Partie antysystemowe :)

Zjawisko buntu wobec polityki (tradycyjnych partii) w historii najnowszej najczęściej wiążemy z głęboką i dramatyczną transformacją lat 60.: ruchem na rzecz praw obywatelskich w Ameryce, rewoltą z maja 1968 r. we Francji, protestami studenckimi w Wielkiej Brytanii czy Meksyku itd. Ten fenomen, wbrew oczekiwaniom niektórych badaczy, znalazł swoją kontynuację również i w nowym tysiącleciu w postaci (szeroko komentowanych i analizowanych) oddolnych i cechujących się dużym potencjałem ruchów antyglobalistycznych (global justice movement).

Jednak przedmiotem niniejszego artykułu jest nie bunt wobec polityki, lecz bunt w polityce. W roku 1996 w renomowanym czasopiśmie „Party Politics” Andreas Schedler opisał grupę europejskich partii, które określił mianem antyestablishmentowych. Partie te na początku lat 90. zbijały polityczny kapitał na powiększającym się dystansie pomiędzy rozczarowanym wyborcą a politycznymi partiami głównego nurtu. Spadek poziomu zaufania do elit, a zwłaszcza liderów i działaczy partii politycznych wykorzystały jako główną oś narracji w komunikacji z wyborcą. Wchodziły w rolę buntowników walczących w imię ofiar (wyborców) zdradzonych przez tradycyjne siły polityczne.

Nowa fala polityki, określana także później jako „polityka protestu”, była prowadzona w obrębie skostniałych do tej pory systemów politycznych i ciekawa jest co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, bazowała na doktrynie politycznego, prawicowo zorientowanego populizmu, po drugie, wyborcze poparcie generowała dzięki wykorzystaniu radykalnego scenariusza społecznych zachowań – buntu.

W tym miejscu warto wspomnieć, iż bunt jest w zasadzie jedynym typem reakcji, któremu Robert King Merton przyznawał charakter grupowy. W swojej słynnej pracy na temat struktury społecznej opisywał pięć możliwych scenariuszy przystosowania jednostek w społeczeństwie: konformizm, innowację, rytualizm, wycofanie i wreszcie bunt. Reakcja buntownicza, według Mertona, polegała na odrzuceniu zarówno dotychczasowych celów społecznych, jak i służących do ich realizacji zinstytucjonalizowanych środków przy jednoczesnym dążeniu do wprowadzenia nowych. „Ten rodzaj przystosowania wyprowadza ludzi na zewnątrz otaczającej struktury społecznej, aby tworzyli wizję i próbowali realizować strukturę nową, to znaczy zupełnie przekształconą”.

Aby opisać buntowniczy charakter partii antyestablishmentowych, kilka słów należy poświęcić początkom systemów partyjnych. Wiodąca w naukach o polityce teoria podziałów socjopolitycznych (Seymour Martin Lipset i Stein Rokkan) utrzymuje, iż tradycyjne partie polityczne – socjaldemokratyczne, konserwatywne czy liberalne – powstawały na gruncie wcześniejszych długotrwałych konfliktów między grupami społecznymi. Najważniejsze z nich to spór między centrami a peryferiami, laickością a wyznaniowością, pracą a własnością środków produkcji. Świadomość odrębności, artykulacja własnych interesów przez poszczególne grupy i w końcu samoorganizacja doprowadziły do powstania tradycyjnych rodzin partii i ich zaplecza (kościołów, związków zawodowych). Oddolna legitymizacja na długie lata zapewniła poszczególnym siłom politycznym zaplecze wyborcze, jednak ten obraz lojalnych elektoratów i partii reprezentujących grupowe interesy zmienił się w latach 60., kiedy doszło do rozmrożenia układu partyjno-wyborczego, a zewnętrzne – antywojenne, ekologiczne, feministyczne ruchy społeczne – dały początek Nowej Polityce.

Opisywane tutaj partie antyestablishmentowe 30 lat później starały się ten schemat polityzacji społecznych sporów wykorzystać ponownie. Proces ten jednak odbywał się wewnątrz systemu politycznego rozumianego jako system reprezentacji, w którym główną i bezalternatywną funkcję pełnią partie polityczne. W celu mobilizacji elektoratu wykorzystano mit buntu. Mertonowską „nową wizję” i „nowe struktury” reprezentować mieli m.in. Jean-Marie Le Pen, Jörg Haider czy kilka lat później Pim Fortuyn. W swoich wystąpieniach kreślili oni obraz politycznej anomii jako głównej bolączki systemów demokracji przedstawicielskiej. Ważnym jej symptomem i w rezultacie zarzewiem buntu miała być powiększająca się od lat 60. grupa chwiejnego elektoratu, a więc wciąż głosujących, lecz niestabilnych w swoich politycznych wyborach obywateli.

Charyzmatyczni liderzy w płomiennych przemówieniach opisywali konflikt narosły w obrębie systemu politycznego. Piętnowali elity, które zdradziły swoich wyborców, a jednocześnie ich atakują – tych „jedynych prawdziwych obrońców ludu”. Polityków przedstawiano jako klasę zakłamanych i niekompetentnych karierowiczów, same partie jako organizacje nierealizujące podstawowych funkcji, a więc niemające racji bytu. Innymi słowy, liderzy „nowych” partii zawłaszczali, jeśli nie nieuświadomiony, to na pewno niezinstytucjonalizowany konflikt (całego) elektoratu z dotychczas rządzącymi. Co ważne, apel kierowano do wyborców niezależnie od ich proweniencji, ponad politycznymi podziałami, co znacząco zwiększało szanse wyborcze.

„Nowa wizja” – populizm polityków

Tymczasem koncepcja obrony „prawdziwego suwerena” – ludu – jest znana i od XIX w. pozostaje domeną ruchów i partii populistycznych. Choć wokół tego terminu narosło wiele problemów definicyjnych, warto zastanowić się nad (przynajmniej ogólną) jego charakterystyką.

I tak populizm może przybrać formę ideologii politycznej czy ruchu politycznego w warunkach demokracji przedstawicielskiej, korzystając z jej procedur (pluralizmu czy wolności słowa) dążyć do zwiększenia wertykalnych powiązań między organami władzy przedstawicielskiej a wyborcami. Stąd podkreślanie rangi rozwiązań demokracji bezpośredniej (referenda, większościowe systemy wyborcze). Jednocześnie istotne jest dążenie populistów do uproszczenia procedur, które ustanawiają reprezentację. Mamy więc do czynienia z dążeniem do stworzenia rządów w mniemaniu populistów lepszych, co niekoniecznie oznacza bardziej reprezentatywnych.

Po drugie, populiści silnie identyfikują się z „centrum” czy „ojczyzną” (heartland) rozumianą też jako wspólnota. Wielość definicji „ojczyzny” wśród ruchów populistycznych na świecie sprawia, że są one sytuowane w różnych miejscach politycznego spektrum, od lewicy do prawicy.

Trzecią cechą populizmu jest brak jednolitego systemu wartości (core values). Jednocześnie określenie „populistyczny” jest częstym przydomkiem innych ideologicznie podejść np. national-populisme we Francji.

Znana z historii wersja agrarna czy gospodarcza tej doktryny powinna zostać uzupełniona o kolejny typ – populizm polityków, który w przeciwieństwie do dwóch poprzednich odwołuje się nie do wybranych grup społecznych, lecz do „ludu wybierającego”, elektoratu jako całości. Tutaj populizm jest odpowiedzią na tzw. kryzys legitymacji i dyskusje nad zmianami konstytucji, rolą partii politycznych i poziomem korupcji, zawiera w sobie sprzeciw wobec głównej zasady demokracji liberalnej, według której „większość” powinna być ograniczana przez prawo.

W Europie Zachodniej populiści stają w opozycji wobec „liberalnego konsensusu”, multikulturowego ładu powojennego, w Europie Środkowo-Wschodniej zaś konsensu wypracowanego w okresie transformacji ustrojowej (reformy rynkowe, integracja z organizacjami euroatlantyckimi, odrzucenie języka i działań nacjonalistycznych). Za cel obierają sobie co najmniej jedną z politycznych sfer tabu, która staje się przyczynkiem do dyskusji na tematy wyrzucone poza nawias przez partie głównego nurtu. To właśnie brak wyrazistych tematów i wyraźnych różnic w programach tradycyjnych partii politycznych jest podawany za jeden z głównych powodów sukcesów politycznego populizmu.

W procesie masowej komunikacji buntownicy antyestablishmentowi są reprezentowani przez charyzmatycznych liderów, ci z kolei odwołują się do emocji, posługują symbolami, a dzięki bezpośrednim technikom perswazyjnym trafiają szczególnie do odbiorców o niskich kompetencjach komunikacyjnych (co jest często powiązane z niższym poziomem wykształcenia). Narzędzia z jednej strony znane i wykorzystywane w politycznych kampaniach w połączeniu z nowymi i kontrowersyjnymi tematami zyskują pozór nowości. Wyborcy, zmęczeni nieefektywnym układem sił, poddani regułom uproszczonego medialnego przekazu na temat polityki, wybierają rozwiązania ich zdaniem radykalne.

„Nowa struktura” – paradoks antypartii

Sama idea „władzy ludu, dla ludu i przez lud” ani sprzeciw wobec rządzących elit, który ma stanowić „nowy konflikt”, nie były nowe. Co więcej, realizowano je za pośrednictwem tradycyjnych struktur, jakimi są partie polityczne. To znienawidzone przez populistów organizacje politycznego wyzysku stały się machinami oblężniczymi twierdzy bronionej przez polityczny establishment. I choć przez samych liderów oraz część publicystów określone zostały jako antypartie, ich nowatorskość nigdy nie została sprecyzowana. Choć nazwa „partia” ustępowała miejsca określeniom „lista”, „front”, „ruch”, „platforma” czy „porozumienie”, quasi-buntownicy spośród wielu innych możliwych form instytucjonalizacji wybrali właśnie partyjną. Dlatego aby ostatecznie rozstrzygnąć pytanie o możliwość buntu w polityce, o efektywność antypartyjności, należy rozważyć kilka kwestii.

Paradoksalnie, funkcje najczęściej przypisywane partiom politycznym w dużym stopniu pokrywają się z zadaniami stawianymi przed innymi formami organizacji społecznej, m.in. wspomnianymi na początku ruchami społecznymi. Mowa tutaj o funkcji integracyjnej partii, w której ramach obywatele mobilizują się i zrzeszają wokół danego tematu, o tworzeniu platform artykulacji interesów i ich prezentowaniu w sferze publicznej, w końcu o rekrutacji liderów. Wszystkie te zadania mogą być i są realizowane przez stowarzyszenia, czy związki wyznaniowe lub inne nieformalne organizacje. Pojawia się więc pytanie, czy imperatyw „przywrócenia ludowi należnego mu znaczenia” musi i może być realizowany właśnie przez partie.

Dochodzimy w tym momencie do ostatniej grupy zadań przypisywanych partiom, a mianowicie „dążenia do zdobycia i utrzymania władzy”, co w praktyce liberalnych demokracji można utożsamić ze współtworzeniem parlamentów i rządów. Ta ostatnia funkcja, wyróżniająca partie polityczne na tle pozostałych form społecznego nacisku, była też głównym argumentem liderów takich jak Haider, Fortuyn, ale także Andrzej Lepper, premier Bułgarii Bojko Borisov czy prezydent Rumunii – Traian Băsescu. Ich zdaniem jedynie udział w systemie tworzył realną szansę na „powrót władzy w ręce prawowitego suwerena”. Szansę, której (w domyśle) inne organizacje nigdy nie miały.

Biorąc pod uwagę rolę, jaką współcześnie partie polityczne odgrywają na szczeblu państw, hegemonię tych partii w procesie tworzenia gabinetów oraz wpływ na kształt stanowionego prawa, i mając na uwadze rosnące znaczenie ich międzynarodowych struktur (międzynarodówek, frakcji w Parlamencie Europejskim, partii europejskich), jak również powiększający się zakres budżetowego finansowania największych z nich, trudno się z tą „partyjną strategią rozwoju” nie zgodzić. Jednak w przypadku partii, które mają być reprezentantem „nowej struktury” – koniem trojańskim polityki – ten mariaż jest więcej niż ryzykowny.

Opisywane tutaj partie antyestablishmentowe starają się w oczach swoich wyborców uchodzić za polityczną siłę „zewnętrzną” w stosunku do tych tworzących „polityczny układ” na szczeblu centralnym czy lokalnym. Tymczasem już sam fakt wyboru tej formy organizacyjnej narzuca na quasi-buntowników formalne i nieformalne ograniczenia.

Podstawowym są konstytucyjne zakazy działania organizacji o charakterze antysystemowym. Zapisy te na starcie łagodzą potencjalnie radykalne „nowe wizje” i „nowe struktury”. Z punktu widzenia społecznej percepcji partie polityczne jako organizacje cechuje szokująco niski poziom społecznego zaufania. Tendencja ta (także w Polsce) utrzymuje się od wielu lat. W ostatnim badaniu CBOS-u z marca 2012 r. partie polityczne znalazły się na ostatnim, 23. miejscu. Podobnie rzecz się ma w innych państwach Unii Europejskiej – partie ogólnie (średnia dla EU-27) cieszyły się zaledwie 19 proc. zaufaniem, również najniższym w porównaniu z innymi krajowymi instytucjami (Eurobarometr 2011 r.).

Drugi aspekt, przeczący możliwości buntu w polityce dzięki „nowej strukturze”, wynika z regulacji prawnych. Choć ustawodawstwo dotyczące rejestracji i działania partii politycznych jest różne w różnych państwach UE i trudno jest te kwestie uogólnić, imperatyw „dążenia do zdobycia i utrzymania władzy” najczęściej doprowadza partie do udziału w wyborach. Ta sfera działalności jest już ściśle regulowana, a mechanizmy wyborcze (progi wyborcze, techniki przeliczania głosów na mandaty, itd.) stanowią główną zaporę dla efektywności nowych politycznych przedsięwzięć, wymuszają koalicje przedwyborcze, czyli – innymi słowy – dostosowanie się do „reguł gry” ustalonych przez dyskredytowany establishment.

Niezależnie więc od charakteru partii, jej komunikatu czy charyzmy lidera partyjność już na starcie naraża quasi-buntowników na utratę wiarygodności. Dotyczy to zwłaszcza podmiotów nowych o słabo rozbudowanych strukturach.

Stąd międzynarodowy rozgłos, który każdorazowo towarzyszył antypartiom wchodzącym w skład parlamentów (rządów). Przełamanie przez antypartie bariery reprezentacji (Dania 1998 r., Austria i Belgia 1999 r., Holandia 2002 r.) oznaczało, iż quasi-buntownicy zdołali stworzyć efektywny przekaz i zgromadzić duże społeczne poparcie lub zbudować rozległe struktury terenowe, ewentualnie wejść w przedwyborczy mariaż z partiami głównego nurtu. Każda z tych opcji osobno lub dowolna ich kombinacja mogła być symptomem początku zmiany systemu reprezentacji.

Tymczasem – i tu dochodzimy do ostatniej kwestii – nawet w przytaczanych powyżej przypadkach, wyrosłych na micie społecznego buntu, zmiana taka nie nastąpiła. Faktem jest, że partie antyestablishmentowe w kilku przypadkach zmieniły układ sił, np. rozbijając tradycyjne koalicje w Austrii czy Belgii, w niektórych państwach poruszyły tematy tabu (zwłaszcza problem nowej polityki imigracyjnej). Jednak niesiona na sztandarach radykalna zmiana systemów wartości i wytworzenie nowych struktur w żadnym z wypadków się nie powiodły.

Najczęściej powielany scenariusz to utrata poparcia wyborczego dla quasi-buntowników krótko po wejściu do parlamentów/gabinetów. Los ten podzieliły Austriacka Partia Wolności, Lista Pyma Fortuyna, szwedzka Nowa Demokracja i inne. Scenariusz buntu wyczerpał się, a właściwie już na starcie był skazany na niepowodzenie, ponieważ „nową wizję” bardziej reprezentatywnego systemu politycznego postanowiono zrealizować w nowych/starych partyjnych strukturach.

