Polacy i Polki żyją coraz dłużej. Podobnie rzecz się ma z mieszkańcami wszystkich krajów członkowskich UE w najbliższych 50 latach. Z faktu, że żyjemy dłużej powinniśmy się cieszyć. Istnieje jednak drugie dno, którego wiele osób (świadomie) nie dostrzega – skoro dłużej żyjemy, dłużej powinniśmy też pracować…
KROPLA DRĄŻĄCA SKAŁĘ, czyli o tym co wymusza reformę emerytalną
Szacunki Komisji Europejskiej z 2010 r. pokazują, że w 2060 r. Europa będzie zamieszkana przez 16 mln ludzi więcej niż w 2010 r. (517 mln w 2060 r.). Projekcje demograficzne dla niektórych krajów wyglądają jednak dramatycznie. W połowie z nich liczebność populacji ulegnie skurczeniu. Do krajów tych należy niestety Polska. Według Komisji, ludność naszego kraju skurczy się z 38,2 mln (2010 r.) do 32,6 (2060 r.), czyli o 14,6 proc. Warto dodać, że zgodnie z przywołanymi szacunkami, w Polsce w 2060 r. będzie aż 11,3 mln osób w wieku powyżej 65 lat (w porównaniu do 5,2 mln w 2010 r.), a liczba osób w wieku powyżej 80 lat wzrośnie ponad trzykrotnie z 1,3 mln (2010 r.) do 4,1 mln (2060 r.). Projekcje te – choć odległe w czasie – powinny niepokoić.
Oczekiwana długość trwania życia mężczyzn i kobiet w momencie urodzin ulegnie – co nie powinno dziwić – wydłużeniu do 2060 r. (w porównaniu do wyjściowego 2010 r.). Wzrost ten jest zróżnicowany pomiędzy krajami. Polacy urodzeni w 2060 r. będą żyć ok. 11 lat dłużej od tych, urodzonych w roku 2010 (wzrost z 71,7 do 82,4 lat). Podobnie rzecz ma się w przypadku kobiet – Polki urodzone w 2060 r. będą żyć dłużej o 7,8 roku w porównaniu do kobiet urodzonych w 2010 r.
Przywołane projekcje ilustrują proces, który określa się mianem starzenia demograficznego społeczeństw. Znajduje ono swoje odzwierciedlenie także w syntetycznych miernikach, jakimi są: współczynnik obciążenia demograficznego osobami starszymi oraz współczynnik obciążenia ekonomicznego. Pierwszy z nich pokazuje relację liczby osób w wieku powyżej 65 lat do ogółu osób w wieku produkcyjnym (15-64 lata); drugi – stosunek ogółu osób niepracujących w wieku powyżej 65 lat do ogółu osób pracujących w wieku produkcyjnym (15-64 lata). Oba współczynniki pokazują, jak duży będzie udział osób starszych w populacji, a pośrednio wskazują też, jak duże będzie obciążenie pokolenia pracującego związane z koniecznością podziału wytworzonego PKB pomiędzy coraz mniej liczne pokolenie pracujących i coraz liczniejsze pokolenie emerytów. Polska należeć będzie do „czołówki” państw, w których proces starzenia demograficznego będzie w przyszłości najbardziej odczuwalny dla tempa wzrostu gospodarczego. Porównanie współczynnika obciążenia demograficznego osobami starszymi pomiędzy krajami zilustrowano na poniższym wykresie.
Postępujące starzenie społeczeństwa skutkować będzie wzrostem wydatków na emerytury. Ich rosnący udział w PKB może być sfinansowany na trzy sposoby: przez zwiększenie podatków nakładanych na pokolenie pracujących (czyli zmniejszając ich konsumpcję kosztem pokolenia emerytów), przez wydłużenie liczby godzin pracy tygodniowo (np. z 8 do 10-12 godzin dziennie) lub podwyższając wiek emerytalny, czyli zwiększając podaż pracy w gospodarce. Najłagodniejszą z politycznego punktu widzenia a jednocześnie najbardziej pożądaną jeśli chodzi o tempo wzrostu gospodarczego alternatywą spośród wymienionych jest podwyższanie ustawowego wieku emerytalnego.
Polki i Polacy pracują statystycznie krócej, niż do 65 lub 60 roku życia – mężczyźni o 3,3, zaś kobiety o 1,5 roku. Pod względem efektywnego wieku emerytalnego (czyli faktycznego momentu opuszczenia rynku pracy), który wynosi w Polsce 61,7 lat (mężczyźni) oraz 58,5 lat (kobiety), plasujemy się w „ogonie” Europy. Podobna sytuacja co do efektywnego wieku emerytalnego występuje w zdecydowanej większości krajów, co ilustrują dwa kolejne wykresy.
Stan ten jest pochodną wprowadzonych rozwiązań dotyczących wcześniejszej dezaktywizacji, np. świadczeń przedemerytalnych a także wyłączenia niektórych grup zawodowych z obowiązku pracy do osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego (np. służby mundurowe, górnicy). Im dłużej takie rozwiązanie funkcjonuje w systemie zabezpieczenia społecznego, tym większe wywołuje negatywne skutki dla tempa wzrostu gospodarczego.
VOX POPULI, czyli o tzw. ludowej szkole ekonomii
Opór społeczeństwa polskiego przeciw podwyższaniu ustawowego wieku emerytalnego jest nieuzasadniony, ponieważ wynika z błędnego postrzegania istoty problemu i braku jej zrozumienia. Odniosę się do kilku, najczęściej przywoływanych pseudo-argumentów podnoszonych przez antagonistów reformy.
[1] Uważa się, że opóźnienie opuszczania rynku pracy przez osoby starsze negatywnie wpłynie na sytuację osób młodych na rynku pracy. Najlepszym rozwiązaniem – powiadają zwolennicy takiego poglądu – byłoby obniżenie ustawowego wieku emerytalnego, gdyż dzięki temu zrobiłoby się na rynku pracy miejsce dla osób młodych. Przewrotność takiego myślenia opiera się jednak na błędnym założeniu, jakoby praca osób starych i młodych była względem siebie całkowicie (lub w wysokim stopniu) wymienna (substytucyjna). Tymczasem, jak pokazują badania empiryczne, stanowiska pracy młodych i starych uzupełniają się wzajemnie (są względem siebie komplementarne). Uznaje się powszechnie (i błędnie), że zamiana starych, nisko produktywnych, często zajmujących wysokie stanowiska w przedsiębiorstwach pracowników, na młodych, wysoko produktywnych, jednak niedoświadczonych i nieprzystosowanych do pracy na stanowiskach starszych kolegów, przyniesie spodziewany skutek, jakim będzie redukcja stopy bezrobocia młodych. „Młodzi” niestety nie stanowią substytutu „starych” pracowników, m.in. wskutek braku odpowiednich kwalifikacji, a ich zatrudnienie na stanowiskach „starych” spowodowałoby relatywne zmniejszenie PKB. Teoria kapitału ludzkiego pokazuje, że im bardziej pod względem posiadanych kwalifikacji zbliżone są do siebie kohorty, tym większa jest ich substytucyjność. Badania międzynarodowe (m. in. Card i Lemieux (2001), Fitzenberger, Garloff i Kohn (2004))[1] prowadzone dla krajów OECD pokazują, że nie można forsować wcześniejszej dezaktywizacji – co miało miejsce w wielu krajach chociażby w odpowiedzi na szok naftowy – w imię zatrudnienia młodych, ponieważ jest to szkodliwe dla gospodarki, zmniejsza jej zdolność do efektywnego reagowania na szoki egzogeniczne, osłabia tempo wzrostu gospodarczego i utrudnia znalezienie pracy osobom młodym. Jeśli zaś nie będziemy podwyższać ustawowego wieku emerytalnego, szanse osób młodych na znalezienie pracy zmaleją, ponieważ – nie podnosząc wieku emerytalnego będziemy musieli podwyższyć podatki nakładane na pokolenie pracujące (pracowników i pracodawców), co oznacza zmniejszenie popytu na pracę „młodych” ze strony pracodawców.
[2] Uważa się, że kobietom należy się wcześniejsze przechodzenie na emeryturę jako „nagroda za trud włożony w urodzenie i wychowanie dzieci i prowadzenie gospodarstwa domowego”. Taki sposób myślenia, charakterystyczny dla roszczeniowej postawy, przywołuje ducha przeszłości, której typowym elementem było mniemanie, że „państwo zadba o obywatela”. W systemie emerytalnym nie ma żadnego ekonomicznie racjonalnego powodu, dla którego jedna z grup miałaby być uprzywilejowana kosztem innej. Widać to dokładnie w polskim systemie emerytalnym wprowadzonym w 1999 r. Kobiety zdecydowanie częściej niż mężczyźni opuszczają rynek pracy, co niewątpliwie wynika z konieczności urodzenia i wychowania dziecka. Co więcej, kobiety żyją dłużej od mężczyzn, a to oznacza, że mniejszymi oszczędnościami (filar kapitałowy) i umownymi zapisami (filar zusowski) zgromadzonymi na kontach emerytalnych będą musiały finansować swoje wydatki przez dłuższy niż mężczyźni okres pozostawania na emeryturze. Zmniejszają zatem wysokość swojego świadczenia dwukrotnie, poprzez długie okresy pozostawania poza rynkiem pracy oraz dłuższe życie na emeryturze, które musi być finansowane z mniejszych świadczeń[2]. Oznacza to, że umożliwiając kobietom wcześniejsze opuszczenie rynku pracy, skazujemy je na „głodowe” emerytury.
[3] Błędnie uważa się, że opóźnienie przechodzenia kobiet (choć dotyczy to także mężczyzn) na emeryturę, w niewielkim stopniu wpłynie na wysokość wypłacanego świadczenia. Zgodnie z szacunkami Instytutu Badań Strukturalnych, kobiety z rocznika 1970 osiągną aż o 67 proc. wyższą stopę zastąpienia[3], jeśli przejdą na emeryturę w wieku 67 lat, zamiast – jak obecnie – w wieku 60 lat. Mężczyźni urodzeni w tym samym roku także skorzystają na wydłużeniu aktywności zawodowej – ich świadczenie wzrośnie o 44 proc. w porównaniu z tym, jakie byłoby wypłacane po przejściu na emeryturę w wieku lat 65. Na podwyższaniu wieku emerytalnego mogą zatem skorzystać wszyscy, najwięcej zaś pierwsze roczniki objęte reformą, ponieważ zgromadzone przez nich oszczędności będą przez dłuższy okres pomnażane przy wykorzystaniu rynków finansowych, a także skróceniu ulegnie okres ich pobierania.
[4] Opóźnienie przechodzenia na emeryturę wpłynie pozytywnie na sytuację na rynku pracy. Szacuje się, że wskutek podwyższania ustawowego wieku emerytalnego zwiększeniu ulegnie zatrudnienie od ok. 340 tys. osób w 2020 r. do 650 tys. w roku 2030 w porównaniu do scenariusza braku zmian w wieku emerytalnym. Zwiększenie podaży pracy przełoży się na przyspieszenie tempa wzrostu PKB. Warto jednak mieć na uwadze, że gdyby tempo podwyższania wieku emerytalnego było dwukrotnie wyższe (6 miesięcy rocznie), a przecież nie ma przeciw temu żadnych (za wyjątkiem natury stricte politycznej) argumentów, zatrudnienie mogłoby wzrosnąć odpowiednio o dodatkowe 100 i 200 tys.
[5] Nie są powszechnie znane skutki zwiększenia podaży pracy, będącej skutkiem wydłużenia okresu aktywności zawodowej, dla stanu finansów publicznych. Opóźnienie momentu przejścia na emeryturę przekłada się nie tylko na wzrost PKB, ale także na wzrost dochodów fiskalnych państwa i ograniczenie jego wydatków związanych z koniecznością wypłaty emerytur z pierwszego filaru. Wyliczenia Instytutu Badań Strukturalnych pokazują, że w 2016 r. budżet zaoszczędzi 8 mld, zaś w 2046 r. oszczędności budżetowe sięgną aż 80 mld zł.
[6] Wydłużenie okresu aktywności zawodowej jest odpowiedzią na wydłużenie oczekiwanej długości trwania życia w momencie narodzin i w wieku 65 lat. O ile Polka urodzona w 1960 r. miała oczekiwaną długość trwania życia na poziomie 70,6 lat (mężczyzna 64,9 lat), o tyle urodzona w 2010 r. będzie dożywała już 80,1 lat (mężczyzna 71,7), zaś urodzona w 2060 r. – już 87,9 lat (mężczyzna 82,4). Tak gwałtowny skok oczekiwanej długości trwania życia musi być połączony z wydłużeniem okresu aktywności zawodowej, aby nie skutkował wypłacanymi – jak często się to popularnie określa – „głodowymi emeryturami”. Takiej sytuacji można zapobiec tylko poprzez wydłużenie okresu pracy. Skorzystają na tym mężczyźni, ale głównymi beneficjentami tej reformy będą kobiety, których świadczenia ulegną znaczącemu podwyższeniu w porównaniu do zachowania status quo.
Odpowiedzią na starzenie demograficzne społeczeństw jest podwyższanie ustawowego wieku emerytalnego, jednak tempo, w jakim czynią to poszczególne kraje jest zróżnicowane. Niepokojący jest jednak fakt, że tempo to w Polsce w porównaniu do pozostałych krajów jest zbyt wolne. Kraje bogatsze od nas (np. Wielka Brytania, Francja, Dania) i biedniejsze (Łotwa, Węgry, Bułgaria) podwyższają ustawowy wiek emerytalny w szybszym tempie. Powszechność podnoszenia wieku emerytalnego w Europie nie jest nowym trendem – zdaje się być raczej oczywistością, którą przed Polską dostrzegły inne kraje. Co więcej, w krajach, w których ustawowy wiek emerytalny kobiet jest niższy od mężczyzn, tempo zrównywania jest szybsze niż w Polsce.
ODWAGA, czyli o tym, co nam się opłaci
Rząd Donalda Tuska zamierza rozpocząć wydłużanie okresu aktywności zawodowej Polaków od 2013 r., przy czym proces ten będzie rozciągnięty na zbyt długi okres. Nie jest znany również żaden ogólnodostępny dokument rządowy, który wyjaśniałby, dlaczego rząd zdecydował się na wybór 3-miesięcznego rocznego tempa podnoszenia wieku emerytalnego, zamiast innego (wyższego). Aby doganiać najbogatszych (m.in. Niemcy), powinniśmy podnosić wiek emerytalny w tempie co najmniej dwukrotnie szybszym.
Na podwyższeniu ustawowego wieku emerytalnego skorzystają wszyscy – budżet (czyli podatnicy) oraz sami zainteresowani (przyszli emeryci). Głównymi beneficjentami będą kobiety, których wysokość wypłacanego świadczenia ulegnie zwiększeniu – w zależności od roku urodzenia – nawet o kilkadziesiąt procent w porównaniu do status quo. W nowym systemie emerytalnym jasno określony został sposób powiązania składek z wysokością przyszłej emerytury. Najważniejsze są pierwsze wpłaty do systemu, gdyż – wskutek wydłużenia ustawowego wieku emerytalnego – będą one dłużej (częściej) pomnażane na rynkach finansowych, przynosząc wyższy zysk. Ogólnie można stwierdzić, że podwyższeniem ustawowego wieku emerytalnego powinny być zainteresowane osoby młode i w średnim wieku, gdyż to oni najwięcej skorzystają na tej reformie.
Podwyższając wiek emerytalny zwiększymy podaż pracy[4], a przez to zwiększymy możliwości przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Im szybciej będziemy podwyższać wiek emerytalny, tym mniej stracimy osób, które opuszczą rynek pracy, a co za tym idzie dłużej będziemy w stanie utrzymywać wysokie tempo wzrostu gospodarczego. To z kolei przełoży się na szybsze doganianie bogatszych od naszego krajów: Niemiec, Francji czy Holandi
[1] Zob.: Card, D., T. Lemieux (2001), Can Falling Supply Explain the Rising Return to College for Younger Men? A Cohort-Based Analysis, The Quarterly Journal of Economics, 116, pp. 705-746. Fitzneberger B., A. Garloff, K. Kohn (2004), Beschäftigung und Lohnstrukturen nach Qualifikationen und Altersgruppen: eine empirische Analyse auf der Basis der IAB- Beschäftigtenstichprobe, Working Papers of the Research Group Heterogenous Labor 04-01, Research Group Heterogenous Labor, University of Konstanz/ZEW Mannheim.
[2] Wobec faktu, że kobiety żyją przeciętnie dłużej od mężczyzn, mając na uwadze będące skutkiem tego zróżnicowanie świadczeń pomiędzy płciami, ryzykowanym, lecz racjonalnym i uzasadnionym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie wyższego ustawowego wieku emerytalnego dla kobiet niż dla mężczyzn. Żaden kraj do tej pory nie zdecydował się na ten krok.
[3] Czyli relację wysokości świadczenia do ostatniej płacy.
[4] Podwyższanie ustawowego minimalnego wieku emerytalnego oznacza de facto zmniejszanie tempa kurczenia się podaży pracy.
Zły stan finansów publicznych stanowi obecnie jedno z największych zagrożeń dla stabilnego rozwoju polskiej gospodarki. Dobrze więc, że zaplanowana na lata 2010-2012 redukcja deficytu finansów publicznych jest jedną z największych w całej Unii Europejskiej. Niedobrze jednak, że mniejszy deficyt ma być przede wszystkim skutkiem wzrostu dochodów publicznych, a nie redukcji wydatków.
