą wszakże wpływ na sposób działania całego organu, jest sytuacją wyjątkową. To, że działanie Prezydenta przewidziane w art. 194 ust. 2 Konstytucji jest także – z uwagi na treść art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji – jedną z prerogatyw, oznacza li tylko, że kwestia obsady stanowisk Prezesa lub Wiceprezesa TK została wyraźnie wyłączona poza zakres oddziaływania innego – poza Prezydentem – organu władzy wykonawczej, a więc Rady Ministrów. Potwierdza to jednocześnie, że procedura, w której Prezydent bierze udział, powołując Prezesa i Wiceprezesa TK, ma charakter szczególny i nie wiąże się z prowadzeniem polityki wewnętrznej, stanowiącej podstawowe zadanie Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 Konstytucji). Określenia aktu powołania Prezesa i Wiceprezesa TK jako uprawnienia osobistego (prerogatywy) głowy państwa nie można zatem rozumieć jako przyznania Prezydentowi swobody decydowania o obsadzie tych stanowisk. Co więcej, powołanie jednej ze wskazanych głowie państwa osób na stanowisko Prezesa oraz Wiceprezesa TK stanowi konstytucyjny obowiązek Prezydenta. Na gruncie Konstytucji nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że Prezydent zobowiązany jest uczynić użytek ze swojej kompetencji, a wskazanie osoby Prezesa i Wiceprezesa TK spośród wąskiego grona kandydatów nie jest pozostawione do jego swobodnego uznania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyłączenie aktu urzędowego Prezydenta, o którym mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, z wymogu uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów, nie podważa konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. Ustawodawca dokonał w tym wypadku uszczegółowienia jednego z elementów procedury przewidzianej w art. 194 ust. 2 Konstytucji, zachowując wszystkie konstytucyjne elementy procedury zmierzającej do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa TK.
Mając na względzie wcześniejsze wyjaśnienia, Trybunał uznał, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanych przepisach ustawy realizuje cel i konstytucyjnie akceptowalny kształt postępowania w sprawie powołania przez Prezydenta osób na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa TK na podstawie art. 194 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji.
5. Zarzut niezgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN).
Art. 18 ustawy o TK przewiduje, że na sędziego Trybunału może być wybrana osoba, która wyróżnia się wiedzą prawniczą oraz: po pierwsze, „posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego” (art. 18 pkt 1), po drugie, „w dniu wyboru ma ukończone 40 lat i nie ukończyła 67 lat” (art. 18 pkt 2). Art. 18 ustawy o TK w punkcie pierwszym odsyła do art. 22 ustawy o SN, który określa wymagania, jakie spełniać powinni kandydaci na urząd sędziego Sądu Najwyższego. Art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN, zaskarżony w związku z art. 18 ustawy o TK, stanowi, że do sprawowania tego urzędu może być powołany ten, kto „ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce”.
W petitum wniosku wskazano, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Ten ostatni przepis stanowi, że „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”.
5.2. Konstytucja bardzo ogólnie określa kryterium wyboru na sędziego Trybunału. Art. 194 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że na stanowisko to może zostać wybrana osoba „wyróżniająca się wiedzą prawniczą”. Dookreślenie tego ogólnego kryterium pozostawione zostało ustawodawcy, który powinien określić warunki materialne decydujące o zdolności prawnej do bycia powołanym na sędziego i zajmowania stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Powinny mieć one charakter generalny i abstrakcyjny oraz pozostawać w ścisłym związku z wymaganiem, aby sędziami zostawały jedynie osoby „wyróżniające się wiedzą prawniczą” (w rozumieniu art. 194 ust. 1 Konstytucji). Ustawowe dookreślenie kryteriów stawianych kandydatom na sędziów Trybunału ma na celu: po pierwsze, zadbanie o fachowość sędziów, odpowiadającą kompetencjom Trybunału; po drugie, wykluczenie arbitralności i dowolności wyboru sędziów (por. wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130, cz. III, pkt 4).
Zaskarżony art. 18 ustawy o TK ustanawia wymagania dotyczące wieku kandydata na sędziego Trybunału (pkt 2), a w pozostałym zakresie – co istotne z punktu widzenia zakresu zaskarżenia – odsyła do kwalifikacji wymaganych do bycia powołanym na urząd sędziego Sądu Najwyższego (pkt 1). Te ostatnie kwalifikacje określa art. 22 ustawy o SN. Przepis ten z kolei wymaga, aby kandydat na sędziego miał obywatelstwo polskie i korzystał z pełni praw cywilnych i publicznych (art. 22 § 1 pkt 1), był osobą nieskazitelnego charakteru (art. 22 § 1 pkt 2), a także był zdolny – ze względu na stan zdrowia – do pełnienia obowiązków sędziego (art. 22 § 1 pkt 5). Kandydat musi wykazać się co najmniej dziesięcioletnim stażem pracy na stanowisku sędziego, prokuratora, prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo wykonywaniem w Polsce zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza (art. 22 § 1 pkt 6). Przesłanka ta nie dotyczy osoby, która pracowała w polskiej szkole wyższej, w Polskiej Akademii Nauk, w instytucie naukowo-badawczym lub innej placówce naukowej, mając tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych (art. 22 § 2). Ponadto ustawa o SN domaga się, aby kandydat ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub studia zagraniczne uznane w Polsce (art. 22 § 1 pkt 3) oraz wyróżniał się wysokim poziomem wiedzy prawniczej (art. 22 § 1 pkt 4).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że wysokie kwalifikacje wymagane do bycia powołanym na urząd sędziego Sądu Najwyższego nie są – w świetle art. 194 ust. 1 Konstytucji – wystarczające do bycia wybranym na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
5.3. Uzasadnienie wniosku w części dotyczącej niezgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji jest wewnętrznie niespójne, a przedstawione przez wnioskodawcę zarzuty oraz argumenty nie pozwalają na poddanie zaskarżonych przepisów merytorycznej kontroli.
Po pierwsze, w uzasadnieniu wnioskodawca zakwestionował indywidualny akt stosowania prawa przez Sejm w postaci wyboru 8 października 2015 r. na sędziego Trybunału Konstytucyjnego osoby, która uzyskała magisterium z prawa kanonicznego, a nie prawa „ogólnego”. Wnioskodawca podniósł, że Sejm, wykonując zaskarżoną normę ustawową i dokonując jej weryfikacji, „źle odtworzył standard konstytucyjny wymagający «wiedzy prawniczej»” w stosunku do kandydata na stanowisko sędziego Trybunału (s. 8 wniosku).
Po drugie, powołane przez wnioskodawcę argumenty świadczą o tym, że wniosek zmierza do uzyskania od Trybunału wiążącej wykładni zaskarżonych przepisów. W uzasadnieniu wnioskodawca w sposób jednoznaczny opowiedział się za wykładnią tych przepisów, zgodnie z którą przesłanka ukończenia „studiów prawniczych” może być spełniona tylko przez ukończenie studiów prawniczych „ogólnych”, a nie „wyspecjalizowanych” (w tym m.in. prawa kanonicznego). Uzasadniając to stanowisko, wnioskodawca posłużył się interpretacją językową oraz funkcjonalną zaskarżonych przepisów. Wnioskodawca wskazał również, z powołaniem się na ustalenia nauki prawa, że takie rozumienie tych przepisów jest zgodne z wymaganiami art. 194 ust. 1 Konstytucji. Ostatecznie wnioskodawca zwrócił się jednak do Trybunału o dokonanie kontroli odmiennego rozumienia zaskarżonych przepisów. W ostatnim zdaniu tej części uzasadnienia podniósł, że zaskarżone przepisy są sprzeczne z Konstytucją w zakresie, w jakim rozumiane są w ten sposób, że do bycia wybranym na stanowisko sędziego Trybunału wystarczające jest „posiadanie magisterium prawa kanonicznego lub magisterium z innej wąskiej specjalności prawniczej”. Jedynym argumentem wskazanym na poparcie takiej wykładni zaskarżonych przepisów jest stwierdzenie, że Sejm, wybierając 8 października 2015 r. magistra prawa kanonicznego na sędziego Trybunału, nadał tym przepisom „konkretną treść” (s. 8 wniosku).
Rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów jest niedopuszczalne, gdyż nie leży w kompetencji Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78, cz. III, pkt 1.3). Kontrolowanie stosowania prawa, w tym jego jednostkowej wykładni przez organy władzy publicznej, co do zasady nie mieści się w zakresie kognicji Trybunału. W orzecznictwie Trybunału dominuje pogląd, że przedmiotem kontroli konstytucyjności prawa może być norma dekodowana z zaskarżonego przepisu według brzmienia ustalonego przez praktykę organów państwa, ale tylko wówczas, gdy praktyka jest utrwalona oraz konsekwentna, a zarazem bezspornie ustaliła treść danego przepisu (zob. np. wyrok TK z 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 62, cz. III, pkt 4.6 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
Kwestionowana przez wnioskodawcę wykładnia zaskarżonych przepisów nie jest ani utrwalona, ani konsekwentna. Asumptem do poddania jej kontroli Trybunału był jednostkowy akt stosowania prawa przez Sejm, który nie zawiera szerszego uzasadnienia (zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego, M. P. poz. 1041). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że jednostkowy przypadek zastosowania zaskarżonych przepisów doprowadził do nadania im konkretnej treści normatywnej w takim rozumieniu, które miałoby cechy trwałości i jednolitości.
Dopuszczalność merytorycznego orzekania co do zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów jest wykluczona również z innego powodu. Przedstawione w uzasadnieniu argumenty koncentrują się na zastosowaniu zakwestionowanych przepisów. Nie dają podstaw do rekonstrukcji zarzutu hierarchicznej niezgodności norm prawnych. Wnioskodawca nie zarzucił bowiem, że zaskarżone wymagania ustawowe stawiane kandydatom na sędziów Trybunału są sprzeczne z przewidzianym w art. 194 ust. 1 zdaniu pierwszym Konstytucji wymaganiem „wyróżniania się wiedzą prawniczą”. W szczególności wnioskodawca nie stwierdził, że wymagania ustawowe odsyłające do kwalifikacji przewidzianych dla sędziów Sądu Najwyższego są zbyt niskie lub nadmiernie wysokie w świetle norm konstytucyjnych. Tym samym uzasadnienie wniosku w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 194 ust. 1 Konstytucji nie spełnia wymagań formalnych stawianych wnioskowi przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Z uwagi na powyższe Trybunał zobowiązany był na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 18 ustawy o TK w związku z art. 22 § 1 pkt 3 ustawy o SN z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
6. Zarzuty niezgodności art. 19 ust. 2 ustawy o TK z art. 112 i art. 197 Konstytucji oraz art. 137 ustawy o TK z art. 62 ust. 1, art. 112, art. 194 ust. 1 i art. 197 Konstytucji.
6.1. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o TK: „Wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału składa się do Marszałka Sejmu nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału”.
Z kolei art. 137 ustawy o TK stanowi, że: „W przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015, termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2, wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy”.
6.2. Zaskarżony art. 19 ust. 2 ustawy o TK normuje jedno ze stadiów procedury wyboru sędziego Trybunału przez Sejm. Przesądza, że wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału należy kierować:
– do Marszałka Sejmu jako podmiotu reprezentującego Sejm i czuwającego nad tokiem i terminowością jego prac,
– w terminie, który został skorelowany z upływem dziewięcioletniej kadencji sędziego Trybunału (verba legis: „nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału”).
Artykuł 19 ust. 2 został zamieszczony w rozdziale 3 ustawy o TK „Sędziowie Trybunału” i ma charakter regulacji proceduralnej, która kształtuje przebieg i porządek początkowej sekwencji prac sejmowych w sprawie wyboru sędziego Trybunału. Z jednej strony jest to zatem unormowanie adresowane do organu władzy publicznej, upoważnionego konstytucyjnie do wyboru sędziego TK na kadencję (tj. do Sejmu reprezentowanego przez swojego Marszałka), z drugiej zaś – do podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK i inicjowania postępowania w tej sprawie w Sejmie.
Artykuł 19 ust. 2 ustawy o TK został przewidziany jako stały element procedury wyboru sędziego TK, co znaczy, że – zgodnie z zamysłem ustawodawcy – powinien być stosowany w każdych kolejnych wyborach, które odbędą się po wejściu w życie ustawy o TK, z wyjątkiem wyborów sędziów Trybunału w 2015 r., na podstawie odrębnego unormowania w art. 137 ustawy o TK.
6.3. W art. 19 ust. 1 ustawy o TK ustawodawca doprecyzował, że – analogicznie do poprzedniego stanu prawnego na gruncie art. 5 ust. 4 ustawy o TK – prawo zgłaszania kandydata na sędziego Trybunału przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów. Wniosek jest opiniowany przez komisje sejmowe właściwe rzeczowo na podstawie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulamin Sejmu), a następnie Sejm bezwzględną większością głosów dokonuje wyboru sędziego Trybunału spośród prawidłowo zgłoszonych kandydatów, podejmując uchwałę (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji, art. 19 ust. 4 ustawy o TK, art. 26, art. 30-31 Regulaminu Sejmu). Szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz trybu postępowania z wnioskiem w Sejmie określa regulamin Sejmu (zob. art. 26 i n. Regulaminu Sejmu w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o TK).
Jeśli wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału nastąpiło przed upływem jego kadencji, termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału został skrócony do 21 dni (zob. art. 19 ust. 3 ustawy o TK). Ustawa o TK przewiduje również, że jeżeli głosowanie na posiedzeniu Sejmu nie zostało zakończone wyborem sędziego Trybunału, termin złożenia nowego wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, wynosi 14 dni od dnia głosowania (zob. art. 20 ustawy o TK).
6.4. W bezpośrednim związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK pozostaje art. 137 ustawy o TK. Jego istotą jest ustanowienie odstępstwa od ogólnej zasady przewidzianej w art. 19 ust. 2 ustawy o TK, że wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału składa się do Marszałka Sejmu nie później niż 3 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału. W art. 137 ustawy o TK termin ten uległ skróceniu do 30 dni i zarazem został zrelatywizowany do „dnia wejścia w życie ustawy [o TK]”. Zdarzenie to ustawodawca przyjął za moment wyznaczający początek biegu terminu złożenia wniosku.
Artykuł 137 został zamieszczony w rozdziale 13 ustawy o TK „Przepisy przejściowe i dostosowujące”. Jest to rozwiązanie przejściowe, którego czasowy zakres zastosowania ogranicza się do wyboru 5 sędziów Trybunału w 2015 r. (verba legis: „sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015”).
6.5. Zarówno art. 19 ust. 2, jak i art. 137 zostały wprowadzone do ustawy o TK w toku prac ustawodawczych w Sejmie.
Pierwotnie prezydencki projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 1590/VII kadencja Sejmu; dalej: projekt ustawy o TK) przewidywał rozbudowaną procedurę wyborczą, która rozpoczynała się 6 miesięcy przed upływem kadencji sędziego Trybunału, przy czym ostateczne zgłoszenie Marszałkowi Sejmu kandydata na to stanowisko, wyłonionego w drodze sformalizowanej preselekcji, następowało nie później niż 2 miesiące przed upływem kadencji sędziego Trybunału (zob. art. 19-25 projektu ustawy o TK). Podczas prac w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu projektu ustawy o TK ustawodawca odstąpił jednak od tej koncepcji, powracając zasadniczo do modelu wyboru sędziego Trybunału obowiązującego na gruncie ustawy o TK z 1997 r. W związku z tym zmianie uległa również regulacja dotycząca zgłaszania Marszałkowi Sejmu wniosku w sprawie wyboru sędziego Trybunału, która finalnie została zamieszczona w ustawie o TK jako art. 19 ust. 2. Początkowo w tym przepisie został wskazany jeszcze czteromiesięczny termin złożenia wniosku (zob. Sprawozdanie Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym [druk nr 1590] z 9 kwietnia 2015 r. – dokument dostępny na stronie internetowej Sejmu, www.sejm.gov.pl), ale w wyniku poprawki zgłoszonej 6 maja 2015 r. został skrócony do 3 miesięcy (zob. art. 19 ust. 2 w brzmieniu przyjętym w Sprawozdaniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej z 12 maja 2015 r. o przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, druk nr 3397/VII kadencja Sejmu, a także zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 235) i Komisji Ustawodawczej (nr 128) z 6 maja 2015 r., s. 29-31 – dokumenty dostępne na stronie internetowej Sejmu).
O ile zamieszczenie w ustawie o TK art. 19 ust. 2 było legislacyjnym następstwem opowiedzenia się przez Sejm za innym niż przewidywała inicjatywa ustawodawcza modelem wyboru sędziego Trybunału, o tyle problematyka unormowana w art. 137 ustawy o TK stanowiła zupełne novum. Projekt ustawy o TK nie zakładał specjalnych rozwiązań proceduralnych odnośnie do wyboru sędziego Trybunału w 2015 r. Pojawiły się one w trakcie prac ustawodawczych w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu i były motywowane pragmatycznie – spodziewaną koniecznością zagwarantowania Trybunałowi zdolności orzekania, w tym w pełnym składzie, w okresie przejściowym po wejściu w życie ustawy o TK (zob. art. 136 w brzmieniu przyjętym w Sprawozdaniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej z 12 maja 2015 r. o przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, druk nr 3397/VII kadencja Sejmu, a także zapis przebiegu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 236) i Komisji Ustawodawczej (nr 129) z 12 maja 2015 r., s. 29-32 – dokumenty dostępne na stronie internetowej Sejmu).
6.6. Wnioskodawca rozważył, czy art. 137 ustawy o TK może być przedmiotem kontroli Trybunału, dochodząc ostatecznie do wniosku, że wprawdzie przepis przejściowy określający termin zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w 2015 r. został już skonsumowany, jednak należy przyjąć, że nadal obowiązuje w sensie materialnym. Wnioskodawca zastrzegł też, że wydanie orzeczenia merytorycznego jest w tym wypadku konieczne do ochrony „konstytucyjnego czynnego obywatelskiego prawa wyborczego do Sejmu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 Konstytucji”; orzeczenie jest zatem dopuszczalne na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o TK.
Trybunał uwzględnił częściowo stanowisko wnioskodawcy. Istotnie art. 137 ustawy o TK wyczerpał już zakres swojego zastosowania, ponieważ na jego podstawie zostały dokonane zgłoszenia kandydatów na wszystkie stanowiska sędziów Trybunału, które należało obsadzić w 2015 r. Niemożliwe jest także przywrócenie trzydziestodniowego terminu składania wniosków, gdyż termin ten wygasł ex natura. W tym sensie art. 137 ustawy o TK nie może być już stosowany pro futuro, pozostaje jedynie podstawą prawną pewnych czynności prawnych, dokonanych w przeszłości, które stanowiły obligatoryjny element postępowania w sprawie wyboru sędziów Trybunału przez Sejm w 2015 r. Trzeba również odnotować, że w ustawie o TK nie została przewidziana żadna procedura unieważnienia lub wznowienia postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału, wobec którego Sejm podjął już uchwałę o wyborze na stanowisko (przeprowadził głosowanie sfinalizowane wyborem sędziego Trybunału). Tym samym nie ma podstaw, aby w jakikolwiek sposób „powrócić” do etapu zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału na mocy art. 137 ustawy o TK. Takie przepisy w orzecznictwie Trybunału charakteryzuje się jako tzw. regulacje skonsumowane i uznaje za nieobowiązujące w rozumieniu ustawy o TK (zob. np. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39; 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11; 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78; a także postanowienia TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 32/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 143; 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266; 6 listopada 2008 r., sygn. P 5/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 163).
Choć tak zasugerował wnioskodawca, podstawą kontynuowania postępowania przez Trybunał nie może być art. 104 ust. 3 ustawy o TK. Ani zgłoszenie kandydata na sędziego Trybunału przez Prezydium Sejmu lub grupę 50 posłów, ani tym bardziej sam wybór takiej osoby na stanowisko sędziego Trybunału nie tworzą kandydatowi i organom, które go zgłaszają, żadnych konstytucyjnych praw podmiotowych lub roszczeń prawnych (do bycia wybranym na to stanowisko przez Sejm). Problematyka wyboru sędziego Trybunału nie ma związku z ochroną konstytucyjnych wolności i praw (o tej przesłance wspomina art. 104 ust. 3 ustawy o TK); jest to zagadnienie o charakterze wyłącznie ustrojowym.
Niezależnie jednak od powyższych uwag Trybunał przesądził, że art. 137 ustawy o TK podlega kontroli konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczy postępowań w sprawie wyboru sędziego Trybunału, które zostały zainicjowane w 2015 r. i – w dniu orzekania przez Trybunał – nie zostały zakończone złożeniem wobec Prezydenta ślubowania (zob. art. 21 ustawy o TK). Trybunał stwierdził, że w tej części art. 137 ustawy o TK nadal obowiązuje jako fragment mechanizmu prawnego, inicjowanego wnioskiem w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, a zamykanego odebraniem przez Prezydenta ślubowania od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego Trybunału. Dopóki przewidziana prawem sekwencja czynności nie zostanie zakończona, art. 137 ustawy o TK – mimo że nie może być podstawą nowych czynności wyborczych – powinien być traktowany jako jedna z podstaw prawnych postępowania w sprawie obsadzenia stanowiska sędziego na dziewięcioletnią kadencję, które wciąż się toczy.