Historia kołem się toczy

Niezależnie od lekcji, jaką politycy i opinia publiczna w Europie otrzymali dekadę temu, mit wewnątrzsystemowego buntu pozostaje nośny i jest często wykorzystywany. Nie sposób jednak nie odnieść wrażenia, że w przypadku polityków (w przeciwieństwie do wyborców) lekcja została odrobiona. Spadające poparcie wyborcze nie przeszkodziło części z nich w eksploatowaniu tego wątku, wręcz przeciwnie, wykorzystano go ponownie do budowy nowych partyjnych struktur. W niektórych przypadkach działo się to jeszcze w trakcie trwania kadencji – z Austriackiej Partii Wolności wydzielił się Sojusz na rzecz Przyszłości Austrii, Duńska Partia Ludowa powstała jako odłam Partii Rozwoju. Inny, choć równie skuteczny, scenariusz zrealizowano w Holandii czy Szwecji, gdzie po porażce wyborczej partii matek mit buntu ponownie pojawił się krótko później w procesie tworzenia nowych partii – na miejsce Listy Pima Fortuyna Geert Wilders powołał radykalną Partię Wolności, Nową Demokrację zastąpiła Szwedzka Demokracja. Nowi liderzy wyraźnie zaostrzyli swoją antyestablishmentową retorykę, a na scenie politycznej wystrzegali się mariażu z partiami głównego nurtu i nie wchodzili z nimi w koalicje. Ich strategia do dziś zakłada ciche poparcie dla mniejszościowych rządów w zamian za realizację części postulatów. Takie zachowanie umożliwia ciągłe wykorzystanie mitu buntu w polityce i generowanie wyborczych głosów protestu. Koniec końców śmiertelnie groźna dla politycznych systemów lewicowa koncepcja społecznego buntu jest nadal wykorzystywana przez prawicowych populistów do zbijania politycznego kapitału, a w efekcie cementuje istniejący układu sił.

Niesprawiedliwe byłoby jednak pozostawienie bez zdania komentarza innych możliwych płaszczyzn społecznego buntu. Wśród nich na uwagę zasługuje wzrastająca na zachodzie liczba tzw. niezależnych deputowanych (non-aligned), budujących swoje poparcie w pierwszym rzędzie na niepartyjności oraz antypartyjna polityka szczebla lokalnego, budująca sieci poparcia wokół lokalnych liderów.

Czas na nowy system finansów samorządowych :)

Temat finansów samorządowych jest zawsze aktualny. Przybiera tylko różne postaci. Teraz wypłynął ze względu na rozprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedtem przy okazji ustawy śmieciowej, a jeszcze wcześniej – akcji samorządów „Stawka większa niż 8 mld”. Dyskutuje się o konkretnych problemach. A przecież pod każdym z nich kryje się istotne, a niekiedy wręcz podstawowe pytanie o kształt ważnych elementów systemu finansów samorządowych. Tylko, że żadne z nich nigdy nie pada. Myślenie o finansach samorządów znajduje się w koleinie. Dotyczy to samorządowców, parlamentarzystów, urzędników, dziennikarze i naukowców. Sam system też tkwi w koleinie.

Dobrze już było

Ostatnim ważnym wydarzeniem dla finansów samorządowych była ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Miała być znów czymś przejściowym, na 2-3 lata. Stanowi ona zresztą tylko fragment systemu. Najbardziej ewidentny i namacalny, bo odzwierciedla go wpływ środków finansowych na rachunki bankowe samorządów. Od 2004 roku wiele się wydarzyło. Początkowa obawa o działanie nowej ustawy, a następnie entuzjazm związany z eksplozją dochodów samorządowych, jaka towarzyszyła pokaźnemu wzrostowi gospodarczemu. Wiara w siłę inwestycji samorządowych i przekonanie, że wzrastające wynagrodzenia będą napędzać budżety samorządów. Samorządy – w ich ocenie – potrzebowały tylko podatków od konsumpcji. Stąd postulaty tego środowiska o przyznanie udziałów we wpływach z VAT i podatku akcyzowego. Łatwe pieniądze dla samorządów, ale mające mało wspólnego z definicją dobrego systemu finansowego. Ostatnie lata pokazują, że dobrze już było: od 2009 r. wpływy zaczęły spadać. Co gorsza, brak świadomości, że system tkwi okrakiem pomiędzy teraźniejszością a przeszłością.

Piętno PRL

Pisząc ustawy, Parlament zachował w finansach samorządowych koncepcje i mechanizmy rodem z PRL. Ich źródłem są głównie regulacje z końca lat pięćdziesiątych. Nie przystają one do zmienionych warunków ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Co więcej, nie rokują dobrze na przyszłość. Budżety samorządowe są nadal przede wszystkim spadkobiercą budżetów rad narodowych. W zasadniczej części i postaci, przypadające obecnie samorządom podatki i opłaty nie uległy zmianom od czasów wczesnego PRL, w którym były dochodami rad narodowych. Niezdolność do „przekroczenia Rubikonu” na etapie transformacji wyraziła się w przyznaniu samorządom czegoś, co określa się mianem dochodu własnego. Mowa o blisko 30 mld zł z udziałów we wpływach z PIT, które jednak nie są odpowiednikiem podatku samorządowego od mieszkańców. Przypominają raczej udziały, którymi dysponowały rady narodowe w PRL. Prawdziwie samorządowych podatków jest jak na lekarstwo. Za to szereg opłat, które przypadają samorządom, to raczej tak nienazwane podatki. Choćby opłata skarbowa. Regulowanie przepisami kwot opłat jest dowodem na ich wybitnie niesamorządowy charakter. To efekt utrzymywania się podskórnego założenia z PRL, że usługi publiczne są generalnie nieodpłatne.

Nadal istnieje przyzwolenie, by samorządy mogły być obecne na rynku. Ustawa o gospodarce komunalnej z 1996 r. pozwala na swobodną działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej. Miejsce przedsiębiorstw państwowych podporządkowanych radom narodowym zajęły spółki komunalne lub ich córki. Podstawowe zasady ustawy o finansach publicznych sięgają prawa budżetowego z PRL. Dotyczy to m.in. systemu dyscypliny finansów publicznych, jak i obowiązującej samorządy klasyfikacji budżetowej: narzędzi kontroli niegdyś niezbędnych w budżecie państwa. A przecież samorządy zostały pomyślane także w tym celu, by będąc bliżej mieszkańców, efektywniej niż państwo wydawać pieniądze. Czy w 1990 r. doprawdy nic się nie zmieniło?

Nietrafione dodatki

Od początku transformacji w systemie finansów samorządowych nie miały miejsca istotniejsze zmiany. Nowe elementy to prawo do zadłużania się i związane z nim ograniczenia, odróżnienie działalności operacyjnej i kapitałowej (część bieżąca i majątkowa budżetu samorządowego) oraz kontrola zarządcza. W każdym rozwiniętym państwie dochody samorządów podlegają w jakimś stopniu wyrównaniu. Tyle, że w Polsce tak drastyczne dysproporcje pomiędzy samorządami wynikają przede wszystkim z faktu pozostawania rolników poza podatkiem od dochodów ludności: PIT. Poza tym, katalog dochodów własnych został stworzony nieroztropnie. Jest źródłem dysproporcji pomiędzy wspólnotami i dość zmiennych dochodów. Stąd choćby nieosiągalne dla innych gmin bogactwo Kleszczowa czy budżetowa destabilizacja Mazowsza. Czy tak nierytmiczne i powiązane z koniunkturą gospodarczą istotne udziały we wpływach z CIT to dobre rozwiązanie dla budżetów samorządowych? Przecież wahania w dochodach z tego tytułu pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. Dalej, np. opodatkowanie ciężarówek i samochodów dostawczych nie czyni z podatku od środków transportowych dobrego podatku samorządowego. Jaka jest bowiem korzyść właściciela pojazdów z płaconego przez niego podatku? Być może taka, że może wybrać sobie gminę, w której zapłaci podatek według obniżonej stawki. To droga na manowce. W tak słabo spasowanym systemie budżet państwa nadal musi znacząco uczestniczyć w redystrybucji środków. Co gorsza, system finansowania samorządów podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania władz lokalnych w gorszych czasach. Nie wytworzyły się realne mechanizmy ochrony finansów samorządowych. Resorty testują zadaniami obowiązkowymi granice wytrzymałości budżetów lokalnych lub zakłócają ich priorytety wprowadzaniem coraz to nowych zadań fakultatywnych. W dodatku samorządowe udziały uszczupliło wprowadzenie ulgi prorodzinnej i 2-stopniowej skali podatkowej.

Na przekór Konstytucji

Jak to się ma do zasady adekwatności zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji? Zasada jest słuszna, ale bardzo źle pomyślana na poziomie rozwiązań ustawowych. Tysiące razy pisano i mówiono też o tym, że wbrew art. 168 Konstytucji powiaty i województwa nie mogą doczekać się „prawa do ustalania podatków i opłat lokalnych”. I tak już od 14 lat. Problem jest bowiem dużo głębszy i poważniejszy: tkwi w złym systemie.

System braku uczciwości

Tak można by najkrócej nazwać działanie systemu finansów samorządowych. Jest nieuczciwy w relacjach państwo – samorząd – mieszkańcy. Pozoruje działanie zasady adekwatności. Wiadomo, że samorządy kosztem niedofinansowanego zadania będą zmuszone obciążyć kieszeń mieszkańców. System pozoruje też efektywność wydawania pieniędzy budżetu państwa na poziomie samorządowym. Chodzi o formułę zadań z zakresu administracji rządowej, która oznacza teoretycznie 100% finansowania zleconego zadania. Samorządy jednak nie mają żadnego powodu, ani mechanizmu, aby włączyć się w proces generowania oszczędności. A przecież można zacząć oszczędzać przy pomocy samorządów, nie zaś ich kosztem. System utrzymuje iluzję, utwierdzając obywateli w PRL-owskim przekonaniu, że za usługi publiczne się nie płaci. Podatki na rzecz samorządów nazywa opłatami, a udziały we wpływach z PIT i CIT – dochodami własnymi. Niewielkie znaczenie podatków samorządowych od mieszkańców sprawia, że swoboda wydatkowa nie jest równoważona odpowiedzialnością wobec podatników. Działa się tak, jakby samorządy nadal odpowiadały tylko za kanalizację i wodociągi, a nie za drogą oświatę i pomoc społeczną. Polska z takim systemem finansów samorządowych nie będzie w stanie sprostać oczekiwaniom mieszkańców, coraz bardziej związanym z myśleniem w kategoriach państwa opiekuńczego.

Samorząd zdaje się już dochodzić do granic swojej wytrzymałości finansowej i organizacyjnej, więc konieczność ponownego określenia jego miejsca w Polsce staje się niezbędna. Trzeba zakończyć stan pomieszania dwóch porządków: finansów państwa socjalistycznego i przejściowych rozwiązań kraju transformacji. Cały aktualny system ma bowiem w sobie zapisany konflikt. A przecież zarówno administracja samorządowa, jak i rządowa tworzą jedną administrację publiczną. Wchodzą w skład jednego sektora publicznego. Konieczny jest zwrot w sposobie funkcjonowania finansów lokalnych. Trzeba zaufać samorządom.

Założenia do zmian

Nowy, lepszy system finansów samorządowych powinien zdać się na większą gospodarność władz lokalnych i znacząco zmienić mechanizm ich finansowania. Można to osiągnąć nie podwyższając podatków, co jest obecnie dla państwa jednym z największych wyzwań. System ten powinien być zbudowany wokół dwóch centralnych zasad: odpowiedzialności i stabilności. Więcej odpowiedzialności zredukuje przestrzeń do konfliktu. Stabilność zagwarantuje samorządom pewniejsze podstawy funkcjonowania.

Zestaw konkretnych propozycji

1. Samorządowy PIT

Udziały we wpływach z PIT (blisko 1/2 wpływów z podatku) dały samorządom ponad 1/3 ich dochodów własnych i 17 % dochodów ogółem. Należy zastąpić udziały w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej (18 %) stawki samorządowego PIT. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Jest ona neutralna dla podatników. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). System wyrównawczy nie może pozbawiać samorządu wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki samorządowego PIT. Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Dzięki zmienionej konstrukcji PIT, każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swój samorząd, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza ich samorząd a lokalnym PIT, jaki płacą.

2. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2 % ich dochodów własnych, a 4 % dochodów ogółem. Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą, są nierytmiczne. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

3. Efektywniejsze subwencje i dotacje

Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Tymczasem mogłyby być skutecznym instrumentem oddziaływania państwa na zadania realizowane na poziomie samorządowym. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12 % wydatków budżetu państwa. Dzielona według złożonego i nieczytelnego algorytmu nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy będą one miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową, czyli kiedy zniesiona zostanie Karta Nauczyciela.

Wadliwa formuła zadań z zakresu administracji rządowej również nie zachęca do oszczędności. Dlatego dobrym posunięciem byłoby uprawnienie samorządów do zachowania sobie części zaoszczędzonych środków dotacyjnych. Kwota dotacji jest niemała. To blisko 15 mld zł. Ponadto, warunki udzielania dotacji na zadania własne powinny skłaniać samorządy do wspólnej realizacji zadań.

4. Mechanizm ochrony finansów samorządowych

Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym jasno określony zostałby zakres ochrony, a skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być wyodrębniona część subwencji ogólnej, zasilana odpowiednimi środkami z budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

Dużo ambitniejsze cele

W przyszłości przemodelowaniu musi ulec cała koncepcja dochodów własnych. Wspólnoty powinny czerpać dochody tylko z wybranych podatków dochodowych i majątkowych. Zredukowana mogłaby zostać rola udziałów we wpływach z CIT. Potrzebny jest jeden podatek od nieruchomości, który obejmowałby swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Za posiadające mało wspólnego z działalnością samorządów można uznać następujące podatki: od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych oraz od spadków i darowizn. Nie powinny one znajdować się w katalogu dochodów samorządów. Zrekompensowałby im to większy samorządowy PIT. Należy zrezygnować z całej koncepcji opłat publicznoprawnych, jaka współtworzy finanse lokalne. Za to wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”.

Władze centralne powinny poddać głębszemu przeobrażeniu całą formułę transferów z budżetu państwa do samorządów. Wspólnoty powinny uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej wspierałyby dotacje dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszt zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Akcent powinien zostać położony na efekty osiągnięte w tym sektorze.

Potrzebne jest wyjście poza utarte schematy myślenia, tzw. tradycję polskich finansów lokalnych, tę najnowszą. Bo wiele rzeczy już zostało wymyślonych i przetestowanych w innych krajach, a także w Polsce, w dwudziestoleciu międzywojennym. Możemy zbudować dojrzały system finansowy. Zwłaszcza, że to samorządy będą odgrywać decydującą rolę w rozwoju cywilizacyjnym Polski.

NA POCZĄTEK: OBNIŻANIE KOSZTÓW ADMINISTRACJI :)

Lista propozycji konsekwentnych i długofalowych oszczędności

Streszczenie

Tekst zawiera listę konkretnych propozycji, których realizacja posłuży obniżeniu wydatków ponoszonych przez struktury administracji rządowej i samorządowej. Na pierwszy rzut oka nieefektowne, propozycje te wdrażane systematycznie pozwolą na optymalizację struktur administracji publicznej, sposobu wykonywania zadań publicznych i ograniczenie kosztów obsługowych. Zostały uszeregowane od tych, które wprowadzić można najłatwiej i najszybciej. Realizacja postulatów nie oznacza wyrzeczeń dla podatników. Przeciwnie – oddala widmo podwyżki podatków.

1.         DIAGNOZA

1.1.  Strukturalny deficyt

Polski sektor finansów publicznych cechuje strukturalny deficyt. Geneza tego zjawiska jest złożona. Z pewnością nieefektywny system ubezpieczeń społecznych jest głównym i najprostszym do wskazania winowajcą takiego stanu rzeczy. Nie ulega jednak wątpliwości, że szereg niepotrzebnych i nieracjonalnych wydatków na funkcjonowanie administracji rządowej i samorządowej również przyczynia się do chronicznego niezrównoważenia finansów publicznych. Deficyt ten alarmująco pogłębił się w roku 2009, co obrazuje poniższy wykres.