W 2010 roku Polska zanotowała rekordowy deficyt sektora finansów publicznych (7,8% PKB) przy bardzo wysokim poziomie długu publicznego. Na tle starych państw członkowskich Unii Europejskiej poziom zadłużenia może wydawać się niewielki (średnia dla UE-15: 76% PKB w 2010 roku wobec 54,9% PKB dla Polski), jednak Polska wciąż pozostaje krajem rozwijającym się, o niższej wiarygodności niż większość krajów wysokorozwiniętych. Jest to dobrze widoczne w oprocentowaniu długu publicznego – w 2011 roku[1] średnia rentowność polskich dziesięcioletnich obligacji wynosiła prawie 6%, podczas gdy w przypadku obligacji niemieckich, francuskich, brytyjskich czy holenderskich wskaźnik ten wahał się między 2,6% a 3,4%, choć wszystkie te państwa są bardziej zadłużone niż Polska. W sąsiednich Czechach średnia rentowność dziesięcioletnich obligacji rządowych w 2011 roku wyniosła 3,7%.
Ograniczenie deficytu finansów publicznych to nie tylko kwestia stabilnego rozwoju polskiej gospodarki, ale także obowiązek wynikający z ustawodawstwa unijnego. Od 2009 roku Polskę objęto procedurą nadmiernego deficytu i jest zobowiązano, by do 2012 roku obniżyła deficyt sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB. Ministerstwo Finansów przedstawiło stosowny plan na początku 2011 roku (obejmował on m.in. redukcję składki do OFE), jednak został on oceniony przez Komisję Europejską jako niewystarczający. Dopiero zapowiedzi z exposé premiera razem z dodatkowymi, dokładniejszymi wyjaśnieniami ministra finansów z końca 2011 roku przekonały Komisję Europejską, że Polska ma szansę w roku 2012 ograniczyć deficyt do poziomu ok. 3% PKB (ze względu na koszty reformy emerytalnej dopuszczalne jest nieznaczne przekroczenie tego progu).
Wydatki głupcze!
Zaplanowana skala ograniczenia deficytu, z 7,8% PKB w 2010 roku do 3,3% PKB w 2012 roku jest właściwa. Niepokoi natomiast jego struktura – na spadek deficytu o 7,8% PKB złoży się wzrost dochodów publicznych o ok. 3,8% PKB i spadek wydatków tylko o ok. 0,7% PKB. Wzrost dochodów będzie wynikiem przede wszystkim przeniesienia części składek z OFE do ZUS (wg metodologii ESA jest to wzrost dochodów publicznych), wzrostu podatków (wyższy VAT, akcyza, zamrożenie progów podatkowych, podatek od kopalin) i składek (składka rentowa), a także wyższych transferów kapitałowych.
Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że plany redukcji deficytu oparte o wzrost dochodów przynoszą znacznie gorsze efekty niż te polegające na ograniczeniu wydatków. Po pierwsze, plany bazujące na wzroście dochodów są mniej trwałe (w szczególności: funduszu płac w sektorze publicznym i świadczeń socjalnych). Unikając reform po stronie wydatkowej, zadowalając się tylko wzrostem dochodów ryzykujemy więc, że za kilka lat problem deficytu powróci. Po drugie, podniesienie dochodów sektora finansów publicznych może negatywnie wpływać na tempo wzrostu gospodarczego. Choć kwestia tego, jak redukcja deficytu, w zależności od różnych innych uwarunkowań, wpływa na wzrost gospodarczy, wciąż jest przedmiotem dyskusji, to zdecydowana większość autorów wskazuje, że programy oparte o zmniejszanie wydatków mają znacznie lepszy wpływ na tempo wzrostu gospodarczego w stosunku do programów opartych o wzrost dochodów. Szkoda więc, że Polska podąża obecnie znacznie gorzej rokującą drogą zwiększania dochodów, a nie redukcji wydatków publicznych.
Pisząc o stanie finansów publicznych warto odnieść się do planów przedstawionych przez premiera Donalda Tuska w listopadowym exposé. Z punktu widzenia finansów publicznych istotne były dwie zapowiedzi: stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego, co należy ocenić zdecydowanie pozytywnie oraz podniesienia składki rentowej, co jest działaniem o niekorzystnych skutkach.
Dłuższa praca popłaca
Wobec rosnącej długości życia Polaków i pogarszającej się sytuacji demograficznej (więcej emerytów, mniej osób w wieku produkcyjnym) podnoszenie wieku emerytalnego jest koniecznością. Przy braku zmian w ciągu najbliższych 4 lat liczba osób w wieku produkcyjnym spadnie o 750 tys., a liczba emerytów wzrośnie o prawie 800 tys.
Stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego spowolni pogarszanie się proporcji między liczbą osób w wieku emerytalnym a liczbą osób w wieku produkcyjnym. Warto przy tym pamiętać, że biorąc pod uwagę rosnącą długość życia, coraz mniejszą jego część spędzamy pracując. Jak zauważyli ekonomiści z Instytutu Badań Strukturalnych, o ile w 1992 roku okres aktywności zawodowej stanowił 51% czasu życia statystycznej Polki, to w 2008 roku spadł on do zaledwie 45%. Przy braku zmian do 2030 roku czas aktywności zawodowej kobiet zmaleje do 40% czasu trwania ich życia. Towarzyszy temu wydłużający się okres życia spędzany na emeryturze, który według prognoz ma wzrastać z 21% całego życia w 1992 roku do aż 32% w 2030 roku. W przypadku mężczyzn czas aktywności zawodowej ulegnie skróceniu z 64% czasu życia w 1992 roku do tylko 50% w 2030, przy jednoczesnym wzroście długości przebywania na emeryturze z 8% do 21%. Łatwo się domyślić, że dłuższy czas przebywania na emeryturze przy krótszym okresie pracy oznaczać musi również niższe świadczenia. Reasumując, podnoszenie wieku emerytalnego jest koniecznością; jedyne zastrzeżenia można mieć co do tempa, które w przypadku kobiet jest zbyt wolne.
Podniesienie składki rentowej należy ocenić negatywnie – de facto jest to podatek od miejsc pracy w sektorze prywatnym (składki płacone przez instytucje publiczne nie pomijają sektora finansów publicznych, więc jest to tylko przekładanie z jednej kieszeni do drugiej). Polityka państwa powinna dbać o to, by obywatelom opłacało się pracować, a pracodawcom zatrudniać. Podnosząc składkę rentową rząd sprawia, że utrzymanie każdego istniejącego miejsca pracy, jak również stworzenie każdego nowego, będzie dla pracodawcy droższe. Efekt będzie taki, że bezrobotnym będzie trudniej znaleźć pracę, a pracujący powinni liczyć się z perspektywą niższych podwyżek.
Reszta się nie liczy
Jeśli chodzi o inne zmiany zapowiedziane w exposé, to ich wpływ na finanse publiczne będzie ograniczony. Zmiany w polityce prorodzinnej dotyczą tylko niewielu osób (dochody powyżej 85 tys. zł w 2010 roku miało mniej niż 2% podatników). Na efekty zmian w emeryturach służb mundurowych trzeba będzie czekać 15 lat, choć już teraz wzrosną wydatki związane z dodatkowymi 300 zł dla policjantów (budżet MON jest ustalany osobno i podwyżka dla żołnierzy raczej spowoduje zmianę struktury niż wielkości wydatków na armię). Proponowana formuła obliczania składki zdrowotnej, płaconej przez rolników, przyniesie tylko niewielkie pieniądze. Istotniejsza natomiast jest zapowiedź objęcia rolników obowiązkiem rachunkowości – znając dokładnie ich dochody, łatwiej będzie można objąć ich powszechnym systemem ubezpieczeń społecznych oraz normalnym podatkiem dochodowymi. Biorąc pod uwagę nadmierną liczbę osób zatrudnianych w samorządach, reguła ograniczająca deficyt samorządów wydaje się dobrym rozwiązaniem. Trzeba jednak zauważyć, że pomysł ten ma już ponad rok, a jego realizacja ciągle jest odkładana w czasie.
Podsumowując – skala działań podjętych w celu ograniczenia deficytu finansów publicznych w latach 2010-2012 jest odpowiednia. Niestety, ich struktura jest zła i koncentruje się na wzroście dochodów, a nie na redukcji wydatków. Rodzi to wątpliwości dotyczące trwałości tego programu oraz stwarza zagrożenie dla tempa wzrostu gospodarczego. Oceniając zaś działania zapowiedziane w exposé, to z punktu widzenia finansów publicznych istotne będą dwa: podnoszenie wieku emerytalnego oraz podwyższenie składki rentowej.
Skala redukcji deficytu finansów publicznych w Polsce zaplanowana na lata 2010-2012 nie budzi zastrzeżeń – należy do jednych z największych w Unii Europejskiej.
Zdecydowanie bardziej negatywnie wypada jednak struktura programu redukcji deficytu. Zaplanowany wzrost dochodów sektora finansów publicznych będzie należał do największych w całej Unii.
Podczas gdy spadek wydatków publicznych będzie ograniczony
trochę lepiej wygląda skala redukcji wydatków bieżących (wydatki inwestycyjne zaplanowane na 2012 rok będą wyższe niż w 2010 roku, co należy ocenić pozytywnie), jednak także w tej kategorii wiele państw UE wypada lepiej niż Polska.
Źródło: Jesienna prognoza Komisji Europejskiej;
*nie uwzględnia postanowień ze szczytu z 26 X 2011;
**po stronie dochodów uwzględniono zapowiedziane w exposé podniesienie składki rentowej (5 mld zł), podatek
od kopalin (1,5 mld zł), uszczelnienie podatku od zysków z lokat (0,4 mld zł), składkę zdrowotną płaconą przez rolników (0,2 mld zł); po stronie wydatków uwzględniono ograniczenie deficytu samorządów (-2 mld zł) oraz zwiększające wydatki publiczne podwyżki dla służb mundurowych (0,18 mld zł).
***poza skalą; udział wydatków publicznych w PKB spadnie w Irlandii w latach 2010-2012 o 23,1 pp. PKB; jest to efekt punktu odniesienia – w 2010 roku miały miejsce jednorazowe bardzo wysokie wydatki na ratowanie irlandzkiego sektora bankowego
[1] Dane za grudzień 2011 jeszcze nie są dostępne; wyliczenia dotyczą okresu I – XI 2011.
Według umiarkowanych zwolenników obecnego rządu powstanie raportu Polska 2030 świadczy o jego potencjale reformatorskim, który nie jest wykorzystywany ze względu – tu interpretacje się różnią – na obstrukcję stosowaną przez Lecha Kaczyńskiego lub na obawy Donalda Tuska, że pochopne próby reformatorskie pozbawią go szansy na prezydenturę, której objęcie jest warunkiem rzeczywistej przebudowy państwa. Umiarkowani krytycy odpowiadają, że potencjał reformatorski rządu nie wykracza poza przygotowanie raportu, który ma czysto propagandowe znaczenie. Dodają, że kwestie politycznie ryzykowne – zarządzanie służbą zdrowia, dopłaty do rolniczych ubezpieczeń społecznych, polityka imigracyjna – zostały w raporcie pominięte lub wspomniane bardzo oględnie. Polska 2030 jest według nich listkiem figowym dryfującego rządu, który chce uspokoić popierających go dotychczas wykształciuchów, że myśli o przyszłości kraju oraz że jest lepszy od poprzedników – rząd PiS porównywalnego dokumentu przecież nie wyprodukował.
Ciekawe ilu obrońców i krytyków raportu zadało sobie trud, żeby go przeczytać. Wydaje się, że raczej niewielu. W przeciwnym razie laurki dla ministra Michała Boniego, który stanowi intelektualne zaplecze Donalda Tuska, opatrzone byłyby pewnymi zastrzeżeniami, a krytyka raportu nie skupiałaby się na tym, że ma on małą szansę przełożyć się na konkretne działania. Nawet przy największej determinacji premiera szansy takiej nie ma bowiem w ogóle – z tej prostej przyczyny, że konkretów jest w raporcie jak na lekarstwo.
Publikacja przygotowana przez Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów to w gruncie rzeczy literature review – przegląd opracowań OECD, prywatnych firm doradczych oraz Komisji Europejskiej, zasadniczo pozbawiony tego, co w świecie nauk społecznych przyjęło się nazywać „wartością dodaną” i, jak na dokument mający przygotować działania rządu w następnych dwóch dekadach, wyjątkowo wyprany z perspektywicznych analiz. Trafne obserwacje i słuszne wnioski (czasem tak słuszne, że graniczące z komunałami) przeplatają się w nim z leseferystycznymi dogmatami, ryzykownymi hipotezami, a nieraz z ordynarnymi stereotypami. Hermetyczny język wtórnych tekstów naukowych miesza się z jeszcze mniej zrozumiałym językiem biurokracji, a wszystko opakowane jest w pozornie tylko przystępną formułę przywołującą na myśl prospekt giełdowy. Całość zredagowano pobieżnie, o czym świadczą zabawne lapsusy (na stronie 23 autorzy z dumą oznajmiają, że „po 45 latach stagnacji i tracenia dystansu względem Europy Zachodniej, Polska zaczyna stopniowo go odrabiać”) oraz liczne i pozbawione wzajemnych odniesień powtórzenia. Na obronę raportu można jednak powiedzieć, że jego poszczególne części – każdy rozdział pisany był przez inny zespół autorów – prezentują różny poziom i nie wszystko można po prostu wyśmiać.
Z uznaniem wypada się odnieść na przykład do tego, że autorzy raportu wielokrotnie wspominają o zagrożeniach dla ekonomicznej i społecznej stabilności Polski, jakie wynikają z jej struktury demograficznej. W latach 70., 80. i 90. XX wieku polskie społeczeństwo było jak na europejskie warunki młode – liczba ludności w wieku produkcyjnym, urodzonej w dużej części w latach 50., była wysoka w porównaniu z liczbą osób starszych. W ostatnich latach pokolenie powojennego wyżu demograficznego zaczęło jednak przechodzić na emerytury (często dużo wcześniej niż w przewidzianym ustawą wieku 60 lat dla kobiet i 65 dla mężczyzn) i dotychczas korzystna struktura wiekowa stała się obciążeniem. Jeżeli proces opuszczania rynku pracy przez baby boomers nie zostanie spowolniony, polska gospodarka zacznie się dusić – liczba emerytów będzie szybko rosnąć, podczas gdy liczba ludności w wieku produkcyjnym zacznie spadać (na rynek pracy wszedł właśnie rocznik 1983, we wszystkich kolejnych latach, aż do 2004, rodziło się coraz mniej Polaków). Jeżeli emigracja do bardziej zamożnych krajów UE pozostanie atrakcyjną opcją dla najmłodszych pracowników, sytuacja okaże się jeszcze trudniejsza.
Niestety, przedstawione przez rządowych analityków propozycje, jak sobie poradzić z powyższym wyzwaniem, nie wydają się wystarczające. Ograniczenie możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę może poprawić sytuację w perspektywie 3 – 5 lat, a podniesienie wieku emerytalnego (rządowe propozycje, nie wspomniane w raporcie, mówią o 67 latach dla obu płci) – do roku 2022. Jednak nawet jeśli wszystkie te zapowiedzi zostaną zrealizowane, w roku 2030 na emeryturze będzie cały powojenny wyż demograficzny (należy się przy tym spodziewać, że pokolenie to okaże się bardziej długowieczne od poprzednich), a najstarsze roczniki potencjalnego przyszłego wyżu, (który podobno właśnie się zaczyna, ale który i tak będzie prawdopodobnie mniej liczny od wyżu powojennego i wyżu lat 80.) nie wejdą jeszcze na rynek pracy. Oznacza to, że w latach 20. XXI wieku polska gospodarka odczuwać będzie znaczący niedobór siły roboczej, a jedynym rozwiązaniem problemu będzie otwarcie się na imigrantów. Świadomość tego faktu z kilkunastoletnim wyprzedzeniem daje możliwość spokojnego i systematycznego opracowania programu imigracyjnego, który pozwoliłby przybyszom skutecznie zintegrować się z polskim społeczeństwem. Niestety, autorom raportu Polska 2030 brakuje najwidoczniej odwagi i wyobraźni, by podjąć ten wątek. Jedyna wzmianka dotycząca napływu migrantów odnosi się do spodziewanego podziału polskich miast na złe i dobre dzielnice, który ma z niego wynikać (strona 295). Wygląda więc na to, że polski rząd nie chce się niczego nauczyć na cudzych błędach i z góry zakłada, że imigracja do Polski będzie mieć takie samo oblicze, jak w Zachodniej Europie – doraźne zapełnienie luki w podaży nisko kwalifikowanych rąk do pracy, a następnie trwałe, dziedziczone przez pokolenia, wykluczenie w złych dzielnicach.
Dość interesujące są zawarte w raporcie rozważania na temat rynku pracy i rozwarstwienia społecznego. Niezbyt uzasadnione – zwłaszcza w zestawieniu – wydają się jednak stwierdzenia, że wynagrodzenia w Polsce nie są wystarczająco elastyczne, co „obniża ogólną zdolność gospodarki do realokacji w odpowiedzi na pojawiające się w niej sygnały ekonomiczne” (strona 37), oraz, że „włączenie Polski do UGiW pozwoliłoby na uzyskanie znacznych korzyści w skali makro” (strona 38). Pierwsza teza, oznaczająca w praktyce tyle, że w obliczu spadających zysków polscy przedsiębiorcy wolą zwolnić pracowników, niż obniżyć ich wynagrodzenia jest dość dyskusyjna, jeśli wziąć pod uwagę niższy od spodziewanego wzrost bezrobocia w wyniku obecnego kryzysu. Co do tezy drugiej, to należy pamiętać, że „sygnały ekonomiczne pojawiające się w polskiej gospodarce” zawsze przychodzą z zewnątrz jako zwiększony lub zmniejszony zagraniczny popyt na polskie produkty. W warunkach płynnego kursu walutowego dostosowanie płac do tych sygnałów następuje automatycznie – wyrażone w euro wzrosły one w ciągu roku poprzedzającego wybuch kryzysu finansowego o połowę, by następnie wrócić do poprzedniego poziomu. Wejście do Unii Gospodarczej i Walutowej pod tym akurat względem byłoby ryzykowne – automatyczny mechanizm dostosowania przestałby działać, a nawyk przedsiębiorców, że lepiej jest zwolnić część załogi, niż wszystkim zmniejszyć płace, doprowadziłoby do wzrostu bezrobocia. Alternatywą byłaby „wewnętrzna dewaluacja” w stylu tej, jaką ostatnio przeprowadzono na Łotwie – rząd, który za priorytet postawił sobie utrzymanie sztywnego kursu łata w stosunku do euro obniżył o kilkanaście procent pensje w sektorze publicznym, dając tym samym wzór do naśladowania firmom prywatnym i wysyłając znaczący bodziec deflacyjny. Nie cały 18-procentowy spadek łotewskiego PKB wynikł z tej decyzji, ale trudno przypuszczać, by bez tych procyklicznych działań rządu był on mniejszy.