6.7. Ustalając dopuszczalność kontroli konstytucyjności art. 137 ustawy o TK, Trybunał musiał odpowiedzieć na pytanie, czy uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. dotyczących wyboru sędziów Trybunału przez Sejm VII kadencji (M.P. poz. 1131, 1132, 1133, 1134, 1135; dalej: uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r.) wpłynęły na moc obowiązującą tego przepisu, i czy w konsekwencji Trybunał może w tym zakresie kontynuować postępowanie.
Treścią 5 uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. było – jak wspomniano – stwierdzenie braku mocy prawnej uchwał Sejmu poprzedniej kadencji w sprawie wyboru sędziów Trybunału. Publikacja tych ostatnich uchwał w Monitorze Polskim wieńczyła sejmową procedurę wyboru 5 sędziów Trybunału, których kadencje kończyły się 6 listopada oraz 2 i 8 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. (druki nr 42, 43, 44, 45, 46/VIII kadencja Sejmu) projektodawca wyjaśniał m.in., że: „Stwierdzając (…) brak mocy prawnej uchwał o wyborze osób na stanowisko sędziego Trybunału (…) Sejm nie dokonuje czynności odwołania prawnie wybranych sędziów. Po pierwsze, niedopuszczalne jest odwołanie legalnie wybranych sędziów Trybunału (…); po drugie, nie można dokonać odwołania z funkcji, która nie została od początku objęta z uwagi na wadliwość wyboru. Sejm jest jednak władny ocenić i konwalidować swoje działanie. Procedowane dziś stwierdzenie braku mocy prawnej powołanych uchwał jest elementem tej konwalidacji. Nie należy go zatem utożsamiać także z uchyleniem, unieważnieniem czy zniesieniem prawnie dokonanych uchwał i ich skutków. Stwierdzenie braku mocy prawnej uchwał jest jedynie uznaniem (oceną), że ich podjęcie nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury. (…) Jego konsekwencją jest ponowne otwarcie możliwości przeprowadzenia procedury wyboru”.
W uchwałach z 25 listopada 2015 r. Sejm zwrócił się jednocześnie do Prezydenta, aby powstrzymał się od odbioru ślubowania od sędziów Trybunału wybranych przez Sejm VII kadencji.
Trybunał zaznaczył, że uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. nie są przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Jednakże ze względu na to, że możliwość merytorycznego badania art. 137 ustawy o TK jest dopuszczalna o tyle, o ile w dniu orzekania przez Trybunał nadal toczą się procedury obsadzenia stanowisk sędziego Trybunału (zob. wcześniejsze uwagi dotyczące problemu obowiązywania art. 137 ustawy o TK), należało ustalić, jakie skutki prawne dla mocy obowiązującej art. 137 ustawy o TK miało podjęcie przez Sejm wspomnianych 5 uchwał z 25 listopada 2015 r. Dlatego w zakresie determinującym przedmiot kontroli konstytucyjności w tej sprawie, a co za tym idzie wyznaczającym kognicję sądu konstytucyjnego, Trybunał odniósł się do charakteru prawnego uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r.
Zgodnie z art. 69 Regulaminu Sejmu, uchwały z 25 listopada 2015 r. należy traktować jako akty prawne o charakterze wewnętrznym, mające cechy częściowo oświadczenia, częściowo zaś rezolucji. Z prawnego punktu widzenia ich treścią jest – po pierwsze – przedstawienie politycznego stanowiska Sejmu w konkretnej sprawie, która w danym momencie została oceniona przez izbę jako doniosła, po drugie zaś – niewiążące prawnie wezwanie organu państwa (in casu Prezydenta) do określonego działania. Uchwały z 25 listopada 2015 r. nie są rozstrzygnięciami o charakterze konkretnym i indywidualnym w ramach tzw. funkcji kreacyjnej Sejmu, polegającej na obsadzaniu bądź zwalnianiu przewidzianych prawem stanowisk i funkcji publicznych. W tym sensie są one kategorialnie różne od uchwał Sejmu w sprawie wyboru sędziego Trybunału, przez które Sejm realizuje m.in. swoją kompetencję określoną w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Uchwały z 25 listopada 2015 r. i zawarte w nich stwierdzenia (oświadczenia) z definicji nie wpłynęły zatem na moc prawną uchwał Sejmu VII kadencji w sprawie wyboru sędziów Trybunału, których kadencje zakończyły się 6 listopada, 2 i 8 grudnia 2015 r. – nie mogły wywrzeć w tej mierze żadnego skutku prawnego i nie rzutują na moc obowiązującą art. 137 ustawy o TK. Wbrew zawartej w nich deklaracji, następstwa uchwał z 25 listopada 2015 r. należy tłumaczyć zgodnie z ich prawną naturą oraz pozycją w systematyce uchwał Sejmu.
Nie ma przy tym znaczenia, że konwencja terminologiczna przyjęta m.in. na gruncie art. 21 ust. 1 ustawy o TK zakłada, że sędzia Trybunału wybrany przez Sejm, ale jeszcze niezaprzysiężony przez Prezydenta, jest „osobą wybraną na stanowisko sędziego Trybunału”. W myśl regulacji konstytucyjnej, która ma nadrzędną moc prawną i autonomiczną treść, o statusie sędziego Trybunału należy mówić już w momencie zakończenia procedury wyboru kandydata na sędziego przez Sejm (verba legis: „Trybunał Konstytucyjny składa się z […] sędziów, wybieranych […] przez Sejm […]”; zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji). Uchwała Sejmu w tej sprawie jest definitywna i nie podlega wzruszeniu. Sejm (tej samej lub kolejnych kadencji) nie może odwołać swojego wyboru, unieważnić go, stwierdzić jego bezprzedmiotowości („braku mocy prawnej”) bądź post factum go „konwalidować”.
Dlatego Trybunał stwierdził, że przyjęcie przez Sejm VIII kadencji uchwał z 25 listopada 2015 r. nie wyłącza kontroli konstytucyjności art. 137 ustawy o TK.
6.8. Wnioskodawca zarzucił, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są niezgodne z art. 112 Konstytucji, który stanowi, że: „Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”.
Według wnioskodawcy, problematyka terminu, w którym powinien być złożony wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, jest materią regulaminową i nie może być normowana w ustawie o TK. Termin zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału jest elementem „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, a więc dotyczy kwestii, które w art. 112 Konstytucji zostały odesłane do Regulaminu Sejmu.
6.9. Zasada autonomii regulaminowej Sejmu określa pozycję ustrojową tego organu w systemie rządów; jest przejawem ogólniejszej zasady – autonomii parlamentu, która przewiduje, że każda z izb ustawodawczych samodzielnie decyduje o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że autonomia Sejmu dotyczy nie tylko wewnętrznej organizacji oraz postępowań parlamentarnych, lecz także m.in. wyłączności decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączności zarządzania terenem parlamentu. Stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji oraz równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami (zob. – aktualnie w tym zakresie, mimo zmiany stanu prawnego – L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Przegląd Sejmowy” nr 4/1994, s. 9 i n.; a także W. Sokolewicz, komentarz do art. 112, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 10 i n.).
Treść konstytucyjnej zasady autonomii regulaminowej Sejmu była analizowana w orzecznictwie Trybunału. W orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r. (sygn. U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2), zapadłym jeszcze przed wejściem w życie obwiązującej Konstytucji, Trybunał wywiódł, że „na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Jej powstanie łączy się ściśle z ukształtowaniem się regulaminu w formie uchwały, wykluczającej wpływ na treść czynników zewnętrznych. Formą tą w systemach opartych o zasadę podziału władzy nie jest na ogół ustawa, bowiem tryb jej uchwalenia zakłada udział egzekutywy (rządu, głowy państwa) w poszczególnych fazach procesu ustawodawczego. Regulamin przyjęty w postaci uchwały parlamentu (jego izb) uznany jest zatem za wyraz respektowania autonomii parlamentu”.
6.10. W Konstytucji zasada autonomii regulaminowej Sejmu została wyrażona w art. 112. Z kolei art. 124 Konstytucji stanowi, że art. 112 stosuje się odpowiednio do Senatu. Artykuł 112 musi być interpretowany w kontekście innych przepisów konstytucyjnych dotyczących regulaminów parlamentarnych. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu określają regulaminy tych organów. Natomiast art. 123 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że Regulamin Sejmu i Regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. Wskazane przepisy Konstytucji ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w sprawach w nich określonych.
Zasada autonomii regulaminowej Sejmu ustanawia wyjątek od nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy, co znaczy, że konstytucyjnie zastrzeżona wyłączność regulaminu do unormowania właśnie w tym akcie określonego kwantum spraw rzutuje bezpośrednio na granice ustawodawstwa. Ustawa, która wkroczy w materię zastrzeżoną dla Regulaminu Sejmu, naruszy przepisy Konstytucji statuujące tę wyłączność (zob. podobnie L. Garlicki, dz. cyt., s. 23; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 11 i n.).
Z drugiej strony Konstytucja nakazuje uregulowanie wielu zagadnień dotyczących funkcjonowania parlamentu, w tym kwestii organizacji i porządku jego prac, w ustawie. Chodzi m.in. o art. 63 – tryb rozpatrywania petycji, skarg i wniosków wniesionych do Sejmu, art. 105 ust. 6 – zasady i tryb pociągania posłów do odpowiedzialności karnej, art. 112 – tryb działania sejmowej komisji śledczej, lub art. 118 ust. 2 – tryb postępowania z tzw. obywatelską inicjatywą ustawodawczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że Konstytucja przewiduje zróżnicowane źródła prawa parlamentarnego. Oprócz przepisów jej samej, niektóre materie mogą być zamieszczone w ustawie, inne zaś w regulaminie izby. Rozdział tej problematyki zależy od wskazań zawartych wprost w ustawie zasadniczej, a w wypadku ich braku bądź trudności z jednoznaczną kwalifikacją od meritum regulacji.
Na tym tle w wyroku z 14 kwietnia 1999 r. (sygn. K 8/99) Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie zakazuje normowania w Regulaminie Sejmu spraw niewymienionych w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2 Konstytucji. Regulamin nie może jednak wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Przepisy regulaminowe nie mogą zatem samoistnie nakładać obowiązków na jednostkę i inne podmioty prywatne występujące w obrocie prawnym ani konkretyzować obowiązków nałożonych przez ustawę na te podmioty. Nie mogą one również przyznawać Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakładać nowych, niewskazanych w ustawie obowiązków na inne organy władzy publicznej. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów. Na gruncie Konstytucji można zatem wyróżnić:
1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne,
2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczać ustawa oraz
3) sferę spraw, które mogą być regulowane w ustawie i – w sposób uszczegóławiający – w regulaminach parlamentarnych. Ta ostatnia sfera obejmuje – na mocy art. 112 Konstytucji – sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Przepisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą być zgodne nie tylko z Konstytucją, lecz także z ustawami (zob. też wyrok TK z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55).
W orzecznictwie Trybunału odnotowuje się również, że precyzyjne rozgraniczenie zakresu wyłączności ustawy oraz zakresu wyłączności regulaminów parlamentarnych może sprawiać trudności (zob. wyroki TK w sprawach o sygn. U 10/92 i K 8/99 oraz wyrok TK z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104). Jako przykład podaje się zakres wyłączności ustawy w wypadku powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 215 Konstytucji) oraz powoływania i odwoływania organów Narodowego Banku Polskiego, w tym m.in. Rady Polityki Pieniężnej (art. 227 ust. 7 Konstytucji) – dotyczy to powoływania lub odwoływania wymienionych organów zarówno przez Prezydenta, jak i przez Sejm i Senat. Zdaniem L. Garlickiego, materia prawa parlamentarnego odnosi się niekiedy do kwestii „na styku” działania Sejmu (Senatu) i innych organów konstytucyjnych, co może przemawiać za uregulowaniem ustawowym z uwagi na związek z konstytucyjnym zakresem wyłączności ustawy oraz w celu zachowania całościowego charakteru danej regulacji (zob. L. Garlicki, dz. cyt., s. 14-15).
6.11. Wnioskodawca zakwestionował tylko jeden z elementów procedury wyboru sędziego przez Sejm – termin złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału. Przed wejściem w życie ustawy o TK zagadnienie to było normowane w art. 30 ust. 3 pkt 1 Regulaminu Sejmu (nota bene w dniu orzekania przez Trybunał przepis ten nie został dostosowany do zmian ustawowych). Ustawa o TK z 1997 r. nie określała terminu złożenia wniosku, regulowała natomiast inne elementy sejmowego postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału – podmioty uprawnione do wysuwania kandydatów na sędziego Trybunału oraz liczbę głosów koniecznych do podjęcia przez Sejm uchwały w sprawie wyboru sędziego Trybunału (zob. art. 5 ust. 4 ustawy o TK z 1997 r.).
Trybunał ograniczył swoje orzeczenie w tej sprawie do problemu konstytucyjnego postawionego we wniosku, tj. zgodności z zasadą autonomii regulaminowej Sejmu podstawy prawnej terminu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK. Zgodnie z wyborem wnioskodawcy, poza zakresem rozważań pozostały zatem inne zagadnienia wyboru sędziego Trybunału przez Sejm na podstawie ustawy o TK i Regulaminu Sejmu.
6.12. Trybunał uwzględnił, że zasada autonomii regulaminowej Sejmu dotyczy wszystkich sfer działania tego organu, a więc zarówno funkcji ustawodawczej i kontrolnej (zob. art. 95 Konstytucji), jak i tzw. funkcji kreacyjnej, a więc powoływania i odwoływania organów państwa lub osób wchodzących w ich skład, w tym wyboru sędziego Trybunału (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji).
Wnioskodawca wskazał, że problematyka terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału mieści się w pojęciu „porządku prac Sejmu” oraz „działalności jego organów”, a więc – stosownie do brzmienia art. 112 Konstytucji – powinna być przekazana do unormowania w Regulaminie Sejmu. Trybunał nie podzielił tego stanowiska.
Procedura wyboru sędziego Trybunału nie jest wyłącznie wewnętrzną kwestią organizacji prac izby i rozdziału kompetencji między jej organy wewnętrzne. Zagadnienie to jest o wiele bardziej złożone. Nie można pominąć, że wybór sędziego Trybunału na indywidualną dziewięcioletnią kadencję stanowi jedną z konstytucyjnych gwarancji pozycji ustrojowej Trybunału oraz statusu jego sędziów. Uzupełniając skład sądu konstytucyjnego, Sejm wpływa na faktyczną zdolność tego organu do wykonywania jego kompetencji. Wpływa zatem pośrednio na czynności niezależnego względem siebie organu, który z kolei rozstrzyga o sposobie realizacji kompetencji innych konstytucyjnych organów państwa, pozostających w swego rodzaju ustrojowym powiązaniu (zob. np. art. 122 ust. 3 Konstytucji – prewencyjna kontrola konstytucyjności ustawy, art. 193 Konstytucji – pytanie prawne sądu, art. 189 Konstytucji – rozstrzyganie sporów kompetencyjnych). Regulacje dotyczące wyboru sędziego Trybunału mogą zatem oddziaływać na cały system sprawowania władzy publicznej i potencjalnie implikować negatywne skutki dla funkcji państwa w wielu obszarach. W tym kontekście należy także zaznaczyć, że zachowanie ciągłości funkcjonowania Trybunału oraz przestrzeganie zasady kadencyjności urzędu sędziego Trybunału są założeniami ustroju państwowego przyjętego na gruncie Konstytucji. Trybunał może oczywiście przejściowo pracować w zmniejszonym składzie, niemniej zawsze należy to traktować jako wyjątek i przejaw splotu okoliczności o nadzwyczajnej randze, wywołanych wydarzeniami o zobiektywizowanym charakterze, w żadnym zaś razie nie może to być efekt praktyki działania organów państwa, które są odpowiedzialne za obsadzenie stanowiska sędziego Trybunału.
W konsekwencji Trybunał stwierdził, że kwestia terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, oprócz aspektów bez wątpienia technicznych i z punktu widzenia organizacji prac izby jedynie wewnętrznych, ma także wymiar wykraczający poza sferę wyłączności materii regulaminowej Sejmu. Jak już wspomniano, sprawne i terminowe uzupełnianie wakującego stanowiska sędziego Trybunału jest obowiązkiem właściwych organów państwa, które nie mogą tego zaniechać (zob. wyrok TK z 26 maja 1998 r., sygn. K 17/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48; zob. też wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Na ustawodawcy spoczywa natomiast powinność, aby problematykę terminu zgłoszenia kandydatury sędziego Trybunału unormować w ustawie w sposób, który będzie gwarantował ochronę konstytucyjnej kadencji sędziego Trybunału, nieprzerwany tok wypełniania zadań przez sąd konstytucyjny, a także efektywność, transparentność i rzetelność całego procesu wyborczego.
6.13. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK są zgodne z art. 112 Konstytucji.
6.14. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przewiduje procedurę, która narusza prawo wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji.
Wyznaczenie terminu zgłaszania kandydatur na sędziego Trybunału w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy o TK pozwoliło, „aby większość sejmowa quasi-en bloc rozstrzygała w jednym momencie o objęciu mandatu sędziów, którym kadencja wygasa w różnym czasie”. Tymczasem wybór sędziego Trybunału „niejako wprzód” nie jest dopuszczalny. Dziewięcioletnia kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego, a tym samym stopniowo musi dojść do rozproszenia w czasie poszczególnych nominacji sędziowskich. Przepis przejściowy umożliwiający Sejmowi, „któremu upływa kadencja, na dokonanie wyboru sędziów zastępujących członków Trybunału, którym mandat kończy się w przyszłej kadencji Sejmu”, jest zatem niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6.15. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”.
W wypadku nieobsadzonego stanowiska sędziowskiego w składzie Trybunału, konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu – zgodnie z przewidzianymi procedurami – jest jego niezwłoczne uzupełnienie. W piśmiennictwie odnotowuje się, że nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby – przejściowo – Trybunał działał w zmniejszonym składzie, tak samo jak nie ma przeszkód, aby przepisy proceduralne określały możliwość podejmowania ostatecznych rozstrzygnięć przez mniej liczne składy sędziowskie (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 194, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 3-4).
Artykuł 194 ust. 1 Konstytucji wyznacza kadencję sędziego Trybunału na stały okres 9 lat. Ustanowienie względnie długiej kadencji potwierdza, że w polskim modelu ustrojowym nastąpiło rozerwanie wszelkich więzi między sądem konstytucyjnym a konfiguracją polityczną urzędującego Sejmu. Normy konstytucyjne implicite zakładają, że w składzie Trybunału mogą znaleźć się sędziowie wybrani przez dwa (a niekiedy nawet trzy) kolejne Sejmy, co „zapewnia sui generis pluralizm składu Trybunału i ułatwia zachowanie bezstronności i niezawisłości wobec zmieniających się większości parlamentarnych” (L. Garlicki, jw., s. 8).
W Konstytucji została przyjęta koncepcja indywidualizacji wyboru sędziego Trybunału. Kadencja biegnie odrębnie dla każdego sędziego; nominacje sędziowskie są rozproszone w czasie, zgodnie z naturalnym (chronologicznym) zwalnianiem kolejnych stanowisk.
6.16. Aby rozstrzygnąć wątpliwość zgłoszoną przez wnioskodawcę, czy art. 137 ustawy o TK narusza kompetencję w zakresie wyboru sędziego Trybunału przez Sejm VIII kadencji, należy odtworzyć sekwencję czynności zmierzających do wyboru sędziów Trybunału w 2015 r.
Pierwsze posiedzenie Sejmu VII kadencji zostało zwołane 8 listopada 2011 r. i od tego dnia (verba legis: „z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie”) rozpoczęła się czteroletnia kadencja tego organu (zob. art. 98 ust. 1 w związku z art. 109 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 98 ust. 1 in fine Konstytucji, kadencja Sejmu rozpoczęta 8 listopada 2011 r. trwała „do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji”. Pierwsze posiedzenie Sejmu VIII kadencji odbyło się 12 listopada 2015 r. i był to jednocześnie pierwszy dzień kadencji kolejnego Sejmu.
W 2015 r. kończy się kadencja pięciu sędziów Trybunału – kadencja trzech z nich upływała 6 listopada, zaś kadencja dwóch kolejnych 2 i 8 grudnia. Koniec kadencji trzech sędziów Trybunału przypadał zatem w trakcie kadencji Sejmu VII kadencji, a pozostałych dwóch sędziów – w trakcie kadencji Sejmu VIII kadencji.
Taki sam wniosek płynie także przy nieco innym kalendarzu wyborczym w wyborach parlamentarnych w 2015 r. Można bowiem uznać, że w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą o TK i w momencie jej ogłoszenia nie było jeszcze wiadomo, kiedy Prezydent zarządzi wybory ani tym bardziej, kiedy wyznaczy termin pierwszego posiedzenia Sejmu VIII kadencji. Uwzględniając, że Sejm VII kadencji rozpoczął swoje prace 8 listopada 2011 r., ostatnim terminem, w którym mogły odbyć się wybory, był 1 listopada 2015 r. Znaczyło to, że kadencja Sejmu VII kadencji mogła potrwać maksymalnie do 30 listopada (1 grudnia mijał trzydziestodniowy termin zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu kolejnej kadencji). Także przy takim układzie zakończenie kadencji dwóch sędziów Trybunału, które przypadało 2 i 8 grudnia 2015 r., następowało już po rozpoczęciu funkcjonowania Sejmu VIII kadencji.