Wynik polskiego sektora general government w latach 1995-2010

Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat

 

W obecnej sytuacji cennymi są wszelkie inicjatywy, które przybliżą perspektywę zrównoważenia finansów publicznych: podniesienie podatków lub innych danin publicznych powinno być ostatecznością.

Zważywszy stałą, trwającą od kilku lat tendencję zwiększania się zadłużenia sektora finansów publicznych, należy wskazać na istotną możliwość ryzyka przekroczenia progu zadłużenia określonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP, limitującego dopuszczalną wielkość długu publicznego na poziomie 60% produktu krajowego brutto.

Równocześnie niewydolność systemu emerytalnego określonego w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) wskazuje na pilną konieczność podjęcia reform strukturalnych, zmierzających nie tylko do poprawy sytuacji finansowej państwa po stronie dochodowej, lecz przede wszystkim eliminujących zbędne koszty funkcjonowania struktur administracji publicznej.

1.2.  Pomijane, niezrozumiałe, nieznane

Pula rozwiązań prowadzących do oszczędności w administracji publicznej jest niemała. Niestety, zgłaszane postulaty giną w przestrzeni publicznej, płacąc cenę za swą hasłowość, niezrozumiałość lub fragmentaryczność, zaś wiele rekomendacji w ogóle nie było zgłaszanych.

2.         PROPOZYCJE

Wśród propozycji zmierzających do redukcji kosztów działania państwa  znajdują się takie, które nie pociągają za sobą zmian prawnych, aż do rozwiązań ingerujących w regulację niejednej ustawy. Mogą wymagać dobrej woli rządzących lub też przymusu prawnego. Ale jedno jest pewne: oszczędności w funkcjonowaniu administracji publicznej nie pojawiają się nagle. Wymagają cierpliwego i rozumnego wdrażania oraz realistycznych oczekiwań dotyczących ich efektów. Raz wprowadzone mogą jednak dostarczyć politykom i urzędnikom narzędzi konsekwentnych i długofalowych oszczędności.

2.1.  Rząd inicjuje oszczędności od własnej administracji

Rada Ministrów powinna być wiarygodnym rzecznikiem polityki oszczędności, rozpoczynając ją w odniesieniu do własnych struktur. Stworzony wzór postępowania racjonalizującego wydatki publiczne mógłby stanowić źródło inspiracji dla innych segmentów sektora finansów publicznych.

Low-cost

Przeloty polityków i urzędników administracji rządowej, jak również szefów oraz pracowników podległych im instytucji powinny odbywać się wyłącznie w klasie ekonomicznej lub tanimi liniami. Wyjątek od tej zasady powinien dotyczyć przelotów międzykontynentalnych ministrów konstytucyjnych. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Diety na diecie

Plan podróży krajowych i zagranicznych polityków oraz urzędników powinien być ustalany w taki sposób, aby minimalizować wielkość wydatków ponoszonych na diety. Często podróże służbowe są powszechną formą reperowania domowych budżetów pracowników publicznych. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Transport erki

Rozważyć należy rezygnację z dedykowanych limuzyn z kierowcami dla podsekretarzy stanu. Mogliby oni jeździć taksówkami, co w skali miesiąca daje spore oszczędności, do tego taksówki mogą poruszać się bus pasami, czego nie wolno robić samochodom ministerialnym. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Skype

Tam, gdzie nie jest to podyktowane względami bezpieczeństwa państwa i jego żywotnych interesów ekonomicznych, należy zastąpić komunikację przy użyciu telefonów stacjonarnych komunikatorem skype lub analogicznym. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Darmowe oprogramowanie

W administracji rządowej oprogramowanie płatne powinno zostać zastąpione nieodpłatnym. Na przejście na system Linux zdecydowała się administracja federalna Rosji. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Jawność

Ułomność systemu raportowania działalności instytucji publicznych nie pozwala na rzetelną realizację zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych. Dotyczy to szczególnie organizacji, których założycielem albo finansującym jest Skarb Państwa, np. agencji i instytucji kultury. Z tego też względu kierownictwo każdej z takich instytucji powinno zostać zobowiązane do publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej każdorazowo informacji w zakresie poniesionych wydatków o znikomej użyteczności publicznej, np. kosztach obiadów i lunchów czy podróży służbowych. Rozwiązanie dyscyplinowałoby te organizacje. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Wspólne zamówienia

W celu wygenerowania oszczędności przy zakupach towarów i usług, jednostki organizacyjne podległe ministerstwom i urzędom centralnym powinny w maksymalnym możliwym stopniu dokonywać wspólnych zamówień w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. Nr 113, poz. 759, ze zm.). Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Kompletne Centrum Usług Wspólnych

Zakres zadań istniejącego (przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) Centrum Usług Wspólnych powinien być rozszerzony o realizację wszystkich zadań komórek obsługowych ministerstw, włącznie z obsługą kadrową i informatyczną oraz zarządzaniem nieruchomościami. Wzorem może być np. rządowa instytucja obsługująca szwedzkie ministerstwa i kancelarię premiera. Rozwiązanie wymaga zmiany ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie statutów ministerstw i zarządzenia dotyczącego CUW.

Nieodpłatny udział w radach nadzorczych

Możliwe jest wprowadzenie zasady nieodpłatności udziału członków korpusu służby cywilnej we wszystkich radach nadzorczych agencji, instytucji rządowych i funduszy (np. Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Bank Gospodarstwa Krajowego, Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), jeżeli wykonują to w ramach swoich obowiązków. W przypadku spółek z udziałem Skarbu Państwa, spółka powinna wpłacać wynagrodzenie z tego tytułu na dochody budżetu państwa. Urzędnicy nie zasiadaliby w radach nadzorczych, gdyby nie piastowali funkcji w ministerstwach, stąd realizacja postulatu – wymagająca zmiany ustaw – jest uzasadniona.

Mniej dyrektorów

Zmniejszenie liczby komórek organizacyjnych ministerstw przyniesie redukcję liczby stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów i biur. Możliwy jest również przegląd liczby stanowisk zastępców dyrektorów w komórkach organizacyjnych, które nie podlegają likwidacji. Realizacja postulatu wymaga zmiany statutów ministerstw, które nadawane są przez Prezesa Rady Ministrów w drodze zarządzenia.

Odchudzona erka

W ślad za zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych w ministerstwach można w nich zredukować liczbę stanowisk wiceministrów. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Obsługa w mniejszych miastach

Należy przenieść piony obsługi do miejsc o niższych kosztach pracy i infrastruktury. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Konsolidacja obsługi księgowej

Zawarta w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) instytucja głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych jest podstawową barierą dla możliwości tworzenia wyspecjalizowanych jednostek obsługi księgowej administracji rządowej działających jako element większej struktury organizacyjnej bądź jako samodzielna jednostka organizacyjna. Skutkiem tego wymogu jest, że w setkach mniejszych jednostek sektora finansów publicznych zatrudnia się głównych księgowych na ułamki etatu, tylko po to, aby spełnić oczekiwania ustawodawcy.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych za prawidłową gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych odpowiada i tak kierownik tej jednostki, dlatego też instytucja głównego księgowego nie wymaga utrzymywania. Zamiast tego, w ustawie o finansach publicznych powinien być wprowadzony zapis, że dysponent jest zobowiązany do zapewnienia właściwej obsługi księgowej dla podległych lub nadzorowanych jednostek sektora finansów publicznych. Zmiana o charakterze systemowym otworzy możliwość stworzenia bardziej generalnych jednostek obsługi księgowej w ramach sektora rządowego lub zlecenia zadania na zewnątrz, tam gdzie nie jest to podyktowane względami bezpieczeństwa i tajemnicy państwowej.

Cięcie dotacji

Godnym uwagi – ze względu na skalę oszczędności – jest zmniejszenie wysokości dotacji lub wręcz wstrzymanie ich udzielania podmiotom, których działalność nie wiąże się z wykonywaniem funkcji publicznych. Chodzi tu o klasyczny przypadek dofinansowania podmiotu, który nie skutkuje korzyścią publiczną. Realizacja postulatu nie wymaga zmian prawnych.

Tańsza windykacja danin publicznych

Dochodzeniem zaległych należności, takich jak składki do ZUS, podatki czy opłaty zajmują się liczne służby państwa zlokalizowane w różnych instytucjach, a działające na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Do zwiększenia efektywności poboru zaległych danin przyczyniłoby się skupienie całej funkcji windykacyjnej państwa w ramach aparatu skarbowego. Osiągnięty w ten sposób efekt synergii, likwidacja dublujących się komórek organizacyjnych, jak również polepszenie przepływu informacji o całości wymagalnych należności Skarbu Państwa pozwoliłoby na zmniejszenie kosztów egzekucji administracyjnej. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.

Likwidacja zbędnych służb inspekcji i straży

W ramach administracji rządowej możliwa jest likwidacja niektórych służb, inspekcji i straży działających w ramach odrębnych struktur (np. straż łowiecka),  których zadania dublują się. Krok taki ma szczególnie mocne uzasadnienie tam, gdzie efekty pracy są mizerne, jeżeli mierzyć je wpływami do budżetu państwa, względnie poprawą sytuacji w określonych obszarach (np. eliminacja kłusownictwa). Nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia utrzymywanie dwóch formacji o zbliżonych zdaniach, takich jak np. państwowa straż łowiecka działająca na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.) oraz straż leśna powołana ustawą z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r. Nr 12, poz. 59, ze zm.). Zadania straży łowieckiej i tak de facto wykonuje straż leśna, posiadając przy tym szerszy zakres kompetencji, wykraczający poza zwalczanie szkodnictwa łowieckiego. Jest to jeden z przykładów pożądanych zabiegów konsolidacyjnych, które mogą przynieść wymierne oszczędności. Obecnie w każdym województwie działa zatrudniająca kilkadziesiąt osób struktura straży łowieckiej, na czele z komendantem wojewódzkim podległym bezpośrednio wojewodzie. Wydaje się, iż likwidacja tej formacji nie wpłynęłaby negatywnie na prowadzoną obecnie gospodarkę łowiecką. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.

Urząd wojewody

Zadania całej niezespolonej administracji rządowej w województwie powinny zostać skoncentrowane w urzędzie wojewody, nawet jeżeli mogłoby to napotkać opór ministrów sektorowych. Administrację niezespoloną tworzą m.in.: dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Likwidacji oddzielnych struktur administracji rządowej mogłoby towarzyszyć zniesienie samorządowych kolegiów odwoławczych, których kompetencje również znalazłyby się w gestii wojewody. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.

Likwidacja zbędnych organów

Odważnym krokiem byłaby likwidacja organów, których istnienia nie wymaga prawo Unii Europejskiej lub prawo międzynarodowe, a ich zadania mógłby z powodzeniem przejąć inny organ. Obecnie każdy z organów posiada własny aparat obsługowy. Propozycja dotyczy np. instytucji Rzecznika Praw Dziecka, której zadania mógłby przejąć Rzecznik Praw Obywatelskich. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.

2.2.  Parlament pomaga samorządom oszczędzać

Przemyślane zmiany, głównie rozluźniające nieporównywalny chyba z żadnym innym krajem europejskim gorset rozwiązań prawnych krępujących swobodę wyboru sposobu wykonywania zadań, stworzy ponad 2,8 tys. jednostkom samorządu terytorialnego (JST) możliwość znalezienia długoterminowych oszczędności.

Związek samorządów

JST różnych szczebli powinny mieć prawną możliwość utworzenia wspólnie związku samorządowego. Prawo obecnie przyzwala jedynie na istnienie związków międzygminnych i związków powiatów. Realizacja postulatów wymaga zmiany trzech ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) i ustawy z dnia 8 marca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.).

Środki funduszy w budżetach samorządowych

Włączenie do dochodów budżetowych JST środków Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyczyni się do zwiększenia transparentności, a tym samym efektywności w gospodarowaniu tymi środkami. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14, poz. 92, ze zm.).

Konsolidacja obsługi księgowej samorządów

Analogicznie, jak zaproponowano to w odniesieniu do administracji rządowej, prawo powinno zobowiązywać organy wykonawcze JST do zapewnienia odpowiedniej obsługi księgowej nie przesądzając, kto i gdzie obsługę tę wykonuje. Umożliwiłoby to np. stworzenie jednolitych pionów obsługi księgowej w każdej jednostce samorządu. Poza zmianami w ustawie o finansach publicznych, które wiążą się z likwidacją instytucji głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, nowelizacji wymagać będą przepisy innych aktów prawnych.

Pieniądze tylko na usługi

Należy uchylić lub czasowo zawiesić obowiązywanie wszystkich przepisów umożliwiających JST dofinansowanie z ich budżetów podmiotów, których działalność nie wiąże się bezpośrednio z realizacją zadań na rzecz mieszkańców. Przykładowo, przepisy umożliwiają dofinansowanie profesjonalnych klubów sportowych działających w formie spółek akcyjnych. W ciągu ostatnich lat w szeregu ustaw „poluzowano” przepisy, uprawniając JST do dofinansowania działalności, która w żaden sposób nie może być uznana za związaną ze świadczeniem usług publicznych. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw.

Elastyczne wykonywanie zadań

JST powinna uzyskać prawo, aby każde zadanie własne niezwiązane z wykonywaniem funkcji władczych było możliwe do wykonania przy pomocy innych pomiotów: instytucji trzeciego sektora, spółek prawa handlowego i osób fizycznych. Realizacja postulatu zwiększy faktyczne uprawnienia zarządcze samorządów, wspomoże outsourcing, a konkurencja o realizację zadań powinna obniżyć koszt ich realizacji. Wobec zamiaru równouprawnienia spółek prawa handlowego i osób fizycznych niechętne mogą być organizacje trzeciego sektora. Realizacja propozycji, wzorowanej na rozwiązaniach szwedzkich, wymaga zmiany ustaw, m.in. ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536) oraz ustawy o finansach publicznych.

Powiaty jako obligatoryjne związki gmin

Poczynając od nowej kadencji samorządowej, która rozpocznie się późną jesienią 2014r., powiaty powinny z mocy ustawy ulec przekształceniu w obligatoryjne związki gminne realizujące wybrane zadania dotychczasowych powiatów. Realizacja postulatu wymaga zmiany ustaw i rozporządzeń.

2.3.  Zasadnicze zmiany

Możliwych oszczędności w zakresie kosztów działania struktur państwa i samorządów można poszukiwać wreszcie w zmianach systemowych, obejmujących mechanizmy o znaczeniu podstawowym. Są one równocześnie społecznie i politycznie najtrudniejsze do przeprowadzenia.

Powiększone gminy alternatywą dla powiatów

Ze względu na wyzwania demograficzne i wysoki koszt funkcjonowania trzyszczeblowego samorządu terytorialnego, narzuca się możliwość zmniejszenia liczby gmin poprzez ich łączenie i towarzyszącą temu likwidację powiatów, których zadania mogłyby przejąć nowe gminy (np. w zakresie prowadzenia liceów, domów pomocy społecznej) i województwa samorządowe (np. w zakresie szpitali, zarządów dróg powiatowych). Wartość takiej zmiany tkwi zarówno w oszczędnościach natury stricte finansowej, jak również szansie na zwiększenie standardu i dostępności mieszkańców do usług publicznych. Realizacja postulatu, czyniąca zbędnym tworzenie z powiatów obowiązkowych związków gmin, wymaga zmiany szeregu ustaw i rozporządzeń.

Jedno świadczenie socjalne

Wiele transferów socjalnych (m.in. zasiłki rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, pomoc z FP i PFRON), przekazywanych gospodarstwom domowym na podstawie szeregu ustaw, mogłoby zastąpić jedno świadczenie socjalne ustalane jako suma potrzeb gospodarstwa domowego, wraz z ustaleniem pułapu maksymalnego świadczenia. Potencjał zmiany tkwi w możliwości uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych. Realizacja postulatu wymaga zmiany szeregu ustaw i rozporządzeń. Wiąże się również ze zmniejszeniem liczby aktów prawnych.