O wiele bardziej rozsądne i przemyślane wydają się pomysły ze 113 strony raportu, gdzie autorzy zauważają, iż punktem odniesienia dla płacy minimalnej – oraz, dodajmy, szeregu innych instrumentów polityki społecznej i gospodarczej – powinna być nie średnia, lecz mediana zarobków (tzn. płaca, powyżej której zarabia dokładnie połowa pracujących). W przekonujący sposób argumentują także (strona 95), że próby zapobiegania procesowi różnicowania się płac za pomocą progresji podatkowej przyniosą więcej szkody niż pożytku, ponieważ będą zmniejszać bodźce do podnoszenia kwalifikacji, tym samym obniżając globalną produktywność. Interesujące – choć smutne – są uwagi na temat Urzędów Pracy, które „powinny być motywowane do obejmowania programami aktywizacyjnymi osób w najtrudniejszej sytuacji: bez kwalifikacji, starszych, długotrwale bezrobotnych lub niepełnosprawnych” (strona 115) – obecnie bowiem szkolą i wysyłają na staże przede wszystkim osoby młode i wykształcone, które tego nie potrzebują (strona 110). Rozsądne wydaje się również zalecenie uelastycznienia regulacji dotyczących czasu pracy i wprowadzenia jego indywidualnej ewidencji, jak również poparcie dla koncepcji telepracy i pracy w niepełnym wymiarze godzin (strony 113-114).
Wyzwanie, jakim jest zapewnienie Polsce odpowiedniej podaży pracy w następnym 20-leciu, nie ogranicza się, oczywiście, do rozwiązania problemu młodych emerytów. Autorzy raportu zdają sobie sprawę z potrzeby zwiększania legalnej aktywności zawodowej Polaków (m.in. strona 84), ale nie maja pomysłu, jak do tego doprowadzić. Zamiast rozwiązań, w raporcie Polska 2030 pojawia się tylko dyżurny slogan UPR z lat 90. – wszystkiemu winien jest „rozbudowany system transferów społecznych, które skłaniają raczej do bierności” (strona 273). Jest to teza bardzo dyskusyjna, bo w porównaniu z innymi krajami (m.in. z Irlandią, która mimo doświadczonej katastrofy gospodarczej pozostała dla wielu, w tym autorów raportu, wzorem do naśladowania) polskie zasiłki nie są wysokie. Jednocześnie wystarczy rzut oka na otaczającą nas rzeczywistość, by spostrzec, że wielu rencistów i bezrobotnych pracuje na czarno. Wystarczy też – zamiast mechanicznie powtarzać tezy żywcem wyjęte z ust XIX-wiecznym konserwatystom – spytać się ich, czemu tak robią. Otóż, zasiłki (niewysokie i w wielu przypadkach tylko czasowe) nie są głównym powodem. Tym, co zniechęca Polaków do dawania i podejmowania legalnej pracy, są z jednej strony wyjątkowo drogie ubezpieczenia społeczne (tzn. wysokie koszta legalizacji), a z drugiej naiwna próba „uszczelnienia” systemu publicznej opieki zdrowotnej, która przysługiwać ma tylko legalnym pracownikom i zarejestrowanym bezrobotnym. Ta rzekomo rynkowa struktura ubezpieczeń społecznych (rzekomo, bo ZUS i NFZ nie mają konkurencji) wprost zachęca do pracy na czarno, a oszczędności z niej płynące (wysokie składki ZUS mają pokrywać potencjalne świadczenia, niepowszechny charakter NFZ ma eliminować „gapowiczów”) są iluzoryczne. Koniec końców, do całego systemu i tak trzeba dopłacać. Skoro tak, to być może warto byłoby się zastanowić nad finansowaniem pierwszego filaru emerytur i podstawowej opieki medycznej wprost z budżetu. Wiążąca się z tym podwyżka podatków nie musiałaby być wcale znacząca, jeśli wziąć pod uwagę ograniczenie kosztów administracyjnych i, w średnim okresie, powiększenie się bazy podatkowej.
Kolejną sprawą dla Polski w nadchodzących dekadach kluczową jest energetyka i związana z nią ochrona środowiska. Rozdział raportu poświęcony tym kwestiom jest jednym z lepszych, choć uderza fakt, iż rząd nie dysponuje własnymi źródłami informacji, korzystając z danych pochodzących od często nieobiektywnych podmiotów (np. prognoza zapotrzebowania na gaz ziemny oparta jest na wyliczeniach PGNiG, a więc przedsiębiorstwa, które jest żywotnie zainteresowane tym, by było ono jak najwyższe – strona 196). Ze stwierdzeniem, że wytwarzanie oraz sprzedaż energii powinny rządzić się wyłącznie zasadami rynku, „natomiast w oczywisty sposób dziedziny przesyłu (sieci i terminale) oraz magazynowania, czyli kwestie unikalnej energetycznej struktury strategicznej powinny podlegać nadzorowi i regulacji państwa,” (strona 168) wypada się tylko zgodzić, choć rodzą się natychmiast pytania o to, w jaki sposób wycenione zostaną zewnętrzne koszta wytwarzania energii (externalities), które trzeba wziąć pod uwagę w rynkowych kalkulacjach, i czy polski rynek energii okaże się wystarczająco duży, by promować innowacje.
Interesujące są wyliczenia dotyczące prognozowanego zużycia energii, które – mimo energooszczędnych samochodów i żarówek oraz niższej niż obecna liczba ludności – będzie w roku 2030 o 6 do 30 proc. wyższe niż w 2010. Autorzy raportu mają rację, podkreślając potrzebę dokończenia procesu liberalizacji rynku (m.in. strona 179). Chodzi tu nie tylko o swobodę wyboru dystrybutora energii przez indywidualnych konsumentów, lecz także o relacje między dystrybutorami a producentami – między innymi o to, by licytacje organizowane były przez tych pierwszych (to znaczy, by producenci proponowali dystrybutorom jak najniższe ceny, po których byliby skłonni dostarczyć energię). Niestety, również tym razem raport nie wchodzi w szczegóły i konkretne rozwiązania, wcale nie odkrywcze, muszą być dopowiedziane przez autora niniejszej recenzji.
Z rozdziału poświęconego energii i ochronie środowiska warto także zapamiętać ostrzeżenia dotyczące gospodarki wodnej: „Polska zajmuje 22. miejsce w Europie z zasobami 1700m3/rok na jednego mieszkańca (a w roku suchym 1450m3/rok) – czytamy na stronie 171 – 20% obszaru kraju notuje roczne opady poniżej 500 mm, co czyni je jednymi z najbardziej suchych na kontynencie… melioracja zniszczyła możliwości naturalnej retencji wody… wodochłonność polskiego przemysłu jest przy tym 2 – 3 razy większa niż na zachodzie Europy”.
Kolejny rozdział („Gospodarka oparta na wiedzy i rozwój kapitału intelektualnego”) dotyka równie ważnego zagadnienia, lecz jest, niestety, w równym stopniu ilustracją problemu, co jego analizą. Autorzy nie radzą sobie bowiem nawet ze zdefiniowaniem, czym chcą się zajmować. Ich zdaniem kapitał intelektualny to „ogół niematerialnych aktywów ludzi, przedsiębiorstw, społeczności, regionów i instytucji, które odpowiednio wykorzystane mogą być źródłem obecnego i przyszłego dobrostanu kraju” (strona 206). Raport schodzi więc do poziomu chlewu i obory (słowa „dobrostan” używa się z reguły w odniesieniu do zwierząt domowych i gospodarskich), a rozumienie słowa „intelekt” przez Zespół Doradców Strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów okazuje się co najmniej osobliwe. Za przejaw intelektu uznać bowiem należy, według rządowej definicji, miedzy innymi gotowość pchania taczek przez 14 godzin na dobę – bez wątpienia niematerialne aktywum, które może być źródłem, jeśli nie przyszłego dobrobytu, to co najmniej obecnego dobrostanu.
Oprócz absurdalnej definicji kapitału intelektualnego rozdział poświęcony „gospodarce opartej na wiedzy” zawiera jednak również wartościowe obserwacje. Przede wszystkim – tę o pochodzeniu społecznym jako czynniku determinującym ostateczny poziom uzyskanego wykształcenia (strona 230). W Polsce wpływ ten jest silniejszy niż w większości państw OECD. Oznacza to, że w porównaniu z mieszkańcami najbardziej rozwiniętych krajów świata, najbardziej uzdolnieni Polacy nie są wcale najlepiej wykształceni. W konsekwencji zasoby intelektualne kraju nie są wykorzystywane w sposób optymalny, co w oczywisty sposób obniża jego konkurencyjność. Krokiem w stronę rozwiązania tego problemu ma być reforma systemu finansowania uczelni wyższych i sposobu, w jaki są zarządzane. Propozycje – ich precyzja to w raporcie Polska 2030 zasługująca na pochwałę rzadkość – obejmują „odejście od założenia darmowych studiów przy równoczesnym wprowadzeniu kredytu studenckiego lub bonu edukacyjnego, który zniesie obecne nierówności w dostępie do edukacji wyższej” oraz nowy sposób wyboru rektorów – „zastąpienie procedur demokratycznych przyczyniających się częstokroć do zachowania status quo przez procedury merytokratyczne – otwarte, międzynarodowe konkursy” (strona 218).
Rozdział Solidarność i spójność regionalna jest niezbyt przekonującą próbą wyciągnięcia optymistycznych wniosków ze złowróżbnych przesłanek. Zarówno dotychczasowe doświadczenia, jak i przygotowane dla całej Unii Europejskiej prognozy wskazują, że w szybkim tempie bogacić się będzie tylko sześć polskich aglomeracji – Warszawa, Łódź, Poznań, Wrocław, Górny Śląsk i Kraków – połączonych z Europą zachodnią autostradami A2 i A4. Reszta kraju liczyć może co najwyżej na rozwój ekoturystyki i transfery pieniężne od osób, które zdecydują się wyjechać za pracą do polskich lub europejskich metropolii. Autorzy raportu starają się tymczasem zakląć rzeczywistość, powtarzając, że wszystkie polskie regiony mogą wykorzystać swoją szansę rozwojową. Biorąc pod uwagę, jak często podkreślają, iż należy zapobiegać pogłębianiu się różnic między głównymi miastami a prowincją, niezbyt zresztą sami chyba w to wierzą – a co więcej nie mają żadnego pomysłu, w jaki sposób rząd mógłby tego dokonać. „Polaryzacja rozwoju” wydaje się więc nieuchronna, tym bardziej, że mozolna budowa autostrad i modernizacja trakcji kolejowej prowadzą co prawda do poprawy połączeń między największymi ośrodkami, ale tylko w umiarkowanym stopniu zwiększają dostępność miast powiatowych i mniejszych stolic wojewódzkich.
Dobrą ilustracją tego procesu są semestralne zmiany rozkładów jazdy kolei – połączeń między Warszawą a Krakowem czy Gdańskiem przybywa, podczas gdy podróż z Kielc do Opola (to tylko dwie trzecie dystansu dzielącego Kraków od Warszawy) staje się coraz trudniejsza. Jak czytamy w raporcie, od roku 1990 udział kolei w ogóle przewozów pasażerskich spadł o 60 proc., a transportu publicznego (kolej i autobusy) – o połowę. W obliczu globalizacji możliwość przemieszczania się ma coraz większe znaczenie dla realizacji indywidualnych planów życiowych, lecz w Polsce staje się przywilejem. Upadek prowincjonalnego transportu publicznego prowadzi do zmniejszania się równości szans polskich obywateli: mieszkańcy metropolii mogą korzystać z rentownych połączeń kolejowych, których przybywa, oraz z rosnącej oferty coraz relatywnie tańszych przewozów lotniczych. Prowincjusze mają zaś coraz mniej opcji poza własnym samochodem, co oznacza, że przestrzenny aspekt rozwarstwienia zostaje dodatkowo wzmocniony przez majątkowe rozwarstwienie samej prowincji.
(Na marginesie, mamy tu do czynienia z klasycznym przykładem niedoskonałości rynku – w sytuacji, gdy część pasażerów przesiada się do własnych samochodów, rentowność połączeń spada i niektóre z nich są likwidowane. Transport zbiorowy staje się mniej atrakcyjny i kolejni pasażerowie decydują się na podróż własnym samochodem. Po pewnym czasie przestaje to być kwestia wyboru: mogą albo jechać samochodem – co jest droższe, a przy zatłoczonych drogach wcale nie szybsze niż koleją – albo zostać w domu. W rezultacie ogólna użyteczność spada, a koszta rosną, mimo iż działanie rynku powinno w teorii dać dokładnie odwrotny efekt. Nawet najbardziej liberalny rząd może w tej sytuacji z czystym sumieniem wspomóc naprawę systemu publicznej komunikacji – tyle tylko, że naprawa taka powinna wykraczać poza podział kolei na czyste, szybkie i rentowne InterCity oraz brudną, powolną i deficytową resztę.)
Polskie metropolie są co prawda uprzywilejowane w stosunku do prowincji, lecz przegrywają w konkurencji międzynarodowej. Według autorów raportu jednym z powodów jest niska jakość przestrzeni publicznej (strona 254), degradowanej przez typowe dla krajów trzeciego świata zamknięte nowobogackie osiedla. Brak wizji i słabość procedur, które prowadzą do tej degradacji są także, według autorów raportu, główną przyczyną powolnego tempa realizacji strategicznych inwestycji infrastrukturalnych. Warszawa dysponuje wystarczającymi środkami, by wybudować zarówno Most Północny, jak i oczyszczalnię Czajka II – jednak, jak się ostatnio dowiadujemy, obydwie inwestycje będą opóźnione, bo jeden zespół miejskich planistów ulokował przęsła mostu dokładnie w tym samym miejscu, w którym ich koledzy zaprojektowali główny kolektor ścieków pod dnem Wisły.
Najciekawszym (bo oryginalnym, a nie wtórnym) fragmentem raportu jest rozdział 9, Sprawne państwo. Dowiadujemy się z niego (strona 311), jak bardzo absurdalny jest polski proces prawodawczo-regulacyjny: zaczyna się nie od precyzyjnego określenia problemu, który wymaga rozwiązania, lecz od wyznaczenia organu mającego się zająć uregulowaniem danej dziedziny życia (autorzy nie mówią niestety, w oparciu o jakie kryteria wskazuje się tę dziedzinę). W dalszych krokach dokonuje się jedynie powierzchownej oceny skutków regulacji, a tego, czy nie istnieją alternatywne sposoby osiągnięcia zamierzonego celu, oraz czy proponowana regulacja jest spójna i możliwa do wdrożenia, nie bada się nawet pro forma (bo i jak, skoro nie wiadomo, czy nowe prawo jest w ogóle potrzebne). Potem jest jeszcze gorzej: „szybkie zazwyczaj tempo prac oraz ich niedopracowana organizacja skutkują powstawaniem prawa w dużej ilości i o niskiej jakości (czego dowodem są m.in. liczne korekty ustaw i problemy interpretacyjne)”.
Powyższa diagnoza – oparta na porównaniu polskiej praktyki z zaleceniami OECD – jest równie smutna, co trafna. Jeszcze smutniejsze jest jednak to, że dokładnie te same obserwacje poczynić można w odniesieniu do samego raportu Polska 2030. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że podobnie jak w przypadku nieefektywnych i niepotrzebnych regulacji, bodźcem dla jego powstania było polecenie dla Zespołu Doradców Strategicznych premiera, a nie chęć rozwiązania konkretnych problemów. Tylko w ten sposób wyjaśnić można fakt, że w założeniu strategiczny dokument zawiera dużo ogólników i często niespójnych opisów polskich bolączek, a mało analiz przyczyn zaistniałej sytuacji i jeszcze mniej rekomendacji, jak można ją zmienić.
Drugie podobieństwo do zwyrodniałego systemu legislacyjnego to wspomniana już wtórność i poleganie na obcych źródłach zamiast na własnych obserwacjach i hipotezach. (Przykładem bezrefleksyjnego cytowania może być chociażby podana na stronie 9 informacja, że w roku 2007 200 milionów migrantów przesłało swoim rodzinom 340 miliardów dolarów – nie wiadomo jednak, ile wyniosły transfery do Polski, ani od jakiej liczby polskich emigrantów pochodziły.) W rezultacie raport jest równie nieżyciowy, co wiele polskich przepisów skopiowanych z rozwiązań zagranicznych, które powstały w specyficznych i niewystępujących w Polsce warunkach.
To, co stanowi podstawę chemii czy fizyki – zasada powtarzalności eksperymentu i przewidywalności jego skutków – nie ma zastosowania w naukach społecznych. Gotowych recept na przezwyciężenie polskiego zacofania próżno byłoby więc szukać u uznanych nawet autorów. Warunki, w jakich Polska zmaga się ze swoimi wyzwaniami rozwojowymi są bezprecedensowe i równie bezprecedensowe muszą być pomysły, jak im sprostać. To dlatego tak ważnym – a w Polsce z reguły zaniedbywanym – elementem dobrego procesu tworzenia przepisów jest zbieranie opinii i pomysłów osób bezpośrednio nimi zainteresowanych. Niestety, również pod tym względem – to trzecia analogia – raport przypomina złe ustawy: trudno jest w nim odnaleźć ślad jakichkolwiek konsultacji z obywatelami, bez względu na to, czy miałyby one dotyczyć rynku pracy, czy też niedoboru wody.