6.17. Trybunał stwierdził, że z art. 194 ust. 1 Konstytucji wynika obowiązek wyboru sędziego Trybunału przez Sejm tej kadencji, w trakcie której zostało opróżnione stanowisko sędziego Trybunału. Z wyrażenia „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm” wynika, że chodzi nie o jakikolwiek Sejm, ale o ten, którego czasowy zakres działania pokrywa się z dniem wygaśnięcia bądź upływu kadencji sędziego Trybunału. Możliwa jest oczywiście sytuacja, gdy Sejm nie zdoła obsadzić stanowiska sędziego Trybunału ze względu na różne okoliczności faktyczne, takie jak np. brak poparcia kandydata bądź krótkie terminy przeprowadzenia procedury wyborczej ze względu na bliskie wybory parlamentarne. W takim wypadku obowiązek wyboru sędziego Trybunału przechodzi w naturalny sposób na kolejny Sejm. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że ciągłość funkcjonowania sądu konstytucyjnego i ochrona kadencji sędziów Trybunału są chronione konstytucyjnie i powinny być punktem odniesienia dla wszystkich organów państwa biorących udział w obsadzaniu urzędu sędziego Trybunału. Akceptowalny konstytucyjnie jest również przejściowy wakat w składzie Trybunału, pod warunkiem jednak, że jest on rezultatem splotu usprawiedliwionych okoliczności faktycznych, a nie obraną przez organ państwa strategią bądź środkiem działania.
Trybunał przychylił się do zarzutów wnioskodawcy, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału mających zastąpić sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r. (tj. sędziów, których kadencja upływa po rozpoczęciu kadencji Sejmu VIII kadencji), jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Sędziowie ci zostali wybrani przez organ nieuprawniony. Wybór sędziego Trybunału nie może zostać dokonany niejako z góry (przed czasem) w stosunku do stanowisk sędziowskich, które zostaną zwolnione dopiero w trakcie kadencji przyszłego Sejmu. Sprowadzając rzecz ad absurdum, mechanizm przewidziany w art. 137 ustawy o TK mógłby zostać wykorzystany nie tylko w wypadku sędziów Trybunału, których kadencja upłynęła w 2015 r., lecz także do tych stanowisk, które zostaną opróżnione w kolejnych latach. Byłby to niebezpieczny precedens.
6.18. Za ratio legis art. 137 ustawy o TK nie mogą stać argumenty odwołujące się do wyjątkowego charakteru okresu przejściowego obowiązywania nowej, kompleksowej ustawy o TK oraz trudności praktycznych związanych z koincydencją wyborów parlamentarnych i wyboru sędziów Trybunału.
Trybunał zwrócił uwagę, że projekt ustawy o TK został wniesiony do Sejmu 11 lipca 2013 r. i nie było przeszkód, aby starannie i w wyważony sposób skorelować moment uchwalenia ustawy oraz jej vacatio legis z czynnościami wyborczymi, w które obfitował rok 2015. Skutki norm konstytucyjnych, w tym art. 194 ust. 1, nie mogą być uzależnione od terminu wejścia w życie ustawy o TK lub temporalnych uwarunkowań jej procedur wyborczych. To ustawodawca powinien był przewidzieć adekwatne przepisy przejściowe, które eliminowałyby potencjalną kolizję z normą konstytucyjną; ostatecznie mógł nawet przesunąć stosowanie nowych rozwiązań do wyborów sędziego Trybunału, które przypadały w kolejnych latach. Zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy był szeroki. Z tej perspektywy – odmiennie niż podnoszono podczas prac legislacyjnych w Sejmie – art. 137 ustawy o TK nie był ani konieczny, ani tym bardziej nie mógł przeciwdziałać hipotetycznej obstrukcji prac sądu konstytucyjnego.
6.19. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał orzekł, że art. 137 ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sędziów Trybunału mających zastąpić sędziów, których kadencja upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
6.20. Wnioskodawca podniósł, że art. 137 ustawy o TK jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza „obywatelskie prawo wpływu na politykę państwa w drodze wyboru posłów”. Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji: „Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”.
Trybunał stwierdził, że norma konstytucyjna dotycząca czynnego prawa wyborczego m.in. w wyborach do Sejmu może być – w najlepszym razie – dalekim pośrednim ogniwem wnioskowania o kompetencji Sejmu w zakresie wyboru sędziego Trybunału na kadencję. Zagadnienie przedstawione we wniosku nie ma zatem wspólnej merytorycznej płaszczyzny z treścią art. 62 ust. 1 Konstytucji – przepis ten jest nieadekwatnym wzorcem kontroli.
6.21. Jako wzorzec kontroli art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK wnioskodawca podał art. 197 Konstytucji, który stanowi, że: „Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten przesądza, że w ustawie mogą zostać określone tylko kwestie organizacji i trybu pracy Trybunału, nie można natomiast uregulować terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału.
Trybunał przyjął, że art. 197 Konstytucji w całości odnosi się do wewnętrznej organizacji i porządku prac Trybunału i nie dotyczy kwestii wyboru sędziego Trybunału przez Sejm. Nie wynika z tego jednak, że ta problematyka w ogóle nie może stać się przedmiotem zainteresowania ustawodawcy. Jak już wcześniej wspomniano, z poszanowaniem zasady autonomii regulaminowej Sejmu ustawodawca powinien unormować w ustawie te zagadnienia prawne, które wpływają intensywnie na pozycję ustrojową sądu konstytucyjnego i status jego sędziego, w tym termin zgłaszania kandydatów na wakujące stanowisko sędziowskie.
Dlatego należało orzec, że art. 197 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK.
7. Zarzut niezgodności art. 19 ust. 5 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
7.1. Zaskarżony art. 19 ust. 5 ustawy o TK zawiera odesłanie do unormowania w Regulaminie Sejmu problematyki „szczegółowych wymogów dotyczących wniosku [w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału] oraz trybu postępowania z wnioskiem”.
7.2. Wstępną kwestią, która wymagała przesądzenia przez Trybunał, była dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Nowa ustawa o TK zawiera tożsame co do istoty wymogi formalne pisma procesowego inicjującego kontrolę konstytucyjności prawa z wymogami, które obowiązywały pod rządami ustawy o TK z 1997 r. W tym zakresie dotychczasowe ustalenia Trybunału dotyczące obowiązku uzasadnienia wniosku pozostały aktualne także po wejściu w życie ustawy o TK.
Zgodnie z art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wniosek musi spełniać wymogi pisma procesowego, tzn. wyraźnie określać m.in. zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją (w tym precyzować przedmiot i zakres zaskarżenia), wskazywać odpowiednie wzorce kontroli oraz zawierać należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. również np. wyrok TK z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Ponadto Trybunał jest związany treścią oraz granicami rozpatrywanego wniosku i nie może, wychodząc poza określone w nim granice, zastępować wnioskodawcy, korygując czy uzupełniając argumentację odnoszącą się do hierarchicznej zgodności prawa (zob. art. 50 ust. 1 ustawy o TK).
Uzasadnienie zarzutów nie może być traktowane powierzchownie i instrumentalnie, nie może mieć charakteru pozornego. Argumentacja konstytucyjna bywa mniej lub bardziej przekonująca, może też ostatecznie okazać się nietrafna lub niekompletna, ale zawsze musi być weryfikowalna i możliwa do rozpoznania przez Trybunał. W szczególności uzasadnienie jest wadliwe wtedy, gdy zarzuty wobec zakwestionowanej regulacji, na tle wzorca kontroli, wykraczają poza kognicję Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Z tego samego względu nie wystarcza sformułowanie samej tezy o niekonstytucyjności przepisu wraz z przytoczeniem literalnego brzmienia wzorca kontroli.
Wnioskodawca powinien wskazać precyzyjnie co najmniej jeden argument za naruszeniem określonych wzorców kontroli, który ma znaczenie konstytucyjne, to znaczy może być uwzględniony w toku kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał wyjaśniał, że „[n]ie realizują omawianych wymagań uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Trybunał oczywiście nie ogranicza się do analizy stanowisk uczestników postępowania, w tym może uwzględniać argumenty, które nie zostały powołane przez wnioskodawcę; w toku postępowania Trybunał bada wszystkie istotne okoliczności, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (zob. art. 51 ustawy o TK). Nie przeczy to jednak temu, że pismo procesowe wnioskodawcy inicjujące postępowanie przed sądem konstytucyjnym musi spełniać przynajmniej minimalne wymogi formalne przewidziane prawem.
7.3. Zdaniem wnioskodawcy, art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę poprawnej legislacji. W ustawie o TK została zerwana praktyka regulowania problematyki wyboru sędziego Trybunału w Regulaminie Sejmu, ale ustawodawca uczynił to „w sposób wybiórczy i ograniczył się jedynie do unormowania [w ustawie o TK] jednego aspektu – terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału”. Szczegółowe określenie wymogów dotyczących wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o TK pozostawiono do unormowania w Regulaminie Sejmu.
Wnioskodawca stwierdził, że takie postępowanie jest sprzeczne z § 4 ust. 3 ZTP, który nie dopuszcza odesłań do przepisów Regulaminu Sejmu; przewiduje odesłania jedynie do przepisów tej samej lub innej ustawy oraz do postanowień umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską oraz dających się bezpośrednio stosować postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, którym Rzeczpospolita Polska przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, ale nie odesłania do przepisów innych aktów normatywnych.
Według wnioskodawcy: „Ustawodawca – jeśli uważa, że nie nastąpiło naruszenie autonomii Sejmu (co stanowi zarzut wcześniejszy w niniejszym wniosku) – powinien więc albo kompleksowo sam unormować wymogi dotyczące wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego TK oraz tryb postępowania z tym wnioskiem, albo jak dotychczas pozostawić te sprawy do określenia w Regulaminie Sejmu”.
7.4. Zarzuty wnioskodawcy wobec art. 19 ust. 5 ustawy o TK nawiązują do jego innych zastrzeżeń konstytucyjnych. Z jednej strony osnową wniosku jest bowiem przekonanie wnioskodawcy, że termin zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału, o czym stanowią m.in. zaskarżone art. 19 ust. 2 i art. 137 ustawy o TK, powinien być przedmiotem regulacji w Regulaminie Sejmu (jest objęty materią regulaminową), z drugiej strony wnioskodawca podnosi, że art. 19 ust. 5 ustawy o TK narusza Konstytucję, ponieważ przez zawarte w nim odesłanie do Regulaminu Sejmu powoduje, że ustawa o TK tylko selektywnie normuje problematykę wyboru sędziego Trybunału. Wniosek jest w tej części wewnętrznie niespójny; twierdzenia wnioskodawcy nawzajem się znoszą.
Niezależnie jednak od tego, merytoryczne orzeczenie o art. 19 ust. 5 ustawy o TK jest niedopuszczalne, gdyż wniosek nie zawiera niezbędnego uzasadnienia zarzutów. Trybunał stwierdził, że nie sposób za takie uzasadnienie uznać samego tylko nawiązania do jednego z paragrafów ZTP, który określa zasady formułowania tzw. przepisów odsyłających, bez podania choćby zarysu bardziej szczegółowych motywów, które miałyby wymiar konstytucyjny. Wnioskodawca nie odnotował, czy postać legislacyjna art. 19 ust. 5 ustawy o TK powoduje kwalifikowane niejasności prawa, czy wpływa na naruszenie czyichś wolności lub praw, czy wątpliwości mogą ewentualnie zostać rozstrzygnięte w toku stosowania prawa, a także czy sam § 4 ust. 3 ZTP, który wnioskodawca eksponuje, rzeczywiście przewiduje zamknięty katalog przepisów odesłania i bezpośrednio wpływa na sposób rozumienia konstytucyjnych zasad poprawnej legislacji. Prima facie można byłoby przypuszczać, że istota zarzutu sprowadza się w tym wypadku do konfrontacji art. 19 ust. 5 ustawy o TK z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, przy czym wnioskodawca założył milcząco, że immanentną składową tej zasady jest treść § 4 ust. 3 ZTP, zrekonstruowana na podstawie swoistego wnioskowania a contrario.
7.5. Tymczasem orzecznictwo Trybunału na temat zasady poprawnej legislacji jest jednoznaczne (zob. np. wyroki TK z: 27 listopada 2006 r., sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 153; 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11; 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81, a także postanowienie TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72). Nie ulega wątpliwości, że ZTP normują uniwersalne standardy redagowania tekstów prawnych i powinny być przestrzegane przez podmioty, do których zostały adresowane, niemniej z perspektywy Trybunału wzorcem kontroli konstytucyjności prawa w tym zakresie są normy wywodzone przede wszystkim z art. 2 Konstytucji.
Regulowanie określonego zagadnienia w różnych aktach normatywnych jest często stosowaną praktyką. Umieszczanie w przepisach ustawowych odesłań do innych aktów normatywnych, w tym do Regulaminu Sejmu, tylko w skrajnych wypadkach mogłoby zostać uznane za naruszenie Konstytucji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał, „miałoby to miejsce wówczas, gdyby ustawodawca bez żadnego uzasadnienia ujął regulację jednego zagadnienia w różnych przepisach (a nawet różnych ustawach), a skutkiem tego działania byłaby «poważna» dezorientacja adresatów i organów stosujących prawo. Inaczej mówiąc, działanie prawodawcy musiałoby w oczywisty sposób podważać zaufanie do jego racjonalności, którą uznać należy za istotny element zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa” (postanowienie TK z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90). Zarzut naruszenia zasady określoności prawa przez ustawowe odesłanie do Regulaminu Sejmu był analizowany przez Trybunał także w sprawie dotyczącej zasad pociągania posłów do odpowiedzialności karnej i zakresu immunitetu poselskiego; zastrzeżenia te zostały oddalone (zob. wyrok TK z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104).
7.6. Merytoryczna kontrola wniosku w odniesieniu do art. 19 ust. 5 ustawy o TK nie jest zatem możliwa bez aktywnego zaangażowania Trybunału do rekonstrukcji i istotnego uzupełnienia zarzutów. Trybunał nie może zastępować wnioskodawcy i – niejako w jego imieniu – podejmować z urzędu działań zmierzających do skorygowania pisma procesowego, aby spełniało przynajmniej minimalne warunki określone ustawą o TK.
Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w stosunku do art. 19 ust. 5 ustawy o TK na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
8. Zarzut niezgodności art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK, wskazując na niezgodność tych przepisów z zasadą autonomii Sejmu. Wzorcem kontroli wskazanych przepisów ustawy o TK stał się art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie następującej treści: «Uroczyście ślubuję, że pełniąc powierzone mi obowiązki sędziego Trybunału Konstytucyjnego będę wiernie służyć Narodowi i stać na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyniąc to bezstronnie, według mego sumienia i z najwyższą starannością, oraz strzegąc godności sprawowanego urzędu». Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania „Tak mi dopomóż Bóg”. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o TK „Odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału”.
8.2. W ocenie wnioskodawcy, wprowadzenie Prezydenta w procedurę powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego na etapie ślubowania narusza istotę wyboru sędziów przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Narusza przez to także spójność konstytucyjnego „systemu instytucjonalnego”. Wnioskodawca stwierdził, że złożenie ślubowania, o którym mowa w art. 21 ustawy o TK, powinno być rozumiane jako element szerokiego procesu wyboru sędziów. Ma kończyć ten proces, umożliwiając jednocześnie wybranemu sędziemu rozpoczęcie urzędowania. Unormowanie wynikające z kwestionowanego przepisu skutkuje oddzieleniem podmiotu wybierającego sędziów od podmiotu przyjmującego ich ślubowanie. Rozwiązanie to nie ma umocowania konstytucyjnego, przez co – jak twierdzi wnioskodawca – jest sprzeczne z brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca przywołał przykłady rozwiązań konstytucyjnych dotyczących wyboru członków Trybunału Stanu oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Argumentował na tym tle, że konstytucyjną zasadą jest pozostawienie procedury zaprzysiężenia osób wybieranych na dane stanowiska temu organowi państwa, który dokonuje ich wyboru. Ślubowanie ma bowiem stanowić potwierdzenie poparcia, jakiego danej osobie udzielił uprzednio organ wybierający. Obowiązywanie wspomnianej zasady wyjaśnia – zdaniem wnioskodawcy – brak unormowania w Konstytucji kwestii ślubowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Powinni oni składać takie ślubowanie przed Sejmem, ewentualnie Marszałkiem Sejmu.
8.3. Przystępując do oceny zarzutu sformułowanego przez wnioskodawcę wobec art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o TK, należy nawiązać do treści wzorca kontroli w tej sprawie. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny”. Przywołany tutaj przepis Konstytucji normuje wiele elementów determinujących status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Uwzględniając wszakże wątpliwości formułowane przez wnioskodawcę oraz stawiany zarzut, Trybunał dokonał oceny konstytucyjności kwestionowanego art. 21 ustawy TK wyłącznie w odniesieniu do tej części art. 194 ust. 1 Konstytucji, która wyraża zasadę wyboru sędziów Trybunału przez Sejm.
Art. 21 ust. 1 ustawy o TK posługuje się wyrażeniem „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału”. Takie samo sformułowanie funkcjonowało w art. 5 ust. 5 ustawy o TK z 1997 r. Trybunał zwraca uwagę, że dokonywanie wykładni tego przepisu ustawy musi mieć na uwadze jednoznaczne brzmienie normy konstytucyjnej wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji i pozostałych przepisów określających status sędziego TK. Po dokonaniu przez Sejm wyboru na stanowisko sędziego mamy do czynienia z sędzią Trybunału, nawet jeżeli nie rozpoczął jeszcze kadencji i nie objął urzędu. Jest to rozwiązanie analogiczne do tego, gdy wybrany w powszechnym głosowaniu poseł lub senator – w pełnym tego słowa znaczeniu – może przystąpić do sprawowania mandatu dopiero po złożeniu ślubowania (art. 104 ust. 2 w związku z art. 105 ust. 2 Konstytucji).
Chociaż wnioskodawca formalnie zakwestionował cały art. 21 ustawy o TK, a więc również ustęp 2 tego przepisu, określający skutki odmowy złożenia ślubowania przez osobę wybraną na stanowisko sędziego Trybunału, to jednocześnie w uzasadnieniu wniosku nie postawiono odrębnego zarzutu niekonstytucyjności art. 21 ust. 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca domaga się przeprowadzenia kontroli konstytucyjności tego przepisu, ale swoje wątpliwości koncentruje wyłącznie wokół kwestii uczynienia Prezydenta podmiotem odbierającym ślubowanie od sędziego Trybunału. Unormowanie przewidziane w art. 21 ust. 2 ustawy o TK, chociaż wiąże się ściśle z brzmieniem ustępu pierwszego tego przepisu, dotyczy nie tyle samego składania ślubowania, ile skutków prawnych jego niezłożenia. Skutki te – co należy wyraźnie zauważyć – nie odnoszą się do Prezydenta, ale osoby, która odmówiła złożenia ślubowania. Wnioskodawca kwestionuje samo składanie ślubowania wobec Prezydenta, ale nie odnosi się do – odrębnego w swej treści normatywnej – uregulowania zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny nie może dokonać kontroli tego przepisu, ponieważ wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym polegać ma jego niezgodność z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Kontrola art. 21 ust. 2 ustawy o TK musiałaby wiązać się z samodzielnym sformułowaniem zarzutu niezgodności tego przepisu z powołanym wzorcem kontroli. Do tego jednak Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony, gdyż pozostaje związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku (art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o TK). Z tego powodu postępowanie w zakresie kontroli art. 21 ust. 2 ustawy o TK z art. 194 ust. 1 Konstytucji zostało umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
8.4. Zasada wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm, wyrażona w art. 194 ust. 1 Konstytucji, przekazuje tej izbie parlamentu wyłączną kompetencję w zakresie rozstrzygania o personalnej obsadzie sądu konstytucyjnego. Już na poziomie konstytucyjnym powiązano kwestię wyboru sędziów Trybunału z decyzją konkretnego organu władzy publicznej, mającego przy tym status organu przedstawicielskiego. Wyznaczona w ten sposób ustrojowa rola Sejmu w relacji do Trybunału Konstytucyjnego, chociaż dotyczy zasadniczej kwestii związanej z funkcjonowaniem Trybunału, czyli obsady składu osobowego TK, nie może być rozumiana jako prowadząca do jakiegokolwiek uzależnienia, czy też podporządkowania sądu konstytucyjnego woli większości parlamentarnej.
Wykonanie kompetencji przyznanej Sejmowi w art. 194 ust. 1 Konstytucji należy widzieć w tej perspektywie ustrojowej, a więc zgodnie z zasadą współdziałania i równowagi podzielonych władz, wyrażoną we wstępie do Konstytucji i w jej art. 10 ust. 1, oraz zasadą odrębności i niezależności Trybunału względem pozostałych władz, co wyraża art. 173 Konstytucji. Ustalona w tym ostatnim przepisie zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego musi być respektowana przez inne organy władzy publicznej, w szczególności wówczas, gdy organy te zostają włączone w proces podejmowania decyzji odnoszących się bezpośrednio do sfery funkcjonowania Trybunału. Przykładem takiego procesu jest powierzenie Sejmowi wyboru sędziów Trybunału. Wybór ten musi być zatem postrzegany jako procedura odnosząca się do niezależnego organu władzy sądowniczej, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Działania podejmowane przez Sejm nie mogą prowadzić do faktycznego zaprzeczenia tej zasadzie. Wybór sędziów Trybunału należy postrzegać przede wszystkim jako procedurę mającą zapewnić Trybunałowi możliwość wykonywania konstytucyjnie określonych funkcji. Chodzi tu o stworzenie warunków niezależnego wypełniania zadań przez konstytucyjnie określony skład 15 sędziów, „wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Nie można zatem w taki sposób intepretować unormowań konstytucyjnych bądź ustawowych, odnoszących się do procedury wyboru sędziów Trybunału, który prowadziłby do zaprzeczenia niezależności tego organu bądź też uniemożliwiał właściwe funkcjonowanie Trybunału w takim kształcie organizacyjnym, jaki wynika z obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych.