3.         PODSUMOWANIE

Największy potencjał do oszczędności tkwi w reformie systemu zabezpieczenia społecznego. Jednak w sferze działalności administracji publicznych, bez zasadniczych zmian w organizacji i sposobie zarządzania strukturami państwa, nie jest możliwe poczynienie nie tylko istotniejszych i przemyślanych oszczędności, ale również podniesienie poziomu zarządzania. Bez odważnej zmiany podejścia, odchodzącej od tradycji mechanicznego cięcia wydatków, tymczasowo osiągnięte oszczędności nie przełożą się na oszczędności długofalowe.

W przypadku każdej próby oszczędzania, okolicznością utrudniającą takie działanie jest uderzający brak zasadniczej i wszechstronnej informacji o kierunku wydatkowania środków publicznych i efektach wydatkowania środków, w szczególności w przypadku podmiotów pozabudżetowych.

Główne problemy polityki społecznej w Polsce – debata :)

JEREMI MORDASEWICZ: Dla mnie najbardziej istotna jest korelacja funkcjonowania rynku pracy i gospodarki. W Polsce pracuje zaledwie 60% osób w wieku produkcyjnym. Ci którzy pracują, pracują stosunkowo długo (czyli tu już rezerw nie ma), ale produktywność to jest w tej chwili około 61% średniej produktywności w UE. Jeżeli chcielibyśmy szybciej tworzyć miejsca pracy i dać zatrudnienie tej 2.5 milionowej rzeszy ludzi nie mogących znaleźć pracy, (młodzież, osoby po 50-tce chcące dalej pracować, ukryte bezrobocie na wsi: 1.5 mln ludzi), musielibyśmy znacząco zwiększyć poziom inwestycji. Obecnie inwestujemy około 20% PKB, to są łącznie inwestycje krajowe i zagraniczne. Żeby rynek pracy dobrze funkcjonował, ludzie mieli pracę i realizowało się hasło „więcej pracy, mniej zasiłków”, musimy zwiększyć zapotrzebowanie na pracę (a nie ma innego na to sposobu niż inwestycje: utworzenie jednego miejsca pracy w Polsce to ok. 150 tys. zł). Musimy zwiększyć też podaż pracy, czyli oddziaływać na trzy czynniki. Motywację, kwalifikacje, zdrowie. Analizując politykę społeczną trzeba ją brać przez pryzmat tych wymiarów. Sprowadzać, czy danego rodzaju polityka społeczna zwiększa, czy zmniejsza motywację do pracy. Czy pogarsza, czy polepsza stan zdrowia. Czy, co niesłychanie istotne, zachęca do podnoszenia kwalifikacji, czy zniechęca. Przykładem niech będzie polityka wobec wsi. Mamy dylemat: jak pomagać mieszkańcom biednych gmin rolniczych w Polsce. Istnieje duża różnica miedzy dużymi aglomeracjami miejskimi, a regionami rolniczymi. Jak pomagać wsi, gdzie dochód w gospodarstwa rolniczego jest mniejszy niż gospodarstw pracowniczych w miastach-jak im pomóc? Dziś pomoc polega na transferze prawie 40 mld zł rocznie. Są to bezpośrednie dopłaty do rolnictwa, KRUS, inne programy. Jak owe 40 miliardów podzielimy przez 2 miliony gospodarstw, to mamy ok. 20 tys. na gospodarstwo i skłonność ludzi do ludzi do sprzedaży gospodarstw i przenosin do miast jest bardzo mała. Spowolniliśmy proces odchodzenia od rolnictwa i przechodzenia ludzi do wyżej produktywnych sektorów gospodarki oraz ze wsi do aglomeracji miejskich. Skutek? Z punktu widzenia gospodarczego oczywiste jest, że kapitał ma płynąć tam, gdzie przynosi najwyższą stopę zwrotu. Jeżeli szybko chcemy stawać się zamożni, to powinniśmy go lokować w przemyśle farmaceutycznym, lotniczym, telekomunikacyjnym. Kierowanie pieniędzy na wieś nie ma najmniejszego sensu. Produktywność tej grupy jest ok. 5 razy mniejsza, niż innych. 15% ludzi wytwarza tam niecałe 4% PKB. Z gospodarczego punktu widzenia, to marnowanie pieniędzy. Ze społecznego, czy to daje dobre rezultaty? Nie! Powstrzymaliśmy przejście osób z rolnictwa do produktywniejszych sektorów, bo jak ktoś dostaje średnio 20 tys. rocznie na gospodarstwo, to czemu miałby się przenosić, gdzie taką premię uzyska? A my moglibyśmy to zrobić inaczej, ułatwić tymi pieniędzmi, zachęcić do zmiany sektora na bardziej wydajny. Dając te pieniądze uzyskujemy to, że nikt nie chce sprzedawać gospodarstw. Średnie gospodarstwo w Polsce to 8 hektarów- czasem 4 (Podkarpacie), czasem 15 (ziemie zachodnie). Nie możemy prowadzić konsolidacji gospodarstw rolnych, mimo, że byśmy chcieli, żeby w rolnictwie pracowało 3x mniej ludzi, a reszta zasiliła inne sektory. Nie możemy tego zrobić, bo nikt nie chce sprzedawać ziemi. Wyobraźmy sobie, że te same pieniądze adresujemy do dzieci wiejskich, które dostaną dobre wykształcenie już od przedszkola (a nie od szkoły podstawowej). Chodzi o to, żeby wyrównać na stracie możliwości wszystkim. Rozumiem przez to finansowanie ludzi zajmujących się opieką w szkołach, finansowanie dożywiania, pomocy dydaktycznych, dojazdów, kursów dla młodzieży starszej, internaty (bo potrzebna nam koncentracja szkół).Pozwoliłby to młodzieży dziś kończącej szkoły rolnicze lepiej być przygotowanym do różnego rodzaju pracy. 2 lata temu my mieliśmy problemy z zatrudnieniem 150 młodych ludzi w okolicach Ostródy. Przez 2 lata szkoliliśmy te osoby ponosząc koszty, bo oni są nie zatrudnialni w gospodarce XXI wieku. Następnie, chcąc przenieść 2-3 miliony ludzi do dużych miast, które nie mając dopływu rąk i głów do racy, powinniśmy rozwijać czynszowe budownictwo mieszkaniowe. Żeby pracownicy mogli podążać za pracą. W Polsce zasoby czynszowe (na wynajem) wynoszą zaledwie 13%, gdy w Niemczech to 40%. Będąc liberałem jestem za tym, by mnie opodatkować i coś dotować. Ale z sensem. Te same pieniądze, lepiej wydane, dałby by nam ogromne przyśpieszenie. Obecnie młodzież wiejska, gorzej wykształcona, musząca podejmować czasochłonne dojazdy do pracy-marnuje się. Jest to sposób na przyśpieszenie rozwoju i jednoczesne wyrównywanie szans. Bo my, inwestorzy nie pójdziemy na tereny wiejskie. Jak ktoś mi mówi, że będzie ściągał do wschodniej Polski inwestycje, mówi głupstwa. Tak jest na całym świecie, szansę rozwojową mają duże aglomeracje. Wynika to m.in. z tego, że mając miasto, gdzie jest 100 fabryk, a jedna z nich padnie, to pozostałe 99 bez problemu przejmie ludzi. W mieście gdzie jest 1-2 fabryki, ich upadek jest jego końcem. A firmy upadają co kilka, kilkanaście lat i zawsze tak będzie. Z drugiej strony pracodawcy muszą mieć dopływ pracowników i szansę ich pozyskiwania z roku na rok. Cały czas musimy mieć możliwość zatrudniania i zwalniania kolejnych osób, zapotrzebowanie zmienia się. Będąc liberałem i przedsiębiorcą nie mam nic przeciw prowadzeniu polityki społecznej, jeżeli będzie ona racjonalna.

KRYSTYNA SZAFRANIEC: Ja pracuję w instytucie rolnictwa PAN i też mam coś na uwagi Pana Mordasewicza do powiedzenia. Transfer z rolnictwa, do powiedzmy usług nie jest taki prosty. Jest też przecież bardzo ważny czynnik kulturowy i społeczny. On się w tej racjonalności nie odnajduje. Ale zgoda, że jest parę przesłanek, które czynią tę wypowiedź bardzo racjonalną. Dam przykład, ja robię badania od połowy lat 90-tych, pytając wiejską młodzież (uczniowie szkól średnich): „kim chciałbyś być, gdy dorośniesz, gdzie chciałbyś mieszkać”. To w jednym z badań, w którym uczestniczyło 6 tys. uczniów szkół średnich wiejskich, dwie setne procenta zadeklarowało, że chciałoby być rolnikiem. 7 osób. Na pytanie gdzie chcieliby mieszkać 20% mówiło, że chce mieszkać na wsi. Dziś po 10 latach w podobnym badaniu zainteresowanie zawodem rolnika jest na niezmienionym poziomie. Krótko mówiąc, zainteresowanie profesją rolnika jest praktycznie zerowe. Natomiast wzrasta chęć mieszkaniem na wsi. Jest zatem problem rynku pracy na obszarach wiejskich, a nie nimi zainteresowania. Wiem, co mówią ekonomiści, ale gdybyśmy rozważali możliwość stworzenia rynku pracy poza wielkimi aglomeracjami, to ludzie młodzi wyobrażają sobie mieszkanie na obszarach wiejskich. Przenoszenie ludzi do dużych miast stwarza problem absorpcji wielu mieszkańców wsi w mieście. Swego czasu zajmowała się tym Prof. Lena Kolarska-Bonińska, gdzie w publikacji dla Instytutu Spraw Publicznych eksperci wskazują, że zmiana miejsca zamieszkania ludności wiejskiej zderza się z realiami kulturowymi, społecznymi i edukacyjnymi. Ponieważ to nie jest kwestia chęci i przymusu ekonomicznego, by ludzi ze wsi wyprowadzić. Oni muszą mieć pewien określony poziom kompetencji. Pan Mordasewicz powoływał się na przykład z okolic Ostródy, tak, ci ludzie są tak wykształceni, że ze swymi kompetencjami w mieście nie tworzą konkurencji żadnej. Zgadzam się, że czas na racjonalną wizję, ale zwracam uwagę, że będzie to proces długotrwały i trudny. Trzeba będzie zmienić budżet polityki społecznej w finansowaniu różnych sektorów, w tym edukacji. Trzeba zmienić reguły gry. Zwróćmy uwagę, że polska szkoła odtwarza nierówności społeczne. Także w mieście. Zróbmy coś, żeby ci przesunięci z obszarów wiejskich byli konkurencyjni, żeby mogli sprzeda
ć gospodarstwo, kupić mieszkanie, znaleźć pracę. Moja wiedza wskazuje na to, że racjonalny pomysł Pana Mordasewicza jest trudny społecznie, ale kiedyś musimy zacząć poważnie traktować wieś. Potrzebna jest decyzja co do celów kierunkowych, ale ja się zgadzam z Panem Mordasiewiczem i od czegoś trzeba zacząć. Natomiast odnośnie raportu o młodych Polakach, którym się zajmowałam. Raport, który napisałam, powstał w związku z pytaniem o to, gdzie tkwią zasoby modernizacyjne Polski, którymi można by się posłużyć, żeby zrealizować projekt modernizacyjny, jaki powstał w zespole Michała Boniego. Celem było wskazanie w kraju, który nie ma zbyt wielu zasobów, zawłaszcza infrastrukturalnych, materialnych, zasobów, jakie można by zaangażować w modernizację. A jednocześnie byłoby to bez dodatkowych kosztów, dawało szansę posiadanym już potencjałom. Boni wpadł na pomysł, że takim potencjałem jest młodzież. Obraz młodzieży jest tak stereotypowy, że zanim chciał sobie odpowiedzieć na to pytanie , zaprosił ekspertów, żeby na początek odpowiedzieli na pytanie bardziej zasadnicze : „kim są młodzi Polacy?”. Po pierwszych analizach, jakie prezentowałam w Kancelarii Premiera, szukających tego, co młodzież ma, co jest potencjałem nie tylko na rynku pracy, ale ogólnospołecznym, doprowadziłam do pewnej sytuacji. Michał Boni usiadł zmartwiony przy stole i zapytał: „No dobrze, Pani Profesor, my tu szukamy potencjału wśród młodych. A Pani tyko o problemach, gdzie tu jest ten potencjał?”. Był przerażony, bo jakiego tematu ja bym nie ruszyła: edukacji, rynku pracy, zakładania rodziny, stylu życia, zdrowia, spójności społecznej-wszędzie były problemy. Moja odpowiedź była uspokajająca i prosta. Potencjał młodych wyraża się w ich aspiracjach życiowych, tego co chcą w życiu zrobić ze sobą i w ich kompetencjach. Raport, który powstał z pytania o zasoby i potencjał młodego pokolenia, w gruncie rzeczy stał się raportem o problemach. Jest to pewne odbicie ogólno społecznych problemów, bo młodzi najszybciej wyczuwają na własnej skórze różnego typu napięcia, sprzeczności, problemy. A dorośli się do nich przyzwyczajają i udają, że nie są one tak bolesne, jakby się wydawały. Jakie problemy są szczególnie ważne? Wszystkie o jakich mowa w raporcie. Do rekomendacji zaproponowałam jednak ministrowi Boniemu szczególe pochylenie się nad trzema obszarami. Edukacja. Mimo wielu sukcesów, jakimi Polska się chwali, np. wysokim wskaźnikiem solaryzacji, najszybszej dynamiki przyrostu osób kształcących się na wyższych uczelniach (choć wg moich i CBOSu badań następuje wychłodzenie tego trendu, w związku z dewaluacją dyplomów), jest to szczególnie potrzebujący naszych polityk społecznych obszar. Mimo wysokich wskaźników, jakość edukacji jest bardzo wątpliwa. Na każdym szczeblu. Przykładowo chwalimy się przyrostami pewnych wskaźników w badaniu elementarnych kompetencji młodzieży poniżej szczebla szkoły wyższej GIZA. Tak, są pewne przyrosty dobrych wyników. Ale w moim raporcie, w rozdziale o edukacji wyeksponowałam na podstawie tabel gizowskich, że polska młodzież ma bardzo krótkie ramie ilustrujące bardzo wysokie sukcesy w testach, a bardzo długie ramię w ocenach najgorszych. To ostatnie ramię jest krótsze niż kilka lat temu, ale ciągle długie. W innym wykresie GIZA pokazującym zależność statusu pochodzenia a kapitałem kulturowym i karierami edukacyjnymi. Są państwa, gdzie ta zależność jest mało widoczna. Kanada, kraje skandynawskie, Australia i inne. Polska jeśli ma dobre wyniki, to w grupie młodzieży mającej tzw. dobry kapitał kulturowy. Edukacyjna wartość dodana szkoły jest niewielka w stosunku do tego, co młodzież już do niej przynosi ze sobą. Jest walka polityczna o to, czy nauczyciele polscy są dobrzy, czy źli. Premier Tusk się kłóci z badaniami OECD, czy nauczyciele polscy pracują dużo, czy mało, źle, czy dobrze. Uważam, że dużo w tym takich czarów przedwyborczych, bo trzeba by zmienić wiele. Jako nauczyciel akademicki widzę to, że przychodzi tzw. młodzież „gorsza”, ale jeśli ona uważała w liceum, że studiowanie niewiele znaczy, to ja niewiele mogę zrobić. Problemem jest też nie sprofilowanie studiów wyższych pod rynek pracy. Myślenie uczelni oraz studentów, że przyjście studenta po wiedzę kończy się na dyplomie i cześć. A dziś czasy są takie, że w dynamicznie rozwijającym się świecie przyjście na studia jest podstawą zaledwie wiedzy i pomocą w zdobyciu umiejętności kształcenia. Pozwala to się rozeznać w niszach rynku pracy, łączenie pracy ze studiowaniem, by się przekonać przy zetknięciu z rynkiem pracy, że trzeba składać swoją karierę na zasadzie klocków lego i dokładania do niej krótkich kursów (np. rocznych na uczelni), staży i tak dalej. Ten zasób młodych ludzi będzie coraz istotniejszy. Muszą się nauczyć wyczuwać miejsca gdzie można bezpiecznie się skierować, jak saperzy. Wymaga to nieustannej diagnozy rynku pracy i korekty własnych kompetencji. Oni ciągle myślą, że studia przygotowują do zawodu. Otóż obecnych trendach mówienie, że „wykonuję pracę niezgodną z zawodem” jest anachroniczne. Dziś studia nie przygotowują do zawodu, przygotowują do uczenia się do zawodu. Do różnych zajęć. Zwróćmy uwagę, że Amerykanie nie pytają się „jaki jest Twój zawód”, tylko ” czym się zajmujesz”. Ale ta umiejętność wykorzystania różnych wariantów edukacji zależą od tego, czy uczelnie są w stanie zaadaptować się do nowych wyzwań. Ja uważam, że zdolność adaptacji młodych ludzi do zmian jest znacznie wyższa niż zdolność uczelni, które są twierdzami broniącymi się przed jakąkolwiek zmianą. Dalej, kwestia kształcenia zawodowego. Ono zupełnie leży, bo kiedyś w strachu przed bezrobociem wymyślono, że antidotum to matura i studia. A zatem odeszliśmy od kształcenia zawodowego, co trzeba odwrócić (oczywiście w nowych realiach). A zatem same sukcesy edukacyjne pokazują też jak dużo jest do zrobienia. W kwestii rynku pracy mam satysfakcję, że media po spotkaniu w Kancelarii Premiera odnośnie naszego raportu, zaczęły mówić o tzw. „umowach śmieciowych”. To przyszło z Zachodu, gdzie były one sposobem na uchronienie się przed lawinowo rosnącym bezrobociem. Miała to być furtka uelastyczniająca system zatrudnienia. Za tym poszły podwójne regulacje prawne. Jedne dla umów stałych, drugie dla umów czasowych. Powstał dualny rynek pracy i oczywiście ów tymczasowy sektor absorbował głównie ludzi młodych. Wywołało to zachowania pracodawcy z zerowym zainteresowaniem kapitałem ludzkim, rozwojem zawodowym, szkoleniami, bo są to mało inwestowane stanowiska pracy. I do tego gorzej płatne, ok. 1000 zł (badanie Polskie Forum HR). Chociaż to się tak do końca nie przekłada, bo GUS wyliczył, że średni dochód młodego gospodarstwa w 2010 roku wynosił średnio więcej niż średni dochód reszty społeczeństwa. Mimo wysokiego wskaźnika zatrudnienia tymczasowego. To oznacza, że młodzi harują jak wół. Na kilku etatach od świtu do nocy na kontraktach. Niektóre środowiska sobie to chwalą, dla pewnej kategorii ludzi takie umowy to jest pewien plus, bo mogą sobie poeksperymentować, wykonywać zawody twórcze, być rozchwytywanym. Generalnie jednak niestabilność zatrudnienia jest większą zmorą dla młodych ludzi niż bezrobocie. Kolejnym obszarem jest sfera życia prywatnego, czynnik demograficzny. Dziś demografia ma wymiar polityczny, ekonomiczny, to przerażająco więcej dylematów, zwłaszcza dla kobiet. Rynek pracy, wsparcie zatrudnienia kobiet i macierzyństwa, to obszary, w których wsparcie jest szalenie istotne.