Czwartą słabością wspólną dla raportu Polska 2030i „praw o niskiej jakości” jest „szybkie tempo prac oraz ich niedopracowana organizacja”. W rezultacie dokument opatrzony zdjęciem i autografem premiera roi się od błędów stylistycznych („współczesna klasa kreatywna to swoista cyganeria, ludzie różnych zawodów: inżynierowie, informatycy, nauczyciele, fotografowie, doradcy, organizatorzy życia publicznego” -strona 8), redaktorskich („z dużą pewnością” zamiast „z dużym prawdopodobieństwem” – strona 17), a czasami sprawia wręcz wrażenie, jakby nie przeszedł przez korektę („tyś.” jako skrót od „tysiąc”, „CO2″zamiast „CO2”, liczne mapy i grafy nieprzetłumaczone z angielskiego). To są oczywiście szczegóły – ale szczegóły niezwykle irytujące w raporcie przedstawianym jako główne intelektualne osiągnięcie rządu.
Wreszcie – to piąte i ostatnie niechlubne podobieństwo – formalizm. Jego głównym przejawem w raporcie jest maniera prezentacji wszystkich stojących przed Polską wyzwań jako „dylematów”. Pomysł jest interesujący (warto przypomnieć wyborcom, że zasoby są ograniczone, a każda, nawet najlepsza decyzja pociągać może nieprzyjemne konsekwencje), ale niezbyt dobrze pasuje do opracowania, w którym przedstawiono jedynie status quo i co najwyżej po jednym scenariuszu zmiany. W rezultacie wszystkie „dylematy” sprowadzają się do pytania w stylu „chcecie być mądrzy i bogaci czy biedni i głupi?”. Niestety, biorąc pod uwagę jakość odpowiedzi zawartych w raporcie, nawet takie postawienie sprawy nie gwarantuje happy endu.
W połowie kadencji rządu Donalda Tuska trwa publiczna ocena jego dorobku. To dobry znak dla podwyższania standardów funkcjonowania demokracji. Przedwyborcze zapowiedzi należy traktować bowiem jako propozycję kontraktu z wyborcami. Wyborca wybiera dostawcę dóbr publicznych, ale potem musi mieć możność sprawdzenia, czy oferta odpowiada obietnicom. Zbiera przesłanki do oceny skuteczności i wiarygodności premiera i jego ekipy przed kolejnym wyborem. Oczywiście jak przy każdej realizacji planów, bierze się pod uwagę zarówno uwarunkowania zewnętrzne wynikłe w trakcie ich wdrażania, jak i porównanie z innymi dostępnymi na politycznym rynku opcjami.
Przedwyborcze zapowiedzi PO są realizowane wybiórczo i dobrze wiadomo, dlaczego. Po pierwsze, mamy rząd koalicyjny PO-PSL, co jak wiadomo wymaga kompromisów na etapie i programowania, i wykonania. Koalicjant blokuje niedogodne mu reformy, np. KRUS-u czy wprowadzenia podatku dochodowego dla wsi, a także prywatyzację tzw. „strategicznych przedsiębiorstw” czy służby zdrowia. Po drugie, podobnie działa prezydent, który wetował ustawy zdrowotne czy emerytalne. Wreszcie po trzecie, dążenie do wyboru prezydenta z PO powoduje zaniechania rządu w zdecydowanym podejmowaniu różnych niezbędnych ale niepopularnych kroków, jak np. podwyższenia wieku emerytalnego.
Tam, gdzie powyższe ograniczenia nie występują, jest pewien postęp, ale zawsze z jakimś „ale”. Ograniczono zakres wcześniejszych emerytur za cenę kosztownych rekompensat dla tracących przywileje nauczycieli. Zidentyfikowano sześć tysięcy barier dla przedsiębiorczości, ale usunięto zaledwie niewielką ich cząstkę. Minister infrastruktury pod groźbą dymisji, której powszechnie się domagano, wreszcie doprowadził do końca najważniejsze przetargi na budowę autostrad i sieci dróg ekspresowych, ale w wielu innych sprawach, jak np. prywatyzacja przewoźników kolejowych, przekazanie portów lotniczych samorządom, rozwój sieci szerokopasmowego Internetu, postęp jest żaden albo bardzo umiarkowany.
PO zawsze przywiązywała dużą rolę do prywatyzacji. Na etapie programu rządowego wyłączono z tego przedsiębiorstwa „strategiczne”, np. kopalnie miedzi, rafinerie, porty, itp., a i tak w 2009 roku plan prywatyzacji będzie wykonany zaledwie w połowie. Doszło natomiast do ugody z Eureko, do czego nie było w stanie doprowadzić kilka poprzednich koalicji. Pewne kompetencje wojewodów przekazano samorządom wojewódzkim. Poprawia się stopień wykorzystania środków unijnych. Według szacunków BCC Polska wykorzystała 99,8% funduszy strukturalnych na lata 2004-2006, co stawia nas w czołówce wśród krajów unijnych. Gorzej według BCC wygląda sytuacja Funduszu Spójności, który finansuje duże projekty infrastrukturalne: transportowe i środowiskowe. Na jego pełne wykorzystanie mamy jednakże czas do końca 2010 roku.
Powiodło się także rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego mimo prezydenckiego veta.
W porównaniu z kadencją PIS-owskiego rządu, kiedy budowę autostrad, prywatyzację i reformy emerytalne całkowicie zamrożono, a w sprawach stoczni czy sporu z Eureko doszło do pogorszenia sytuacji, jest więc wyraźny postęp. W porównaniu z programem PO, w którym zapowiedziano naprawę finansów publicznych, podatek liniowy, stopniowe zmniejszenie deficytu budżetowego i wprowadzenie euro – jest duży niedosyt.
Do ograniczeń wewnętrznych trzeba dodać te zewnętrzne, czyli światowy kryzys finansowy, który we wszystkich krajach doprowadził do pogorszenia równowagi finansów publicznych: dochody bowiem raptownie spadły, wydatki ograniczano z opóźnieniem, a w wielu krajach powiększano je o rozmaite pakiety stymulacyjne. Tym samym powszechnie zwiększyły się deficyty finansów publicznych i zadłużenia sektora publicznego. Polski rząd szczęśliwie nie przyłączył się do gorączki stymulujących gospodarkę zabiegów, mimo chóru naciskających nań populistów, bo i pola manewru właściwie nie miał, a pewne kroki „stymulujące” gospodarkę, np. obniżkę stawek podatku od dochodów osobistych i składek rentowych, podjęto tuż przed kryzysem. Niemal wszystkie kraje Unii, z wyjątkiem Polski i paru mniejszych państw, wprowadziły środki stymulujące zakupy nowych samochodów. Polscy producenci niewątpliwie na tym skorzystali i utrzymali przedkryzysowy poziom produkcji.
W sumie obraz dokonań rządu w polityce gospodarczej jest mieszany. Można się zastanawiać, czy byłoby lepiej, aby PO przedstawiała projekty reform, które zapowiedziała, ale dla których nie ma większości i w ten sposób odium niereformowania przerzuca na koalicjanta i prezydenta, czy też lepiej, aby nie pokazywała swej bezsilności. To tylko sprawa taktyki. Ważniejsze wydaje się pytanie: czym grozi brak istotnych kroków mających na celu naprawę finansów publicznych?
Główny skutek to obniżenie tempa wzrostu gospodarczego w porównaniu z tempem możliwym. Wszystkie wstrzymywane reformy mają swój wkład w hamowanie rozwoju gospodarczego. Wysoki deficyt finansów publicznych wymaga od państwa pożyczania i powoduje, iż dostępne oszczędności krajowe nie służą kredytowaniu inwestycji przedsiębiorstw i budownictwu mieszkaniowemu, ale finansowaniu bieżących wydatków państwa. Niski wiek emerytalny i najniższe w UE wskaźniki zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym oznaczają niski dochód narodowy, bo coraz mniej ludzi pracuje. Przeciążenie pracujących składkami i podatkami na rzecz niepracujących zmniejsza motywację do pracy, zachęca do emigracji bądź ucieczki w szarą strefę i wreszcie ogranicza środki zostające na inwestycje. W efekcie powoduje też obniżenie tempa wzrostu gospodarczego. Kolejnym efektem braku reform finansowych jest dominacja wydatków sztywnych w budżecie. Są to najczęściej różnego rodzaju ustawowe zobowiązania, m.in. do transferów socjalnych, co powoduje, że permanentnie brakuje środków na inne cele: naukę, szkolnictwo, kulturę, drogi, policję i sądownictwo, czyli w sumie na inwestycje w jakość kapitału ludzkiego i obsługę społeczeństwa i gospodarki.
Skutki kryzysu finansów publicznych trwają. Zadłużenie wymagać będzie obsługi, a więc podwyższenia podatków lub dalszego ograniczenia wydatków. Obciążenie budżetu obsługą zadłużenia – w 2004 roku wynosiło aż 14,5 % dochodów budżetu i stale rośnie – przekracza roczne wydatki na naukę, szkolnictwo wyższe, kulturę i zdrowie razem wzięte.
Kiedy w 2000 roku kierowałem zespołem przygotowującym pierwszy rządowy raport o kosztach i korzyściach wynikających z integracji europejskiej, pisaliśmy w nim o możliwości przyjęcia euro w 2-3 lata po wejściu do UE, czyli od 2007 roku. Premier Tusk na Forum Ekonomicznym w Krynicy w 2008 roku zapowiedział wejście do obszaru euro w 2011 roku. Teraz najwcześniejsza możliwa data to 2015. Staniemy się do tego czasu enklawą wśród unijnych państw strefy euro. A to oznacza wyższe stopy procentowe, wyższe ryzyko kursowe, mniejszy dopływ kapitału do Polski, trudniejsze i bardziej ryzykowne warunki handlu z partnerami ze strefy euro, czyli najważniejszymi partnerami handlowymi Polski. Chwilowe korzyści dla eksporterów z tytułu dewaluacji złotego w trakcie kryzysu finansowego, co byłoby oczywiście niemożliwe, gdybyśmy już byli w strefie euro, nie równoważą w moim przekonaniu powyższych zalet przyjęcia euro. Bezpodstawne są obawy o skok cen po wejściu euro. Warto zaznaczyć, że w krajach, które przeszły na euro, dodatkowe tempo wzrostu cen z tego powodu szacuje się na 0,3%, przy czym faktyczne tempo z reguły spadło w porównaniu z poprzednimi latami z powodu różnych innych czynników hamujących wzrost cen akurat w tym czasie. Trzeba natomiast podkreślić potrzebę starannej analizy optymalnego kursu przejścia na euro, aby nie powtórzyć błędu Słowacji, która przyjęła zbyt mocną koronę w relacji do euro w momencie zmiany waluty.
W Polsce dochodzenie roszczeń gospodarczych w sądach trwa średnio 1000 dni i jest najdłuższe spośród kilkudziesięciu zbadanych krajów. Tylko budżet może dofinansować wymiar sprawiedliwości, aby wspierał, a nie hamował rozwój przedsiębiorczości.
Brak środków na naukę spycha polską gospodarkę do roli czysto odtwórczej, niekorzystającej z owoców współtworzenia postępu technicznego, powoduje ponadto emigrację ludzi utalentowanych. Europa ma się rozwijać w oparciu o naukę. Strategia Lizbońska postuluje, aby wydawać 3% PKB na badania do 2010 roku. Tymczasem udział w PKB wydatków na naukę w Polsce spadł do 0,5% i jest wyższy tylko od albańskiego. W 2010 roku sytuacja się pogorszy. W skierowanym do Sejmu projekcie budżetu na rok 2010 wydatki przewidziane dla działu nauka wyniosą ok 4,2 mld zł, natomiast na informatyzację wydane zostanie ok. 37 mln zł. Na komputeryzację szkół – drugi rok z rzędu – 0 złotych. „Tym samym – jak stwierdza się w opinii BCC – rząd pobije absolutny rekord, notując kolejny raz najniższe nakłady na informatyzację szkół od 15 lat. Łącznie suma ta stanowi 1,3% wydatków budżetu państwa. Przy zakładanym poziomie PKB w wysokości 1350,2 mld zł, wydatki na naukę to niespełna 0,3% PKB. Wobec polskiego 1 mld euro rocznie, Niemcy wydają na badania i rozwój ok. 62 mld euro, Hiszpania 16 mld, a około trzy razy mniejsze Czechy – blisko 2 mld euro”.
Szkolnictwo wyższe jest permanentnie niedofinansowane, szczególnie dotkliwie brakuje młodej kadry naukowej, bo jej zarobki są wyjątkowo niekonkurencyjne. Konstytucja blokuje wprowadzenie większego zakresu odpłatności za studia, (np. wraz z kredytem, który byłby spłacany tylko wtedy, jeśli inwestycja by się opłaciła, czyli jeśli zarobki osoby z wyższym wykształceniem osiągnęłyby odpowiedni poziom – rozwiązanie Tony’ego Blaira). Pozostaje budżet państwa, jako główne źródło wsparcia mogącego powstrzymać emigrację talentów naukowych i technicznych z Polski.
Od 1 listopada 2009 roku zasiłki rodzinne podniesiono o 40% (kwotowo z 68 zł do 98 zł), zamrażając do 2012 roku progi dochodowe, stanowiące podstawę do uzyskania świadczeń. Wynoszą one obecnie 583 zł na osobę w rodzinie z dzieckiem niepełnosprawnym oraz 504 zł na osobę w rodzinie. Jak ocenia BCC „propozycje resortu pracy dotyczące podwyższenia progów dochodowych (odpowiednio do 624 zł i 539 zł) – nie zostały uwzględnione. Jest to nie do zaakceptowania z uwagi na wzrost kosztów utrzymania oraz inflację, szczególnie uderzające w rodziny najsłabsze. Efektem takiej sytuacji będzie – na co wskazywaliśmy w poprzednim raporcie – spadek liczby uprawnionych dzieci (w latach 2004-2009 około 2,3 mln)”.
W zakresie infrastruktury teleinformatycznej umożliwiającej szerokopasmowy dostęp do Internetu Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej. Zaledwie niecałe 10% Polaków ma dostęp do szerokopasmowego Internetu. Średnia dla krajów OECD wynosi około 22%, zaś w wielu krajach – takich jak Holandia czy Dania – przekracza 35%.
O potrzebie naprawy finansów publicznych mówi się w Polsce od dawna. W 2000 roku psuciem finansów publicznych przez nieformalną koalicję sejmową złożoną z opozycji i fragmentu obozu rządowego, która zawiązała się wówczas w Sejmie, uzasadniał Leszek Balcerowicz wyjście Unii Wolności z rządu. W rok później AWS-owski minister finansów Jarosław Bauc postraszył rynki czarną prognozą 80-miliardowej dziury budżetowej. Jesienią 2003 roku Jerzy Hausner przedstawił Program Uporządkowania i Ograniczenia Wydatków Publicznych, który pozostał na papierze, bo jedyna partia, która go popierała (Partia Demokratyczna), znajdowała się poza Sejmem. Premier Belka, a potem rząd PIS-u, zapowiedział kotwicę budżetową w postaci deficytu budżetowego nie większego niż 30 mld zł. W 2009 roku deficyt jawny sięgnie 56 mld złotych. Interesujący program Państwo dla Obywateli – Plan Rządzenia 2005-2009 zawierający propozycje naprawy finansów przedstawili Jan Rokita i Stefan Kawalec w grudniu 2005, ale, jak wiadomo, realizowany był program premiera z Gorzowa, a nie z Krakowa. Od 2007 roku rządzi koalicja PO w koalicji z PSL. Koalicjant, co było nietrudno przewidzieć, okazał się głównym hamulcowym naprawy finansów państwa.
Koalicja z PSL-em (na razie innej możliwości realnie nie ma, a poza tym poparcie PSL-u może mieć kluczowe znaczenie w rozstrzygnięciu drugiej tury wyborów prezydenckich) jest niezwykle kosztowna dla społeczeństwa, z czego opinia publiczna coraz bardziej zaczyna sobie zdawać sprawę. Jeśli włókniarka, pielęgniarka i rencista płacą podatek dochodowy, to również rolnik powinien płacić, jeśli ma dochód netto i wyczerpał kwoty wolne na dzieci itp. Co więcej, rolnicy stanowią największą grupę producentów, którzy dochody czerpią nie tylko z rynku, czyli tego ile konsumenci gotowi są im za ich wytwory zapłacić, ale dodatkowo kilkadziesiąt procent z dopłat unijnych sfinansowanych z podatków, które obywatele UE na nich płacą.
W całej Unii dotacje dla rolników wlicza się do bazy podatkowej, od której rolnikom oblicza się podatek. Jedynie w Polsce rolnictwo nie płaci podatku dochodowego. W sprawie KRUS-u, którego ponad 90% środków pochodzi z dotacji budżetu państwa, gdyż sami rolnicy, w tym najbogatsi, płacą jedynie symboliczne składki, słów oburzenia brak. Ostatnio jeden z liderów PSL-u otwarcie i cynicznie zapowiedział, iż PSL nie pozwoli podnieść składki na KRUS nawet o złotówkę, dopóki dochody rolników nie osiągną średniej krajowej. Wypada czekać, aż również pielęgniarki, nauczyciele, policjanci i żołnierze, włókniarki i kolejarze odmówią płacenia składek emerytalnych dopóki dochody ich profesji nie osiągną średniej krajowej.