Ustawodawca ma obowiązek uszczegółowienia niektórych elementów procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Pozostaje jednak związany zasadami wynikającymi z Konstytucji. Chodzi tu przede wszystkim o podstawową zasadę wynikającą z art. 194 ust. 1 Konstytucji, że to Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie może zatem w taki sposób unormować wspomnianej procedury, aby wybór ten powierzyć innemu organowi państwa, nawet Krajowej Radzie Sądownictwa. Nie może również wprowadzać unormowań, które umożliwiałyby przenoszenie kompetencji do ustalenia składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego z Sejmu na jakikolwiek inny organ władzy publicznej. Nie jest też dopuszczalne takie ukształtowanie procedury wyłaniania czy oceny kandydatów, która nie zapewniałaby ostatecznie Sejmowi podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.
8.5. Kwestionowany we wniosku art. 21 ust. 1 ustawy o TK wyraża normę kompetencyjną, która nakłada na Prezydenta obowiązek niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, przyznającego głowie państwa swobodę w zakresie decydowania o ewentualnym przyjęciu bądź nieprzyjęciu ślubowania od sędziego wybranego przez Sejm oznaczałoby wykreowanie normy ustawowej, która czyniłaby z Prezydenta dodatkowy, oprócz Sejmu, organ mający prawo decydowania o obsadzie personalnej Trybunału Konstytucyjnego. Takie rozumienie art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie ma podstawy prawnej ani w art. 194 ust. 1, ani w żadnym innym przepisie Konstytucji.
Ślubowanie składane wobec Prezydenta zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne. Z tego względu włączenie Prezydenta w odbieranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów TK należy ulokować w sferze realizacji kompetencji głowy państwa.
Odebranie ślubowania od sędziów TK nie może być postrzegane jako należące do ewentualnego uznania głowy państwa. Prezydent jest obowiązany przyjąć ślubowanie od sędziów wybranych przez Sejm na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Nie ma w tym zakresie możliwości dokonywania samodzielnej, a przy tym swobodnej – zależnej jedynie od własnego uznania – oceny ani podstaw prawnych dokonanego wyboru, ani prawidłowości procedury, która została w danym wypadku zastosowana przez Sejm. Prezydent, jako organ władzy wykonawczej, nie jest bowiem uprawniony do ostatecznego i wiążącego inne organy państwa wypowiadania się o zgodności norm prawnych z Konstytucją. Nie ma również kompetencji w zakresie oceny legalności działań podejmowanych przez Sejm na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Przyznanie Prezydentowi niczym nieograniczonej możliwości dokonywania takich ocen oznaczałoby podejmowanie działań bez podstawy prawnej. Wiązałoby się z naruszeniem zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał zwrócił uwagę, że powstrzymywanie się od odebrania ślubowana od sędziego Trybunału mogłoby w niektórych wypadkach skutkować uniemożliwieniem rozpoznania przez Trybunał sprawy w pełnym składzie, co byłoby sprzeczne z konstytucyjnym określeniem kompetencji Trybunału dotyczących samego Prezydenta, tj. z określeniem w Konstytucji zakresu spraw, które Trybunał powinien rozpoznać. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z i art. 117 ust. 1 i art. 133 Konstytucji w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. Trybunał orzeka w pełnym składzie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. Wniosek Marszałka Sejmu powinien być rozpoznany niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od jego złożenia.
8.5.1. Przyjęcie ślubowania od nowo wybranego przez Sejm sędziego Trybunału jest obowiązkiem Prezydenta. Kompetencja Prezydenta przewidziana w art. 21 ust. 1 ustawy o TK nie polega jednak na współudziale w kreowaniu składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego. Zadanie to zostało powierzone wyłącznie Sejmowi napodstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Prezydent ma swoim działaniem stworzyć warunki ku temu, aby sędzia wybrany przez Sejm mógł niezwłocznie rozpocząć wykonywanie powierzonej mu funkcji urzędowej. Rola Prezydenta jest więc wtórna, azarazem podporządkowana w swej istocie temu skutkowi, jaki wynika z wykonania przezSejm powierzonej mu kompetencji wyboru sędziów TK. Prezydent nie jest organem dokonującym wyboru sędziów TK, a powierzoną mu kompetencję odebrania ślubowania od sędziów Trybunału jest zobowiązany realizować na zasadach określonych m.in. wKonstytucji (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Ma więc działać jako – z jednej strony – najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej zaś, co szczególnie istotne womawianym wypadku, jako gwarant ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób sfera aktywności Prezydenta związana z realizacją normy wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o TK uwarunkowana jest ściśle zarówno brzmieniem art. 194 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 126 ust. 1 Konstytucji. Na tym tle jeszcze wyraźniej można dostrzec obowiązek odebrania ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji), jak również wpisany w ten obowiązek nakaz niezwłocznego działania Prezydenta. Tylko w taki sposób Prezydent może realizować powierzoną mu kompetencję ustawową, zapewniając jednocześnie ciągłość władzy państwowej – w tym wypadku – władzy sądowniczej. Nieodebranie ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm należy uznać za sprzeczne z rolą głowy państwa w obowiązującym systemie konstytucyjnym, gdyż uniemożliwia to sędziom rozpoczęcie wykonywania ich funkcji urzędowej, a w efekcie zachowanie ciągłości władzy realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
8.5.2. Jak już podkreślono, obowiązkiem Prezydenta jest przyjęcie ślubowania odnowo wybranego sędziego Trybunału. To, że nie ma w przepisie terminu realizacji obowiązku odebrania ślubowania, należy rozumieć w ten sposób, że ten obowiązek musi być zrealizowany bez zwłoki, tak aby umożliwić działanie TK w piętnastoosobowym składzie.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że w pewnych wyjątkowych okolicznościach mogą zaistnieć takie sytuacje, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość – niż niezwłoczne wypełnienie obowiązku przyjęcia ślubowania – jaką stanowi nadrzędność Konstytucji. Każda osoba sprawująca władzę publiczną jest – wtrakcie wykonywania powierzonej mu kompetencji – zobowiązana do samodzielnego dokonywania oceny zgodności z prawem własnego działania. Nie rodzi to natomiast uprawnień do „recenzowania” działań innych organów. Podstawą takich uprawnień nadzorczych czy kontrolnych muszą być zawsze wyraźne przepisy prawa (art. 7 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa spory w tym zakresie rozstrzygane są najczęściej w procedurach kontroli sądowej. W jednostkowym wypadku może się pojawić uzasadnione pytanie o konieczność wyważenia ze sobą obiektywnie sprzecznych iniemożliwych do jednoczesnego spełnienia wartości oraz której dać pierwszeństwo.
Zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości sytuacji, którejracjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie określonego zachowania także zestrony Prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu na odebranie ślubowania, ale tylko otyle, o ile jest to racjonalnie konieczne do wyjaśnienia wątpliwości. Sytuacja uzasadniająca wydłużenie czasu na odebranie ślubowania musiałaby się jednak wiązać zoczywistą i niebudzącą wątpliwości okolicznością wskazującą na to, że Sejm nie podjął uchwały w rozumieniu art. 120 zdania drugiego Konstytucji; dana osoba nie ma zdolności prawnej do objęcia mandatu sędziego; bądź też ujawniły się – już po dokonanym wyborze – trwałe i nieusuwalne przeszkody związane z nieznaną uprzednio sytuacją personalną sędziego. Dopiero uznawszy, że w danym wypadku zachodzi jedna z takich sytuacji, Prezydent mógłby rozważyć wydłużenie czasu oczekiwania na odebranie ślubowania. Jest to jednak dopuszczalne tylko pod warunkiem, że skutek takiego wydłużenia okresu nieprzyjmowania ślubowania nie doprowadzi do konsekwencji jeszcze mniej akceptowalnych konstytucyjnie, jak choćby paraliż prac Trybunału Konstytucyjnego, którego zdolność działania stanowi wartość konstytucyjną samą w sobie. Podejmując taką decyzję, Prezydent bierze na siebie pełną, przewidzianą w Konstytucji odpowiedzialność za jej skutki.
Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zwłoka z przyjęciem ślubowania nie może opierać się wyłącznie na zarzucie wadliwości samej podstawy prawnej dokonanego wyboru. Zarzut odnoszący się do treści ustawy o TK musiałby się bowiem przekształcić we wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją tej ustawy przezTrybunał Konstytucyjny. Konstytucja nie przyznaje bowiem Prezydentowi żadnych kompetencji w zakresie ostatecznego rozstrzygania o hierarchicznej zgodności norm.
Wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności może prowadzić – pod wyżej wskazanymi warunkami – do wydłużenia okresu składającego się na „czas niezbędny” dorealizacji obowiązku. Nie może to jednak być podstawą do kreowania kompetencji wzakresie odmowy przyjęcia ślubowania. Trybunał Konstytucyjny wyklucza możliwość takiego rozumienia art. 21 ust. 1 ustawy o TK, które dawałoby Prezydentowi podstawę doodmowy odebrania ślubowania od sędziego TK wybranego przez Sejm.
8.5.3. Trybunał Konstytucyjny nie podważa dopuszczalności wprowadzenia przez ustawodawcę mechanizmu ślubowania składanego wobec Prezydenta przez osobę, którą Sejm wybrał na sędziego TK. Traktuje jednak takie rozwiązanie jako element dodany przez ustawodawcę do procedury określonej w Konstytucji i ustrojowo konieczny.
Udział Prezydenta w procedurze zmierzającej do rozpoczęcia urzędowania nowo wybranego sędziego TK nie może być w żadnym razie utożsamiany z kompetencją głowy państwa do powoływania sędziów, o której mowa w art. 179 Konstytucji. Prezydent nie rozpatruje bowiem wniosku Sejmu o powołanie danej osoby na stanowisko sędziego TK, jedynie – ze względów uosabiania majestatu państwa – podkreśla znaczenie i rangę aktu ślubowania, w którym dana osoba publicznie zobowiązuje się do służenia Narodowi.
Odrębne od siebie procedury określone w art. 179 i art. 194 ust. 1 Konstytucji łączy tylko to, że odnoszą się do sędziów. Ponadto w obu wypadkach przewidziano udział Prezydenta. Inna jest jednak rola w nich głowy państwa. Udział Prezydenta w powoływaniu sędziów ma podstawę konstytucyjną (art. 179 Konstytucji), natomiast odebranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów Trybunału przewidziano w art. 21 ust. 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że kompetencję przewidzianą w art. 21 ust. 1 ustawy o TK należy odczytywać w perspektywie wykonywania przez głowę państwa kompetencji przewidzianych w Konstytucji i ustawach. Wiąże się to z koniecznością realizowania ich w formie aktów urzędowych (art. 144 ust. 1 Konstytucji). Odebranie przez Prezydenta ślubowania od nowo wybranych przez Sejm sędziów TK może być widziane na tle ogólniejszej kompetencji głowy państwa dotyczącej odbierania ślubowania od wszystkich sędziów w państwie. Konstytucyjnemu pojęciu „powoływania”, o którym mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17, należy nadać autonomiczne rozumienie. Pojęcie to zawiera w sobie również ten element, który dotyczy przyjmowania ślubowania od sędziów mających rozpocząć wykonywanie swojej funkcji urzędowej. W tym świetle ustawowa kompetencja Prezydenta w zakresie odebrania ślubowania również od nowo wybranego sędziego TK pozostaje w zakresie normowania art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Jest zatem wyłączona z obowiązku uzyskania dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. W przeciwnym razie nie byłoby w ogóle dopuszczalne włączenie Prezydenta w procedurę umożliwiającą sędziemu TK wybranemu przez Sejm rozpoczęcie urzędowania. Skoro Konstytucja nie przewiduje udziału Rady Ministrów w wyborze sędziów TK, nie byłoby dopuszczalne włączenie w tę procedurę Prezesa Rady Ministrów za pomocą mechanizmu kontrasygnaty aktu urzędowego głowy państwa.
8.6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 21 ust. 1 ustawy o TK rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Trybunał dokonał oceny treści kwestionowanego art. 21 ust. 1 ustawy o TK i stwierdził, że każdy inny sposób rozumienia tego przepisu niż nakazujący Prezydentowi odebranie ślubowania, jest konstytucyjnie niedopuszczalny. Trybunał nie podważył – co do zasady – możliwości takiego ukształtowania treści ustawy o TK, aby sędzia Trybunału składał ślubowanie sędziowskie wobec Prezydenta. Uznał natomiast, że jakikolwiek inny sposób wykładni art. 21 ust. 1 ustawy o TK narusza zasadę wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Takie kształtowanie wspomnianej procedury, które uniemożliwiłoby niezwłoczne złożenie ślubowania, a w efekcie rozpoczęcie urzędowania przez sędziego TK wybranego przez Sejm, pozostawałoby w sprzeczności z kompetencją przyznaną Sejmowi na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz ustrojową rolą Prezydenta.
9. Zarzut niezgodności art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji.
9.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 196 Konstytucji, zarzucając temu przepisowi naruszenie zasady poprawnej legislacji, konstytucyjnej równości wobec prawa i przekroczenie zakresu podmiotowego „konstytucyjnego prawa do immunitetu”.
Art. 24 ustawy o TK uszczegóławia treść immunitetu sędziego Trybunału i przysługującego mu tzw. przywileju nietykalności. Stanowi powtórzenie poprzednio obowiązującego art. 7 ustawy o TK z 1997 r. Art. 42 ust. 1 ustawy o TK nakazuje stosować do sędziów Trybunału w stanie spoczynku odpowiednio art. 23-27 ustawy o TK, w tym – co podważył wnioskodawca – przepisy o immunitecie sędziowskim.
Art. 24 ustawy o TK powtarza generalnie treść normatywną art. 196 Konstytucji. Ma on następujące brzmienie: „Sędzia Trybunału nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez zgody Zgromadzenia Ogólnego” (ust. 1); „Do czasu wyrażenia zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału do odpowiedzialności karnej lub zgody na pozbawienie wolności sędziego Trybunału, w stosunku do tego sędziego mogą być podejmowane tylko czynności niecierpiące zwłoki” (ust. 2); „Sędzia Trybunału nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania” (ust. 3); „O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Prezesa Trybunału, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego” (ust. 4).
Istota zarzutów wnioskodawcy koncentruje się na wykazaniu, że immunitet formalny sędziów Trybunału w stanie spoczynku nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zdaniem grupy posłów, art. 196 Konstytucji dotyczy wyłącznie sędziów „czynnych”, a w rezultacie płynących zeń gwarancji – w zakresie ograniczenia odpowiedzialności karnej – ustawodawca zwykły nie mógł rozciągnąć na sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Za tym poglądem ma przemawiać m.in. to, że w żadnym z przepisów konstytucyjnych nie przewidziano stanu spoczynku dla sędziów Trybunału. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przyznanie immunitetu formalnego sędziom Trybunału w stanie spoczynku nie ma związku z ochroną niezawisłości sędziów konstytucyjnych i nie służy w żaden sposób ochronie niezależności Trybunału. Sędziowie w stanie spoczynku nie wykonują bowiem funkcji orzeczniczych. Wnioskodawca dostrzegł przy tym odmienność sytuacji prawnej sędziego „czynnego”, który powinien mieć zapewnione gwarancje swej niezawisłości, od sytuacji sędziego w stanie spoczynku, w odniesieniu do którego takie gwarancje nie mają konstytucyjnego uzasadnienia.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane uregulowanie prowadzi do faworyzowania sędziów Trybunału i zapewnienia im bezkarności. Powołując się na jedną z opinii prawnych przygotowanych w toku procesu legislacyjnego ustawy o TK z 2015 r., wnioskodawca zajął stanowisko, że zakwestionowane przepisy wprowadzają do systemu prawa „jedyny przypadek trwałego immunitetu o charakterze procesowym”, który – jak należałoby rozumieć – odnosi się do sędziów Trybunału.
9.2. W pierwszej kolejności Trybunał uznał za konieczne odniesienie się do zagadnień wstępnych o charakterze formalnym.
Po pierwsze, wnioskodawca postawił zarzut naruszenia przez art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji. Nie przedstawił jednak w tym zakresie żadnego uzasadnienia, czego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (zob. cz. III, pkt 7.2 uzasadnienia). Wnioskodawca odwołał się natomiast do problemu naruszenia przez art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji wyłącznie w nagłówku tej części wniosku, w której zarzucił niezgodność unormowania przyznającego immunitet formalny sędziemu Trybunału w stanie spoczynku z Konstytucją. W dalszej części wniosku ogólnikowo dodał, że unormowania polegające na przyznaniu sędziom Trybunału w stanie spoczynku swego rodzaju „przywileju”, w postaci immunitetu, mają naruszać art. 2 Konstytucji. Wywodów tych nie sposób uznać za spełniające wymagania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, jakim jest konieczność uzasadnienia zarzutu z powołaniem dowodów lub argumentów na jego poparcie.
Po drugie, wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji wyrażającym zasadę równości wobec prawa.
O naruszeniu zasady równości można mówić w sytuacjach, w których ustawodawca podmioty podobne, tzn. odznaczające się w jednakowym stopniu taką samą cechą relewantną (prawnie istotną), traktuje odmiennie bez konstytucyjnego uzasadnienia. Orzecznictwo TK w zakresie rozumienia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wymagań formalnych związanych z uzasadnieniem zarzutu naruszenia tej zasady przez przepis prawa, zostało dostatecznie precyzyjnie objaśnione (zob. podsumowująco wyrok TK z 30 września 2015 r., sygn. K 3/13, OTK ZU nr 8/A/2015, poz. 125). Wnioskodawca uznał wprawdzie, że przyznanie sędziom Trybunału w stanie spoczynku immunitetu prowadzi do naruszenia zasady równości, gdyż oznacza uprzywilejowanie tej grupy podmiotów. W żaden sposób nie wyjaśnił jednak, w obrębie jakiej klasy podmiotów doszło do niemającego podstaw konstytucyjnych uprzywilejowania sędziów Trybunału w stanie spoczynku przez objęcie ich ochroną immunitetową. Na podstawie uzasadnienia wniosku nie można też rozstrzygnąć, jakie podmioty wnioskodawca uznaje za podobne i tworzące – na potrzeby przeprowadzenia testu równości – klasę porównawczą. Nie jest jasne, czy wnioskodawca pragnie porównywać sytuację sędziów Trybunału w stanie spoczynku z sytuacją pozostałych sędziów w stanie spoczynku, czy sędziów Trybunału w stanie spoczynku z wszystkimi obywatelami lub z tymi podmiotami, którym przysługuje immunitet formalny. Wnioskodawca nie przedstawił ponadto żadnych argumentów uprawdopodabniających, że istniejące zróżnicowanie nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie został poparty stosownym uzasadnieniem, wymaganym przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Po trzecie, zarzut wnioskodawcy koncentruje się na podważeniu objęcia sędziów Trybunału w stanie spoczynku immunitetem formalnym rozumianym jako niedopuszczalność pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej i pozbawienia wolności. Gwarancje te zostały uregulowane w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o TK. Zarzuty oraz argumentacja wnioskodawcy nie odnoszą się w ogóle do tzw. przywileju nietykalności, który oznacza zakaz zatrzymania lub aresztowania sędziego, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, co normuje art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o TK. Wnioskodawca nie zakwestionował więc możliwości objęcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku ochroną przed zatrzymaniem lub aresztowaniem poza sytuacjami ujęcia na gorącym uczynku i możliwości zażądania przez Prezesa Trybunału natychmiastowego zwolnienia zatrzymanego sędziego Trybunału. Trybunał stwierdził wobec tego, że wnioskodawca kieruje zarzut przeciwko treści normatywnej art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK. Nie podważa natomiast zastosowania do sędziów w stanie spoczynku uregulowania, o którym mowa w art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o TK.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że merytorycznej kontroli mógł podlegać zarzut naruszenia art. 196 Konstytucji przez art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK. W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na marginesie Trybunał zauważył, że powoływane przez wnioskodawców stanowisko o rzekomym uprzywilejowaniu sędziów Trybunału w stanie spoczynku polegające na objęciu ich ochroną immunitetową i traktowanie tej regulacji jako wyjątku w systemie prawnym jest bezpodstawne w świetle obowiązującego stanu prawnego. Ustawodawca konsekwentnie przyznaje wszystkim sędziom w stanie spoczynku – zarówno sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych, jak i Sądu Najwyższego – immunitet formalny, działający na takich samych zasadach, jak w stosunku do sędziów „czynnych”. Tym samym twierdzenie, jakoby ustawodawca w art. 24 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK wprowadzał jakiś wyłom dla sędziów Trybunału, jest nieuzasadnione.
9.3. Problemem konstytucyjnym wynikającym z wniosku grupy posłów jest ocena dopuszczalności przyznania sędziom Trybunału w stanie spoczynku immunitetu formalnego polegającego na uzależnieniu dopuszczalności pociągnięcia ich doodpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności od zgody Trybunału.
Zgodnie z art. 196 Konstytucji „Sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie może być, bez uprzedniej zgody Trybunału Konstytucyjnego, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, zwyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego”.