JAROSŁAW MAKOWSKI: Odniosę się do sformułowania Pana Mordasewicza „bogactwo narodu”. Problem polega na tym, że dziś już nie ma bogatych narodów, są bogaci ludzie. Narody są biedne, państwa bankrutują. Problem w tym, co uświadamiają nam „oburzeni” i okupanci Wall
Street, że proporcje bogactwa wynoszą 1 do 99. Szczególnie mocno odczuwamy to po kryzysie 2008 roku, gdzie sprywatyzowano zyski, a uspołeczniono straty. Mówiąc o polityce społecznej. Nadal mam wrażenie, że mimo zmiany nazw w Polsce nadal mówi się o polityce zapomogi, socjału, to jest polityka socjalistyczna. To poniekąd zrozumiałe, bo kiedy przechodziliśmy z komunizmu do gospodarki kapitalistycznej potrzebny był pewien rodzaj parasola dla tych, którzy w wyniku transformacji wyskoczyli z systemu. Stąd Jacek Kuroń, jego słynne zupy, on był symbolem. Rzecz w tym, że ta polityka ma się nadal dobrze, mimo, że minęło już 20 lat. Poza językiem trzeba też zmienić sposób pojmowania polityki społecznej. I teraz trzy obszary problemowe. Po pierwsze, polityka społeczna musi być aktywna. Skończmy z tą pasywną filozofią zapomóg, socjału, etc. Jeżeli państwo coś daje, musi też wymagać. Bo jeżeli nie będzie wymagać, to następuje dziedziczenie biedy, braku kompetencji, itd. Po drugie wielość instytucjonalna. Dziś polityka społeczna nie może się opierać jedynie na państwie. Organizacje pozarządowe dużo lepiej wykonują pewne czynności niż państwo, w związku z tym uważam, że nie ma powodu, by państwo miało na politykę społeczną monopol. Nowoczesne państwo jest partnerem dla organizacji pozarządowych. Po trzecie, elastyczność narzędzi w polityce społecznej. Dotychczas panowało przekonanie, że elastyczny musi być obywatel. Ja uważam, że przychodzi czas, kiedy to również państwo musi być elastyczne. Jeżeli państwo wymaga od ludzi, żeby byli mobilni, elastyczni, dokształcali się, to prowadzenie polityki społecznej musi korelować z tego typu wzorcem działania. Tym bardziej, że żyjemy w świecie charakteryzującym się kategoriami ryzyka i niepewności. W dzisiejszym świecie starego długoterminowe straciły na wartości. Nie twierdzę, że możemy sobie pozwolić na luksus nieposiadania strategii długoterminowej, lecz w obecnych czasach my nie wiemy co będzie za tydzień, a co dopiero za 10 lat. Świat w którym żyjemy się kończy. Dlatego zmiany, które musimy przeprowadzić nie będą konsekwencją naszego namysłu. W tym momencie zostaliśmy przyparci do muru z przeświadczeniem, że niewidzialna ręka rynku działa. W moim odczuciu ostatnie dwa lata pokazały, że jako „niewidzialna” faktycznie nic nie reguluje. W mojej wizji polityki społecznej państwo nie jest silne, ale jest w działaniach skuteczne. Nie chodzi mi o państwo silne siłą służb specjalnych, siłą CBA, wojska, itd. Państwo skuteczne jest szybko reagującym na otaczające zmiany. Pomaga ludziom, gdy dzieje im się krzywda. Krótko mówiąc, jest to państwo efektywne. Nie musi być molochem, ale niech ma silny korpus urzędniczy, potrafi dostosować, być elastyczne. Niech reformy nie zabierają dużej ilości czasu. To jest różnica między państwem silnym, a skutecznym. Marzy mi się państwo, które powie: „chcesz być bogaty, bądź bogaty, chcesz być biedny, bądź biedny, ale my Ci stworzymy warunki, byś mógł się z tej biedy wydostać”. Państwo ma być narzędziem, które pomaga realizować nasze aspiracje, dążenia, marzenia. Jeżeli mówię o takim państwie, to mam na przykład na myśli to, żeby było regulatorem prawdziwego wolnego rynku, bo twierdzę, że dziś takiego brak. Bo państwo jako skuteczny regulator ma unieważniać wszystkie kartele, jakie dziś rządzą Polską. Od akademików zaczynając, na chłopach kończąc. Gdybyśmy mieli skuteczne państwo, to dałoby sobie ono z nimi radę. Odniosę się jeszcze do wsi, o której mówił Pan Mordasewicz. Przywołał Pan metaforyczną fabrykę, mówiąc, że jak ona padnie, to jest to katastrofa. Lecz to jest rozumienie fabryki XIX wieczne, gdzie prząśniczki jadą ze swymi dywanami, firankami. Według mnie nie ma już tego typu fabryk. Ja myślę, że dziś można założyć firmy operujące nowymi technologiami, Internetem. Szeroko pasmowy Internet w moim rozumieniu niweluje wykluczenie terytorialne, jego zapewnienie to rola państwa. Zbudujmy w końcu drogi! Co pozwoli zmniejszyć wykluczenie terytorialne też. Ja myślę, że potencjał młodzieży zależy od tego, czy wyrównamy im szansę, a fundamentalnym tego narzędziem jest Internet. Ilość wygrywanych przez młodych Polaków informatyków konkursów międzynarodowych, pokazuje, że jeśli mamy taki sam start, jak ludzie z Ameryki, Indii, to jesteśmy konkurencyjni. Nie zbudujemy już marki typu Mercedes. Ale w momencie, gdy podpinamy się pod Internet i mamy równy start, jesteśmy równie konkurencyjni z Zachodem. Marzy mi się państwo silne skutecznością działań i regulacji, czyniące sprawiedliwość. JAKUB WYGNAŃSKI: Podzielam pogląd, że państwo jest za słabe. Jest taka subtelna różnica między rozległością państwa, paternalizmem, ambicjami, a czymś co ono robi dobrze. Jeśli coś, czym państwo się zajmuje mogą zrobić inne osoby, instytucje wspólnoty, nie tylko rynek, to powinno się zrobić z tego użytek. A jak już coś robi, niech robi to dobrze- będzie świadome i muskularne. Istnieje odwieczny dylemat: co jest warunkiem czego? Społeczeństwo obywatelskie warunkiem państwa, czy na odwrót. I moje pokolenie przyzwyczaiło się do myśli, że to gra o sumie zerowej. Że silne społeczeństwo było potrzebne, by przewrócić państwo, a z kolei zbyt silne państwo oznacza słabe społeczeństwo obywatelskie. Po 20 latach siłowania się jest słabe państwo i słabe społeczeństwo. Paradoks polega na tym, że one potrzebują siebie, by się wzmacniać. Istotą tej relacji powinno być zaufanie. Tak sobie nie ufamy, jak nie udamy instytucjom. Jak to zmienić? Bardzo trudno. Popieram liberałów, mówiących, że istnieje zaufanie tam, gdzie jest stabilność. Nie przeceniam organizacji pozarządowych, mówiących, że mogą dużo, choć nie dano im takiej szansy w Polsce. W wielu dziedzinach nie dorównują skalą i nie mogą zastępować państwa. W edukacji to są pojedyncze procenty. A z drugiej strony mamy przykład 300 organizacji, jakie przejęły w praktyce opiekę nad bezdomnymi, co jest obligatoryjnym obowiązkiem gmin, ale bardzo chętnie oddane. Ale oni i tak muszą się prosić o wsparcie, choćby opłacenie prądu. Państwo słabo ceni kompetencje organizacji pozarządowych. Mówiąc o organizacjach zajmujących się równoważeniem nierównowag społecznych widzimy, że nie przebiły one się. Mimo tego, że państwo w konstytucji ma zasadę pomocniczości, mimo naszej wiary w samoorganizację. Do tej pory opowieść o pomocniczości była raczej elementem politycznej poprawności, teraz będzie wynikać z konieczności. Zasada pomocniczości nie polega na tym, że państwo nie pomaga i ucieka, zostawiając organizacje ze wszystkimi problemami. Problem w narracji jest to, że kontekst społecznego współdziałania jest rzadko przywoływany. Nasze debaty są strasznie płytkie, bo jak na przykład mówimy o służbie zdrowia, to albo państwowe równa się dziadowskie, a prywatne równa się, że Ci bez odpowiedniej sumy na karcie nie zostaną obsłużeni. Kwestia uspołecznienia praktycznie nie istnieje w narracji. W koncepcji wolność-równość- braterstwo zapominamy o właśnie braterstwie. Kategoria braterstwa może być traktowana jako kompletnie pięknoduchowska, albo taka jakiej naprawdę w tej chwili potrzebujemy, czyli współodpowiedzialności. Nigdzie na świecie nie rozwiązuje się problemów tylko i wyłącznie przez państwo, pobierając odpowiednio dużo pieniędzy na cele. W tej chwili nawet państwa socjaldemokratyczne nie są w stanie udźwignąć wyzwania, jakie stoi przed Europą, z różnych względów. Nie zrobią tego, bez wprowadzenia trzeciego współczynnika, jakim jest współodpowiedzialność. Również mam wrażenie, że za mało mówimy o dylemacie między dystrybucją, rynkiem, a wymianą. Byłem na ogłoszeniu raportu, o którym była mowa i płyną z tego optymistyczne wnioski. Pierwszym jest to, że wszyscy rozumiemy, iż spadnie na nas „siwa lawina”. Trze
ba by przyjąć, że polska młodzież oprócz inwestycji w edukację, potrzebuje też kapitału społecznego. Musi przejść z myślenia indywidualnego na kooperatywne. Nie widzę przykładów na to, że młodzież potrafi coś zrobić razem. A pojedyncze budujące epizody, np. wygrany konkurs zdolnego informatyka nie zmieniają tego. Także w tej debacie między republikanizmem a liberalizmem brakuje najważniejszego wątku komunitariańskiego, jaki ja odczytuję za najważniejszy. Mało się mówi, że w relacjach z państwem powinna być swego rodzaju równowaga uprawnień i zobowiązań. Nienawidzimy państwa, jesteśmy wobec niego nielojalni, ale bardzo dużo od niego oczekujemy. Polska flaga, hymn, to jakaś hipostaza, a w kategoriach codzienności słabo wszystko działa. Potrzeba nam w polityce społecznej silnego przywództwa, b y coś zmienić. Przykładowo w polityce odnośnie młodzieży powinniśmy stworzyć oddzielne ministerstwo młodzieży, rodziny i seniorów. Patrzymy horyzontalnie, a wiele rzeczy jest w silosach, a przez to jest niewidzialnych. Dzieci bardzo małe należą do ministerstwa zdrowia, a wcale ich nie powinno tam być. Jesteśmy przyuczeni do prymitywnego odbioru przez pryzmat piramidy Maslowa, a wszystko jest dziś daleko bardziej skomplikowane. Wiele problemów nie powstaje w stanach w których się znajdujemy, ale w momencie ze stanów tych wyjścia. Mamy instytucje, które adresują opiekę nad dziećmi w domach dziecka, lecz problem pojawia się w dniu tego domu opuszczenia. Większość problemów, to problemy przerwania ciągłości i nie mamy żadnych instytucji działających przekrojowo. Wiele problemów to problem nadmiaru, a nie niedomiaru, np. nadmierna konsumpcja, a nie głód. My w pomocy społecznej nie zauważamy potrzeb równości, sprawiedliwości, podmiotowości, rzeczy ważniejszych niż materialnych np. jedzenia. A nasze ministerstwa są kompletnie anachroniczne i materialistyczne. Musimy też po 20 latach wykształcić nowe mechanizmy dialogu polityków. Fantastyczny pomysł Komisji Trójstronnej, gdzie wentylowano napięcia między związkami, pracodawcami, rządem, w tym momencie jest kompletnie nieadekwatny. Nie wiadomo jak przekładać, artykułować potrzeby społeczne, jak Komisja ma artykułować np. głos konsumentów?

Zapis wystąpienia na Liberalnej Szkole Polityki Społecznej zorganizowanej przez „Liberté!” przy wsparciu Fundacji Batorego oraz Forum Rozwoju Edukacji Ekonomicznej 22-23 października 2011 w Jachrance.

 

Polacy nie rozumieją prawa — wywiad z Jerzym Stępniem :)

Panie Sędzio, działał Pan w Solidarności lat 80., był Pan internowany w czasie stanu wojennego. Jak z perspektywy czasu ocenia Pan dzisiejszą Polskę? Czy cele, które postawiła sobie ówczesna Solidarność, zostały zrealizowane?