Do rubryki „koszty koalicji z PSL” trzeba dodać kilka dalszych pozycji. PSL swego czasu nie zgodził się, aby w ustawie o PGR-ach bądź ustawie reprywatyzacyjnej wpisać, iż ziemie popegeerowskie mogą być wykorzystane jako rekompensaty dla właścicieli pozbawionych własności przez władze PRL. W ten sposób nomenklatura PSL-owska pozbyła się konkurencji w dostępie do niedrogich zasobów ziemi rolniczej. Ciężar zaś takich rekompensat spadł całkowicie na budżet. Unijne środki na rozwój wsi w znikomym stopniu idą na tworzenie pozarolniczych miejsc pracy dla bezrobotnych na wsi, ale w pierwszej kolejności przeznaczane są na obsługę wielkich gospodarstw. Koszty koalicji z PSL-em obciążają budżet państwa dziesiątkami miliardów złotych. Podatek rolny i gruntowy są degresyjne w praktyce: im mniejszy dochód, tym większą część trzeba oddać fiskusowi. Uderza to w szczególnie w wielodzietne rodziny gospodarujące w małych i średnich gospodarstwach. Jesteśmy wyczuleni na konflikt interesów i skandalem jest zabranie przez posła głosu w sprawie, która dotyczyć może jego biznesowych interesów. Tej zasady nikt nie stosuje do bogatych posłów-rolników, którzy kontrolują nie tylko komisję rolnictwa i wsi w Sejmie, ale w wielu innych komisjach pilnują skutecznie swych interesów, często sprzecznych z interesem konsumentów, podatników i biedoty wiejskiej. Dopóki PSL jest w koalicji, żadnej poważnej naprawy finansów publicznych nie będzie, nawet kiedy Tusk zostanie już prezydentem i groźba veta prezydenckiego będzie oddalona.
Kolejne budżety są więc budżetami przetrwania, deficyt budżetu zamiata się pod dywan, czyli przerzuca na deficyty instytucji zasilanych z budżetu: funduszy emerytalnych, służby zdrowia, samorządów lokalnych, funduszy pracy. W prasie pierwszy raz od lat pojawiają się obawy o wystąpienie zaległości z wypłatami należnych poborów czy emerytur.
Tym niemniej z powodu kryzysu i braku reform finansowych wpadliśmy z powrotem w unijną procedurę ograniczenia nadmiernego deficytu, z której wyszliśmy tuż przed kryzysem. Szczęście w nieszczęściu, iż z powodu kryzysu połowa krajów UE znalazła się w tej samej sytuacji. Musimy przedstawiać okresowo program konwergencji, czyli zbliżenia naszych wskaźników do rygorów Paktu Stabilności i Wzrostu. Droga do ewentualnych sankcji unijnych za brak postępów w naprawie finansów jest jednakże bardzo odległa.
Bardziej prawdopodobna jest natomiast groźba przekroczeniu kolejnego wewnętrznego progu ostrożnościowego, tj. relacji 55% długu publicznego do PKB i konieczność zastosowania przewidzianych ustawą o finansach publicznych środków naprawczych: zamrożenia płac w sektorze publicznym, ograniczenie indeksacji rent i emerytur do wskaźnika inflacji i przedstawienia Sejmowi planu sanacji finansów, a w szczególności obniżenia powyższej relacji. Może to się zdarzyć już w 2010 lub 2011 roku. Według oficjalnych przymiarek relacja długu publicznego do PKB w 2010 roku wyniesie 54%. Wystarczy osłabienie złotego czy tąpnięcie w napływie podatków, aby przekroczyć krytyczny próg. Trwają więc debaty nie tyle nad naprawą finansów, ile nad znalezieniem księgowego sposobu oddalenia na jakiś czas powyższej groźby. Chodzi o to, aby inaczej liczyć dług i nie wliczać doń środków pożyczonych przez budżet od OFE. Byłoby to sprzeczne z istotą OFE, które nie są częścią sektora publicznego, mają swoje zobowiązania wobec przyszłych emerytów i pieniądze pożyczone przez budżet od OFE muszą być OFE zwrócone tak samo jak każdemu innemu. Tym niemniej wysuwany jest argument, iż w krajach, które nie przeprowadziły reformy emerytalnej, nie ma odrębnego OFE, zobowiązania państwa wobec przyszłych emerytów spoczywają na budżecie państwa i nikt tych zobowiązań nie liczy do formalnego długu publicznego, choć faktycznie tego rodzaju dług istnieje. Polska te zobowiązania wydzieliła, gromadzi na nie środki i dlatego chwilowe sięgnięcie po te środki przez budżet liczy się jako pożyczka i powiększa dług.
Wymuszony przez konstytucję program sanacji politycznie kompromitowałby rząd. Poza tym z PSL-em w koalicji program naprawy znów ciąłby po nauce, sądach, szkołach, pomocy socjalnej lub podwyższał podatki i składki wszystkim tylko nie rolnikom. Cywilizacyjne i rozwojowe koszty takich działań byłyby poważne.
Nagromadził się potężny pakiet zaległych reform niezbędnych do pogoni za czołówką europejską. Przypomnijmy najważniejsze: dokończenie prywatyzacji; podwyższenie wieku emerytalnego; rozszerzenie powszechnego systemu emerytalnego na młodych rolników i stopniowe wygaszenie KRUS-u, wprowadzenie powszechnego podatku dochodowego dla rolników; objęcie powszechnym systemem emerytalnym górników i resortów siłowych, podniesienie płac w policji i sądownictwie; wprowadzenie rodzinnego podatku katastralnego, wejście do strefy euro; wprowadzenie podatku liniowego ze znaczącymi kwotami wolnymi od podatku na każdego utrzymywanego; kilkukrotne zwiększenie nakładów na naukę, szkolnictwo wyższe, programy stypendialne; reforma finansowa i własnościowa służby zdrowia; ujednolicenie stawek VAT-u z jednoczesnym zwiększeniem zasiłków dla uboższych rodzin. Jest to program na miarę reform rządu Mazowieckiego i Balcerowicza. Wydaje się, iż w najbliższej przyszłości jedyną szansę na jego realizację daje wygrana PO w wyborach prezydenckich i zdobycie przez tę partię większości w parlamencie. Potrzebny będzie gabinet, który byłby w stanie takie reformy przeprowadzić i przywódcy polityczni, którzy chcieliby przekonać społeczeństwo do trudnych, ale owocnych reform.
Księgowość naszego państwa jest oszustwem. Gdybyś ty zdawał sprawę ze swoich finansów tak jak nasze państwo przed nami z naszych, to skończyłbyś w więzieniu. Nie wierzysz? Weź tylko ten przykład: gdy rząd Marcinkiewicza zatwierdził wcześniejsze emerytury dla górników, to oficjalne zadłużenie państwa nie wzrosło ani o złotówkę! A przecież powstało wymagalne zobowiązanie podatników do zapłaty na rzecz górników. To zobowiązanie szacowane jest na ponad 70 miliardów złotych, czyli około 2000 tysiące złotych na każdego Polaka. Niestety, oficjalna statystyka długu publicznego i budżet naszego państwa milczą na ten temat.
Milczą, ponieważ nasz dyskurs publiczny prowadzony przez starszych Polaków ukrywa informację o tym, że model transferów międzygeneracyjnych wypracowany w epoce wysokiej dzietności stał się w epoce niskiej dzietności niesprawiedliwy. Powoduje bowiem, że pokolenia starsze obciążają młodzież i pokolenia nienarodzone nieproporcjonalnie dużą częścią kosztów starzenia się społeczeństwa. Dziś budżet państwa to mechanizm transferów międzygeneracyjnych, który poprawia stopę życia starszych Polaków, a rachunek za konsumpcję w postaci oficjalnego długu publicznego oraz wysokich niezewidencjonowanych zobowiązań państwa przerzuci na młodych obywateli. Rachunek ten zapłacony zostanie przez młodych oraz jeszcze nienarodzonych Polaków – w wyższych podatkach oraz niższych świadczeniach i gorszej infrastrukturze publicznej.
Obecni seniorzy nie odłożyli w ZUS-ie oszczędności na swoje leczenie i emerytury. Ich składki wydano na emerytury ich rodziców i dziadków – naszych dziadków i pradziadków. Koszt emerytur i leczenia obecnych seniorów jest pokrywany na bieżąco z kieszeni dzisiejszych i przyszłych podatników – za pomocą rosnącego obciążenia podatkowego oraz rosnącego zadłużenia państwa. Skutek jest taki, że młodsi oraz nienarodzeni Polacy pokrywają wydatki starszych Polaków. Ale ze względu na spadającą od kilkudziesięciu lat liczbę urodzin, młodzi oraz nienarodzeni Polacy będą musieli również zapłacić za swoje emerytury i leczenie z własnej kieszeni. Możliwość przerzucania tych kosztów na dzieci i wnuki obecnej młodzieży właśnie się skończyła. Nasze społeczeństwo szybko się starzeje. Jeszcze w latach 60-tych na jednego emeryta lub rencistę przypadało dwanaście osób w wieku produkcyjnym; dziś na jednego emeryta lub rencistę przypada mniej niż trzech Polaków w wieku produkcyjnym.
Źródło: Główny Urząd Statystyczny
Pewne kroki ku naprawie sytuacji już poczyniono. By Polska nie zbankrutowała pod ciężarem obietnic, częściowo zreformowano system emerytalny. Zrobiono to w ten sposób, że młodzi muszą z podatków ufundować swym dziadkom i rodzicom emerytury oraz leczenie, a ponadto muszą w OFE uzbierać na swoje własne emerytury. Młodzi więc płacą dwa razy: raz za seniorów i drugi raz za siebie. Po jakiejkolwiek sensownej reformie sektora usług medycznych będzie podobnie – młodzi będą musieli również zapłacić za własne leczenie oraz za leczenie swych dziadków i rodziców. Trzeba się na to zgodzić. Nie ma innego wyjścia.
Ale zasadnym jest pytanie o proporcje kosztów przerzucane na różne pokolenia Polaków. Ile zapłacą za starzenie się społeczeństwa dzisiejsi 40-, 50- i 60-latkowie, a ile zapłacą młodzi i pokolenia jeszcze nie narodzone? W Polsce – jak w większości rozwiniętego świata – wynaturzono solidarność międzypokoleniową w rosnące drenowanie kieszeni młodych i nienarodzonych podatników na rzecz pokolenia starszych, tłumnie głosujących wyborców.
W takiej sytuacji podstawowym wyzwaniem rozwojowym Polski jest problem, jak zapłacić za emerytury i leczenie naszych dziadków i rodziców bez podnoszenia podatków. Sprostanie temu wyzwaniu nie będzie łatwe, bowiem wymaga zrozumienia przez Polaków grozy naszej sytuacji finansowej oraz podjęcia decyzji o ograniczeniu nadmiernego obciążania młodych i przyszłych pokoleń kosztami starzenia się naszego społeczeństwa. Poniżej przedstawiam siedem kroków, które pomogą nam się zmierzyć z tym wyzwaniem.
Po pierwsze, uczciwie policzyć zadłużenie państwa wobec obecnych i przyszłych pokoleń. Jeżeli obiecaliśmy darmowe leczenie i emerytury żyjącym dziś obywatelom, to elementarna uczciwość wymaga oficjalnego szacunku kosztów wynikających z tych obietnic. Obywatelom należy się informacja o tym, czy państwo polskie stać na wywiązanie się ze swych obietnic, czy też nie, oraz kto sfinansuje te obietnice. Bez takiego szacunku nie będzie możliwy sprawiedliwy podział kosztów świadczeń pomiędzy wszystkich Polaków.
Po drugie, w miarę szybko, czyli w okresie 3-5 lat, zrównać i podwyższyć wiek emerytalny mężczyzn oraz kobiet do 68 roku życia. Współcześnie żyjemy dłużej, więc i pracować musimy dłużej, niż gdy tworzono obecny system ubezpieczeń społecznych. Jeżeli dalej będziemy podwyższać podatki, by sfinansować emerytury i „bezpłatne” usługi medyczne, to wypchniemy z polskiego rynku pracy kolejne setki tysięcy młodych.
Po trzecie, umożliwić szybką i legalną imigrację do Polski znacznej liczby obcokrajowców oraz stworzyć im szansę na stanie się Polakami. Państwo polskie może i powinno prowadzić świadomą politykę imigracyjną, której celem jest przyciągnięcie tych, którzy poprawią polską przeciętną w każdym ważnym względzie. Oznacza to dla imigrantów i ich rodzin prawo do legalnej pracy, prawo do osiedlenia się na stałe oraz prawo do przejrzystej i przewidywalnej ścieżki do polskiego obywatelstwa.
Po czwarte, objąć wszystkich obywateli – w tym rolników – równym obowiązkiem podatkowym. Albo jesteśmy społeczeństwem równoprawnych obywateli, albo dzielimy się na zawody i korporacje o różnej sile politycznej i różnych przywilejach. Należy też zauważyć, że odrębne podatki i ubezpieczenia są przekleństwem dla rolników. Z jednej strony rolnicy uzyskują przywileje, ale z drugiej strony tworzone jest getto, które odbiera chęć i możliwości wyjścia z nieopłacalnej produkcji rolnej. Na przywilejach najbardziej korzystają bogaci i ustosunkowani, a zwłaszcza tzw. latyfundyści, natomiast w rolniczym skansenie najbardziej cierpią biedni i młodzi pozbawieni atrakcyjnych perspektyw.
Po piąte, dokonać rzeczywistej reformy służby zdrowia. Oznacza to wprowadzenie powszechnego współpłacenia w publicznej służbie zdrowia, zdefiniowanie koszyka świadczeń nie objętych pakietem „bezpłatnym” oraz wprowadzenie dodatkowych, dobrowolnych ubezpieczeń zdrowotnych. Dzięki tym rozwiązaniom popyt na „bezpłatne” świadczenia w ochronie zdrowia zostanie zracjonalizowany.
Po szóste, obniżyć wiek wyborczy do 16 lat. Dzisiejsza młodzież wpłaci do budżetu więcej, niż z niego dostanie. Natomiast starsze pokolenia dostają obecnie więcej, niż kiedykolwiek wpłaciły do budżetu. W rezultacie dzisiejsi wyborcy poprawiają sobie stopę życia kosztem dzisiejszej młodzieży. Życie na koszt młodzieży jest możliwe, ponieważ nie ma ona ani świadomości nakładanych na nią obciążeń, ani prawa głosu. Anachroniczne przepisy uznaniowo ograniczające prawo do głosowania do osób, które ukończyły 18 lat, są sprzeczne z obniżeniem do 12 lat wieku pełnej odpowiedzialności karnej. Jeśli młodzież może mieć pełną świadomość konsekwencji czynów karalnych, to dlaczego nie może posiadać świadomości politycznej? Wiek wyborczy na poziomie 16 lat występuje obecnie w kilkunastu krajach świata, posiadających tak jak Polska znaczny odsetek młodych w populacji. Jednak również w krajach o wysokim odsetku ludzi starszych (choćby w Austrii oraz USA) dyskutowany jest obecnie postulat obniżenia wieku wyborcze
go do 16 lat.
Po siódme, wszystkim, którzy zaprzeczają temu, że budżet jest narzędziem transferu dobrobytu od młodych do starych, proponuję, by pozwolili młodym na wybór: albo obowiązek płacenia na ZUS i korzystanie z ZUS-owskich dobrodziejstw, albo obowiązkowe ubezpieczenie się w OFE i prywatnych ubezpieczalniach zdrowotnych. Jeżeli młodzi podatnicy nie dokładają do starszych, lub dokładają tylko niewiele, to nic się nie stanie gdy młodzi wyemigrują z ZUS.
Nie trzeba zgadzać się ze wszystkimi z powyższych propozycji, zwłaszcza z tą ostatnią. Można czekać i ignorować narastające problemy. Można czekać, aż brak pieniędzy na leczenie i emerytury za kadencji któregoś kolejnego rządu wywoła kryzys gospodarczy i polityczny. Można pozwolić, by Polska nadal była kłębowiskiem kast i korporacji, wyrywających sobie nawzajem zmniejszające się przywileje, rozdzielane przez coraz bardziej bezradnych polityków. Tu dorzucą sędziom, tam nauczycielom, a tam komuś jeszcze i zabiorą młodym pracującym w sektorze usług, bo oni i tak rzadko głosują i nie przyjdą wybijać szyb w urzędzie. Można czekać, aż koniecznym będzie podwyższenie podatków, obniżenie wydatków na infrastrukturę i świadczenia, a politycy wytłumaczą się tym lub następnym zewnętrznym kryzysem.
Ale można również już dziś, już teraz, uczciwie porozmawiać o sprawiedliwszym rozłożeniu ciężarów starzenia się społeczeństwa. Można szybko podjąć działania – niezbędne, by Polska była dynamiczna i sprawiedliwa.
Wykorzystane zdjęcie jest autorstwa: pagedooley ., zdjęcie jest na licencji CC
W najbliższych latach większość krajów Unii Europejskiej, w tym Polska, odnotuje znaczące zmiany w strukturze demograficznej populacji. Prognoza demograficzna Eurostatu wskazuje, że do 2050 r. liczba osób w wieku emerytalnym (powyżej 65 lat) w krajach UE wzrośnie aż o 70 proc.; z kolei liczba osób w wieku produkcyjnym (15-64 lat) spadnie o 12 proc. W efekcie, o ile obecnie na jednego emeryta przypadają przeciętnie cztery osoby w wieku produkcyjnym, to w 2050 r. będą ich tylko dwie. Starzenie się społeczeństw nie ominie także Polski. Co więcej, zmiany demograficzne będą następować w naszym kraju nawet szybciej niż w pozostałych krajach UE. Do 2050 r. Polska odnotuje ponad dwukrotnie większe tempo spadku liczby osób w wieku produkcyjnym niż nasi zachodni sąsiedzi.