9.4. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił obszernie w dotychczasowym orzecznictwie znaczenie immunitetu sędziowskiego (zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn.K39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Poczynione tam ustalenia na temat charakteru i funkcji immunitetu sędziowskiego przewidzianego w art. 181 Konstytucji, mutatis mutandis, zachowują aktualność w odniesieniu do immunitetu sędziego Trybunału, zagwarantowanego w art. 196 Konstytucji. Trybunał w pełni podtrzymał pogląd, że formalny immunitet sędziowski nie jest przywilejem pewnej grupy osób, a przez to nie może być postrzegany jako relikt przywilejów stanowych, co próbuje wyeksponować wnioskodawca. Jest on środkiem służącym zabezpieczeniu sądów i trybunałów przed zakusami pozostałych władz, w szczególności władzy wykonawczej, podjęcia wobec sędziów czynności procesowych i prób realizowania wobec nich odpowiedzialności karnej mogących znacząco osłabić niezależność tych organów. Należy podkreślić, że ochronny skutek immunitetu formalnego wobec konkretnej osoby (w tym wypadku – sędziego) ma charakter wtórny, gdyż towarzyszy z konieczności zasadniczym celom i ratio istnienia instytucjonalnego immunitetu formalnego. Chodzi mianowicie o ochronę prawidłowego, a zatem niezależnego i chronionego przed naciskami, działania sądów i trybunałów (zob. wyrok TK z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81). Jak podkreślił Trybunał, „w warunkach nieutrwalonego obyczaju demokratycznego i niższej sprawności profesjonalnej aparatu państwowego, a zwłaszcza szlifującego się dopiero mechanizmu podziału władz (…), istnienie immunitetu sędziowskiego jest ważnym komponentem niezawisłości (niezależności) sędziów. A ta z kolei jest koniecznym warunkiem rządów prawa i podstawową gwarancją rzetelnego procesu sądowego” (wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07).
Trybunał zwrócił uwagę na charakter immunitetu sędziowskiego. Immunitet niemoże być traktowany jako przywilej czy prawo podmiotowe sędziego, gdyż sędzia TK nie może się go dobrowolnie zrzec. W przeciwieństwie bowiem tego, że posłowie isenatorowie mogą do mogą zrezygnować z przysługującego im na mocy Konstytucji immunitetu (art. 105 ust. 4 Konstytucji), ustrojodawca nie przewidział takiej możliwości dla sędziów, w tym też sędziów Trybunału. Wzmacnia to tezę, że immunitet sędziowski jest w szczególności środkiem ochrony instytucji niezależności sądów i trybunałów, anieindywidualnej pozycji sędziego w postępowaniach karnych.
9.5. Immunitet sędziego Trybunału przyznany przez art. 196 Konstytucji powinien być widziany w kontekście ustrojowej funkcji tego organu, do którego należy głównie ocena działalności innych organów państwa należących do segmentu egzekutywy i legislatywy, a niekiedy również rozstrzyganie sporów między nimi (art. 189 Konstytucji). Orzeczenia TK, mające moc powszechnie obowiązującą i walor ostateczności (art. 190 ust. 1 Konstytucji), mogą powstrzymywać i niejednokrotnie skutecznie powstrzymują próby wprowadzenia zmian legislacyjnych godzących w normy, zasady i wartości konstytucyjne, a przez to naruszających „prawa podstawowe dla państwa” będącego dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. wstęp do Konstytucji). Orzekanie przez sędziów konstytucyjnych o normatywnych podstawach działania państwa i ich zgodności z normami konstytucyjnymi powinno być szczególnie chronione przed ewentualnymi reperkusjami niezadowolonych z orzeczeń polityków. Dotyczy to też okresu po zakończeniu sprawowania urzędu, w którym wobec sędziów Trybunału mogłyby być wszczynane postępowania represyjne będące formą szykany bądź odwetu za podjęte w przeszłości rozstrzygnięcia. Orzekając w Trybunale, sędzia ma świadomość, że jest chroniony immunitetem również w okresie po zakończeniu kadencji, a co za tym idzie, nie musi obawiać się podejmowania – w okresie zajmowania stanowiska – rozstrzygnięć, które dla władzy mogą być niewygodne lub spotykać się z krytyką. Jest to o tyle konieczne w odniesieniu do sędziów TK, gdyż – w odróżnieniu od sędziów orzekających w sądach – sprawują urząd nie do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego, ale do zakończenia kadencji. Kadencja jest przy tym stosunkowo krótka w perspektywie przeciętnego czasu pozostawania osoby w okresie aktywności zawodowej, a więc ewentualne szykany mogą być szczególnie dotkliwe.
Immunitet sędziego Trybunału ma charakter formalny. Art. 196 Konstytucji nie uchyla bezprawności bądź karalności czynu zabronionego, lecz dotyczy wyłącznie sfery procesowej, warunkując dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego wobec sędziego od uzyskania zgody Trybunału. Ustrojodawca nie zdecydował się na przyznanie sędziom immunitetu materialnego, czyli wyłącznie karalności określonych czynów, na wzór immunitetu przysługującego posłom i senatorom (zob. art. 105 ust. 1 Konstytucji). Immunitet sędziego Trybunału ma równocześnie charakter względny, Trybunał bowiem – na warunkach sprecyzowanych w art. 24-27 ustawy o TK – może wyrazić zgodę na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności. Nie znajduje zatem w tym kontekście uzasadnienia stanowisko wnioskodawcy, jakoby immunitet sędziego Trybunału wyłączył w sposób bezwarunkowy i trwały możliwość pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej.
Udzielenie ochrony immunitetowej sędziemu Trybunału w stanie spoczynku wiążesię z koniecznością przestrzegania przez niego ograniczeń związanych z byciem sędzią TK, które ustanawia art. 195 ust. 3 Konstytucji (zob. art. 23 w związku z art. 42 ust.1 i 2 ustawy o TK). Zabezpieczeniem ich przestrzegania jest możliwość pociągnięcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności dyscyplinarnej mogącej prowadzić do pozbawienia sędziego Trybunału statusu spoczynku, a co za tym idzie również ochrony immunitetowej (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK).
Trybunał podkreślił, że objęcie sędziów Trybunału ochroną immunitetową nie oznacza wyłączenia ich odpowiedzialności za naruszenie prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o TK, „czynny” sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału lub inne nieetyczne zachowanie mogące podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości. Ponadto – w myśl art. 28 ust. 3 ustawy o TK – dyscyplinarnie odpowiada również za wykroczenia. Szczegółową regulację zasad ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału w stanie spoczynku zawiera art. 39 ust. 2 ustawy o TK, ustanawiający tego rodzaju odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa i uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału. Ustawodawca nie przewidział natomiast poddania sędziów TK w stanie spoczynku reżimowi odpowiedzialności dyscyplinarnej za wykroczenia. Wobec braku wyraźnego wyłączenia należy przyjąć, że sędzia Trybunału w stanie spoczynku może ponosić odpowiedzialność za wykroczenia na tych samych zasadach, co pozostali obywatele.
Trybunał zwrócił uwagę, że nawet jeżeli nie zostanie wyrażona zgoda na pociągnięcie sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie go wolności bądź też prowadzenie wobec sędziego w stanie spoczynku postępowania w sprawie o wykroczenia, nie jest wykluczone prowadzenie wobec tego sędziego postępowania dyscyplinarnego oraz orzeczenie wobec niego kar przewidzianych w ustawie o TK.
Uwzględniwszy powyższe uwagi, nie sposób podzielić poglądu o rzekomej „bezkarności” sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Ustawodawca nie wyłączył wobec nich możliwości realizowania odpowiedzialności prawnej za naruszenie obowiązujących norm prawnych, lecz – z uwagi na specyfikę oraz charakter statusu sędziego – odpowiedzialność tę zmodyfikował, powierzając ją Trybunałowi.
9.6. Trybunał stwierdził, że art. 196 Konstytucji, przyznający ochronę immunitetową, posługuje się wyrażeniem „sędzia Trybunału”. Ustrojodawca nie wiąże zawartych w nim gwarancji ze sprawowaniem urzędu, tak jak czyni to – w odniesieniu do niezawisłości sędziowskiej i podległości sędziego Konstytucji – art. 195 ust. 1 Konstytucji. Skoro w art. 196 Konstytucji mowa jest o sędzi Trybunału bez dookreślenia, że chodzi o sędziego pełniącego urząd, elekta lub sędziego w stanie spoczynku, należy przez to rozumieć, że dotyczy każdej osoby, którą w świetle norm konstytucyjnych można uznać za sędziego Trybunału. Jak się wydaje, wnioskodawca aprobująco odnosi się do niekwestionowanego stanowiska, że sędziowie w stanie spoczynku – choć nie wykonują władzy sądzenia – mają status sędziego, z którym związane są pewne przywileje oraz obowiązki zachowania godności urzędu (zob. uchwała SN z 30 kwietnia 2003 r., sygn. akt I KZP 8/03, OSNKW nr 5-6/2003, poz. 41, na którą powołuje się wnioskodawca).
W świetle wykładni językowej i systemowej art. 196 Konstytucji nie powinno budzić wątpliwości, że immunitet i przywilej nietykalności ustrojodawca powiązał jednoznacznie ze statusem sędziowskim, a nie z okresem wykonywania władzy sądzenia. Nie sposób tym samym podzielić zarzutu, jakoby w świetle art. 196 Konstytucji było konstytucyjnie niedopuszczalne objęcie sędziów Trybunału w stanie spoczynku ochroną wynikającą z immunitetu formalnego.
Niezależnie od powyższego argumentu, samoistnie przesądzającego o dopuszczalności objęcia ochroną immunitetową sędziów Trybunału w stanie spoczynku, Trybunał stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy opiera się na błędnym założeniu. Wnioskodawca przyjął bowiem, że skoro Konstytucja wprost nie uzależnia pociągnięcia sędziego Trybunału w stanie spoczynku do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia go wolności od zgody Trybunału, to ustawodawca zwykły nie może takiej ochrony ustanowić. W ocenie Trybunału stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Nawet brak wyraźnego rozstrzygnięcia w art. 196 Konstytucji co do udzielenia ochrony sędziom Trybunału w stanie spoczynku nie może być interpretowany jako niedopuszczalność udzielenia takiej ochrony. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie mogą tylko wynikać z innych norm konstytucyjnych. Wnioskodawca nie zdołał jednak przekonująco wykazać, że zawarte w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o TK unormowanie – stosowane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o TK także do sędziów w stanie spoczynku – nie mieściło się w ramach pewnej swobody ustawodawcy, a tym samym naruszało normy, zasady lub wartości konstytucyjne. W szczególności nie wykazał, że przepis ten, służący ochronie niezależności Trybunału, w nieproporcjonalny sposób prowadzi do zróżnicowania prawnego obywateli. Nie obalił zatem skutecznie domniemania konstytucyjności tych unormowań.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o TK jest zgodny z art. 196 Konstytucji.
Zarzut niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
10.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że „Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne, w szczególności gdy w rozpoznawanej sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Trybunału”. Z kolei uczyniony wzorcem kontroli art. 191 ust. 1 Konstytucji określa, jakie podmioty mogą wystąpić do Trybunału „z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 [Konstytucji]”. Drugi ze wzorców kontroli, tj. art. 193 Konstytucji, stanowi: „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
Wnioskodawca stwierdził, że z art. 191 ust. 1 Konstytucji wynika zasada skargowości, która – ogólnie ujmując – oznacza „obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny każdej sprawy wniesionej przez uprawniony podmiot oraz brak możliwości podjęcia przez Trybunał sprawy z urzędu. Decyduje tu cel nadrzędny jakim jest zapewnienie zgodności prawa z Konstytucją, a nie ewentualne przesłanki leżące u podstaw wniosku”. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji, wnioskodawca uznał, że „obowiązek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sądu stanowi logiczne następstwo istoty odpowiedzi na pytanie prawne, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Istota zarzutu sprowadza się tym samym do wykazania, że złożenie wniosku przez legitymowany konstytucyjnie podmiot, a także wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym, implikuje konstytucyjny obowiązek Trybunału merytorycznego ich rozpoznania – co należałoby rozumieć jako wydanie wyroku stwierdzającego zgodność bądź niezgodność przedmiotu kontroli z wzorcem kontroli (albo nieadekwatność wzorca).
Trybunał dostrzegł pewne braki w warstwie argumentacyjnej dotyczącej zarzutu niezgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z art. 191 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji. Uznał jednak, że spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Zarzut wnioskodawcy i jego uzasadnienie są czytelne. Zakwestionował on mianowicie, że z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja do uruchomienia postępowania przed Trybunałem przez określone w tych przepisach podmioty, lecz także ściśle z nią związany obowiązek Trybunału każdorazowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej przez wnioskodawcę lub pytający sąd.
Trybunał uznał, że wnioskodawca nie kwestionuje całego art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, lecz odnosi się jedynie do tego jego zakresu normowania, w którym zobowiązuje się Trybunał do umorzenia postępowania, jeżeli w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagającego rozstrzygnięcia Trybunału. Innymi słowy, niekonstytucyjność art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wnioskodawca wiąże nie tyle z dopuszczalnością umorzenia z uwagi na „zbędność wydania orzeczenia”, jako taką, ile z kompetencją do umarzania postępowań w sprawach, w których Trybunał nie dopatrzył się wystąpienia istotnego zagadnienia prawnego wymagającego jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
10.2. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy odnośnie do art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Przede wszystkim Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie postrzegał zasadę skargowości odmiennie od wnioskodawcy. Nie oznacza ona bowiem – jak zdaje się twierdzić wnioskodawca – obowiązku merytorycznego rozpoznawania każdej sprawy wniesionej do Trybunału przez legitymowane podmioty, lecz zakaz orzekania w sprawach konstytucyjnych z urzędu (tzn. z inicjatywy własnej). Stanowisko to jest w orzecznictwie Trybunału utrwalone i jednolite. Problem konstytucyjny nie dotyczy więc naruszenia zasady skargowości, lecz tego, czy Konstytucja wymaga, aby wniosek lub pytanie prawne inicjujące postępowanie przed TK były rozpoznane zawsze in meriti.
10.3. Celem wprowadzenia ujemnej przesłanki procesowej wynikającej z art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, jest umożliwienie Trybunałowi rozpoznawania tych spraw, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia systemu prawnego i wymagają wydania przez TK wyroku, oraz eliminowanie spraw o marginalnym znaczeniu konstytucyjnym. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o TK, „w świetle dotychczasowej działalności Trybunału i dorobku jego doktryny oraz znacznego zróżnicowania przedmiotu kontroli, a także zakresu i stopnia konkretyzacji wzorców kontroli w sprawach przed Trybunałem, pożądanym i uzasadnionym wydaje się przyznanie Trybunałowi kompetencji do oceny wagi oraz znaczenia zagadnienia prawnego będącego przedmiotem kontroli i odmowy merytorycznego rozpoznania spraw o żadnym lub marginalnym znaczeniu konstytucyjnym” (druk nr 1590/VII kadencja Sejmu).
Trybunał Konstytucyjny należy do najwyższych organów władzy sądowniczej i rozstrzyga w szczególności o podstawach normatywnych działania państwa. Jest on zarazem jedynym organem władzy publicznej – o niezbyt licznym składzie osobowym – upoważnionym przez ustrojodawcę do badania konstytucyjności prawa, a także ochrony nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Orzekając w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, Trybunał nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie rozstrzyga zatem spraw dotyczących stosunków prawnych między jednostkami lub między jednostkami a państwem. Sprawy konstytucyjne są bowiem zawsze rozpoznawane w interesie publicznym, nie zaś w indywidualnym interesie wnioskodawcy, pytającego sądu lub skarżącego, nawet jeżeli w konkretnym wypadku motywacja wystąpienia do Trybunału związana jest z obroną interesu danego podmiotu, który inicjuje postępowanie lub rozstrzygnięcie Trybunału pośrednio służy ochronie sytuacji prawnej podmiotu (np. skarżącego wnoszącego skargę konstytucyjną).
W kontekście pozycji ustrojowej Trybunału i specyfiki jego kompetencji, szczególnie uzasadnione jest to, aby postępowanie przed Trybunałem było efektywne oraz doprowadziło – w rozsądnym terminie – do wydania ostatecznego orzeczenia, w szczególności w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania organów państwa albo korzystania z wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Przemawia za tym zasada sprawności działania instytucji publicznych wynikająca ze wstępu do Konstytucji. Trybunał w wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1) wyjaśnił, że „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych”. W konsekwencji ustawowy model postępowania przed sądem konstytucyjnym musi, z jednej strony, uwzględniać specyfikę ustrojowej funkcji Trybunału, z drugiej zaś – zagwarantować efektywność wykonywania przyznanych mu kompetencji.
10.4. Mechanizmy selekcji spraw, które są przekazywane do rozpoznania, funkcjonują w innych sądach konstytucyjnych i organach międzynarodowych. Rozwiązania takie zawarte są m.in. w ustawach regulujących kompetencje sądów konstytucyjnych Hiszpanii, Niemiec, Słowenii i Węgier. Możliwość nierozpoznania sprawy przez sąd konstytucyjny, z uwagi na brak istotnego zagadnienia konstytucyjnego, nie została również zakwestionowana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (por. rozważania w wyroku ETPC z 4 września 2014 r. w sprawie Peter przeciwko Niemcom, nr 68919/10; a także wyrok ETPC z 20 stycznia 2015 r. w sprawie Arribas Anton przeciwko Hiszpanii, nr 16563/11; decyzje ETPC z 4 października 2001 r. w sprawie Teuschler przeciwko Niemcom, nr 47636/99; 13 lutego 2007 r., w sprawie Lutz John przeciwko Niemcom, nr 15073/03).
Trybunał zwraca uwagę na art. 35 ust. 3 lit. b Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) dodany na mocy Protokołu dodatkowego nr 15. Przewiduje on możliwość uznania skargi do ETPC za niedopuszczalną, jeżeli skarżący nie poniósł znaczącego uszczerbku, chyba że jego sprawa nie została należycie rozpatrzona przez sąd krajowy bądź jej rozpatrywania wymaga poszanowanie praw człowieka. W deklaracji podsumowującej Konferencję Wysokiego Szczebla zwołaną w Brighton na 19 i 20 kwietnia 2012 r. (tzw. deklaracja z Brighton), będącej podstawą reformy postępowania przed ETPC, przyjęto, że niezbędne jest wyposażenie ETPC w instrumenty zapewniające możliwość koncentrowania się na tych sprawach, w których zasada lub waga naruszenia uzasadnia ich rozpoznanie (pkt 14 deklaracji). Skarga powinna być uznana za oczywiście nieuzasadnioną w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a, między innymi, gdy ETPC stwierdzi, że dotyczy zarzutu, który został już w należyty sposób rozpatrzony przez sąd krajowy stosujący prawa zagwarantowane w konwencji w świetle dobrze ugruntowanego orzecznictwa ETPC (pkt 15 lit. d deklaracji).
10.5. Trybunał nie podzielił również wątpliwości wnioskodawcy, jakoby z realizacją kompetencji do uruchomienia postępowania przed Trybunałem przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 i w art. 193 Konstytucji skorelowany miał być obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, rozumiany przez wnioskodawców jako wydanie wyroku stwierdzającego zgodność albo niezgodność norm. Wszczęcie przez legitymowany podmiot postępowania przed Trybunałem oznacza, w sensie konstytucyjnym, konieczność odniesienia się do pisma procesowego wnioskodawcy lub pytającego sądu. Trybunał nie może pozostawić tego pisma bez rozpoznania w tym sensie, że nie podejmie żadnej czynności procesowej. Sprzeciwiałaby się temu zasada legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji.
10.6. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 197 Konstytucji ustawodawca ma uregulować w ustawie m.in. „tryb postępowania przed Trybunałem. Przez pojęcie „trybu postępowania” należałoby rozumieć w szczególności sposób wykonywania określonych konstytucyjnie kompetencji Trybunału, czyli procedurę sądowokonstytucyjną. Przepis ten daje zatem ustawodawcy pewien margines swobody określenia trybu postępowania przed Trybunałem, obejmującym uregulowanie właściwych każdemu postępowaniu przed organami sądowymi dodatnich bądź ujemnych przesłanek procesowych, od wystąpienia których zależy dopuszczalność lub niedopuszczalność orzekania.
10.7. Przesłankę zbędności orzekania wprowadzono do postępowania przed TK w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., jakkolwiek już wcześniej Trybunał odwoływał się do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) (zob. orzeczenie TK 8 listopada 1994 r., sygn. P 1/94, OTK ZU nr /1994, poz. 37). Zbędność orzekania stanowi w świetle ustawy o TK z 1997 r. ujemną przesłanką procesową, której wystąpienie aktualizowało obowiązek Trybunału umorzenia postępowania w sprawie. Pojęcie „zbędności”, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., jest odnoszone do różnych sytuacji procesowych. Najważniejsze z nich to:
uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo sprawy przez Trybunał; zgodnie z zasadą ne bis in idem jest zbędne ponowne rozstrzyganie ostatecznie osądzonej sprawy (zob. np. postanowienie TK z 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13),
orzeczenie przez Trybunał o niezgodności przedmiotu kontroli z co najmniej jednym ze wzorców kontroli czyni zbędnym orzekanie o zgodności tego samego przedmiotu z pozostałymi wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami (zob. np. wyrok TK 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4),
orzeczenie w sprawie zgodności zakwestionowanego przepisu (aktu normatywnego) z będącą wzorcem normą o wyższym stopniu szczegółowości czyni zbędnym orzekanie w sprawie zgodności będącą wzorcem kontroli z normą o charakterze ogólnym (zob. np. wyrok TK z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 26),
orzeczenie o niezgodności przedmiotu kontroli z wzorcami (normami) proceduralnymi czyni zbędnym orzekanie w zakresie badania zgodności z wzorcami materialnymi (zob. np. wyrok TK z 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49),
rozstrzygnięcie o zgodności lub niezgodności przepisu podstawowego może sprawić, że postępowanie w sprawie przepisów związkowych jest zbędne (zob. np. wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3),
stwierdzenie w toku kontroli prewencyjnej niekonstytucyjności jednego lub kilku przepisów o zasadniczym znaczeniu dla mechanizmu uregulowanego w ustawie, które są nierozerwalnie związane z całą ustawą, czyni zbędnym orzekanie w pozostałym zakresie (zob. np. wyrok TK z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41),
zmiana kontekstu prawnego (normatywnego) lub faktycznego powodująca, że zarzuty podniesione przez podmiot inicjujący postępowanie utraciły aktualność, przestały być zasadne lub stały się nieadekwatne (np. postanowienia TK z 18 lutego 2009 r., sygn. K 11/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 21; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 37/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 119; wyrok TK z 6 maja 2008 r., sygn. K 18/05, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 56).