Mówiąc o Solidarności trzeba sobie uświadomić, jak wielki był to ruch, jak wielu różnych ludzi go tworzyło. Był to ruch przypominający konfederacje szlacheckie z czasów Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Można mieć wątpliwości, jak to się stało, że w latach 80. XX w. ludzie (w tym robotnicy) nie posiadający szczegółowej wiedzy historycznej mogli nawiązać do instytucji konfederacji. Otóż wszyscy Polacy czytają dzieła Sienkiewicza, w tym Ogniem i Mieczem. Sienkiewicz dokładnie opisał konfederacje, np. Tyszowiecką, które były formą obywatelskiego nieposłuszeństwa wobec praw łamiących zasady ówczesnej demokracji. Stąd właśnie w ruchu solidarnościowym można zaobserwować te same mechanizmy co w konfederacjach, m.in. masowy opór przeciw niesprawiedliwości. Solidarność zrealizowała swoje cele w 100 a nawet w 200 proc. Ostatecznie 17.09.1993 r. (wyjście wojsk rosyjskich z Polski) Polska odzyskała suwerenność, a to właśnie był główny cel Solidarności jako masowego ruchu społecznego. Co więcej, to Solidarność dała impuls do zmian w całej Europie zakończonych obaleniem muru berlińskiego i upadkiem komunizmu.

Wielu ludzi twierdzi jednak, że „za PRL było lepiej”, są głosy niezadowolenia z sytuacji w III RP.

Solidarność zrealizowała plan „maksi”. Podkreślam, że Polaków zadowolonych ze zmian jest znacznie więcej. Ludziom, którzy twierdzą, że „wtedy było lepiej” trzeba by pokazać kraj, gdzie granice są zamknięte, na paszport czeka się rok albo wcale nie można go uzyskać, w sklepach niczego nie ma i tak dalej. Większość z nich prawdopodobnie zmieniłaby wówczas zdanie o III RP na lepsze.

Na stronach internetowych Trybunału Konstytucyjnego można przeczytać tekst Pana wystąpienia w czasie, gdy był Pan prezesem Trybunału Konstytucyjnego pt. 500 lat tradycji państwa prawa w Rzeczypospolitej. Mówił Pan o tradycyjnym przywiązaniu Polaków do wolności i prawa. Jak Pan ocenia szacunek dla prawa dzisiejszych Polaków, skoro często się mówi, że nie jest on wielki?

Zanim zaczniemy krytykować obywateli za brak szacunku dla prawa, trzeba powiedzieć wyraźnie, że problem leży po stronie instytucji tworzących prawo. Jest to prawo złej jakości, którego Polacy nie rozumieją. Ustaw jest zbyt dużo, do tego są one pełne błędów. Polskie prawo jest niestety tworzone poza rządem. Tymczasem powinno być tworzone w jednym miejscu, przez jedną specjalistyczną instytucję, taką jaką jest np. Centrum Legislacyjne Rządu. Sejm i posłowie nie powinni grzebać w projektach. Ich zadaniem powinno być tyko przyjęcie ustawy lub jej odrzucenie.

Podobnie senat powinien mieć możliwość przyjęcia projektu, odrzucenia bądź ewentualnie na wzór angielskiej Izby Lordów, odłożenia projektu na rok, tak, aby można sprawę dokładnie przemyśleć. Znamienne, że Trybunał Konstytucyjny często uchylał ustawy po prostu dlatego, że żaden z sędziów nie był w stanie zrozumieć, o co w nich chodzi. Rola Trybunału często sprowadza się do wykonywania funkcji tzw. „brakarza” w fabryce, który wyłapuje wybrakowane produkty.

Do wprowadzenia proponowanych przez Pana rozwiązań potrzebna byłaby zmiana Konstytucji?

Tak, Konstytucja powinna zostać zmieniona. W tym przypadku powinno się uporządkować kompetencje sejmu i senatu. Sejm powinien stanowić prawo (uchwalać) i zajmować się kwestiami politycznymi. Tworzenie projektów prawa powinno należeć do rządu. Oczywiście odpowiednie zmiany musiałyby również zostać wprowadzone do regulaminów obu izb.

Był Pan senatorem w latach 1989-93, czy senat powinien zostać zlikwidowany?

Senat należy zachować. Powinien stać się taką „izbą refleksji”, ale jednocześnie nie powinien mieć możliwości wprowadzania poprawek, powinien mieć tylko takie kompetencje, o których już wcześniej mówiłem, przyjęcie albo odrzucenie projektu bądź odłożenie go na później. Można by się było również zastanowić nad zmniejszeniem liczby posłów. Nie ma co się oszukiwać, w dzisiejszym sejmie zaledwie kilkudziesięciu posłów ma rzeczywistą pozycję pozwalającą im decydować o kształcie prawa. Tylko oni wiedzą, o co tak naprawdę chodzi w uchwalanej ustawie. Rola pozostałych posłów sprowadza się w zasadzie do podnoszenia rąk w czasie głosowań.

A co Pan sądzi o pomyśle od czasu do czasu zgłaszanym przez różnych konstytucjonalistów, aby senat zamienić w taką „izbę mędrców”, tzn. wprowadzić census wykształcenia tak aby senatorem mogli zostać ludzi z odpowiednim wykształceniem?

To jest zły pomysł. Przychylam się jedynie do koncepcji, o której mówił w jednym z wywiadów prezydent Kwaśniewski, żeby senatorami stawali się automatycznie byli prezydenci. To są osoby publiczne, również po zakończeniu kadencji. Mają autorytet w społeczeństwie i doświadczenie, jakie uzyskali, piastując urząd prezydenta. Jeżdżą po świecie, wykładają na uniwersytetach. Przyznanie im dożywotnio miejsca w senacie jest interesującym pomysłem wartym rozważenia.

Czy Pana zdaniem konstytucja powinna zostać zmieniona również w innych dziedzinach?

Mieliśmy ostatnio dobry przykład, gdy Trybunał Konstytucyjny musiał się wypowiedzieć w kwestii kompetencji w reprezentowaniu Polski na szczytach unijnych. Prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, z tego powodu jest on zmuszony do przypominania się wyborcom, gdy kończy się pierwsza kadencja. Ludzie wybierają prezydenta, więc oczekują od niego konkretnych działań.

Prezydent, chcąc zwiększyć swoje szanse na reelekcję, podejmuje kroki mające zapewnić mu potrzebne poparcie. W ten sposób często wkracza w kompetencje Rady Ministrów. Należy uporządkować kompetencje organów władzy wykonawczej.

W takim razie, jeżeli dobrze rozumiem, zmiany wymagałyby rezygnacji z kompromisu wypracowanego w latach 90. XX w. i wprowadzenia albo systemu parlamentarnego, albo prezydenckiego? Które rozwiązanie uważa Pan za lepsze?

W tradycję polskiej państwowości wpisany jest parlamentaryzm. System prezydencki istniał tylko raz, na mocy konstytucji kwietniowej 1935 r. Ten pomysł się nie sprawdził. Władza prezydenta była zbyt rozległa.

Czy w związku z tym wybory prezydenckie powinny być powszechne?

Prezydent powinien być wybierany tak jak w każdym systemie parlamentarnym, przez Zgromadzenie Narodowe bądź inne ciało kolegialne. Jak już wcześniej wspomniałem, wybór powszechny powoduje, że wyborcy mają konkretne oczekiwania w stosunku do prezydenta, których on nie może spełnić, bo nie ma takich kompetencji. W systemie parlamentarnym wybór prezydenta w wyborach powszechnych nie ma sensu. Rada Ministrów jest ciałem, które ma być władzą wykonawczą, a nie prezydent, który w systemie parlamentarnym pełni funkcje głównie reprezentacyjne.

Czy proponuje Pan jakieś inne zmiany w konstytucji?

Do konstytucji należy wpisać Unię Europejską. Innymi słowy chodzi o wyraźne określenie zasad relacji pomiędzy krajowymi-polskimi organami władzy z organami Unii Europejskiej. Konstytucja w obecnym kształcie nie przeszkadza członkostwu Polski w UE, umożliwia je. Jednakże nic poza tym. Tymczasem Unia Europejska jest tak istotnym projektem, że konstytucja nie może jej przemilczać. Kiedy konstytucja była tworzona w latach 90., trudno było przewidzieć, kiedy (i czy w ogóle) Polska do Unii wstąpi, stąd brak odpowiednich regulacji. Od wejścia Polski do UE upłynęło już pięć lat. Najwyższy czas, żeby UE stała się wyraźnie rozpoznawalna przez polską Ustawę Zasadniczą.

Jeśli chodzi o inne propozycje zmian, to powinno się zrezygnować z upoważnienia prezydenta do wyboru Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o to, że prezydent ma uprawnienie do przedłożenia projektu ustawy w celu określenia jej zgodności z konstytucją. To oznacza, że jest potencjalnie bezpośrednio zainteresowany sprawami prowadzonymi przez Trybunał Konstytucyjny. Pojawia się konflikt interesów. Prezydent nie powinien mieć wpływu na wybór prezesa tej instytucji. Prezesa powinni wybierać sami sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, niech oni decydują, kto będzie ich szefem.

Spotkałem się z opinią powtarzaną przez niektórych konstytucjonalistów, że konstytucję powinno się chronić przed zbyt częstym zmienianiem. Jedną z propozycji jest wprowadzenie obowiązkowego przeglądu konstytucji np. raz na 10 lat przez ciało kolegialne złożone ze specjalistów, którzy proponowaliby ewentualne zmiany, gdyby uznali, że takowe są konieczne. W okresie pomiędzy przeglądami zmiana konstytucji byłaby bardzo utrudniona i możliwa tylko w wyjątkowych przypadkach. Co Pan sądzi na ten temat?

To jest interesujący pomysł, wart rozważenia. Jednocześnie pamiętajmy, że jak dotąd konstytucja została zmieniona tylko dwukrotnie: w 2006 roku wprowadzono zapisy dotyczące Europejskiego Nakazu Aresztowania, a ostatnio, w 2009 roku zmieniono art. 105 konstytucji dotyczący rozszerzenia przesłanek biernego prawa wyborczego, wprowadzając zakaz wyboru do sejmu lub do senatu osoby skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Tak więc obecnie nie widzę zagrożenia zbyt częstymi zmianami konstytucji.

Wracając do Trybunału Konstytucyjnego, był Pan jego prezesem w okresie od 4 listopada 2006 r. do 25 czerwca 2008 r., czy zdarzały się próby nacisków, próby wpływania na decyzje sędziów, np. ze strony posłów?

W czasie całej kadencji zdarzyło mi się jeden raz, że próbowano wpłynąć na moje stanowisko. Zabawne, że osoba, która starała się przekonać mnie do zajęcia określonego stanowiska, nie zdawała sobie sprawy, że jest ono całkowicie zbieżne z moim własnym. Wymaga podkreślenia, że sędziowie Trybunału są całkowicie niezawiśli. Żaden sędzia nie utożsamia się z opcją polityczną, która miała wpływ na jego wybór. Funkcja, którą pełni, jest ukoronowaniem jego kariery. Jednocześnie warto podkreślić, że na całe szczęście nikt nie może być wybrany na kolejną kadencję. Sędzią Trybunału można być tylko jeden raz. Gdyby było inaczej, ubiegający się o reelekcję mógłby być bardziej podatny na naciski. Obecnie takiego zagrożenia nie widzę.

Czy Trybunał Konstytucyjny można jakoś ulepszyć?

Regulacje kształtujące Trybunał Konstytucyjny są właściwe. Jedyne zmiany, które moim zdaniem można by rozważyć, to wydłużenie kadencji sędziów, np. do 12 lat [obecnie jest to 9 lat], zmiana wyboru prezesa, o której już mówiłem i zwiększenie roli senatu poprzez przyznanie mu prawa wyboru części sędziów. Inne zmiany są zbędne. Za szczególnie szkodliwe uważam pomysły, które się czasem pojawiają – aby przywrócić uprawnienia sejmu do uchylania odpowiednią większością głosów orzeczeń Trybunału. Wymaga podkreślenia, że Trybunał zyskał realny wpływ na kształtowanie prawa właśnie z momentem, gdy jego orzeczenia stały się ostateczne.

Czy możliwe jest rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego?

Przede wszystkim prokuratura powinna być częścią władzy sądowniczej, prokurator generalny powinien być oskarżycielem, a nie sędzią śledczym. To w latach 50., w czasach stalinizmu, przyznano Prokuratorowi Generalnemu kompetencję sędziego śledczego. To jest do zmiany. Należy poważnie rozważyć ustanowienie odrębnego w swych kompetencjach stanowiska sędziego śledczego. W ten sposób Prokurator Generalny naturalnie nie będzie miał wpływu na prowadzone śledztwa. Pozwoliłoby to ograniczyć oskarżenia o polityczne naciski na prokuratury, jakie się czasem pojawiają. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości nie powinien się wtrącać do władzy sądowniczej. Minister pełni funkcję polityczną i tym się powinien zajmować, polityką.

Był Pan jednym z twórców reformy samorządowej w Polsce, czy Pana zdaniem reforma się udała? Od czasu do czasu pojawiają się głosy, że np. powiaty powinno się zlikwidować.

Powiaty powinny zostać zachowane. Są one silnie umiejscowione w tradycji polskiego samorządu. One tak naprawdę zawsze istniały, nawet jeśli czasem były inaczej nazywane. Natomiast końcowy efekt reformy samorządowej odbiega od idei, która przyświecała koncepcji tworzonej przy moim udziale. Przede wszystkim brak jest skutecznej kontroli nad finansami jednostek samorządu. Taka kontrola powinna być zupełna i fachowa. Tymczasem Regionalne Izby Obrachunkowe spełniają jedynie tę drugą cechę. Kontrole są tylko wyrywkowe i nie mogą objąć całości finansów gminy. Co więcej, wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta dodatkowo osłabiło kontrolę lokalnej rady nad finansami będącymi w gestii lokalnej władzy wykonawczej.

Powinien być to audyt przeprowadzony przez profesjonalistę z zewnątrz, tzn. fachowy i jednocześnie zupełny, obejmujący całość finansów i wykonanie budżetu.

Samorządy są poza tym za bardzo upolitycznione. Prowadzi to do tego, że urzędnicy nie mają wystarczająco silnej, samodzielnej pozycji w stosunku do radnych. Muszą pracować ze świadomością, że narażenie się danej opcji politycznej może ich pozbawić pracy. Tymczasem radnymi zostają osoby wskazane przez partie polityczne, gdyż system wyborczy funkcjonuje w oparciu o ordynację proporcjonalną (tylko w gminach poniżej 20 000 mieszkańców jest ordynacja większościowa). W dodatku tacy radni często traktują swoją pracę nie jak misję, działanie na rzecz lokalnej społeczności, a wręcz przeciwnie – jak zwykłe źródło zarobkowania. Dlatego uważam, że radnym nie powinny przysługiwać wysokie diety, jak to jest obecnie, a co najwyżej zwrot utraconych zarobków w związku z koniecznością pracy w samorządzie.

Wspomniał Pan o nadmiernym upolitycznieniu samorządów jako efekcie zastosowania ordynacji proporcjonalnej. Pełnił Pan w latach 1990-93 funkcję Generalnego Komisarza Wyborczego, czy widzi Pan możliwość odpolitycznienia wyborów w Polsce? Skąd się bierze niska frekwencja wyborcza?

Polacy nie rozumieją prawa, o czym już mówiłem! Zasady przeprowadzania wyborów (na wszystkich szczeblach) są wyjątkowo skomplikowane i całkowicie niezrozumiałe również dla osób z wyższym wykształceniem. Nawet jeden z moich znajomych, adwokat, był bardzo zaskoczony, gdy wytłumaczyłem mu, na czym polega zasada proporcjonalności. Ludziom się wydaje, że stawiając krzyżyk przy danym nazwisku głosują właśnie na tę konkretną osobę. Tymczasem taki głos oddany jest na partię, kandydat może odnieść z tego korzyć dopiero w drugiej kolejności. Niska frekwencja w czasie wyborów bierze się między innymi z tego, że ludzie nie rozumieją zasad systemu wyborczego, więc do wyborów nie idą. Nie widzą siły swojego głosu.