Główną przyczyną nadchodzących zmian demograficznych jest stopniowy wzrost przeciętnej długości życia i spadek współczynnika dzietności. Przykładowo, od połowy ubiegłego stulecia przeciętne dalsze trwanie życia kobiet w Polsce, które osiągają wiek 60 lat, wydłużył się aż o 6 lat. Odchodząc obecnie z rynku pracy w ustawowym wieku emerytalnym, kobiety w Polsce mają przed sobą przeciętnie jeszcze 23 lata życia. Drugą przyczyną starzenia się społeczeństw jest malejąca liczba dzieci. Jeszcze na początku lat 90. w Polsce na jedną kobietę w wieku rozrodczym przypadała ponad dwójka dzieci, obecnie – jedynie niecałe 1,3 dzieci. To zbyt mało, aby zapewnić dotychczasową wielkość i strukturę populacji. Niestety, zmiany współczynnika dzietności cechują się dużą inercją. Nawet gdyby w wyniku reform ułatwiających łączenie pracy zawodowej z obowiązkami rodzinnymi udałoby się szybko podwyższyć współczynnik dzietności, to w perspektywie najbliższych dekad nie jesteśmy w stanie zahamować czekających nas zmian w strukturze populacji.
Starzenie się społeczeństw będzie miało fundamentalny wpływ na sytuację gospodarczą krajów UE i w konsekwencji na wysokość naszych dochodów i jakość życia. Im mniej osób będzie pracowało w Polsce w przyszłości, tym wolniej będzie rozwijać się nasza gospodarka. Liczba osób w wieku produkcyjnym w Polsce zacznie się zmniejszać już od 2012 r. Nie oznacza to jednak, że z powodu niekorzystnych zmian demograficznych jesteśmy skazani na wolniejszy wzrost gospodarczy. Polska ma olbrzymie rezerwy wzrostu liczby pracujących, które trzeba jak najszybciej uruchomić. Pomimo silnego wzrostu zatrudnienia po 2005 r., odsetek pracujących wśród osób w wieku 15-64 lat wynosi w Polsce tylko nieco ponad 57 proc. To aż o 10 pkt. proc. mniej niż przeciętnie w krajach EU-15. Jeżeli w najbliższych dziesięciu latach udałoby się w Polsce podwyższyć udział pracujących do poziomu odnotowywanego w krajach EU-15, ich liczba wzrosłaby w tym okresie o ponad 1,9 mln osób. Gdyby w kolejnych latach współczynnik zatrudnienia utrzymałby się na tym podwyższonym poziomie, liczba pracujących w Polsce zwiększałaby się aż do 2035 r., a nie tylko do 2011 r. Wzrost współczynnika zatrudnienia w Polsce stanowi olbrzymie wyzwanie dla polityki rynku pracy. Jeżeli uda się nam go podwyższyć, to tylko z powodu zwiększonej liczby pracujących średnioroczne tempo wzrostu gospodarczego mogłoby być w najbliższej dekadzie wyższe o ok. 0,8-1,2 pkt. proc.
Starzenie się społeczeństw stanowi poważne zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. Według prognoz Komisji Europejskiej, do 2050 r. w krajach EU-15 publiczne wydatki na świadczenia emerytalne wzrosną przeciętnie z 10,6 do 12,9 proc. PKB, z kolei wydatki związane z ochroną zdrowia i opieką nad osobami starszymi z 7,3 do 9,5 proc. PKB. W Polsce natomiast w wyniku reformy emerytalnej z 1999 r., publiczne wydatki na świadczenia emerytalne powinny się obniżyć w tym okresie z 13,9 do 8,0 proc. PKB. Przy braku tej reformy, deficyt systemu emerytalnego sięgnąłby niemal 5 proc. PKB w 2050 r. Jego pokrycie wymagałoby drastycznego podniesienia składek na ubezpieczenia społeczne lub podatków, albo dużej redukcji wydatków publicznych na inne cele niż świadczenia emerytalne.
W najbliższych latach wzrost udziału osób w wieku poprodukcyjnym w populacji i spadek liczby osób w wieku produkcyjnym zmniejszy wielkość krajowych oszczędności w gospodarce. Starzenie się społeczeństw spowoduje bowiem wzrost liczby gospodarstw domowych emerytów, którzy przeznaczają swoje oszczędności na konsumpcję, przy jednoczesnym spadku liczby gospodarstw pracowników, które oszczędzają część swoich bieżących dochodów. Im niższa stopa krajowych oszczędności, tym mniejsze możliwości zwiększania inwestycji i ostatecznie wolniejsze tempo wzrostu gospodarczego.
Jakie reformy ograniczą ekonomiczne skutki starzenia się społeczeństwa w Polsce? Głównym wyzwaniem dla polityki gospodarczej w Polsce w najbliższych latach jest podwyższenie odsetka pracujących w populacji. To najlepszy sposób na zmniejszenie skutków starzenia się społeczeństwa. Na niski poziom zatrudnienia w Polsce składają się w szczególności o ok. 15 pkt. proc. niższe odsetki pracujących wśród osób w wieku 15 – 24 lat i 50 – 64 lat niż średnio w krajach UE-15. Niskie zatrudnienie osób młodych można jedynie częściowo tłumaczyć odnotowywanym boomem edukacyjnym w Polsce. Choć prawie 2/3 osób w wieku 20-24 lat kontynuuje naukę, najwięcej wśród wszystkich krajów OECD, to jedynie co piąty z nich dodatkowo pracuje zawodowo. W innych krajach znacznie więcej młodych osób jednocześnie uczy się i pracuje – na przykład w Danii i Holandii, gdzie studiuje ponad połowa młodych osób, ponad 2/3 z nich pracuje zawodowo.
Do najważniejszych czynników warunkujących łączenie nauki z pracą zawodową należy dostępność pracy w niepełnym wymiarze godzin i niskie opodatkowanie dochodów z pracy. W 2007 r. w Holandii i Danii odsetek osób w wieku 15-24 lata pracujących na niepełny etat wynosił odpowiednio 69 i 55 proc. Dla porównania, w Polsce pracę na część etatu miała jedynie co 6 osoba w tej grupie wiekowej. Badania pokazują, że wysokie pozapłacowe koszty pracy w szczególności ograniczają zatrudnienie osób młodych, o najniższych kwalifikacjach oraz pracowników bez odpowiedniego doświadczenia zawodowego.
Głównym powodem niskiego zatrudnienia osób starszych w Polsce są świadczenia, które umożliwiają wycofywanie się z rynku pracy przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego. W prawie wszystkich krajach UE przeciętny wiek dezaktywizacji zawodowej jest znacznie niższy od ustawowego wieku emerytalnego; jednak w Polsce w 2005 r. wiek ten był najniższy wśród wszystkich krajów Unii. Kobiety w Polsce kończą swoją aktywność zawodową o 5 lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego, z kolei mężczyźni aż o 8 lat wcześniej. Zwiększenie zatrudnienia osób starszych wymaga zdecydowanego ograniczenia dostępności wszelkich świadczeń umożliwiających wczesną dezaktywizację zawodową.
Aby ograniczyć ekonomiczne skutki starzenia się społeczeństwa w Polsce musimy w najbliższych podwyższyć wiek emerytalny kobiet do 65 lat. W większości krajów EU-15 ustawowy wiek odchodzenia z rynku pracy na emeryturę kształtuje się dla obu płci na tym samym poziomie, czyli 65 lat (m.in. w Niemczech, Irlandii, Holandii, Hiszpanii, Portugalii). W ostatnich latach w wielu krajach Europy Zachodniej zaczęto podwyższać wiek emerytalny kobiet, aby docelowo zrównać go z wiekiem emerytalnym mężczyzn (np. w Belgii, Wielkiej Brytanii, Austrii). W Islandii, Danii i Norwegii wiek emerytalny dla obu płci już teraz wynosi 67 lat., a w najbliższych latach osiągnie ten poziom w Niemczech i
Wielkiej Brytanii.
Jeśli nie wydłuży się radykalnie okresu aktywności zawodowej Polaków, to utrzymanie w nowym systemie emerytalnym relacji średniej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia na poziomie 59 proc. będzie wymagało w dłuższym okresie podniesienia składki emerytalnej powyżej 30 proc. (obecnie wynosi ona 19,52 proc.). Gdyby składka się nie zmieniła, wtedy relacja emerytur do płac spadłaby w najlepszym razie do około 35 proc., a więc o grubo ponad jedną trzecią. Aby przy niezmienionej składce utrzymać relację emerytur do płac na obecnym poziomie, Polacy musieliby przechodzić na emeryturę przynajmniej 6 lat później niż teraz.
W coraz większej liczbie krajów wprowadza się reformy, które uzależniają wysokość przyszłych emerytur od średniej długości dalszego trwania życia i wielkości zgromadzonych środków na indywidualnym koncie emerytalnym. Ich głównym celem jest zmniejszenie ryzyka niewypłacalności systemów emerytalnych. Jednocześnie reformy te wzmacniają bodźce do dłuższej aktywności zawodowej na rynku pracy. Systemy, które nie uzależniają wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych od kwoty zgromadzonych składek ubezpieczeniowych w całym okresie aktywności zawodowej, efektywności w pomnażaniu tych składek oraz od przeciętnej długości trwania życia po przejściu na emeryturę w rzeczywistości składają obietnice, z których nie będą w stanie się wywiązać.
Przewidywany wzrost wydatków publicznych wynikający ze starzenia się społeczeństw, obok reform prowadzących do wzrostu liczby pracujących, wymaga również podnoszenia produktywności czynników produkcji.
Po pierwsze, wzrost wydajności pracy można osiągnąć w wyniku zwiększenia stopy inwestycji w gospodarce. Większe nakłady kapitałowe nie tylko bezpośrednio przyczynią się do szybszego wzrostu gospodarczego, ale także pośrednio, gdyż wzrost inwestycji sprzyja adaptacji innowacji, które zwiększają produktywność kapitału.
Po drugie, wzrost produktywności jest możliwy dzięki deregulacji gospodarki. Powinna ona polegać na usuwaniu barier administracyjnych w zakładaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, a w konsekwencji na wzmocnieniu konkurencji rynkowej. Można szacować, że reforma, która spowodowałaby w Polsce zmniejszenie barier instytucjonalnych w tym zakresie do niskiego poziomu odnotowywanego np. w Wielkiej Brytanii, Irlandii lub Szwecji, pozwoliłaby na dodatkowy wzrost rocznego tempa zatrudnienia o ok. 0,5 pkt. proc.
Po trzecie, szybszy wzrost produktywności w Polsce byłby możliwy w wyniku dokończenia prywatyzacji. Firmy prywatne są lepiej zarządzane, mają większe zdolności dostosowawcze do zmieniających się warunków rynkowych, a w efekcie więcej z nich osiąga zysk. W ostatnich latach liczba pracujących zwiększała się w Polsce wyłącznie w sektorze prywatnym, podczas gdy firmy państwowe redukowały wielkość zatrudnienia.
W najbliższych latach większość krajów UE, w tym Polska, odnotuje znaczący spadek liczby osób w wieku produkcyjnym, przy jednoczesnym silnym wzroście liczby osób w wieku poprodukcyjnym. Starzenie się społeczeństw nie spowoduje spadku tempa wzrostu gospodarczego, jeżeli już teraz wprowadzimy reformy, które trwale zwiększą zatrudnienie wśród osób w wieku produkcyjnym. Utrzymanie w Polsce wysokiego tempa wzrostu PKB jest jedynym sposobem na nadgonienie luki rozwojowej, jaka dzieli nasz kraj od rozwiniętych państw Europy Zachodniej.
Wykorzystane zdjęcie jest autorstwa: macieklew ., zdjęcie jest na licencji CC
Dyskusji publicznej w Polsce często towarzyszy założenie, że szybki rozwój mamy zapewniony na długie lata, a jedynym naszym problemem jest coś, co niektórzy jej uczestnicy nazywają „sprawiedliwym podziałem owoców wzrostu”. Tymczasem, obecny wysoki wzrost gospodarczy wcale nie oznacza, że nasz kraj będzie równie szybko się rozwijał w dłuższej perspektywie.
Polska gospodarka wykazuje oznaki braku równowagi i zadyszki. Powoli wyhamowuje wzrost gospodarczy. Import rośnie szybciej niż eksport. Zwiększa się ryzyko wyraźnego wzrostu inflacji. Pracodawcom coraz trudniej jest znaleźć pracowników nawet w regionach wysokiego bezrobocia i w efekcie płace rosną szybciej od wydajności pracy. Utrzymuje się niski udział produkcji zaawansowanej technologicznie o wysokiej rentowności w łącznej produkcji. Zadłużenie państwa narasta, mimo że jesteśmy w okresie dobrej koniunktury gospodarczej. W ten sposób powielamy błędy innych krajów, które zamiast utrwalać szybki wzrost gospodarki koncentrowały się na podziale dochodu i w efekcie przestały się szybko rozwijać. Dla przykładu, w Meksyku w 1970 roku do władzy doszedł Luis Echevarria pod hasłem „redystrybucja ze wzrostem”. Dziedzictwem jego rządów (i jego następców) były 3 głębokie kryzysy. W ich wyniku przeciętne roczne tempo wzrostu dochodu na mieszkańca w tym kraju, które w latach 1950-1972 wynosiło 3,2 % . rocznie, w latach 1973-1995 spadło do 1,2 proc.
Dlaczego rozwój jest tak ważny? Bo pozwala pełniej zaspokajać ludzkie potrzeby – od pożywienia do dostępu do kultury. Kto korzysta ze wzrostu gospodarczego? Każdy – służy on tak ludziom zamożnym, jak i biednym. Jednym z twierdzeń wywodzonych z obserwacji rzeczywistości (a nie z teoretycznych modeli gospodarki), sformułowanym przez wybitnego ekonomistę Nicholasa Kaldora (1957) jest stabilność podziału łącznego dochodu wypracowanego w gospodarce między właścicieli kapitału oraz pracowników w dłuższym okresie czasu. Oznacza ona, że w dłuższym okresie dochody kapitalistów i pracowników w sumie rosną w podobnym tempie.
Także dochody osób najbiedniejszych, w tym takich, które nie utrzymują się z pracy – podążają za rosnącymi przeciętnymi dochodami w gospodarce. Na początku rozwojowi towarzyszy zwiększenie nierówności, bo tylko niewielka część społeczeństwa inwestuje w nowoczesne sektory i znajduje w nich zatrudnienie. Z czasem, gdy rośnie znaczenie tych sektorów w gospodarce, nierówności zaczynają maleć.
Warto zauważyć, że nierówności dochodowe w Polsce wcale nie należą do najwyższych na świecie. Są większe niż w krajach skandynawskich, ale podobne do średniej dla całej „starej” Unii, mniejsze niż w krajach anglosaskich, wyraźnie mniejsze niż w tygrysach azjatyckich i zdecydowanie mniejsze niż w Ameryce Łacińskiej. Pewien zakres nierówności w dochodach jest niezbędny, bo bez nich niemożliwy byłby szybki wzrost gospodarczy, a w rezultacie wszyscy dzieliliby biedę – znacznie cięższą niż ta, która w szybko rozwijającym się kraju dotyka tylko niektórych. Gdyby wszyscy ludzie uzyskiwali takie same dochody bez względu na ich wkład w łączną produkcję, nie mieliby bodźców do wysiłku.
Tymczasem wielkość łącznego dochodu w gospodarce zależy od wysiłku, jaki wszyscy ludzie wkładają w jego wytworzenie. Jednak sam wysiłek jest wielkością nieobserwowalną, a w efekcie – trudną do bezpośredniego kontrolowania. Wreszcie, dopóki gospodarka się rozwija, nikt nie jest skazany na pozostawanie w dolnych warstwach dochodowych ani też nikt nie ma gwarancji, że utrzyma się w górnych warstwach. O sukcesie decyduje nie tyle wyjściowy poziom dochodu, co umiejętność ciągłego dostosowywania się do zmian zachodzących w gospodarce.
W Polsce spośród 50 najbogatszych z listy „Wprost” za 1990 rok w br. tylko 10 osób nadal znajdowało się na liście 100 najbogatszych. Na marginesie, tak duże zmiany w grupie najzamożniejszych pozwalają wyrobić sobie pogląd, ile fałszu zawiera twierdzenie pojawiające się co jakiś czas w debacie publicznej, że najwięksi polscy przedsiębiorcy to „uwłaszczona nomenklatura”.
PKB Polski, czyli wartość wszystkich dóbr wytworzonych w ciągu roku na terenie naszego kraju, był w 2006 roku o 64,6 proc. wyższy niż w 1989 roku – u schyłku socjalizmu. W żadnym kraju posocjalistycznym nie udało się do końca 2006 roku równie silnie zwiększyć produkcji. Jeżeli wyłączyć lata 1990-1991, w których produkcja się zmniejszała, przeciętne tempo wzrostu PKB na mieszkańca w latach 1992-2006 wyniosło w Polsce 4,5 proc. Nasz kraj rozwijał się szybko nie tylko na tle innych krajów posocjalistycznych, ale również w porównaniu do zdecydowanej większości innych państw na świecie.
Według najświeższych danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego obejmujących 154 państwa na świecie, jedynie 10 krajów rozwijało się w ostatnich 15 latach szybciej. Wśród nich była Irlandia, której wyniki gospodarcze były ważnym tematem ostatniej kampanii wyborczej do parlamentu w Polsce. Przeciętna roczna dynamika PKB na mieszkańca wyniosła tam 5,5 proc., co było 6 wynikiem na świecie. Jednak z czasem pozycja Polski się obniżała.