Wobec powyższego należy uznać, że wprowadzenie w zakwestionowanym przepisie przesłanki zbędności orzekania nie stanowi żadnego novum, a pojęcie to musi być traktowane jako swoiste pojęcie zastane, ukształtowane w dotychczasowym reżimie prawnym. Trybunał nie dostrzegał podstaw do odmiennej wykładni terminu „zbędność” na gruncie ustaw o TK z 1997 i z 2015 r.
Dokonując wykładni art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, należy zaznaczyć, że umorzenie postępowania z uwagi na zbędność wydania orzeczenia (tj. wyroku) może nastąpić dopiero po kumulatywnym spełnieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze, w sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne, a po drugie – jednocześnie – nie wymaga ona rozstrzygnięcia Trybunału. Ustawodawca w sposób wyraźny przewidział ponadto, że umorzenie jest dopuszczalne gdy zagadnienie prawne w sprawie ma charakter „istotny”. Pojęcie „istotności zagadnienia” musi być interpretowane w perspektywie kompetencji Trybunału oraz jego ustrojowej roli jako gwaranta nadrzędności Konstytucji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby samo uznanie przez Trybunał, że określone zagadnienie prawne jest nieistotne, było wystarczające dla wydania postanowienia o umorzenia postępowania. Dodatkowo zagadnienie to musi być tego rodzaju, że nie wymaga rozstrzygnięcia Trybunału. Tym samym nie można uznać wydania wyroku za zbędne, jeśli rozstrzygnięcie konkretnego problemu konstytucyjnego jest konieczne dla realizowania ustrojowych funkcji Trybunału lub gdy od rozstrzygnięcia TK zależy wykonanie kompetencji przez inne organy państwa, w tym przez sądy kierujące pytania prawne.
Z brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wynika wyraźnie, że zakwestionowana przez grupę posłów przesłanka jest jedną z postaci (przejawów) zbędności. W uzasadnieniu projektu ustawy określono ją jako „kwalifikowaną postać” zbędności. Zdaniem Trybunału – z uwagi na brak wykształconej praktyki orzeczniczej – przedwczesne jest jeszcze przesądzanie, że stosowanie przez TK art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK może prowadzić, jak zdaje się twierdzić wnioskodawca, do daleko idącego ograniczenia kompetencji Trybunału.
10.8. W świetle art. 97 ust. 1 zdania drugiego ustawy o TK postanowienia kończące postępowanie w sprawie wymagają uzasadnienia. Ustawodawca nałożył na TK obowiązek wskazania, jakie motywy legły u podstaw podjęcia postanowienia. Tym samym Trybunał jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3, dlaczego zagadnienie prawne w sprawie przedłożonej Trybunałowi nie miało charakteru istotnego oraz – w razie uznania, że występuje zagadnienie prawne mające charakter „nieistotny” – dlaczego sprawa nie wymagała wydania wyroku przez Trybunał. W przeciwieństwie więc do znanego w postępowaniu cywilnym tzw. przedsądu w procedurze skargi kasacyjnej, w ramach którego badane jest, czy w skardze tej występuje „istotne zagadnienie prawne” (por. art. 3989 § 1 pkt 1 w związku z art. 3984 § 2 k.p.c.), ustawodawca nie zobowiązał podmiotów uruchamiających postępowania przed TK do wykazania wystąpienia tej przesłanki w danej sprawie. Trybunał ma tym samym obowiązek wykazania, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest zbędne, w rozumieniu art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest zgodny z art. 191 ust. 1 i art. 193 Konstytucji.
11. Zarzut niezgodności art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji.
11.1. Wnioskodawca postawił tezę, że zmiana prawa dotyczącego wyboru sędziego Trybunału powinna rządzić się analogicznymi prawidłami jak zmiana prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu. Okres tzw. sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej, w którym nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem tego okresu, należy odnieść wprost do wyborów „innych naczelnych organów władzy, w tym także wyborów sędziów Trybunału”. Ustawodawca nie zrealizował tego obowiązku, w związku z czym „zmiany terminu na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w wyraźny sposób wpłynąć mogą na przebieg głosowania w Sejmie w tej kwestii, a więc na jego wynik”.
Wnioskodawca skonstatował, że art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK „jako umożliwiające zmianę dotychczasowego trybu i terminu składania wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału dokonana w okresie krótszym niż pół roku przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału (nie gwarantująca półrocznego vacatio legis) narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji”.
11.2. Zakres zaskarżenia nie jest jednoznaczny. Po pierwsze, można przyjąć, że wnioskodawca zakwestionował odpowiedniość vacatio legis, uznając, że ustawa o TK weszła w życie zbyt wcześnie, licząc od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Takie stanowisko skłaniałoby jednak do podważenia przede wszystkim przepisu końcowego o wejściu w życie ustawy o TK (art. 139), czego wnioskodawca nie uczynił. Po drugie, można przypuszczać, że intencją wnioskodawcy było poddanie w wątpliwość terminu na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału w 2015 r. już po wejściu w życie ustawy o TK. W tym wypadku zarzut dotyczyłby jednak nie vacatio legis ustawy o TK, ale zbyt krótkiego czasu na zgłaszanie kandydatów na sędziego Trybunału. Wniosek nie zawiera jednak w tej kwestii żadnego uzasadnienia. Po trzecie, istnieje możliwość, że wnioskodawca założył obowiązywanie konstytucyjnego nakazu wprowadzenia przez ustawodawcę półrocznej karencji między wejściem w życie ustawy o TK (w części dotyczącej wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału) a zastosowaniem tej ustawy do wyboru sędziego Trybunału. Wspomniana karencja nie musi być określona wprost przez przepis wyznaczający termin wejścia w życie ustawy i konstrukcję vacatio legis, chodzi o faktyczne wyłączenie istotnych zmian w prawie wyborczym na 6 miesięcy przed terminem upływu kadencji sędziego Trybunału. Nawiązanie we wniosku do orzecznictwa Trybunału dotyczącego reguł wprowadzenia zmian w prawie wyborczym może sugerować, że być może trzeci z zaprezentowanych wariantów interpretacyjnych jest najbliższy zamysłowi wnioskodawcy.
11.3. Podobnie jak w wypadku art. 19 ust. 5 ustawy o TK wnioskodawca nie uzasadnił zarzutów. Poprzestał na deklaracji adekwatności orzecznictwa Trybunału zapadłego na gruncie problematyki prawa wyborczego m.in. w wyborach do Sejmu również do rozstrzygania zagadnień wyboru sędziego Trybunału, nie rozwijając choćby w minimalnym stopniu swojej pozycji. Nie odniósł się więc do istoty i kryteriów podobieństwa między prawem wyborczym w wyborach powszechnych a procedurą wyboru sędziego Trybunału. Nie osadził instytucji wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału i terminu jego złożenia Marszałkowi Sejmu na tle koncepcji istotnych zmian, która stanowi clou trybunalskiej doktryny czasowego wyłączenia nowelizacji prawa wyborczego. Nie zostały także wyeksponowane podstawy aksjologiczne poszczególnych procedur wyborczych i ich zróżnicowane funkcje ustrojowe (na temat zakresu temporalnego zmian w prawie wyborczym zob. np. wyroki TK z: 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09; 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61).
Nie rozstrzygając podniesionych kwestii, które na tle bogatego dorobku orzeczniczego Trybunału w tej materii zostały wskazane jedynie przykładowo, należy stwierdzić, że uzasadnienie zarzutu wobec art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK nie może polegać jedynie na przytoczeniu cytatów z orzecznictwa Trybunału i wyrażeniu stanowiska, że orzecznictwo to Trybunał powinien odnieść ponadto do problematyki wskazanej we wniosku. Wybór sędziego Trybunału jest zupełnie odrębnym zagadnieniem konstytucyjnym, które – nawiązując do judykatów Trybunału lub niezależnie od nich – należy umotywować per se. Obowiązku tego nie może przejąć sąd konstytucyjny.
11.4. Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w stosunku do art. 137 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o TK na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
12. Skutki wyroku.
Trybunał stwierdził zakresową niekonstytucyjność art. 137 ustawy o TK. Przejściowy charakter tego przepisu powoduje jednak, że – niezależnie od orzeczenia Trybunału – nie może on być już i tak stosowany jako podstawa zgłaszania kandydatów na sędziego Trybunału w przyszłości (po wejściu w życie tego wyroku). Także konstytucyjna regulacja skutków prawnych wyroku Trybunału nie przewiduje możliwości wznowienia w tym zakresie postępowania bądź jakiegokolwiek innego „powrotu” przez Sejm do postępowań wyborczych zainicjowanych na mocy art. 137 ustawy o TK.
Konsekwencją stwierdzenia zakresowej niekonstytucyjności art. 137 ustawy o TK są za to doniosłe skutki prawne o charakterze systemowym, które wyrok Trybunału zaktualizował. W wypadku dwóch sędziów Trybunału, wybranych na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła bądź upływa 2 i 8 grudnia 2015 r., podstawa prawna istotnego etapu ich procedury wyborczej została zakwestionowana przez Trybunał jako niekonstytucyjna. Ponieważ obsadzenie stanowisk sędziowskich jeszcze nie nastąpiło, gdyż nie została dopełniona ostatnia czynność doniosła prawnie (tj. ślubowanie sędziów Trybunału wobec Prezydenta), derogacja stosownego zakresu art. 137 ustawy o TK ma ten skutek, że dalsze postępowanie powinno zostać przerwane i zamknięte (odmienne skutki wyroku TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95, dotyczącego wyboru członka Rady Polityki Pieniężnej, były związane właśnie z tym, że sprawa dotyczyła wówczas osoby powołanej skutecznie na stanowisko). Dokończenie tego postępowania jest niedopuszczalne, ponieważ podstawa prawna jednego z jego etapów została uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną.
Ponieważ zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, to z chwilą wejścia w życie niniejszego orzeczenia żaden organ państwa nie ma podstaw prawnych do kwestionowania – jako niekonstytucyjnych – tych przepisów regulujących element procedury wyboru sędziego Trybunału, które Trybunał uznał w tym wyroku za zgodne z Konstytucją.
Wątpliwości konstytucyjnych nie budzi natomiast podstawa prawna wyboru trzech sędziów Trybunału na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r. Zakresowa derogacja art. 137 ustawy o TK nie wpłynęła na skuteczność ich wyboru. Zgodnie z zasadą, że sędzia Trybunału jest wybierany przez Sejm tej kadencji, w trakcie której zostało opróżnione jego stanowisko, wybór oparty na tej podstawie był w tym wypadku ważny i nie ma przeszkód, aby procedura została sfinalizowana złożeniem ślubowania wobec Prezydenta przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału.
W związku z wejściem w życie tego wyroku Sejm ma obowiązek dokonania wyboru dwóch sędziów Trybunału, których kadencja upływa 2 grudnia 2015 r. i upłynie 8 grudnia 2015 r.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z raportami polityków i ekonomistów hiszpańskich rok 2014 przyniósł długo oczekiwany koniec kryzysu ekonomicznego w tym kraju. Można by sądzić, że dzięki tej sytuacji partia, która obecnie stoi u sterów władzy ma zagwarantowaną wygraną w wyborach parlamentarnych w listopadzie 2015 roku, a okres niepokojów społecznych i frustracji to rozdział, który definitywnie się zamyka.
Nic bardziej mylnego, kryzys ekonomiczny był bez wątpienia dotkliwie odczuwalnym trzęsieniem ziemi, ale wywołane przez niego tsunami dopiero nadciąga i jest bardzo prawdopodobne, że mało ostanie się na jego drodze.
Kryzys organiczny à la Gramsci.
Zgodnie z wizją jaką rysuje tandem naukowy: Enric Martínez-Herrera i Thomas Jeffrey Miley, obecnie jesteśmy świadkami kryzysu demokracji spowodowanego spadkiem wydajności systemu i instytucji państwowych. Powodem jest fakt, że trojka (Komisja Europejska, EBC i MFW) silnie ograniczyły kompetencje i pole działania rządów narodowych. W oczach Wolfganga Streecka, cytowanego przez wspomnianych autorów, współcześnie w państwach PIIGS doszło do ograniczenia demokracji kosztem naprawy ekonomii i wzmocnienia wolnego rynku. W tym celu rządy tych państw zostały zmuszone do wprowadzenia drakońskich cięć oraz redukcji płac sektora państwowego. W konsekwencji kryzys ekonomiczny pociągnął za sobą silne niezadowolenie społeczne, którego artykulacją stał się spadek zaufania wobec rządzących i doprowadził do otwartego kwestionowania legitymizacji instytucji rządowych w całym regionie.
Zgodnie z oceną autorów jesteśmy świadkami tzw. kryzysu organicznego. Antonio Gramsci, który jest autorem cytowanego terminu, rozumiał przez to sytuację, w wyniku której duże segmenty społeczeństwa, w nomenklaturze autora – „klasy społeczne”, wycofują swoje poparcie dla dotychczas wspieranych partii tradycyjnych. Innymi słowy zgodnie z przekonaniem wyborców politycy wchodzący w skład tych ugrupowań przestają ich reprezentować.
Martínez-Herrera i Miley obserwując obecną sytuację w Hiszpanii są zdania, że kryzys systemu, o którym wszyscy dziś mówią jest wiernym odzwierciedleniem definicji Gramsciego. Świadczą o tym wyniki badań opinii publicznej, które ukazują ogromną niechęć obywateli względem ich politycznych reprezentantów i instytucji demokratycznych. Obecna skala niezadowolenia społecznego nigdy dotychczas nie osiągnęła tak wysokich wartości.
Kryzys ekonomiczny katalizatorem debaty o zmianach
Jednakże czy „hiszpański kryzys organiczny” jest logiczną konsekwencją załamania ekonomicznego? W moim odczuciu taka diagnoza jest zbyt dużym uproszczeniem. Uważam, że kryzys ekonomiczny sprawił, że dotychczasowe bolączki systemu stały się tym bardziej widoczne, a debata o zmianach nieunikniona.
Badanie problemów jakie obecnie przeżywa hiszpański system polityczny warto jest rozpocząć u podstaw, czyli przyglądając się okolicznościom jego powstania. Bardzo ciekawie odwołuje się do tego okresu Charles Powell, dyrektor królewskiego think-tanku Elcano, tłumacząc mi, że „ojcowie konstytucji tworzyli ją uważnie spoglądając w tylne lusterko. Co tam widzieli? Konstytucję z lat 30-tych. Cała konstytucja z roku 1978 została zaprojektowana w taki sposób, aby uniknąć błędów II Republiki i Konstytucji z 1931 roku. W latach 30-tych parlament był silny, a partie były słabe. System został zaaranżowany w taki sposób, że partia która zdobyła najwięcej głosów nigdy nie osiągała więcej niż 25% miejsc w parlamencie. Z tego powodu wszystkie rządy były koalicyjne. Ojcowie konstytucji w 1978 chcieli zagwarantować maksymalną stabilizację, aby uniknąć chaosu lat 30-tych. Zaprojektowali system silnych partii, z silnymi rządami i słabym parlamentem. Wynikiem jest siedmiu premierów w 35 -letniej historii konstytucyjnej, to bardzo mało.”
Hiszpańskie przejście do demokracji nastąpiło w atmosferze bardzo podobnej do naszej rodzimej. Polityka grubej kreski w praktyce oznaczała zagwarantowanie status quo dotychczasowym elitom, kwestią czasu było powstanie równie silnej nomenklatury po lewej stronie sceny politycznej. Doszło de facto do wytworzenie się systemu dwupartyjnego, w którym główni aktorzy -PP i PSOE- byli przede wszystkim zainteresowani utrzymaniem takiego stanu rzeczy. Jak zauważa Ricardo Forster, filozof argentyński, w polityce zawsze istniała tzw. tendencja korporacyjna, na gruncie hiszpańskim system silnych partii i zamkniętych list wyborczych tylko tą tendencję wzmocnił. Proces ten sam w sobie nie jest negatywny o ile nie ociera się o defraudacje i oszustwa. Niestety w sytuacji kiedy mamy do czynienia z rządami większościowymi, jako pierwsza ofiarą pada transparencja. Politykom nie na rękę jest budowanie społeczeństwa obywatelskiego, stymulowanie aktywnych postaw. Łatwiej jest rządzić kiedy wyborca nie patrzy Ci na ręce. W konsekwencji tylko w roku 2014 zgłoszono 1700 przypadków korupcji, oskarżono i wszczęto dochodzenie wobec 500 osób, z których 20 dostało wyroki więzienia. Najwięcej przypadków oszustw? Jak zwykle Andaluzja, za nią niezmiennie podąża Walencja. Te lokalne defraudacje i nadużycia to kolejny problem, który powstał w latach 80-tych wraz z polityczną interpretacją artykułu 8 konstytucji szerzej znaną jako „kawa dla wszystkich”. Jego konsekwencją było powstanie 17 regionów autonomicznych o silnie rozbudowanych kompetencjach autonomicznych. O ile nie można kwestionować dążeń autonomicznych w Katalonii i Kraju Basków, które cieszyły się w tych regionach powszechnym poparciem społecznym, to w przypadku pozostałych obszarów sprawa nie była tak oczywista, a główną siłę nacisku stanowiły lokalne elity polityczne i intelektualne łase na osobiste profity, niżeli powszechne nastroje obywateli. Ostatnie 30 lat funkcjonowania regionów autonomicznych to historia licznych przypadków korupcji i defraudacji. Do tego stopnia zmęczyły one opinię publiczną, że obecnie większość Hiszpanów zamieszkujących regiony historycznie podległe Kastylii pragnie powrotu do silnego centrum. Jak argumentują „lepiej żeby kradł sam Madryt”, własną polityką lokalną wstrząsaną raz po raz aferami korupcyjnymi są już zmęczeni. Inaczej ma się sytuacja w Kraju Basków, Nawarze czy Katalonii, w dużo mniejszym stopniu możemy obecnie zaliczyć do tej grupy Galicję. Tutaj potrzeba rządzenia się samemu, niezależnie od Madrytu, który nie dba o ich interesy jest silnie odczuwalna. Jednocześnie i tutaj polityka lokalna jest raczej wyrazem osobistych ambicji jej twórców, niż tego co słyszy się na ulicy. Mam w tym miejscu na myśli nacjonalistów, którzy mimo ponad 30 lat starań szerzenia własnej propagandy w szkołach i środkach masowego przekazu mogą pochwalić się marnym procentem poparcia (góra 23% w Katalonii) przy sprzyjającym im kryzysie ekonomicznym i politycznym. Jednocześnie oni sami nie są wolni od afer korupcyjnych.
Kryzys ekonomiczny, który zaskoczył u władzy socjalistów w 2008 roku ukazał z całą siłą i brutalnością absolutne oderwanie elit od reszty społeczeństwa. Kiedy kolejne rodziny lądowały na ulicy gdy banki odbierały im mieszkania, król Juan Carlos polował na słonie w Botswanie, a reszta kradła ile wlezie. Karty ofiarowane przez banki, z których doradcy z klucza politycznego opłacali swoje wydatki, podróże do kochanki na Kanary, które finansowali podatnicy prezydentowi Estremadury, miliony słane do kont w Szwajcarii przez klan Pujol, to tylko co głośniejsze przypadki bardzo długiej listy afer korupcyjnych, które wstrząsały opinią publiczną już na długo przed wybuchem kryzysu.
Od społeczeństwa obywatelskiego lepsza jest rodzina
Konsekwencją tej sytuacji jest rosnąca nieufność wyborców względem ich demokratycznych reprezentantów. Taki stan rzeczy posiada swoje katolickie uwarunkowania kulturowe gdzie fundamentem pozostaje rodzina, a poza nią nasz poziom zaufania drastycznie maleje. Na naszym polskim podwórku problem ten bardzo ciekawie podniósł Jerzy Hausner odwołując się do tzw. „rozwoju molekularnego” gdzie nasz brak zaufania do „obcych” hamuje rozwój gospodarczy kraju. Z perspektywy politycznej problem ten podnosi Charles Powell. Jego zdaniem „w Hiszpanii nigdy nie było zaufania. Jeśli zapytasz ludzi komu wierzą, w swojej odpowiedzi praktycznie ograniczą się do swojego otoczenia rodzinnego. Więzy rodzinne zawsze były bardzo silne i w dobie kryzysu rodzina stała się ważną formą amortyzacji. Z drugiej strony istnieje ogromna rezerwa i brak zaufania wobec instytucji, poziom zrzeszania się jest bardzo niski. Społeczeństwo obywatelskie jest silne kiedy więzy rodzinne są słabe. Kiedy jednostka nie posiada silnego wsparcia ze strony rodziny zaczyna odczuwać potrzebę przynależenia do grup i ich formowania.”