Obrońcy wyborów proporcjonalnych argumentują, że przy ordynacji większościowej (z okręgami jednomandatowymi) duża część głosów może się zmarnować. Twierdzą, że wygrywa jedna osoba, a reszta, choćby w sumie zebrała kilkadziesiąt procent głosów, wybory przegra. Jednakże to jest kwestia podjęcia decyzji, czy wybieramy konkretne osoby ze względu na ich kwalifikacje lub inne zasługi, czy wybieramy partię polityczną, która nam narzuca kandydatów. Dotyczy to zwłaszcza wyborów samorządowych. Wprowadzenie w gminach powyżej 20 000 mieszkańców zasady proporcjonalności to nonsens. Uderza to w samą ideę samorządu jako takiego i powoduje to, o czym była już mowa – nadmierną władzę partii politycznych. Co więcej, system proporcjonalny powoduje, że również kandydaci z tej samej listy (partii) walczą ze sobą. To absurd, to wszystko powoduje obniżenie kultury politycznej.

Co Pan sądzi o pomyśle wprowadzenia obowiązku głosowania, tak jak to jest np. w Belgii, przy jednoczesnym karaniu mandatem osoby, która nie uczestniczy w wyborach bez usprawiedliwienia?

To jest pomysł całkowicie absurdalny. Weźmy pod uwagę, że przecież niepójście na wybory to też jest wybór! Obywatel ma do tego pełne prawo.

Przez szereg lat wykonywał Pan zawód radcy prawnego. Jako aplikant radcowski chciałbym na koniec zapytać, co Pan sądzi o formie, w jakiej obecnie odbywa się aplikacja radcowska (adwokacka jest zresztą podobna).

Szkolenie aplikantów powinno się opierać na relacji mistrz-uczeń. Patron powinien kształtować przyszłego aplikanta z naciskiem na etykę zawodu, wpajać wartości moralne. Prowadzenie szkolenia polegającego na gromadzeniu masy ludzi na wykładach będących w istocie powtórzeniem tego, co aplikant usłyszał na uniwersytecie z rozszerzeniem obejmującym orzecznictwo sądów, to nie jest dobre rozwiązanie. Można co prawda przekazać w ten sposób wiedzę merytoryczną, ale nie da się przekazać aplikantowi wartości, które powinny przyświecać każdemu prawnikowi wykonującemu zawód zaufania publicznego. Warto pamiętać, że umiejętności mogą wręcz szkodzić, jeżeli wykorzystuje je osoba o niewykształconych zasadach etycznych.

Ponadto warto zauważyć, że w Polsce adwokatów jest bardzo dużo. Mówiąc o adwokatach, mam tu na myśli również radców prawnych, gdyż de facto są to te same zawody. W sumie to jest ponad 30 000 osób na 38 mln obywateli. W Niemczech adwokatów jest ponad 100 000, ale weźmy pod uwagę, że liczba ludności wynosi tam aż 82 mln. To znaczy, że nasycenie rynku w Polsce i w Niemczech wcale tak bardzo od siebie nie odbiega. Na efekty nie trzeba długo czekać. Już dziś w Polsce zdarzają się adwokaci, których nie stać na opłacanie składki korporacyjnej.

Czy korporacje radcowska i adwokacka powinny się połączyć?

Tak, powinny się połączyć, ale z drugiej strony, jeżeli tego nie zrobią, to nic złego się nie stanie.

Dziękuję za rozmowę.

W poszukiwaniu „kryterium liberalnego” cz. 3: Trzy elementy puzzli :)

Seria artykułów, którą kończy niniejszy tekst, miała za cel nakreślenie „kryterium liberalnego”, sposobu na skuteczne wydzielenie poglądów liberalnych z gąszczy współczesnej filozofii i praktyki politycznej. Jest to próba, którą podejmuje autor młody, stawiający pierwsze kroki w świecie analizy naukowej, świadom swoich ograniczeń. Nie pojawi się zatem tutaj żadna magiczna czy prosta formuła, która w cudowny sposób, jak linijka czy cyrkiel, z pełną dokładnością rozstrzygnie co jest liberalne, a co nie. „Kryterium liberalne” będzie raczej zestawieniem i uporządkowaniem podstawowych poglądów liberalnych, odnoszących się do spraw jednostki ludzkiej, państwa i społeczeństwa.

Ekspansja

Potrzebę ustalenia takiego kryterium potwierdzają nieporozumienia narosłe wokół terminu i zakresu pojęciowego liberalizmu, zarówno w nauce, jak i polityce. W poprzednich dwóch tekstach tej serii zajmowaliśmy się zatem liniami demarkacyjnymi, które w jakiś sposób oddzielają liberalizm od konserwatyzmu na jego prawych rubieżach oraz od socjaldemokracji i innych ideologii egalitarnych na rubieżach lewych. Udało się ponadto zidentyfikować dwie znaczące pod względem wpływów politycznych i ideowych grupy: „wolnorynkowych konserwatystów” i „roszczeniowych egalitarystów”, które często występują jako liberałowie, są w efekcie błędnego pojmowania liberalizmu tak identyfikowane, lub same tak się pragną identyfikować. Gdyby jednych i drugich, a także tych wszystkich, którzy na scenie politycznej znajdują się pomiędzy nimi, rzeczywiście zaliczyć do świata liberalizmu, to stałby on się w zasadzie pusty. Nadmiernie ekspansjonistyczne podejście do zakresu znaczeniowego liberalizmu wprowadziłoby weń idee sprzeczne ze sobą na poziomie absolutnie fundamentalnym. Pojawienie się takich sprzeczności zamieniłoby przeładowanie w faktyczną pustynię. Liberalizm byłby pustym terminem, nie odnoszącym się do niczego. Jedyną wspólną cechę, jaka pozostałaby i mogłaby służyć jako ostatni czynnik definiujący, zauważył Harold Laski, który twierdził, iż liberalizm jest „bliższy nawykowi myślowemu niż całościowej doktrynie”. Jeszcze drastyczniej sformułował to T. P. Neill, zdaniem którego liberalizm jest nastawieniem do życia „każdego normalnego przedstawiciela cywilizacji łacińskiej”.

Czy więc wszyscy, od USA i Kanady, przez Europę Zachodnią i Środkową, po Australię i Oceanię jesteśmy liberałami? Instynktownie powiemy, że oczywiście nie. Ale coś jest w tym poglądzie. Ludzie żyjący w cywilizacji łacińskiej i interesujący się sprawami publicznymi zazwyczaj mają w swoich światopoglądach mniej lub więcej elementów obecnych w ideologii liberalnej. Najlepszymi przykładami są choćby „wolnorynkowi konserwatyści” i „roszczeniowi egalitaryści”, w których świecie wartości jest nawet bardzo dużo poglądów liberalnych, tyle że sąsiadują one z także licznymi antyliberalnymi. Te dwie grupy to najbliżsi liberałom nie-liberałowie, ale także wśród bardziej nam obcych sposobów myślenia znajdziemy pojedyncze liberalne idee. Czy to będzie eurokomunista zawzięcie walczący o wolność jednostki w zakresie ekspresji artystycznej, czy faszyzujący skrajny prawicowiec, głoszący pochwałę wolnorynkowej konkurencji. Dlaczego tak się dzieje? Liberalizm od zarania nie tylko ewoluował, ale także na zasadzie ekspansji przez dyfuzję wpływał na zmianę oblicza ideowych konkurentów, można rzec „uliberalniał” ich. Jest tak po dzień dzisiejszy i świadczy to o niezwykłej sile idei liberalnych i najprawdopodobniej ich zasadniczej słuszności.

Puzzle

Z drugiej strony ekspansja ta powoduje zamazywanie się linii demarkacyjnych liberalizmu i pojawianie się nieporozumień, jak te związane z „wolnorynkowymi konserwatystami” i „roszczeniowymi egalitarystami”. Stąd pomysł nakreślenia „kryterium liberalnego”. Jego zasadnicza reguła została już zasygnalizowana w obu poprzednich tekstach. Teraz nadszedł czas, aby ją przypomnieć i z całą mocą podkreślić. Jest to bowiem rdzeń, sine qua non, całego „kryterium liberalnego”. Siedem fundamentalnych idei w interpretacji liberalizmu, czyli idea jednostki indywidualnej, jej wolności, państwa prawa, społeczeństwa, filozoficznej równości pomiędzy jednostkami, wolnego rynku i zmiany, są punktem wyjścia dla setek, czy nawet tysięcy szczegółowych poglądów filozoficzno-politycznych. Większość z nich ma charakter bardzo drobiazgowy, niekiedy banalny. Pewna grupa jest jednak zasadniczym elementem credo każdej myśli politycznej. Także liberalizm posiada taki katalog.

Wobec, jak już zaznaczyłem, powszechnego zjawiska „wypożyczania” pojedynczych zestawów poglądów liberalnych i integrowania ich w zasadniczo nie-liberalnych systemach, istotny jest podział tematyczny tych poglądów, zarówno zasadniczych, jak i banalnych, na działy problemowe. Można dokonać tu bardzo dogłębnego podziału na kilkanaście takich działów, które jednak będą się w znacznym stopniu zazębiać. Dla naszych potrzeb lepszy będzie klarowny podział na trzy działy problemowe: polityczno-ustrojowy, społeczno-etyczny i ekonomiczny. Otóż, podstawowym warunkiem stawianym przez „kryterium liberalne” jest RÓWNOLEGŁE przywiązanie danej jednostki lub grupy (np. partii politycznej) do poglądów liberalnych WE WSZYSTKICH TRZECH DZIAŁACH.

Są one jak trzy elementy puzzli, które tylko razem mogą utworzyć pełen obraz liberalizmu. Teraz nadszedł czas, aby w każdym z nich z osobna przestawić podstawowe założenia myśli liberalnej.

Ustrój liberalnej konstytucji

Liberalizm polityczno-ustrojowy za najlepszy ustrój uznaje współcześnie demokrację liberalną. Przymiotnikowe zastrzeżenie jest istotne, ponieważ poparcie dla demokratycznego systemu wyłaniania władzy nie jest bezwarunkowe. Zagrożeniem dla wolności może bowiem być demokracja egalitarystyczna (niekiedy określana z innych powodów także republikańską), w której większość (i jej polityczna reprezentacja) jest władna podejmować decyzje w sposób nieograniczony innymi przesłankami. Oczywistym jest wtedy niebezpieczeństwo pojawienia się zagrożenia dla wolności osobistej jednostki, która znajduje się poza większością, gdyż jest ona w zasadzie „w dyspozycji” władzy większości. Liberalna demokracja zakłada zamiast tego ograniczoną władzę większości, której określonych decyzji nie wolno podjąć, mimo posiadania demokratycznej legitymacji do rządzenia (ograniczenie kompetencyjne).

Władzy nie wolno w szczególności wkroczyć w zakres gwarantowanych prawem naturalnym i stanowionym praw oraz wolności obywatela (ograniczenie treściowe). Ponadto wszystkie decyzje i zmiany prawa muszą być podejmowane w sposób zgodny z procedurami legislacyjnymi oraz wcześniejszym ustawodawstwem (ograniczenie proceduralne) pod rygorem automatycznego unieważnienia. Jeśli rząd i wspierająca go większość społeczeństwa przekroczą swoje kompetencje, wówczas obywatele reprezentujący mniejszość mają nieodwołalne prawo do stawienia oporu, w postaci protestów, strajków, a także bojkotu nielegalnych regulacji i instytucji. Ich prawo do obrony swojej wolności indywidualnej posiada przy tym większą wagę i pierwszeństwo przed moralnym wymiarem lojalności obywatela względem swojego państwa (wynika to wprost z idei indywidualizmu).

Na straży porządku demokracji liberalnej stoi szereg mechanizmów. Najważniejszym jest konstytucjonalizm, który oznacza ograniczenie zakresu władzy państwa poprzez nienaruszalne normy prawne oraz rozwiązania instytucjonalne. W dzisiejszej praktyce chodzi o ustawy zasadnicze, które w sposób jednoznaczny gwarantują szeroki zakres wolności, swobód i praw obywatela, będących równocześnie obowiązkami państwa (zazwyczaj obowiązkami zaniechania działań np. opresyjnych) wobec
niego. Konstrukcja ustroju państwa liberalnego opiera się na wolnościowej konstytucji.

Kolejnym mechanizmem jest państwo prawa. Przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą w państwie obowiązują rządy litery prawa stanowionego (zgodnego z ideą prawa naturalnego jednostki, która wynika z konstruktu umowy społecznej i wizji naturalnego stanu przedspołecznego), nie zaś rządy ludzi o charakterze arbitralnym jest absolutnie koniecznym składnikiem liberalizmu. Żadna ustawa nie może powstać z myślą o konkretnych osobach, prawo musi być całkowicie zdepersonizowane, aby było sprawiedliwe. Kryterium prawowitości konkretnego przepisu prawnego jest ponadto hipotetyczna zgoda obywatela co do zasadności przesłanek i argumentów, stojących za nim, szczególnie jeśli wprowadza on przymus lub zakaz względem jednostek. Tylko jeśli obywatel nie będzie mógł, z racjonalnego powodu, odrzucić tej argumentacji, będzie zobowiązany podporządkować się owemu przepisowi, gdyż tylko wówczas może on zostać uznany za legalny. Jeśli zaś przesłanki przyjęcia danego rozwiązania prawnego są nie do zaakceptowania dla obywatela (gdyż np. zamiast opierać się na argumentacji racjonalnej, u ich źródeł znajdują się wyobrażenia religijne, które nie są podzielane przez wszystkich obywateli), wówczas prawodawca nie może oczekiwać od niego przestrzegania tego przepisu. Kryterium prawowitości oznacza, że postanowienie prawne może być publicznie obronione za pomocą powszechnego poczucia słuszności. Praworządność oznacza zatem, iż litera prawa stoi ponad moralnymi wyobrażeniami jednostek sprawujących władzę oraz większości społecznych – praw obywatela nie wolno ograniczać odwołując się do subiektywnych zasad etycznych, których może on najzwyczajniej nie podzielać.

Także podział władzy chroni obywatela przed wykraczaniem rządu poza dozwolony zakres działania. Z punktu widzenia ustroju państwa prawa, najistotniejsza jest władza sądownicza, sprawująca realną kontrolę nad przestrzeganiem zapisów konstytucji. Rozdział władzy ustawodawczej i wykonawczej jest we współczesnych państwach nierzadko teoretyczną iluzją. Rządy silną ręką trzymają w garści swoje większościowe zaplecza parlamentarne. Ale, tak czy inaczej, w parlamentach reprezentowana jest także polityczna mniejszość, nieobecna w rządach. Pełnią one więc istotną funkcję włączającą obywateli w proces polityczny. Liberalizm zdaje sobie sprawę z pewnego konfliktu wartości występującego pomiędzy skutecznością i funkcjonalnością rządu, a ideą zagwarantowania jak największej liczbie obywateli wpływu na polityczny bieg spraw. Władza musi być dość rozproszona, ale nie na tyle, aby groziła jej inercja. Od czasów myśli Johna Stuarta Milla liberałowie skłaniają się ku systemowi parlamentarno-gabinetowemu i proporcjonalnej ordynacji wyborczej, które zapewniają udział grup mniejszościowych w procesie decyzyjnym, mimo iż nie mogą one – jako mniejszość – nie posiadać władzy wykonawczej. Ta ostatnia, zamiast w rękach jednego człowieka, jak w systemie prezydenckim, spoczywa w rękach rządu najczęściej koalicyjnego, co umożliwia docieranie się poglądów i bardziej kompromisowe podejmowanie decyzji.