W ostatnich 10 latach 33 państwa rozwijały się szybciej niż nasz kraj, w tym 16 krajów posocjalistycznych. W Estonii i na Łotwie dochód na mieszkańca zwiększał się nawet szybciej niż w Chinach. Jego przeciętna roczna dynamika wyniosła w tym okresie 8,5 proc., podczas gdy w Chinach 8,4 proc. W ostatnich 5 latach gospodarki 55 państw rosły szybciej niż Polski, w tym 23 krajów posocjalistycznych. Estonia i Łotwa nadal rozwijały się podobnie jak Chiny (choć trzeba podkreślić, że jednocześnie narastała w nich nierównowaga zewnętrzna, czyli luka między eksportem i importem). Przeciętne roczne tempo wzrostu dochodu na mieszkańca sięgnęło 9,4 proc. na Łotwie i 9,1 proc. w Estonii, a w Chinach 9,2 proc.
Wzrost dochodu na mieszkańca w Polsce w ubiegłym roku o 6,2 proc. byłby wysoki, gdyby utrzymał się na tym poziomie w dłuższym horyzoncie. Natomiast w pojedynczym roku takie tempo wzrostu trzeba uznać za umiarkowane – szybciej niż Polska rozwijało się w zeszłym roku 37 państw na świecie, w tym 15 krajów posocjalistycznych. Dochód na mieszkańca na Łotwie zwiększył się o 12,5 proc., a w Estonii o 11,4 proc. (choć jednocześnie różnica między eksportem i importem wzrosła w nich do bardzo ryzykownego poziomu – odpowiednio, 21,1 proc. PKB i 15,5 proc. PKB); dla porównania, w Chinach wzrósł on o 10,5 proc.
Gdyby Polsce udało się utrzymać tempo wzrostu PKB na mieszkańca z lat 1992-2006 w długim okresie, to po 16 latach dochód na mieszkańca w naszym kraju osiągnąłby obecny poziom w strefie euro, a po kolejnych 10 latach Polska stałaby się zamożniejsza niż strefa euro – przy założeniu, że kraje strefy euro również rozwijałyby się tak samo, jak w ostatnich 15 latach. Gdyby udało się nam powtórzyć wyczyn Irlandii z ostatnich 15 lat, wtedy pierwszy z tych okresów skróciłby się do 13 lat, a drugi – do 6 lat.
Perspektywa poszukiwania pracy w naszym kraju przez obywateli krajów Europy Zachodniej wcale nie musi być nierealna, jak nam się może dzisiaj wydawać. W Irlandii w 1986 roku taka możliwość wydawała się chyba jeszcze mniej prawdopodobna niż dzisiaj u nas, bo w odróżnieniu od naszej obecnej sytuacji kraj ten znajdował się wtedy w obliczu bankructwa. Jeszcze w styczniu 1988 roku raport „The Economist” na temat tego kraju nosił tytuł „Najbiedniejszy wśród bogatych”. Tymczasem, w 1996 roku, a więc zaledwie 10 lat później, liczba imigrantów szukających pracy w Irlandii przekroczyła liczbę emigrantów. W maju 1997 r
oku to samo czasopismo określiło Irlandię mianem „jaśniejącego światła Europy”, a 2 lata później – „celtyckim tygrysem”.
Polacy nie będą musieli szukać pracy w krajach Europy Zachodniej, a obywatele tamtych krajów będą mogli ją znaleźć u nas. Tak będzie tylko wtedy, gdy uda nam się przyspieszyć tempo wzrostu gospodarki, albo przynajmniej utrzymać je na poziomie z ostatnich 15 lat. To ambitny cel, ale możliwy do osiągnięcia. W minionych trzech dekadach podobne lub wyższe tempo wzrostu udało się osiągnąć tylko 8 krajom. Trzeba przy tym dodać, że przeszłe tempo wzrostu gospodarki słabo prognozuje przyszłą dynamikę rozwoju
Na tak postawione pytanie można odpowiadać na różnym poziomie szczegółowości. Pierwszy, najpłytszy poziom ma charakter rachunkowy. Nie przedstawia żadnych mechanizmów, ale pozwala wyrobić sobie np. pogląd, gdzie leżą najprostsze rezerwy, których uruchomienie powinno przyspieszyć wzrost gospodarczy na jakiś czas.
W żadnym z najszybciej rozwijających się krajów w ostatnich trzech dekadach wzrost zatrudnienia nie wyjaśniał w istotnej części wysokiej dynamiki PKB na mieszkańca. W większości z nich odsetek pracujących w wieku produkcyjnym już wcześniej, tj. w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, osiągnął wysoki poziom, przejściowo podnosząc tempo wzrostu gospodarki. Dlatego w ostatnim ćwierćwieczu zatrudnienie nie mogło w nich rosnąć w tempie wyraźnie wyższym niż liczba mieszkańców.
Warto też spojrzeć na wcześniejsze doświadczenia gospodarczych tygrysów. W latach 1966 – 1990, dzięki szybszemu wzrostowi zatrudnienia niż liczby ludności, dynamika PKB na mieszkańca była w nich wyższa od 1,0 pkt. proc. w Hongkongu do 2,6 pkt. proc. w Singapurze. Nie sposób też nie wspomnieć o doświadczeniach Irlandii. Przeciętne roczne tempo wzrostu zatrudnienia w latach dziewięćdziesiątych było w tym kraju o 2,5 pkt. proc. wyższe niż przyrost liczby ludności. A jeszcze w latach osiemdziesiątych spadające zatrudnienie obniżało dynamikę PKB na mieszkańca o 1,0 pkt proc. W 1987 roku stopa bezrobocia sięgnęła 17,6 proc. i za wyjątkiem Hiszpanii była najwyższa w Unii Europejskiej.
Aby wzrost zatrudnienia mógł podnieść dynamikę PKB na mieszkańca, musi zwiększyć się, po pierwsze, udział ludzi w wieku produkcyjnym lub relacja zatrudnionych do liczby ludzi w wieku produkcyjnym. Pierwsza zmiana jest wynikiem głównie procesów demograficznych. Państwo może na nią bezpośrednio wpływać praktycznie wyłącznie poprzez zmiany wieku emerytalnego. W Polsce zmniejszenie liczby urodzeń i wejście w dorosłość wyżu demograficznego z początku lat osiemdziesiątych zwiększyły odsetek osób w wieku produkcyjnym.
Niestety, jak dotychczas nie wykorzystaliśmy sprzyjającej nam demografii do przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego. W przyszłości przyjdzie nam za to zapłacić rachunek: na skutek spadku liczby urodzeń zmniejszy się dopływ osób na rynek pracy, a przy braku zmian w wieku emerytalnym stale będzie się zwiększać odsetek osób w wieku poprodukcyjnym.
Druga zmiana zależy w dużym stopniu od prowadzonej polityki gospodarczej. W Polsce odsetek osób pracujących w wieku produkcyjnym (nazywany w ekonomii wskaźnikiem zatrudnienia) przez wiele lat się obniżał i w latach 2002-2004 wynosił niewiele ponad 51 proc. Pomimo wysokiego tempa wzrostu liczby pracujących w ostatnich 4 latach, w 2007 r. współczynnik zatrudnienia w Polsce wzrósł jedynie do 57 proc. W krajach tzw. starej UE odsetek ten jest natomiast o 10 pkt. proc. wyższy.
Zwiększenie aktywności zawodowej Polaków stanowi rezerwę, która, gdyby ją wykorzystać, mogłaby znacząco przyspieszyć rozwój naszego kraju. W Polsce w każdej grupie wiekowej pracuje znacznie niższy odsetek osób niż np. w Irlandii. Wśród osób w wieku 15-24 lat pracuje u nas jedynie 25,8 proc., a w Irlandii 49,9 proc. Niski wskaźnik zatrudnienia wśród ludzi młodych w Polsce nie może być tłumaczony rewolucją edukacyjną, jaka dokonała się po upadku socjalizmu.
Choć spośród wszystkich krajów OECD mamy najwyższy odsetek osób w wieku 20-24 lat, które kontynuują naukę, to jednocześnie jedynie niecałe 20 proc. z nich łączy studiowanie z pracą zawodową. Tymczasem, na przykład w Danii, gdzie studiuje ponad połowa osób młodych, ponad 64 proc. z nich pracuje zawodowo. Podobnie wysoki odsetek pracujących studentów występuje w Australii (69 proc.) i Holandii (65 proc.). W Polsce wśród młodych osób, które się nie uczą, jedynie nieco ponad połowa pracuje zawodowo. W krajach OECD, odsetek pracujących wśród osób w wieku 20-24 lat, które się nie uczą, wynosi aż 80 proc.
Wśród osób w wieku 25-54 lata różnica w poziomie współczynnika zatrudnienia pomiędzy Polską a innymi krajami jest mniejsza. U nas pracuje 74,9 proc. tych osób, natomiast w Irlandii 78,7 proc. Największa różnica dotyczy odsetka zatrudnionych wśród osób w wieku 55-64 lata. W naszym kraju wynosi on 29,7 proc., a w Irlandii 53,8 proc.
Nie jest przypadkiem, że niskiej aktywności zawodowej osób starszych towarzyszą problemy ze znalezieniem pracy przez ludzi młodych. Większa liczba emerytów oznacza konieczność zwiększenia podatków na sfinansowanie dodatkowych świadczeń. Młodzi ludzie muszą mieć na tyle wysokie kwalifikacje, aby zarobić na siebie, na młodych emerytów i przynieść zysk przedsiębiorcy. Bez doświadczenia trudno jednak o takie kwalifikacje.
Gdyby w ciągu 16 lat udało się nam podnieść wskaźnik zatrudnienia o taką samą wartość o jaką udało się go zwiększyć w Irlandii w latach dziewięćdziesiątych, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o grubo ponad 20 proc. Gdyby dodatkowo udało się skłonić jedną trzecią Polaków pracujących w krajach Unii Europejskiej do powrotu i podjęcia pracy w Polsce, to luka ta zmniejszyłaby się o kolejne ponad 3 proc.
Ważnym źródłem wysokiego tempa wzrostu większości najszybciej rozwijających się krajów była wysoka dynamika inwestycji. Aby sfinansować duże inwestycje, trzeba dużo oszczędzać. W najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach relacja oszczędności narodowych do PKB (określana w ekonomii jako stopa oszczędności) zwiększyła się z 27,3 proc. w latach 1972-1976 do 37,7 proc. w latach 2000-2004. Dla porównania, w Polsce w ostatnich 4 latach wyniosła ona jedynie 16,7 proc.
Inwestycje w części można też sfinansować z oszczędności zagranicznych. Szczególnie istotną rolę odegrały one w krajach nadbałtyckich. W Estonii udział inwestycji w PKB zwiększył się z 26,2 proc. w 1993 roku do 31,8 proc. w 2005 roku, na Łotwie z 9,2 proc. do 34,2 proc., a na Litwie z 19,2 do 25,0 proc. W ostatnich kilkunastu latach znacznie zwiększyła się mobilność kapitału, co znalazło odzwierciedlenie w istotnym osłabieniu zależności inwestycji od wielkości narodowych oszczędności. Jednak generalnie niskie oszczędności krajowe nie są w pełni uzupełnianie przez napływ oszczędności zagranicznych. Ludzie dobrze znający lokalne realia wolą lokować swoje oszczędności u siebie, nawet jeżeli za granicą mogłyby im one przynieść większy dochód. Co więcej, jak pokazują badania, inwestycje zagraniczne przynoszą najwięcej korzyści gospodarce, gdy są finansowane z krajowych oszczędności, bo są wtedy czystym importem bardziej zaawansowanych technologii i nie powodują dużych wahań kursu walutowego.
Gdyby w ciągu 16 lat udało się nam stopniowo podnosić stopę oszczędności z 17,6 proc. w 2005 roku do 33,3 proc., tj. tak samo jak zwiększyła się ona w Irlandii w latach 1985-2000, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca
między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o około 12,5 proc. Mogłoby się zwiększyć nawet o ponad 20 proc., gdyby nowe inwestycje lokowano w projekty o wysokiej zyskowności, czego odzwierciedleniem byłby wzrost udziału wynagrodzenia właścicieli kapitału w łącznym dochodzie z około 30 do 50 proc. – podobnie jak stało się to w Irlandii i to przy pominięciu wpływu na rozwój postępu technicznego. Luka ta zawężałaby się coraz mocniej w późniejszych latach – ostatecznie zmniejszyłaby się o około 40 proc.
Trzeba jednak pamiętać, że inwestycje napędzane przez oszczędności i będący ich skutkiem wzrost nakładów kapitału w gospodarce nie mogą, podobnie jak zwiększenie zatrudnienia, być trwałym źródłem wzrostu gospodarczego. Każda dodatkowa jednostka kapitału podnosi poziom produktu w coraz mniejszym stopniu. Podstawowym źródłem postępu technicznego w naszych warunkach jest transfer technologii z zagranicy. Według niektórych szacunków wyjaśnia on nawet 90 proc. postępu technicznego w krajach na naszym poziomie rozwoju i będzie tak co najmniej tak długo, jak długo nie staniemy się krajem przodującym w rozwoju nowych technologii.
Transfer technologii dokonuje się nie tylko w wyniku inwestycji zagranicznych firm w krajowe przedsiębiorstwa lub zakup licencji za granicą. Ważnym jego źródłem jest międzynarodowa wymiana handlowa i to paradoksalnie nie tyle eksport (choć wymusza on uczenie się zagranicznych standardów), co przede wszystkim import. Import daje krajowym przedsiębiorstwom dostęp z jednej strony do najbardziej zaawansowanych maszyn, a z drugiej strony do komponentów i półproduktów, których w kraju nikt nie potrafi wytworzyć równie tanio lub równie dobrze.
Przystąpienie do Unii Europejskiej, podnosząc naszą wiarygodność, przyczyniło się do zwiększenia napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Dało nam też swobodny dostęp do jednej piątej dóbr wytwarzanych na świecie (taki jest mniej więcej udział UE w globalnej produkcji), poprawiło dostęp do innych rynków oraz zmniejszyło ryzyko wprowadzenia utrudnień w wymianie handlowej.
Jeżeli natomiast chodzi o drugą z sił napędzających wzrost produktywności, tj. poprawę efektywności wykorzystania pracy i kapitału, to jednym ze sposobów na nią jest znoszenie barier utrudniających przepływ pracowników i kapitału z sektorów o niskiej produktywności do sektorów, w którym jest ona wysoka. Większość z tych barier jest tworzona przez państwo, które nie pozwala upaść lub zmniejszyć zakresu działalności sektorom ponoszącym straty lub uzyskującym jedynie niski poziom zyskowności. W tym przypadku interwencjonizm państwa polega na pompowaniu w nierentowne przedsiębiorstwa pieniędzy, które w formie podatków są ściągane z sektorów o wysokich zyskach, mimo że te ostatnie mogłyby wytworzyć znacznie więcej, wykorzystując pracę i kapitał używane w tych pierwszych.
Polska mogłaby osiągnąć duży wzrost produktywności, zmniejszając wielkość zatrudnienia w rolnictwie. Według badań ankietowych, udział tego sektora w całkowitej liczbie pracujących wynosi aż 14 proc., mimo że rolnictwo wytwarza już tylko ok. 4,5 proc. łącznego produktu gospodarki. Głębsza niż w Polsce przepaść między wydajnością pracy w rolnictwie i poza rolnictwem jest obecnie jedynie w Botswanie. Gdyby w ciągu 16 lat jedna piąta pracujących w rolnictwie znalazła zatrudnienie poza rolnictwem, podobnie jak to się stało w Irlandii w latach dziewięćdziesiątych, to wyłącznie z tego powodu luka w PKB na mieszkańca między Polską a krajami strefy euro zmniejszyłaby się o około 3 proc. Szacunek ten trzeba jednak traktować z dużą ostrożnością – ze względu na fakt, że wiele osób pracujących w rolnictwie jednocześnie jest zatrudnionych – często na czarno – poza rolnictwem.
Jeżeli skutecznie jest chroniona własność i postanowienia umów, radykalnie zawężają się możliwości przywłaszczenia sobie wyników nakładów poniesionych przez inne osoby. W takich warunkach to głównie państwo powoduje powstawanie wymienionych nieefektywności.
Po pierwsze, jeżeli rozdaje ono przywileje, to ludzie ciężko pracują nad ich uzyskaniem. Uganiają się za zezwoleniami, koncesjami, zamówieniami publicznymi, zasiłkami, pracą w urzędach, czy łapówkami. Żadne z tych zajęć nie zwiększa łącznego dochodu w gospodarce (mimo że każde z nich pochłania wiele ludzkiej energii), a część – samo w sobie ten dochód obniża.
Po drugie, państwo nie pilnuje, aby będące w jego gestii zasoby pracy i kapitału były w pełni wykorzystywane. Na pełniących władzę w państwie nie działają bowiem bodźce, które zmuszałyby ich do dbania o zyski kontrolowanych przedsiębiorstw.
Po trzecie, w kraju, w którym chroniona jest własność, tylko państwo może uchronić przed upadkiem przedsiębiorstwa chronicznie ponoszące straty. Bez państwowych subsydiów czy umorzeń podatków kapitał oraz pracownicy tych przedsiębiorstw przepłynęliby do firm, których produkty są cenione przez klientów na tyle, że mogą one samodzielnie opłacić używany przez siebie kapitał oraz zatrudnionych ludzi.
Po czwarte, o ile można sobie wyobrazić pewne szczególne przypadki, w których wolny rynek nie doprowadzi do zastąpienia mniej efektywnej technologii przez bardziej efektywną o tyle państwo może zablokować wprowadzenie bardziej efektywnej technologii w każdej sytuacji.