Powell jednocześnie zwraca uwagę na fakt, że hiszpańskie społeczeństwo charakteryzuje dość duża pasywność. Wskaźniki przestępczości są dość niskie, mimo, iż na terenie Hiszpanii przebywa 5 milionów imigrantów nie sprowokowało to retoryki rasistowskiej i ksenofobicznej. Imigranci, także Ci nielegalni, mają dostęp do bezpłatnej służby zdrowia oraz edukacji. Dlaczego Hiszpanie godzą się, aby w dobie kryzysu część ich pieniędzy była przeznaczana na takie cele? Ponieważ egalitaryzm jest jedną z wartości najwyżej przez nich cenioną. Analogicznie kapitalizm i wolny rynek nigdy nie miały w Hiszpanii dobrej opinii. Ludzie przywiązują większą wagę do równości szans niż indywidualnej szansie na rozwój. Dużo ważniejsza jest dla nich społeczna sprawiedliwość niż wolność jednostki. Co ciekawe w ostatnich latach poziom nierówności drastycznie się podniósł, według badań Hiszpania zajmuje trzecie miejsce w Unii Europejskiej pod względem różnić zamożności. Taki stan rzeczy może szokować biorąc pod uwagę fakt, że w latach 80-tych Hiszpania była jednym z najbardziej egalitarnych państw Europy.
Hiszpańska Republika Słońca – początki utopii
Kryzys ekonomiczny, który wybuchł w Hiszpanii w 2008 roku spowodował, że wszystkie powyższe problemy i bolączki stały się jeszcze bardziej odczuwalne. W wyniku bezsilności i frustracji ludzie spontanicznie zaczęli brać udział w różnych formach protestu przeciwko rządzącym krajem politykom. Najbardziej licznym tego typu zgromadzeniem stało się prowizorycznie zainstalowane miasteczko na głównym placu Madrytu – Puerta del Sol, jednakże tego typu protesty odbywały się we wszystkich większych miastach Hiszpanii. Bezdyskusyjnie największa w swych rozmiarach była fala manifestacji z maja 2011 roku, jednakże struktury, które się w tamtym czasie zawiązały pozwoliły na wyłonienie nowych liderów, którzy oddolnie starali się organizować akcje samopomocy dla osób najbardziej dotkniętych przez kryzys, przede wszystkim bezdomnych. Już w maju 2011 mówiło się, że mózgiem protestów był madrycki uniwersytet Complutense. To właśnie madrycka społeczność akademicka zapewniła na Puerta del Sol gros infrastruktury: prowizoryczną stację telewizyjną, wsparcie informatyczne, obsługę portali społecznościowych, organizację debat, etc. Powstały kapitał został bardzo umiejętnie skonsumowany wiosną tego roku, kiedy to spontanicznie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego powstał ruch, których na swoich kandydatów wyłonił ludzi związanych z działaniami krytykującymi dotychczasową władzę. W ten sposób w styczniu 2014 roku doszło do powstania zalążka formacji, która rok później zaczyna zagrażać dotychczasowemu status quo i ma duże szanse wywrócić znany dotychczas system polityczny do góry nogami.
2015 – nadciąga populistyczne tsunami
Javier Ayuso, były doradca królewski, poproszony o przestawienie prognozy politycznej na rok 2015 we wstępie podkreśla, że będzie to rok przełomowy. Głównym powodem tego stanu rzeczy są zbliżające się wybory lokalne do municypiów i regionów autonomicznych, które planowane są na maj. Ich wynik będzie ostatecznym prognostykiem przed wyborami do Kortezów, które odbędą się w listopadzie. Ayuso zwraca szczególną uwagę na maj i nie jest w tej opinii odosobniony. Szczególnie zapalnym miejscem może stać się w tym czasie Katalonia, gdzie nacjonaliści będą starali się potraktować te wybory jako formę plebiscytu dla ich projektu budowania niezależnych struktur państwowych i w konsekwencji jednostronnego odłączenia się od Hiszpanii. Działania powyższe miałby legitymizować fakt zdobycia większości w wyborach majowych. Swoje plany posiadają także Baskowie, którzy pracują obecnie nad nowym kształtem statutu autonomicznego, który pragną przedstawić i negocjować w Kortezach.
Założenia czynione przez nacjonalistów katalońskich i baskijskich zdają się nie brać pod uwagę rosnącej siły Podemos. Jest to partia polityczna, która zgodnie z wynikami badań opinii publicznej, nie tylko stała się trzecią siła polityczną w kraju, ale znacząco zaczyna zagrażać także partiom lokalnym w Kraju Basków i Katalonii.
Najprawdopodobniej 2015 rok przyniesie nam koniec systemu dwóch silnych partii na poziomie centralnym, które od 1978 wymieniały się u sterów władzy. Fenomen Podemos jest o tyle ciekawy, że nie ogranicza się jedynie do wygospodarowania sobie miejsca po lewej stronie sceny politycznej zagrażając tym samym w pierwszej kolejności Zjednoczonej Lewicy oraz socjalistom, w dużej mierze partia ta pragnie zakwestionować „status quo” całej kasty politycznej jak sama ją nazywa. Podemos umiejętnie wyczuwa nastroje społeczne i formułuje swoje postulaty w sposób bardzo otwarty, kreując inkluzywny nastrój debaty. W dużej mierze jest to klimat bardzo Hiszpanom potrzebny. Są już bardzo zmęczeni okopywaniem się na stanowiskach Mariano Rajoya, obecnego premiera i Arturo Masa, lidera katalońskich nacjonalistów, brakiem dialogu i zaniechaniem poszukiwania kompromisu. Pablo Iglesias, lider Podemos, jadąc do Barcelony zdobywa Katalończyków propozycją „prawa do decydowania”, ale nie ogranicza tego prawa do niepodległości, włącza tym samym Katalończyków do debaty nad stanem państwa. Chodźmy i decydujmy wszyscy! Samo Podemos to wielka niewiadoma.
Z pewnością umiejętnie żonglują sloganami, ale prawdą jest, że w ostatnich dniach potrafili po raz pierwszy od lat uchwycić prawdziwe nastroje u Basków i Katalończyków, którzy nadal chcą siedzieć przy hiszpańskim stole, ale jednocześnie w atmosferze uznania ich odmienności. Podemos to czuje. Czas kiedy pewne tematy nie mogły być poddawane pod dyskusje dobiega końca.
Dlaczego Podemos trafia do ludzi?
Po pierwsze stawia na oddolne mechanizmy, w ramach których w drodze głosowania wszyscy mają mieć wpływ na formułowanie programu partii. Nawet jeśli jest to w dużej mierze fikcja i rzeczona demokracja oddolna ogranicza się do otwartych list wyborczych, to jest to ogromny magnes dla hiszpańskich wyborców bardzo już zmęczonych skostniałym modelem dotychczas prowadzonej polityki krajowej. Hiszpanie są oburzeni, że większość fundamentalnych kwestii dotyczących ich państwa podejmowana jest w wyniku paktów ponadpartyjnych (temat monarchii, systemu terytorialnego, pomoc bankom, etc). Jeśli wyborcy zaczynają dopominać się debaty czy referendum automatycznie zamyka się im usta strasząc zerwaniem paktu politycznego zawartego w latach 70 i co za tym idzie groźbą wyjścia na ulice wojska. Jest to niezmienna linia obrony Partii Ludowej, która słynie z ignorowania opinii publicznej i wydaje się nigdy nie wyciągać wniosków z popełnianych błędów. Wydawać by się mogło, że José María Aznar zapłacił swoją cenę za aroganckie traktowanie Hiszpanów podczas galicyjskiej afery Prestige i katastrofalnej w swych skutkach postawy po atakach z 11 marca 2011. Obecnie Rajoy niezmiennie deklaruje, że nie pora dziś rozmawiać o aferach korupcyjnych wstrząsających jego partią. Jeśli nie teraz to kiedy? Już dzisiaj nazywany jest capo di tutti capi, w takiej atmosferze dość trudno jest sprawować urząd premiera. Ale przecież celem samym w sobie jest utrzymanie się przy władzy.
Socjaliści w obliczu kryzysu próbują tego co zawsze, czyli działań na poziomie pudrowania nosa. Wydaje im się, że tricki, które działały na wyborców w latach 80-tych pomogą im i dziś, ale Hiszpania zmieniła się od czasów fali entuzjazmu jaką wywołał Felipe González od jego imienia nazywana filipizmem. Dziś młody wiek i andaluzyjski akcent nikomu już nie wystarczą. Stąd ładna buzia Pedro Sáncheza nie pomoże, jego nawoływanie by partyjni koledzy wyszli na ulice, aby medialnie wypadać lepiej w roku wyborczym trącą hipokryzją i ułudą. Różnice ideologiczne między PP i PSOE wydają się kończyć tam gdzie zaczyna się troska o utrzymanie stołków. Stąd coraz większe przekonanie wśród obserwatorów sceny politycznej, że po wyborach listopadowych może dojść do utworzenia się rządu mniejszościowego, którego cichym sprzymierzeńcem stanie się opozycyjna grupa parlamentarna socjalistów z PSOE. W takim wypadku Podemos stałoby się de facto jedyną prawdziwą opozycją. Wydaje się to być wymarzony scenariusz samego Podemos, które po 4 latach takich rządów, z pewnością miałoby zagwarantowane rządy większościowe w 2019.
Cieplarniane warunki w jakich działali do tej pory nacjonaliści w tzw. regionach peryferyjnych, także wydają się powoli zmieniać. W ramach wolności autonomicznych zaprzęgli do swych celów edukację i media, tak aby przekaz propagandowy o krzywdach i uciśnieniu stał się wszech otaczającym mainstreamem. Jednocześnie powoli odstąpili od polityki Kraju Basków tylko dla Basków i Katalonii tylko dla Katalończyków, bo jak się wszyscy policzyli to okazało się, że trzeba stać się naprędce inkluzywnym i nastawionym na przyjęcie wszystkich tych, którzy chcą się przyłączyć. Jednocześnie zaczęli propagować swoje otwarcie na Europę i świat. Mimo to ludzie nie do końca wiedzą jak się to otwarcie na Europę utrzyma po planowanym odłączeniu się od Hiszpanii i w dużej mierze pozostają sceptyczni. Ręki do nich nie wyciągają politycy z centrum, tak wiec tym bardziej zrozumiały jest ogromny sukces Podemos w obydwu regionach, którzy wreszcie nie szukają winnych, a próbuje słuchać i zachęcać do dialogu o stanie państwa. A jest o czym rozmawiać. To, że rok 2015 przyniesie zmiany to pewne, pytanie czy na lepsze.
Od kilku lat debatujemy w Polsce o pieniądzach na aktywne polityki rynku pracy – od 2009 r. dzięki sztuczkom o charakterze czysto księgowym spora część budżetu rocznego Funduszu Pracy służy poprawie sytuacji sektora finansów publicznych, a nie aktywizacji osób bezrobotnych. Ministerstwo Finansów twierdzi, że odblokuje te środki, gdy tylko minister pracy zapewni efektywność ich wydawania. Pytanie o to, czym jest efektywność i jakie instrumenty ją zapewniają, nie wydaje się zatem bezzasadne.
Z drugiej strony Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej od kilku miesięcy intensywnie informuje opinię publiczną, że planuje zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozornie ustawa ta tworzy instrumentarium pozwalające finansować zarówno różne działania wspierające osoby bezrobotne, jak i refundować pracodawcom pierwszy okres kosztów zatrudniania pracowników o potencjalnie niższej produktywności. Pozornie, ponieważ po pierwsze, ustawa ani powiązane z nią rozporządzenia nie zawierają przesłanek pozwalających zapewniać skuteczność lub efektywność środków publicznych wydatkowanych na aktywizację, po drugie, ustawa w wielu aspektach jest wewnętrznie sprzeczna, po trzecie, ustawa „dzieli” osoby poszukujące pracy oraz przedsiębiorstwa na „lepszych” i „gorszych” na podstawie kryteriów o niejasnych przesłankach merytorycznych (np. pracodawca uzyska inne wsparcie, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 11 miesięcy i osobę bezrobotną od 12 miesięcy, ale już takie samo, gdy zatrudni osobę bezrobotną od 12 miesięcy i od 12 lat). W konsekwencji w Polsce system wspierania osób na rynku pracy obejmuje nielicznych, nie wyznacza minimalnych standardów jakości usług oraz stwarza często niemądre bodźce i zachęty – kontrskuteczne i sprzeczne z racjonalnością ekonomiczną. Choć zatem na aktywne polityki rynku pracy wydajemy w Polsce coraz więcej pieniędzy (pomiędzy rokiem 2005 a 2009 skala wydatków na aktywne polityki rynku pracy wzrosła o 116 proc.), skuteczność ani efektywność nie wzrosły.
Wśród propozycji zmian wnoszonych przez MPiPS trudno dostrzec próbę naprawy tego stanu rzeczy. Zamiast całościowej wizji zmian pojawia się kilka nowych instrumentów, które w tej czy w innej formie mają za zadanie „przekupić” pracodawców, by… No właśnie, co konkretnie mieliby zrobić? Stworzyć miejsca pracy? Nie do końca, bo dofinansowanie przewidywane jest tylko w odniesieniu do niektórych grup osób bezrobotnych, a nie w odniesieniu do tworzenia miejsc pracy per se. Zwiększyć zatrudnienie w tych wybranych grupach bezrobotnych? Też nie do końca, bo środki przewidziane na te działania są zbyt małe, by realnie wpłynąć w skali kraju na jakkolwiek mierzone wskaźniki zatrudnienia. Może więc chodzi o przesuwanie pieniędzy od mniej skutecznych do bardziej skutecznych, tak by poprawiać efektywność wydatkowania środków publicznych? Konkretów jest na razie mało, więc trudno udowodnić, że taka właśnie jest intencja tych zmian.
Jak skonstruować system wspierania rynku pracy? Jakimi działaniami – niezależnie od koniunktury – skrócić czas poszukiwania pracy i skutecznie oraz efektywnie od strony kosztowej ułatwiać „spotkanie” pracodawcy i pracownika? A gdy już się spotkają, jak zapewnić, by nawiązali współpracę? Brak porozumienia między pracodawcą i (potencjalnym) pracownikiem wynika zazwyczaj z tego, że dla pracodawcy pracownik ceni się zbyt drogo (w relacji do umiejętności, które w danym momencie posiada), a dla pracownika oferta pracodawcy jest zbyt niska (w relacji do jego kosztów życia czy oczekiwań). Kogo w tej sytuacji przekupić środkami publicznymi, by wyrównać tę różnicę?
Pośrednictwo jest najtańsze, lecz zapewnienie powszechności kosztuje
W Polsce, jak wskazują badania pracodawców oraz Narodowego Banku Polskiego, do systemu publicznego pośrednictwa pracy trafia 10–15 proc. wakatów, a aż 50–70 proc. pracodawców w ogóle nie przekazuje informacji o wolnych miejscach pracy do urzędów pracy. Zarówno osoby bezrobotne, jak i pracodawcy „poszukują się nawzajem” w przeważającej większości samodzielnie (w tym m.in. przez internet, tj. bez wsparcia wyspecjalizowanych instytucji pośrednictwa pracy). Skutkiem tego pracy szukamy długo (przeciętnie najdłużej w UE, po usunięciu zmienności związanej z koniunkturą), a pracodawcy oceniają, że stworzenie nowego stanowiska jest drogie także ze względu na kosztowny i żmudny proces poszukiwania nowego pracownika. Z badań NBP wynika także, że zdecydowana większość „przepływów” na rynku pracy w Polsce odbywa się poprzez bezrobocie. Niewielki odsetek osób – nawet w okresie dobrej koniunktury – przepływa bezpośrednio od jednego pracodawcy do drugiego, a dla większości nieodzownym doświadczeniem na rynku pracy jest bezskuteczne poszukiwanie zatrudnienia przez kilka do kilkunastu miesięcy (w zależności od poziomu wykształcenia, wieku, miejsca zamieszkania i płci).
Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż w Polsce nie ma powszechnego pośrednictwa pracy. Nie zapewniają go służby publiczne, bo są zbyt nieliczne i zbyt nieskuteczne, by być w stanie objąć całość rynku pracy. Fakt, że pracodawcy nie kierują tam ofert, a aż co trzecia osoba aktywnie poszukująca pracy nie rejestruje się w urzędzie pracy (dane BAEL), wskazuje na znaczne deficyty tego interesariusza, których nie da się usunąć i rozwiązać za pomocą „nieznacznych korekt” w ustawie o promocji zatrudnienia. Rzut oka na dane wskazuje, że problem jest naprawdę znaczący: w każdym miesiącu w urzędach pracy rejestruje się ok. 250–280 tys. osób (dane PSZ), z czego mniej więcej 180 tys. osób kwartalnie traci pracę i rejestruje się w urzędzie pracy praktycznie bezpośrednio po zaprzestaniu pracy zarobkowej (dane BAEL), a 100 tys. to osoby wcześniej nieaktywne (absolwenci, powracający do rejestrów długotrwale bezrobotni, itp.). Tę ćwierćmilionową armię „obsłużyć” ma 3,5 tys. pośredników i niecałe 1,5 tys. doradców zawodowych pracujących w PUP (w UE należymy do nielicznej grupy krajów rozdzielających te dwie specjalności, w większości państw traktuje się tę funkcję łącznie, bo i trudno zrozumieć, gdzie w bezpośrednim kontakcie z osobą bezrobotną kończy się odpowiedzialność pośrednika, a zaczyna rola doradcy). A przecież poza rejestrującymi się w rejestrach pozostaje w każdym miesiącu ponad 1,5 mln osób, którymi także ktoś musi się zająć, a poza zarejestrowanymi jest 4–4,5 mln osób dziś nieaktywnych, lecz takich, które jak najbardziej można aktywizować. W skali mikro wygląda to tak, że średnio w urzędzie pracy jest zatrudnionych pięciu pośredników, a 950 osób miesięcznie przychodzi się w tym urzędzie zarejestrować, z czego 500 z nich pojawia się tam po raz pierwszy. Należy przy tym dodać, że w krajach UE przeciętnie 40 rejestrujących się przypada na jednego pośrednika/doradcę miesięcznie.
Dlaczego tyle krajów tak wiele wysiłku wkłada w zapewnienie powszechnego pośrednictwa pracy? Argument jest prosty – to najbardziej efektywny sposób wydawania środków publicznych na tak zwane aktywne formy. Efektywny, bo relatywnie niewielkim kosztem finansowym (czas i know-how pośrednika) w relatywnie krótkim czasie (więc przy niskich kosztach społecznych bezrobocia) niebagatelna część osób bezrobotnych poprawia swoją sytuację na rynku pracy. Czy w ciągu kilku lub kilkunastu tygodni można znaleźć dobrze płatną pracę marzeń? Nie, ale jakąś formę zatrudnienia już najczęściej tak, a wszystkie analizy pokazują, że najtrudniejszy jest ten pierwszy krok: po rynku pracy łatwiej się piąć (np. z umowy czasowej na bezterminową albo z umowy-zlecenia na czasową), niż na niego wejść.
Co ważne, sprawność pośrednictwa pomaga wszystkim – i pracodawcom, i pracownikom – choć niekoniecznie skutkuje spadkiem bezrobocia w krótszej i średniej perspektywie. Do tego potrzeba, by powstawało więcej miejsc pracy. Ale dzięki skróceniu czasu poszukiwania pracy przez wszystkie osoby bezrobotne zmniejszamy koszty społeczne i tzw. utratę kapitału ludzkiego, która wiąże się z przewlekłym poszukiwaniem pracy. Dzięki skróceniu tego czasu wszyscy jesteśmy bardziej atrakcyjnymi pracownikami, a pracodawcy wiedzą, że łatwiej im będzie znaleźć dobrego pracownika, nawet gdy poprzedni odejdzie – więc mniej się obawiają tworzenia nowych miejsc pracy. W dłuższej perspektywie bezrobocie jest więc niższe.
Ile takie powszechne pośrednictwo może kosztować? Biorąc za punkt wyjścia dane dotyczące przepływów na polskim rynku pracy oraz przy relatywnie wysokich stawkach (wzorowanych na rynku niemieckim) i dość ambitnych wskaźnikach skuteczności potrzeba 1,1–1,5 mld złotych rocznie. To wyliczenie zakłada, że usługodawca ma obowiązek zapewnić w okresie maksymalnie jednego miesiąca przeprowadzenie analizy indywidualnej sytuacji na rynku pracy dla każdego beneficjenta oraz że w okresie maksymalnie trzech miesięcy przedstawić minimalnie 10 adekwatnych ofert pracy (adekwatność jest spełniona, jeśli zarówno osoba poszukująca pracy, jak i pracodawca, do którego została skierowana, stwierdzą, że oferta odpowiadała zdefiniowanym przez nich wcześniej kryteriom). Usługodawca uzyskuje wynagrodzenie, tylko jeśli obie strony określą, że oferta była adekwatna. A wynagradza się go w trzech częściach: indywidualna diagnoza (stała kwota w wysokości mniej więcej 100 zł za zrealizowaną usługę); adekwatne zapośredniczenia (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zapośredniczenie wyceniane jest na 4 euro); skuteczne zatrudnienie (proporcjonalnie do wyniku, przeciętnie w krajach UE zatrudnienie wyceniane jest na 400 euro wypłacane w połowie w momencie zawarcia stosunku pracy i w połowie w okresie od 3 do 12 miesięcy po podpisaniu pierwszej umowy, ale tylko jeśli osoba bezrobotna nadal pozostaje w stosunku pracy z tym samym pracodawcą).