Liberalizm polityczny to także neutralne państwo. Powinno ono stanowić pozbawiony ideologicznych konotacji szkielet proceduralno-instytucjonalny, w ramach którego swobodnie mogą współistnieć i konkurować nurty myśli politycznej – wśród nich sam liberalizm. Oznacza to, że liberalizm nie dąży do budowy ideologicznego państwa, w którym mógłby z mocy prawa dominować nad innymi doktrynami. Podczas gdy konserwatyzm i socjaldemokracja często usiłują przemycić i upowszechnić w całym społeczeństwie elementy swojej ideologii poprzez określone rozwiązania prawne, to liberałowie uznają uwolnienie państwa i prawa od ideologicznie motywowanych rozwiązań za swoje jak najbardziej ideologiczne zadanie. Inne doktryny pragną wykorzystać państwo do popularyzacji swoich założeń, niekiedy na drodze łagodnego przymusu. Liberalizm spełnia się ideowo poprzez dezideologizację państwa. Państwo liberalne pozostawia wybór światopoglądowy pojedynczym obywatelom.

Oczywistym założeniem filozoficznym liberalizmu polityczno-ustrojowego jest indywidualistyczna koncepcja podmiotu władzy, którym jest jednostka. Suwerenem państwa liberalnego jest nie tyle „naród” czy „lud”, ile obywatel. Państwo i inne wspólnotowe formy społecznego współżycia muszą ustępować przed uprawnieniami jednostkowymi, nie mogą stanąć na drodze jej autonomicznej samorealizacji. Oczywiście są sytuacje wyjątkowe, jak konieczność militarnej obrony liberalnego państwa przed agresją. Wówczas jednostka może zostać zobowiązana do służby wojskowej, ponieważ broni m. in. własnej wolności (zwycięstwo agresora może oznaczać upadek całego ustroju wolnościowego i powszechne zniewolenie).

Istotnym czynnikiem jest jeszcze warunek dopełnienia umocowanych prawem procedur wyłaniania władzy dla uzyskania przez nią legitymacji do rządzenia. Legitymizacja rządzących w państwie liberalnym nie jest oparta ani na czynniku tradycyjnym (uprawnienie dynastii do rządzenia), ani tym bardziej na charyzmatycznym. Nawet w monarchiach będących demokracjami liberalnymi król jest aprobowany ze względu na uzyskanie korony w sposób określony prawem. Sięgnięcie po władzę w sposób inny niż przewidziany w konstytucji i ustawach jest zawsze nielegalne i każdy taki przewrót oznacza pogrzebanie liberalnego państwa.

W ten sposób wygląda zasadniczy rys poglądów liberalnych w dziedzinie polityczno-ustrojowej. Bezpośrednio z nich wynikają niektóre zasadnicze idee liberalizmu społeczno-etycznego. Nietrudno zauważyć, że muszą one współwystępować ze sobą, jeśli całość ma być konsekwentna i integralna.

Jednostka bez nadzoru, ale z tolerancją

U podstaw współczesnego liberalizmu społeczno-etycznego leży koncepcja wolności indywidualnej Milla. Głosi ona, że społeczeństwo (i państwo) może pociągać jednostkę do odpowiedzialności tylko za te jej czyny, które „dotyczą” innych. Jest to teoretyczne sformułowanie. Dla praktyki politycznej istotne jest skonkretyzowanie tego, co znaczy w tym przypadku „dotyczyć”. Rozsądkowe rozumowanie prowadzi do wniosku, iż chodzi o stawianie drugiego człowieka w sytuacji przymusowej lub wywierające na niego inny negatywny i niepożądany przezeń wpływ bezpośrednio w efekcie naszych działań. Nie będzie to obejmować jednak sytuacji, w których ów przymus lub negatywny wpływ był w pierwszym rzędzie wynikiem obiektywnych warunków życia społecznego, których modyfikacja przez działającego nie jest możliwa bez podjęcia przez niego zobowiązań na rzecz innych, których podejmować on nie musi, jeśli nie chce. Tak więc zmuszenie kogoś do pracy przemocą lub groźbą zawsze oznacza krzywdę. Natomiast jeśli osoba ta czuje się zmuszona do pracy ze względu na swe złe położenie materialne i niewielkie pole manewru na rynku pracy, to zatrudnienie go i płacenie mu stawki minimalnej nie jest równoznaczne ze skrzywdzeniem go przez pracodawcę.

Do tego wrócimy przy okazji liberalizmu ekonomicznego. Dla działu społeczno-etycznego ważniejsza jest jednak druga część koncepcji Milla. Jest nią stwierdzenie, że w zakresie tej działalności jednostki, która „dotyczy” tylko jej samej, winna ona być absolutnie niezależna. Może ona więc wyrządzić sobie szkody. Nie jest zadaniem państwa i społeczeństwa kontrolować ją w tym zakresie i powstrzymywać przed ryzykowną działalnością. Państwo nie jest niańką. W związku z tym liberalizm stoi na stanowisku depenalizacji wszystkich „przestępstw bez ofiar”. Określenie to nie jest do końca precyzyjne. W istocie mamy do czynienia bowiem raczej z „prze
stępstwami”, przy których ofiara i sprawca są tą samą osobą. Skoro państwo ma być neutralne, skoro nie może opierać się na żadnej, nawet dominującej doktrynie aksjologicznej, to nie powinno karać za samobójstwo, narkomanię, alkoholizm, pornografię, prostytucję czy eutanazję. Ze względu na kontrowersje wokół początku istnienia osoby ludzkiej, odrębnym problemem jest aborcja i wykorzystanie komórek macierzystych do celów terapeutycznych. Wobec ewidentnej różnicy poglądów na te kwestie, prawdziwie neutralne państwo powinno powstrzymać się od zajmowania stanowiska po którejkolwiek ze stron. Oznacza to rezygnację z rozstrzygającej moralny dylemat legislacji w zakresie tej problematyki, a więc pozostawienie jej – podobnie jak pozostałe wyżej wymienione – indywidualnym decyzjom jednostek bezpośrednio zainteresowanych.

Obywatel nie ma jednak prawa oczekiwać, że w wypadku gdy jego wolna aktywność wpędzi go w kłopoty, z odsieczą przyjdzie mu państwo. Stąd bierze się ścisły związek liberalnej wolności z odpowiedzialnością. Wolny jest ten, kto potrafi udźwignąć skutki swoich decyzji i działań. W przypadku takich ludzi liberalizm postuluje permisywizm. Oczywiście część obywateli nie powinna zatem podejmować ryzyka. W ich przypadku można jednak tylko apelować o samoograniczenie. Ze względu na równość jednostek wobec prawa, nie jest możliwym zakazanie jednym tego, co wolno drugim. Nie można przewidzieć zresztą tego, kto podoła wymogowi odpowiedzialności za swoje czyny, a kto sobie nie poradzi. Nie można także zakładać, że nie poradzi sobie nikt i w związku z tym postulować zakazy prawne ograniczające wolność. Dla społeczeństwa i państwa zapewnienie wolności wiąże się zatem z ryzykiem, które jednak trzeba podjąć.

W stosunku do wyborów i stylów życia innych ludzi liberalizm postuluje tolerancję bez aprobaty. Jesteśmy różni, mamy różne hierarchie wartości, a więc siłą rzeczy nie będą się nam podobać wzajemnie nasze zwyczaje. Tolerancja jest konieczna, aby liberalne społeczeństwo, w którym brak jednego, obowiązującego przymusowo wszystkich systemu wartości, nie rozpadło się czy pogrążyło w wiecznych bojach i konfliktach. Ludzie nie aprobują, nie pochwalają zachowań innych, często reagują na nie z niechęcią, złością, odrazą, nawet czystą nienawiścią. Niemniej muszą żyć obok siebie, co więcej współtworzyć państwo, społeczeństwo, wspólnotę lokalną czy sąsiedzką. Tolerancja i wzajemny szacunek dla drugiego człowieka, pomimo jego obcych nam zachowań, są podstawowym postulatem liberalizmu społeczno-etycznego. Nie obejmuje on jednak roszczeń jednostek i grup mniejszościowych, które celem lepszego samopoczucia domagają się faktycznie aprobaty dla swoich zwyczajów ze strony reszty obywateli. Nikt nie jest przez liberalizm obyczajowy zobowiązany do jakichkolwiek pozytywnych działań lub gestów względem innych, a tylko do powstrzymania się od podejmowania działań negatywnych, dyskryminacyjnych, nieprzyjaznych, które mogą zakłócić spokój społeczny.

Prawa i wolność przysługują tylko jednostkom. Grupom należą się one tylko pośrednio, poprzez jednostki, z których się składają. Jednostka należąca w danym społeczeństwie do większości posiada dokładnie takie same prawa, jak człowiek reprezentujący tam mniejszość. Rzeczywistość jest jednak taka, że samorzutne działanie społeczeństwa doprowadza do zdominowania mniejszości przez większość i w końcu do realnego ograniczenia wolności jej członkom. Zaburza to równość wolności i uprawnień pomiędzy ludźmi. W zakresie społeczno-etycznym liberalizm postuluje zatem aktywność państwa w celu ochrony grup mniejszościowych przed skłonnością większości do generalizowania swoich poglądów etycznych i narzucania ich ogółowi. Nieinterweniujący model państwa, dominujący w liberalizmie ekonomicznym, w sprawach społeczno-obyczajowych nie ma zastosowania, a uogólnienia sugerujące jego przydatność tutaj z liberalnego punktu widzenia są nieporozumieniem. Żaden człowiek nie powinien podlegać dyktatowi tradycji, religii, obyczajów otoczenia, przesądów i lokalnych lub środowiskowych autorytetów, jeśli tego sobie nie życzy. Niedopuszczalne jest podporządkowanie wolności człowieka abstrakcyjnym konstrukcjom typu „moralność społeczna”, a także „moralny terror”, polegający na insynuowaniu, iż ludzie żyjący w sposób inny od tradycyjnie przyjętego są moralnie gorsi, są członkami społeczeństwa niższej jakości. Żadne kryterium, ani płeć, ani wiek, ani pochodzenie społeczne czy kulturowe, ani orientacja seksualna, ani niepełnosprawność nie uzasadniają tego typu dyskryminacji i moralnego wywyższania się.

Wolność gospodarowania

Trzecim działem problemowym, kluczowym dla liberalizmu, jest ekonomia. Mimo zróżnicowanego podejścia do kwestii szczegółowych, poszczególne nurty liberalizmu posiadają także tutaj wspólną podstawę ideową. Składa się na nią kilka zasadniczych poglądów.

Wolność gospodarowania i wolność wyboru zawodu (szerzej: miejsca zatrudnienia), wraz z wolnością handlu oraz wolnością przemieszczania się, w sposób naturalny i oczywisty wynikają z ogólnych założeń liberalnej idei wolności indywidualnej. W zasadzie cała reszta liberalnego stanowiska w kwestiach ekonomicznych jest przez to zdeterminowana. Ponieważ większość wymienionych swobód nie może istnieć w gospodarce planowej, liberalizm postuluje gospodarkę rynkową z wolną konkurencją, czyli kapitalizm. Wolny rynek z jego podstawowymi mechanizmami (podaży i popytu oraz cenowym) nie tylko stwarza jednostkom warunki korzystania z wolności gospodarowania, ale także wzmacnia równość formalną ludzi, każdemu zainteresowanemu udzielając równego dostępu do wiedzy o nim. W gospodarce planowej ta wiedza nie jest dostępna albo nikomu (zazwyczaj tuż przed katastrofą takiej ekonomiki), albo tylko planistom, ludziom władzy i ich uprzywilejowanym, koncesjonowanym wybrańcom. Nic dziwnego, że współgra ona z autorytaryzmem, arbitralnymi rządami antykonstytucjonalnymi i konserwatyzmem obyczajowym.

Liberalizm ekonomiczny nie tylko jest efektywnym programem gospodarczym dla technokratycznych rządów, ale posiada także ugruntowanie moralne. Instytucja własności prywatnej, choć dziś często atakowana i negowana z użyciem liberalnej argumentacji przez pozujących na liberałów „roszczeniowych egalitarystów”, jest konsekwencją liberalnego indywidualizmu. Jeśli liberalizm traktuje jednostkę ludzką podmiotowo, jako najwyższą wartość, to uzasadnia jej moralne prawo do zatrzymania przez nią wyników swojej pracy, a więc pozyskania własności. Dzięki niej zyskuje się możliwość samorealizacji, pragnienie zdobycia jej generuje postawy ambitne, przedsiębiorcze i samodzielne. Etyczny wymiar ma także postulat uwolnienia handlu międzynarodowego z ograniczeń celnych. Jego rozwój zawsze zmniejszał niebezpieczeństwo wojny, a dziś uznawany jest za jedyną realną szansę na zmniejszenie rozpiętości materialnej pomiędzy różnymi rejonami świata. Niestety, lobbing grup interesów, populistyczna polityka i arbitralny interwencjonizm państwa nadal biorą górę.

Liberałowie w różny sposób postrzegają zakres działań, jakie państwo winno podejmować w polityce społecznej, a które finansowane muszą być ze środków publicznych. Niemniej, nawet jeśli poziom sugerowanych przez nich wydatków z budżetu może się znacznie różnić, to zasady którymi się kierują w ramach polityki finansowej są wspólne. Liberalizm dąży do ogólnego celu, jakim jest stopniowa i odpowiedzialna redukcja kwoty państwowej. Rozumie się ją jako ogólny, przeciętny odsetek średnich dochodów na jednego obywatela, który jest on zmuszony oddać celem po
krycia obciążeń podatkowych, składkowych oraz innych parapodatków i danin. Z drugiej jednak strony populizm podatkowy, polegający na nawoływaniu do maksymalnych obniżek podatków, nie jest elementem prawdziwie liberalnego programu, ponieważ istotna jest także kwestia prowadzenia odpowiedzialnej polityki budżetowej, zrównoważenia wpływów i wydatków. Te drugie należy ograniczać, jasne. Ale te pierwsze nie powinny być na siłę zmniejszane, jeśli zachwiałoby to bilansem budżetu. Liberalna polityka finansowa polega na redukowaniu długu publicznego, ograniczaniu marnotrawstwa oraz zmniejszaniu lub zapobieganiu powstawaniu deficytu.

Uwolnienie działalności gospodarczej wymaga ponadto wycofania państwa z regulacji sfery ekonomicznej. Wspólnym celem liberałów jest maksymalne zmniejszenie liczy problemów, które państwo musi regulować. W zakresie polityki pobudzania wzrostu gospodarczego liberałowie preferują mechanizmy ekonomii podaży, czyli zmniejszania obciążeń podatkowych firm, które dzięki temu mogą zainwestować dodatkowe środki, zwiększyć produkcję i swoje dochody, a w rezultacie dochody swoich pracowników. Uzyskany w ten sposób ogólny wzrost płac oraz podaży na rynku spowoduje wzrost konsumpcji i przyczyni się do rozwoju gospodarczego. Jest to lepsza metoda od ekonomii popytu, która polega na bezpośrednim dofinansowaniu konsumentów za pomocą świadczeń socjalnych i na wyrost ciętych stóp procentowych i opiera się na nadziei, iż wzrost popytu spowoduje wzrost dochodów firm, które zwiększą zatrudnienie i płace swoim pracownikom, a mimo tego wszystkich zysków nie pochłonie wzrost cen, będący wynikiem wzrostu popytu przy stałej podaży oraz przyczyną inflacji.

Liberalizm integralny

„Kryterium liberalne” to wyliczanka podstawowych, uogólnionych poglądów, charakterystycznych dla liberalizmu i wynikających wprost z jego głównych idei. Bez wątpienia można tę listę poszerzyć, być może niektóre elementy doprecyzować. Na pewno wartym zachodu zabiegiem byłaby analiza logicznych powiązań pomiędzy pojedynczymi poglądami z różnych dziedzin problemowych – w ten sposób jeszcze mocniej potwierdzilibyśmy integralność całej doktryny. Jedno jest pewne: trzy zasadnicze kawałki liberalnych puzzli muszą współwystępować. Wszelkie zapożyczenia, wyrywania z kontekstu czy transplantacje niektórych obszarów i wszczepianie ich w obce organizmy nie mogą być uznane za twory liberalne. Tylko integralny, pełny liberalizm stanowi skuteczny program polityczny.

Wykorzystane zdjęcie jest autorstwa: intvgene ., zdjęcie jest na licencji CC