Polska gospodarka ma rezerwy, które gdyby zostały uruchomione, pozwoliłyby jej bardzo szybko się rozwijać przez dwie – trzy dekady, a nawet dłużej. Odsetek pracujących wśród ludzi w wieku produkcyjnym jest u nas o blisko jedną piątą niższy niż w najszybciej rozwijających się krajach. Społeczeństwo, w którym pracuje zaledwie nieco ponad połowa osób w wieku produkcyjnym nie jest w stanie szybko się bogacić. Stopa oszczędności w Polsce jest prawie dwa razy mniejsza niż w tamtych państwach. Wciąż niemal ponad jedna siódma zatrudnionych w naszym kraju pracuje w rolnictwie, w którym produkcja na zatrudnionych stanowi jedynie około jednej trzeciej wydajności pracy w pozostałych sektorach gospodarki.
Zmiany, które powinny uruchomić te rezerwy, a więc radykalnie podnieść liczbę pracujących i stopę oszczędności oraz ułatwić podejmowanie pracy poza rolnictwem, mogłyby jednocześnie rozciągnąć okres szybkiego wzrostu na lata wykraczające poza dwie czy trzy dekady. Zmiany te powinny bowiem przyczynić się również do wzrostu produktywności kapitału i pracy, czyli uruchomić źródło rozwoju, które jako jedyne nie musi wygasnąć po pewnym czasie.
Kluczem do utrwalenia szybkiego wzrostu gospodarki jest reforma finansów publicznych. Prawdziwa reforma musi polegać na obniżeniu wydatków publicznych w relacji do PKB. Obecnie są one w takim ujęciu o prawie dwie trzecie wyższe niż były w ostatnim ćwierćwieczu w najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach.
Zwolennicy zwiększania wydatków publicznych w naszym kraju lubią powoływać się na przykłady państw rozwiniętych, w których bywają one takie same lub nawet większe niż u nas. Szczególnie często przywołują przykład Szwecji. Ale ten kraj, kiedy znajdował się na naszym obecnym poziomie rozwoju, tj. na początku lat sześćdziesiątych XX wieku, miał o prawie jedną czwartą niższe wydatki niż nasze. Do lat pięćdziesiątych XX wieku Szwecja była najszybciej rozwijającym się krajem na świecie, ale wraz z eksplozją wydatków publicznych jej przewaga nad innymi krajami Europy Zachodniej (w których wydatki publiczne też rosły, ale wolniej) zniknęła. W 1950 roku dochód na mieszkańca w Szwecji był o prawie połowę wyższy
od średniej dla pozostałych krajów Europy Zachodniej, a na początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy wydatki publiczne w tym kraju osiągnęły swój najwyższy poziom, spadł poniżej tej średniej.
Aby w ciągu kilkunastu lat radykalnie obniżyć relację wydatków publicznych do PKB, wcale nie trzeba redukować kwot wydawanych przez państwo na poszczególne cele. Wystarczyłoby zahamować ich obecny wzrost. W tym celu należałoby ustalić sztywne reguły, wedle których miałyby one rosnąć. Początkowo mogłyby one być zwiększane o 1 pkt proc. ponad cel inflacyjny. Po spadku relacji wydatków publicznych do PKB do pożądanego poziomu, byłyby one podnoszone w tempie równym dynamice nominalnego PKB sprzed 3 lat. Pożądany poziom relacji wydatków publicznych do PKB można byłoby ustalić np. na 30 proc., tj. na wysokości nieco niższej niż w Irlandii, ale umożliwiającej wypełnianie wszystkich funkcji państwa realizowanych obecnie w krajach rozwiniętych – w tym utrzymanie racjonalnego systemu zabezpieczenia społecznego.
Przy takiej regule wydatki publiczne spadłaby poniżej 30 proc. w ciągu 12 lat, a po 24 latach poniżej 20 proc. i to przy dosyć konserwatywnym założeniu, że spadek fiskalizmu państwa umożliwiłby nam jedynie podtrzymanie tempa wzrostu z ostatnich 15 lat, a nie jego przyspieszenie. Ponadto taka reguła poprawiłaby efektywność wydatków publicznych. Każdy kto chciałby zwiększyć wydatki na określony cel bardziej niż dopuszczałaby reguła lub wprowadzić nową kategorię wydatkową, musiałby wskazać inne rodzaje wydatków, które należałoby odpowiednio obniżyć. Dzięki temu na poważnie zaczęto by dyskutować o korzyściach i kosztach społecznych poszczególnych wydatków.
Alternatywnie, można byłoby od razu ustalić maksymalne tempo wzrostu wydatków publicznych na poziomie około 2 pkt proc. ponad cel inflacyjny, tj. na poziomie zbliżonym do długofalowego tempa wzrostu gospodarki obserwowanej w krajach wysoko rozwiniętych, do których Polska miałaby dołączyć. Tę regułę należałoby uzupełnić o możliwie szybkie zredukowanie do zera tych wydatków, które są, po pierwsze, same w sobie szkodliwe dla rozwoju i, po drugie, niesprawiedliwe.
Gdzie należy szukać oszczędności? Przede wszystkim w tych kategoriach wydatków, których wielkość najbardziej odróżnia nas od najszybciej rozwijających się krajów, czyli w wydatkach socjalnych. Wiele z tych wydatków szkodzi rozwojowi, nawet jeśli pominąć negatywny wpływ na wzrost gospodarki podatków, z których są one finansowane. Po pierwsze, to one w dużym stopniu odpowiadają za niski odsetek pracujących w naszym społeczeństwie. Takie szkody wyrządzają w szczególności wcześniejsze emerytury lub – ogólniej – wszelkie świadczenia kierowane do osób w wieku produkcyjnym, które są zdolne do pracy, ale ani nie pracują ani nie szukają zatrudnienia. Nie tylko redukują one opłacalność zatrudnienia, ale w ogóle pozwalają na uzyskiwanie dochodu bez jakiejkolwiek pracy.
Bez obcięcia tych wydatków, wpychających ludzi w bierność zawodową, nie da się radykalnie zwiększyć liczby pracujących w naszym kraju. Warto dodać, że wydatki publiczne stwarzające możliwość pozostawania poza zatrudnieniem redukują jednocześnie opłacalność inwestowania we własną edukację. Tymczasem, ciągły postęp techniczny może obniżać produktywność osób o niskich kwalifikacjach, a tym samym zmniejszać ich szanse na znalezienie pracy – szczególnie jeśli państwo narzuca przedsiębiorstwom płacę minimalną i podnosi ją wraz ze wzrostem przeciętnych płac.
Po drugie, wydatki socjalne obniżają stopę oszczędności. Osłabiają bowiem ważny bodziec do ich gromadzenia, tj. ostrożność. Poszczególne osoby nie muszą się zabezpieczać na wypadek skokowego spadku bieżących dochodów, bo państwo przenosi z nich na ogół podatników wiele ryzyk, w tym tak wysokie i absurdalne jak ryzyko niskich dochodów przy braku wysiłku wkładanego w pracę. Ponadto, wydatki te prowadzą do powstania grupy osób, które nie mogą oszczędzać, jeżeli chcą utrzymać dochody – klientowi pomocy społecznej oszczędzanie grozi utratą przynajmniej części otrzymywanych świadczeń.
Po trzecie, wydatki socjalne spowalniają zmiany zachodzące na polskiej wsi. Państwo dopłaca do rolnictwa około 2,5 proc. PKB, czyli prawie tyle samo, ile ono wytwarza. Prawie dwie trzecie tej kwoty pochłaniają emerytury i renty rolnicze. Ale wiele wydatków socjalnych nie dość, że szkodzi rozwojowi, to jeszcze urąga sprawiedliwości, bo wcale nie trafia do osób najbiedniejszych. Wśród krajów posocjalistycznych są takie, w których praktycznie w ogóle nie ma wydatków socjalnych. W Polsce należą one do najwyższych, pochłaniając około połowy z sięgających 45 proc. PKB wszystkich wydatków publicznych. Tymczasem udział osób najbiedniejszych w łącznym dochodzie wytworzonym w gospodarce jest u nas niższy niż przeciętnie w krajach, w których nie wydaje się praktycznie nic na pomoc socjalną.
Po pierwsze, radykalnie ograniczyć możliwości korzystania z wczesnych emerytur i uzależnić wysokość emerytury od wielkości wkładu do funduszu emerytalnego, co oznacza, że ewentualne prawo do wcześniejszej emerytury powinno być związane z obowiązkiem opłacania dodatkowej składki, która sfinansuje świadczenia wypłacane od momentu przejścia na emeryturę do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Jest to niezbędne, aby powstrzymać dezaktywizację osób w wieku produkcyjnym.
Mamy najmłodszych w Europie emerytów – pracuje zaledwie 30 proc. osób w wieku 55-65 lat. Według danych OECD przeciętny wiek rzeczywistego przechodzenia na emeryturę wynosił w naszym kraju w latach 2000-2005 61,3 lata w przypadku mężczyzn i 58 lat w przypadku kobiet. Na początku transformacji, tj. w latach 1990-1995 wynosił on, odpowiednio, 63,8 i 61,4 lata. Utrzymanie młodych emerytów kosztuje podatników 20 mld zł rocznie. Doświadczenia innych krajów pokazują, że wcale tak nie musi być.
Po drugie, należałoby podnieść wiek emerytalny kobiet i zrównać go z wiekiem emerytalnym mężczyzn, który z kolei powinno się na sztywno związać z oczekiwaną długością życia – tak, aby wraz z poprawą zdrowotności społeczeństwa nie wypychać ludzi w pełni sił witalnych poza rynek pracy i skazywać ich na niskie emerytury. Po trzecie, trzeba uzależnić uzyskiwanie pomocy społecznej przez osoby zdolne do pracy od aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia i podnoszeniu kwalifikacji. Znacząca część zarejestrowanych bezrobotnych oraz osób korzystających z pomocy społecznej odmawia uczestnictwa w szkoleniach i podjęcia pracy.
Nie da się radykalnie ograniczyć wydatków państwa bez jednoczesnego zmniejszenia zatrudnienia w sektorze publicznym. Jego utrzymanie pochłania około jednej trzeciej tych wydatków. Tak więc bezpośrednią konsekwencją zachowania w nim zatrudnienia na obecnym poziomie byłoby wyłączenie z racjonalizacji co trzeciego złotego, wydawanego przez państwo. Duża część sektora publicznego (szkoły, ośrodki zdrowia, szpitale, ośrodki badawczo-rozwojowe i przedsiębiorstwa państwowe) wytwarza dobra, których ludzie potrzebują. Tę jego część należałoby w możliwie dużym stopniu sprywatyzować (co nie oznacza, że państwo miałoby się całkowicie wycofać z finansowania usług edukacyjnych czy zdrowotnych lub badań naukowych).
Zmusiłoby to administrację do ukrócenia marnotrawstwa, bo radykalnie zmniejszyłyby się możliwości przerzucania kosztów własnej nieefektywności na podatników. O rozwoju poszczególnych jednostek decydowałoby to, czy potrafią zaoferować klientom dobro po kosztach niższych od war
tości, jaką ono dla nich przedstawia, a nie – jak obecnie – presja, jaką są w stanie wywrzeć na rządzących przy podziale pieniędzy podatników. Dodatkowo na rynek pracy trafiliby ludzie, często dobrze wykształceni, których kwalifikacje obecnie marnują się w wielu urzędach, zajmujących się sprawami bez wpływu, w najlepszym razie, na łączny dochód społeczeństwa.
Eliminacja deficytu w finansach publicznych nie tylko pozwoliłaby się Polsce szybciej rozwijać. Oznaczałaby również likwidację jednego ze źródeł narastania nierówności w dochodach między bogatymi i biednymi. Dlaczego deficyt pogłębia te nierówności? Otóż z jednej strony, odsetki od długu publicznego, zaciągniętego przez państwo na pokrycie deficytu, trafiają – co oczywiste – wyłącznie do osób, które pożyczyły swoje pieniądze państwu, a więc zazwyczaj do osób zamożnych. Z drugiej strony podatki, które państwo ściąga na opłacenie odsetek od długu publicznego, obciążają wszystkich – w tym również najbiedniejszych.
Obniżenie opodatkowania zarówno pracy, jak i zysków przedsiębiorstw powinno ograniczyć zakres nieproduktywnych działań w gospodarce. Przy niższych i prostszych podatkach ludzie mieliby mniej bodźców oraz sposobności do wyszukiwania metod na niepłacenie podatków. Traciliby więc mniej czasu i energii na tego rodzaju działania. Nie tylko uchylanie się od płacenia, ale i dopełnianie obowiązków podatkowych wymaga poniesienia zbędnych nakładów, które w przeciwnym razie mogłyby zostać wykorzystane w produktywny sposób.
Przy prostych podatkach mniej uciążliwe byłoby prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Mniej byłoby niejasnych lub spornych spraw. Rzadsze i krótsze byłyby więc kontrole podatkowe. Rzadziej też podatnicy musieliby się odwoływać do sądów od niekorzystnych dla siebie decyzji kontroli skarbowej. Wreszcie, także wydatki państwa na kontrolę podatników mogłyby być mniejsze – bez ryzyka nasilenia się oszustw podatkowych.
Uzdrowienie finansów publicznych nie jest jedyną reformą państwa niezbędną do utrzymania szybkiego rozwoju naszego kraju w długim okresie. Potrzebna jest także poprawa otoczenia regulacyjnego gospodarki. Jednym z podstawowych elementów tej poprawy powinno być ułatwienie zakładania firm. Dyskusja w naszym kraju toczy się wokół zmniejszenia liczby formalności koniecznych do spełnienia, aby założyć firmę. Im mniej by ich było, tym w mniejszym stopniu energia ludzka byłaby kierowana na nieproduktywne działania; od wypełniania formularzy i ich sprawdzania, czy wydawania różnego rodzaju potwierdzeń.
Jednak to nie liczba formalności, ani czas potrzebny do ich przebycia stanowi główną barierę dla powstawania nowych firm w naszym kraju. Najpoważniejszą barierą jest koszt założenia firmy. U nas jest on wyraźnie wyższy niż w Irlandii, w krajach nadbałtyckich oraz we wszystkich najszybciej rozwijających się krajach w ostatnich trzech dekadach. Jeżeli Polska ma się nadal szybko rozwijać, usuwanie utrudnień nie powinno dotyczyć tylko zakładania firm, ale i ich późniejszego rozwijania. Ulgą dla przedsiębiorstw byłoby wspomniane wcześniej uproszczenie podatków w ramach kompleksowej reformy finansów publicznych.
Ale likwidacja ciężarów utrudniających prowadzenie działalności gospodarczej nie powinna się ograniczać do uproszczenia podatków. Oprócz skomplikowanego systemu podatkowego, który hamuje rozwój przedsiębiorstw, istnieje również wiele innych barier. Z kolei wzrost zatrudnienia jest hamowany przez sztywne prawo pracy, które zawęża możliwości samodzielnego ustalania przez pracowników i pracodawców warunków pracy i jej wynagradzania.
Polska szczególnie mocno różni się od najszybciej rozwijających się krajów pod względem kształtowania czasu pracy oraz warunków zatrudniania i zwalniania pracowników. Wysokie koszty zatrudniania i zwalniania pracowników sprawiają, że nawet w okresie dobrej koniunktury gospodarczej przedsiębiorcy niechętnie zwiększają zatrudnianie, szczególnie osób cechujących się niską produktywnością i wysoką rotacją (tj. osób młodych, nie posiadających odpowiednich kwalifikacji oraz długotrwale bezrobotnych.
Innym ważnym elementem poprawy otoczenia regulacyjnego byłoby wzmocnienie ochrony praw własności. Obecnie, przedsiębiorcy muszą przebrnąć przez 41 procedur, aby wyegzekwować umowę, od której wypełnienia uchyla się nierzetelny kontrahent. W Irlandii takich procedur jest ponad dwa razy mniej, a w krajach nadbałtyckich – prawie dwa razy mniej. Przedsiębiorcy mogliby bez większych obaw angażować się w te rodzaje działalności, które wymagają zawierania umów z wieloma partnerami oraz stosowania odroczonych płatności. Tym samym, zaczęliby w większym niż obecnie stopniu czerpać korzyści, jakie niesie za sobą specjalizacja oraz duża skala działalności.
Wzrost gospodarczy, dopóki się utrzymuje, przynosi korzyści zarówno bogatym, jak i biednym, niezależnie od tego, czy państwo zajmuje się „dzieleniem owoców wzrostu”, czy też nie. Jak pokazują doświadczenia międzynarodowe, w dłuższym okresie dochody obu grup we wszystkich krajach zwiększają się w podobnym tempie, co powoduje, że stosunek uzyskiwanych przez nie dochodów waha się w niewielkim stopniu. Dzięki rozwojowi, po pewnym czasie poziom życia biednych ludzi staje się wyższy niż w przeszłości osób całkiem zamożnych. Rozwój skutkuje nie tylko wzrostem poziomu życia wszystkich grup dochodowych w społeczeństwie, ale i ciągłą zmianą ich składu. Osoby z dolnych grup dochodowych mają szansę przeskoczyć do górnych warstw, a osoby z górnych grup ryzykują spadek w dół, jeżeli przestają się wysilać, a nie przestają wydawać.
Po wprowadzeniu wolnorynkowych reform Polska należała do najszybciej rozwijających się krajów. W latach 1992-2006 jedynie 10 państw osiągnęło wyższe tempo wzrostu dochodu na mieszkańca. W tej grupie nie było ani jednego kraju z dawnego bloku wschodniego. Gdyby nasz kraj nadal tak szybko się rozwijał, to po 16 latach dochód na mieszkańca zrównałby się u nas z obserwowanym obecnie w strefie euro. Po kolejnych 10 latach Polska stałaby się zamożniejsza niż kraje strefy euro.
Opracowanie: Jędrzej Kulig na podstawie raportu FOR
Autorzy:
*Andrzej Rzońca jest doktorem ekonomii, pracuje jako adiunkt Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, Wiceprezes i Główny Ekonomista Fundacji FOR.
**Wiktor Wojciechowski jest doktorem ekonomii, Starszy Ekonomista Fundacji FOR.