Brzmi nierealistycznie? Dziś na pośrednictwo pracy (tj. etaty osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i pośredników pracy) i tak wydajemy już ponad 250 mln zł rocznie, przy czym szacunkowo mniej niż 20 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych uzyskuje faktycznie możliwość skorzystania ze skutecznego i nastawionego na wyniki pośrednictwa pracy. Tyle że nie są to środki z Funduszu Pracy, a środki własne samorządów. Sam Fundusz Pracy ma natomiast obecnie 7,6 mld zł nadwyżki, przy rocznych przychodach na poziomie 8–9 mld zł. Pieniądze więc są. A inne bariery?
Czy w Polsce w ogóle da się zapewnić powszechne pośrednictwo pracy?
Przy tak niewielkiej liczbie pośredników i doradców w urzędach pracy w Polsce rozpoczęcie świadczenia usługi powszechnego pośrednictwa pracy z dnia na dzień wydaje się nierealistyczne. Ale nie tylko Polska znajduje się w takiej sytuacji. Pierwszym krokiem, który wykonały niemal wszystkie rozwinięte kraje przed nami, jest dopuszczenie zewnętrznych, niepublicznych usługodawców oraz wynagradzanie wyłącznie za wynik. My wciąż wypłacamy etat w danym urzędzie pracy, co nie jest w najmniejszym stopniu powiązane z osiąganymi przez danego pośrednika wynikami.
Po co płacić za wynik? Obecnie wiemy, że urzędy dysponujące większą liczbą pośredników w relacji do bezrobotnych niekoniecznie charakteryzują się wyższą skutecznością w zapełnianiu miejsc pracy (mierzoną procentem ofert wykorzystanych w ciągu 30 dni od złożenia – perspektywa pracodawcy) ani większą sprawnością w tym procesie (mierzoną liczbą skierowań niezbędnych do zapełnienia jednej oferty pracy). Co więcej, nie zachodzi prosta statystyczna zależność, iż mniej efektywne powiaty mają mniejszą liczbę pośredników (na bezrobotnego), mniejszy procent wykorzystanych ofert lub niższą liczbę skierowań (dane PSZ). Najsprawniejsze urzędy w Polsce wiążą się niekoniecznie z najbardziej dynamicznymi lokalnymi rynkami pracy (jest wśród nich Warszawa, ale jest także Rzeszów). Z drugiej strony najsprawniejsze urzędy stworzyły własną, bardzo rozbudowaną sieć pośrednictwa (w Rzeszowie tę funkcję pełni np. utworzony zgodnie z brytyjską metodologią JobCentre Plus – ośrodek funkcjonujący poza budynkiem urzędu pracy; w Warszawie zatrudnia się ponad 40 pośredników pracy) oraz premiujący skuteczność system motywacyjny. Pracownicy PUP – niewynagradzani za wynik – osiągają rezultaty tylko wtedy, gdy są dobrze zmotywowani. Zwiększanie puli środków dostępnych na publiczne pośrednictwo pracy bez zmiany zasad gry – nie zmieni znacząco wyników, podniesie tylko koszty.
Otwarcie na innych usługodawców to nie tylko sposób na stworzenie między pośrednikami konkurencji, która w rozsądnych ramach regulacyjnych powinna sprzyjać poprawianiu sytuacji osób bezrobotnych. To także sposób, by zwiększać liczbę osób umiejących świadczyć tę usługę. Na dziś, by być pośrednikiem, należy ukończyć specjalistyczne studia podyplomowe (lub odpowiednią specjalizację na studiach magisterskich na wybranych kierunkach społecznych). Przepis ten wprowadzono niemal 10 lat temu, by „dowartościować” merytorycznych pracowników służb zatrudnienia. Dziś jednak pełni to podwójnie złą funkcję. Po pierwsze, blokuje dostęp do wykonywania tego zawodu tym, którzy umieją to robić, lecz nie ukończyli (jeszcze?) odpowiednich studiów. Pośrednictwo to zawód praktyczny, wymagający doświadczenia, znajomości lokalnego i regionalnego rynku pracy, nieco wyczucia i psychologii – nie dyplomu. Po drugie, ponieważ te kierunki społeczne, na których można uzyskać właściwą specjalizację, nie należą do najbardziej popularnych, wymóg studiów kierunkowych daje przesłanki do negatywnej selekcji przyszłych ewentualnych pośredników. Lepsi studenci stają się konsultantami w firmach HR.
Otwierając kontraktowanie, otwieralibyśmy dostęp do zawodu. Tworząc popyt na usługę pośrednictwa – stworzylibyśmy najbardziej dynamicznym i przedsiębiorczym pasjonatom rynku pracy możliwość rozwinięcia skrzydeł i wykorzystania dziś nieskapitalizowanego doświadczenia. A jeśli dany podmiot nie spełniałby standardów jakości usługi wyznaczonych w kraju i w regionie – przenosimy środki i osoby bezrobotne do innego usługodawcy.
Komu płacić za pośrednictwo?
Gdy we wczesnych latach 90. w Polsce odbudowywano służby zatrudnienia, w krajach rozwiniętych następowała fundamentalna zmiana filozofii świadczenia usług publicznych. Choć państwo nadal finansowało, przestało mieć ambicje pełnienia funkcji usługodawcy. Filozofia ta zasadza się na prostej obserwacji: lokalna administracja będzie mogła zawsze bezkonkurencyjnie pełnić funkcje koordynatora i inicjatora zmian, ale nie jest w stanie być na raz perfekcyjnym szpitalem, szkołą, inwestorem budowlanym, teatrem, opiekunem społecznym i pośrednikiem pracy. Należy więc uczynić wszystko, co można, by poprawiać zdolności strategiczne i koordynacyjne samorządów, lecz zadania specjalizowane powierzać podmiotom, dla których to właśnie jest tak zwany core business.
W Australii, USA i Holandii pierwsze kroki zmierzające do wdrożenia tych zmian podjęto już w połowie lat 90. W zależności od przyjętego rozwiązania na początek albo pozwalano służbom publicznym dalej samodzielnie realizować usługi zatrudnieniowe w konkurencji do podmiotów niepublicznych, albo nie pozwalano tego robić. Jednak już po kilku latach w niemal wszystkich przypadkach usługi zatrudnieniowe były świadczone wyłącznie lub przede wszystkim przez podmioty niepubliczne – w tym komercyjne i niekomercyjne. A służby zatrudnienia skupiły się na zadaniu trudniejszym, ale również niezbędnym – tworzeniu, koordynacji i rozwijaniu lokalnej polityki rynku pracy.
W jaki sposób przeprowadzano modyfikację systemów świadczenia usług rynku pracy? Praktycznie z dnia na dzień. Odpowiednie zmiany legislacyjne z około półrocznym vacatio legis pozwoliły na skuteczne przeprowadzenie reformy w Holandii, Australii, Niemczech, USA, Nowej Zelandii, Belgii, a nawet w Chile. Okres vacatio legis spędzano zazwyczaj na przekazywaniu wsparcia merytorycznego zarówno zlecającym, jak i potencjalnym usługodawcom. Gdy widoczne były braki podaży, wyspecjalizowany fundusz wspierał tworzenie nowych podmiotów. Wielka Brytania zdecydowała się na pilotaże w wyselekcjonowanych społecznościach lokalnych (odpowiednikach powiatów w Polsce), obejmując nowym systemem wszystkich w danym regionie. Pilotaż dotyczył więc tylko wybranych powiatów, a nie wybranych grup osób poszukujących pracy!
We wszystkich krajach, które przeprowadziły już fundamentalną reformę, po wprowadzeniu zmian przez kilka lat monitorowano realizację założeń i wprowadzano kolejne poprawki do stosowanych rozwiązań. Co więcej, monitoring rozwiązań uwzględniał współpracę z badaczami i wszystkie problemy oraz kolejne próby ich rozwiązania zyskały dokumentację socjologiczną, prawną i ekonomiczną. Dokumentację, z której można – i byłoby warto! – korzystać przy tworzeniu własnych rozwiązań.
A co jeśli pośrednictwo nie wystarczy? Któremu dziecku dać cukiereczek?
Powszechne pośrednictwo pomoże w znacznym stopniu w długim i średnim okresie, ale nie jest cudownym lekiem na wszystkie trudności. Dla części osób może się po prostu okazać niewystarczające, bo ich dzisiejsze bariery są zbyt duże, by umożliwić podjęcie pracy. Gdy barierą jest brak właściwych kwalifikacji – wówczas właściwym instrumentem jest szkolenie zawodowe. Często jednak bariera jest złożeniem kilku czynników (nie tylko braku kwalifikacji) i wiąże się nie z defektem danej osoby bezrobotnej, lecz ze standardami lokalnego rynku pracy. Jak wówczas wspierać zatrudnienie?
W praktyce dziś większość instrumentów polega na tym, by kogoś „przekupić”. Staż czy przygotowanie zawodowe w miejscu pracy to „cukierek” dla pracodawców. W wersji optymistycznej państwo mówi: „bierz tego młodego/starego człowieka, masz go całkiem za darmo, niech coś u ciebie porobi, może się poduczy i ktoś go wreszcie zatrudni”. Podobnie działać będą proponowane obecnie przez MPiPS działania nakierowane na matki powracające na rynek pracy po dłuższej przerwie – państwo mówi: „no wiem przecież, że przewijając pieluchy, wszystko pozapominały, więc dopłacę ci do trzymania takiego felernego pracownika przez kilka miesięcy”. W wersji pesymistycznej w Polsce powiatowej lokalny pracodawca i tak mówi koledze, który jest szefem PUP: „jak frajer płacę składki na Fundusz Pracy i nic z tego nie mam, więc przyślijcie do mnie kilku stażystów rocznie, dajcie mi dofinansowanie na stworzenie miejsca pracy albo przeniosę zakład trzydzieści kilometrów dalej, do innego powiatu”. Innym rodzajem przekupywania są narzędzia takie jak prace publiczne i zatrudnienie interwencyjne – przekupujemy osoby bezrobotne, by choć przez kilka godzin w tygodniu i przez parę tygodni udawali, że choć nie dostaną żadnej realnej oferty zatrudnienia z urzędu pracy, nadal aktywnie jej poszukują.
Faktycznie jakiekolwiek wsparcie aktywizacyjne uzyskuje obecnie w ciągu roku przeciętnie mniej niż 5–8 proc. zarejestrowanych osób bezrobotnych (MPiPS błędnie podaje wskaźnik 25 proc., ponieważ odnosi liczbę osób aktywizowanych w ciągu całego roku do liczby osób zarejestrowanych w grudniu; nie jest to właściwy mianownik, bo liczba osób rejestrujących się przez cały rok jest kilkukrotnie większa niż stan zarejestrowanych w którymkolwiek miesiącu). Pieniądze na aktywizację najczęściej pojawiają się wiosną, co uruchamia zapisy na szkolenia, konkursy na dotacje, by rozpocząć działalność gospodarczą, oraz programy stażowe i zatrudnienia interwencyjnego. „Zapisy” kończą się wraz z wyczerpaniem liczby miejsc i o ile pod koniec roku z rezerwy wojewódzkiej lub ministerialnej nie pojawią się nowe pieniądze, szans na aktywizację nie ma, niezależnie od tego, czy ktoś pomocy potrzebuje i czy ma szansę na sukces. Zgłaszający się do urzędu w czerwcu nie może nawet próbować uzyskać dotacji na działalność gospodarczą aż do marca/kwietnia następnego roku, choć jego projekt może być lepszy i gwarantować tworzenie większej liczby kolejnych miejsc pracy…
Problemem jest także jeszcze inne zjawisko – bezwzględna konkurencja poszczególnych grup osób bezrobotnych. Ustawa o promocji zatrudnienia, w miejsce konkurencji usługodawców, wprowadza de facto konkurencję między poszczególnymi grupami osób bezrobotnych i nieaktywnych. Choć na świecie takie myślenie odeszło już w mrokach pradziejów, w Polsce z uporem godnym znacznie lepszej sprawy wciąż ustalamy pewne grupy priorytetowe (np. młodzież w latach 2003–2007, osoby w wieku 50+ w latach 2008–2010, teraz w modzie są „powracające matki”) i spieramy się w debacie publicznej o to, by pewną kwotę z puli środków dostępnych dla wszystkich zarezerwować dla tych konkretnych grup osób.
Problem w tym, że takie „znakowanie” nie sprzyja lepszemu adresowaniu działań, bo działania mają rozwiązywać problem, a nie konstatować sytuację życiową. W Polsce, jeśli ktoś nie spełnia ustawowej definicji (np. ma wyższe wykształcenie i lat 28, a nie 27, albo ma niższe wykształcenie i lat 49, a nie 50), uzyskanie właściwego wsparcia w poszukiwaniu pracy staje się paradoksalnie niemal niemożliwe. I nie chodzi o rozszerzenie definicji, lecz o fundamentalną zmianę filozofii! MPiPS sugeruje na przykład, że może rozszerzyć definicję osoby młodej z obecnych limitów 25–27 lat (w zależności od wyższego wykształcenia) do 30 lat, niezależnie od ścieżki edukacyjnej. Pytanie – oczywiście retoryczne – brzmi jednak, czy w dzień po 30 urodzinach bariery, które uniemożliwiały dotąd danej osobie znalezienie pracy, znikają.
Komu cukierek – pracodawcy czy pracownikowi?
Niezależnie od opisanych wcześniej patologii polskiego systemu usług zatrudnieniowych wciąż otwarte pozostaje pytanie, jak wydawać środki na aktywizację. Wydając środki – zawsze kogoś jakoś próbujemy „przekupić”. Czy patrząc na doświadczenia innych krajów, możemy wyciągnąć jakieś wnioski, co działa lepiej, a co gorzej?
Dając cukierka pracodawcy, państwo generuje dwa szkodliwe mechanizmy. Po pierwsze, utwierdza go w przekonaniu, że dana grupa pracowników jest „felerna”. Skutkiem takiego przekonania jest dyskryminacja zarówno przy zatrudnianiu, jak i przy określaniu płac. W skrajnym przypadku wiara w „feler” różnych grup może skutkować decyzją o nietworzeniu miejsc pracy w danej branży. Za parę jeszcze lat okaże się, że w zasadzie każdy na rynku pracy był w jakimś czasie „felerny”.
Drugi mechanizm jest równie szkodliwy – pracodawca w zamian za relatywnie niewielkie pieniądze „na dziś” podejmuje decyzje o dalekosiężnych skutkach. W przypadku dofinansowania nowych miejsc pracy horyzont stabilności danego stworzonego miejsca pracy będzie wyznaczony przepisami i krótkofalowymi korzyściami z dotacji, a nie rozsądnym rachunkiem ekonomicznym. W konsekwencji powstaje więcej niestabilnych, nieprzyszłościowych miejsc pracy, czyli takich, które – pomimo dotacji – znikną po roku czy dwóch, bo są nierentowne. To, że te miejsca pracy znikną, jest dobre dla gospodarki, ale jeszcze lepiej byłoby, gdyby nigdy nie powstały, bo wydane na nie środki w ciągu tych kilku lat nie zwrócą się pod postacią składek na Fundusz Pracy (jeśli zwróciłyby się dzięki zwiększonym wpływom z podatku PIT, należałoby je finansować ze środków własnych samorządu, a nie z Funduszu Pracy). Stabilne, trwałe, rozwojowe miejsca pracy najczęściej nie potrzebują stymulacji w postaci kilku czy kilkunastu tysięcy dotacji.
Dając cukierka pracownikowi, też ryzykujemy wprowadzenie złych bodźców. Przykładowo zasiłek może być przyczyną zniechęcenia do poszukiwania pracy przez pierwszych kilka miesięcy dla osób o niższych kwalifikacjach, bo w przypadku takich osób spadek dochodu (różnica między zasiłkiem a płacą przed utratą pracy) nie jest tak duża. Zjawisko to może występować szczególnie silnie, jeśli w rodzinie są inne źródła zasiłków lub ktoś regularnie pracujący, kto zapewnia poczucie bezpieczeństwa finansowego.
Z drugiej jednak strony czym ryzykujemy, dopłacając osobom bezrobotnym lub wręcz nieaktywnym, by zgodziły się obniżyć stawkę, za którą byłyby skłonne pracować? Pracodawca w ogóle musi zapłacić jakąś pensję, więc zapewni, by praca była produktywna (przynosiła mu korzyść), a więc także stanowiła użyteczne doświadczenie dla pracownika. W tym sensie dajemy osobom obecnie „niezagospodarowanym” możliwość zwiększenia swojej atrakcyjności w przyszłości. Na podstawie tej właśnie filozofii w wielu krajach UE wprowadzono rozwiązania podobne do niemieckich (np. 1€ jobs i minijobs).
Jak z tej perspektywy wyglądają najczęściej wykorzystywane programy stażowe (skierowane do osób młodych) i przygotowania zawodowego (skierowane do osób starszych) realizowane w Polsce? Niezależnie od wykształcenia, kwalifikacji i aspiracji kwota uzyskiwanego „wynagrodzenia” jest taka sama, a pracodawca nie ponosi żadnego kosztu w związku z przyjęciem stażysty. Nie interesuje go zatem, czy do maksimum wykorzystuje się możliwości danego pracownika ani czy on podnosi swoje kwalifikacje i umiejętności. Ponieważ po zakończeniu programu pracodawca nie musi proponować dalszej współpracy – tym bardziej nie jest zainteresowany rozwijaniem potencjału stażystów w trakcie jego realizacji. Nie interesuje go też, czy staż jest dopasowany do możliwości danej osoby – magister antropologii tak samo nadaje się do odbierania telefonów i robienia kawy jak i makijażystka po szkole licealnej, a o tym, kto jest skierowany na staż, decyduje urząd pracy. A nieadekwatnej osoby – po podpisaniu umowy stażowej – nie można zmienić na kogoś następnego, potencjalnie mającego szansę na dłuższą współpracę.
Jak rozwiązuje się ten problem w innych krajach? Staż rozumiany jako przyuczenie do zawodu odbywa się jeszcze na etapie edukacji, czyli przed uzyskaniem pełnych kwalifikacji w poszczególnych zawodach. Staż dla absolwenta lub pracownika, którego kwalifikacje trzeba zaktualizować, odbywa się za pełnym wynagrodzeniem uzgodnionym pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, a cukierek polega na (współ)finansowaniu pozapłacowych kosztów pracy przez pewien okres (np. 6 miesięcy) i tylko jeśli współpraca jest kontynuowana po zakończeniu programu. Za to pracodawca może w ciągu pierwszych dwóch tygodni zrezygnować z danej osoby, jeśli okaże się, że w toku rekrutacji wybrano niewłaściwego pracownika.
Bez powszechnego i sprawnego pośrednictwa bezskuteczne poszukiwanie pracy będzie trwało dłużej, przy wyższych kosztach społecznych i z jeszcze bardziej negatywnymi skutkami dla przyszłego rozwoju kariery zawodowej. Zapewnienie standardów zbliżonych do innych krajów UE wiąże się z koniecznością zdefiniowania na nowo samej usługi pośrednictwa oraz ze stworzeniem rynku, na którym najważniejszy stanie się nie urząd (ani budżet), ale osoba poszukująca pracy.
Nie wszystkim pośrednictwo pracy wystarczy – w wielu przypadkach konieczne jest wsparcie w postaci przekwalifikowania. Jeśli jednak myśleć o wydawaniu publicznych pieniędzy na coś więcej niż programy szkoleniowe – instrumenty muszą pomagać osobom poszukującym pracy. Dofinansowywanie pracodawców przy nierozsądnym systemie zachęt nie zmienia sytuacji, lecz jedynie na chwilę i pozornie poprawia statystyki.
Poprzedni nasz tekst dla „Liberté!” kończył się przywołaniem art. 65 Konstytucji RP. Poniżej przytaczamy go ponownie. To nie autoplagiat, lecz forma pokazania, że choć minął ponad rok, te same problemy pozostają niezmiennie aktualne.
„Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia” – choć brzmi to idealistycznie i radykalnie, takie dokładnie brzmienie ma artykuł 65 Konstytucji RP. Wszyscy obywatele Polscy mają zatem – obok bezpłatnej opieki zdrowotnej, edukacji czy ochrony prawnej – także konstytucyjnie zagwarantowaną pomoc w poszukiwaniu pracy. Oczywiście, zapis ten pozostaje w znacznym stopniu fikcją, lecz – w przeciwieństwie do zdrowia, edukacji czy prawa – jako obywatele nie jesteśmy w stanie wpłynąć na status quo. Niezadowoleni z poziomu szkolnictwa możemy kształcić się prywatnie – podobnie jest z opieką zdrowotną czy pomocą prawną. Nie możemy jednak prywatnie uzyskać pomocy w znalezieniu pracy. Konwencja ILO (International Labour Organization), którą podpisały wszystkie kraje naszego kontynentu, zabrania pobierania opłaty za pomoc w znalezieniu pracy od osoby jej poszukującej. Niezależnie od potencjalnie niebagatelnej bariery finansowej w przypadku edukacji, zdrowia i ochrony prawnej – za pomocą prywatnych pieniędzy możemy próbować zaradzić niesprawności państwa. W kwestii poszukiwania pracy nie. Dlatego tym ważniejsze jest, by wreszcie zacząć naprawiać system, który po prostu nie działa tak jak powinien.
Opublikowano 6.04.2013
