W ostatnich latach niezwykle popularny stał się termin „ekonomia społeczna”. Przy okazji kwerendy literaturowej z tej tematyki zacząłem się zastanawiać, czy właściwie ekonomia może nie mieć charakteru społecznego? Termin ten wzbudza wiele emocji i w zależności od opcji politycznej oraz prezentowanego poglądu na gospodarkę można zauważyć zarówno jej skrajnych zwolenników, jak i zaciętych przeciwników. Wraz z pojawiającymi się publikacjami na ten temat, rodzą się pewne wątpliwości ze zdefiniowaniem tego pojęcia, jak również czy ekonomia społeczna jest czymś innym niż ekonomia rynkowa? Z pewnością nie ma jasnej, jedynie słusznej odpowiedzi, nie roszczę też sobie prawa do rozwiązania istniejącego sporu. Chciałbym podjąć dyskusję na temat miejsca ekonomii społecznej w myśli ekonomicznej i zastanowić się, czy ekonomia, aby być efektywną, w gruncie rzeczy nie musi mieć społecznego charakteru. Pojawia się wobec tego pytanie, czy ekonomia społeczna jest nowym rozwiązaniem dla gospodarki, czy jedynie kluczem do większej odpowiedzialności w dotychczasowych rozwiązaniach rynkowych. W celu ułatwienia dyskursu na podjęty temat oraz większej przejrzystości będę używał pojęcia ekonomia rynkowa i ekonomia społeczna.
Pojęcie ekonomia pojawiło się już w starożytnej Grecji na przełomie V i VI wieku p.n.e. i wprowadził je Ksenofont. Jego dzieło Oikonomikos stanowiło źródło dla dzisiejszego terminu ekonomia. Jednak umocnienie się i ukształtowanie ekonomii związane było z narodzinami liberalnego systemu gospodarczego, wraz z jego propagatorami – Smithem i Ricardo. Paradygmatem szkoły klasycznej stała się niczym nie ograniczona wolna konkurencja, a jedynym regulatorem „niewidzialna ręka rynku”. Według niektórych badaczy podejście to było niekiedy sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ na pierwszym planie stawiano osiągnięcie zysku. Jednocześnie w ich opinii podejście takie było równoznaczne ze stawianiem na pierwszy plan gospodarki i interesu pracodawcy, bez uwzględnienia sytuacji poszczególnych jednostek, co tym samym sprzyjało ich wykluczeniu z aktywnego udziału w życiu społeczno-gospodarczym. Marshall stwierdził, że dziedzina ta powinna mieć na celu badanie ludności w jego codziennym życiu gospodarczym od strony zarówno indywidualnej, jak i społecznej, w celu osiągnięcia dobrobytu. Uważał, że zysk powinien być stawiany na równi z celami społecznymi. Pewna wrażliwość społeczna oraz dążenie do zaspokojenia potrzeb przez wszystkie strony procesu rynkowego w sposób równomierny spowodowała, że część naukowców zwróciła szczególną uwagę na cele społeczne wyodrębniając z ekonomii rynkowej ekonomię społeczną. Wobec tego mianem ekonomii powinno się określać wszelkie działania uznające zasadniczą i pozytywną rolę przedsiębiorstwa, rynku i własności prywatnej i wynikającej z niej odpowiedzialności za środki produkcji.
Dla wielu badaczy termin „ekonomia społeczna” nie jest do końca klarowny. Dokładne zdefiniowanie tego pojęcia jest niezmiernie trudne, ponieważ wymaga odwołania się do innych zagadnień z zakresu zarówno ekonomii, jak i socjologii ukonstytuowanych w celach pomocowych, samopomocowych oraz wspólnotowych. Według Sadowskiego najbardziej trafne byłoby definiowanie ekonomii społecznej poprzez funkcjonujące organizacje trzeciego sektora, m.in. stowarzyszenia i fundacje, centra integracji społecznej i spółdzielnie socjalne. Również Kelly to pojęcie rozumie jako działalność na pograniczu sektora prywatnego i publicznego prowadzone przez organizacje trzeciego sektora, obejmującego organizacje społeczne. Kwaśnicki zaś uważa, że dotyczy ona tych problemów, z którymi inne sektory nie mogą sobie poradzić, a mianowicie spójności społecznej, dbałości o tworzenie miejsc pracy, zachęcania do przedsiębiorczości, a także wszelkiej aktywności nieprzynależnej rynkowi i państwu.
Należy zauważyć, że dokładne tłumaczenie angielskiego pojęcia social economy prowadzi do zawężenia zakresu badań, ponieważ w tym przypadku economy należałoby traktować jako gospodarkę, a nie naukę jako taką. Problem ten w krajach Europy Zachodniej rozwiązano poprzez wprowadzenie do języka ekonomicznego dodatkowo pojęć pokrewnych, takich jak: ekonomia popularna, solidarnościowa, społeczności lokalnej, współpracy, które w szerszy sposób definiują zakres zainteresowania tej dziedziny.
Co wobec tego jest charakterystycznego dla ekonomii społecznej? Czego z kolei nie posiadają podmioty działające w ramach ekonomii rynkowej? Według niektórych autorów, podejście rynkowe jest niekiedy sprzeczne z interesem społecznym, ze względu na ciągłe dążenie do osiągnięcia korzyści wyłącznie przez określone grupy, poprzez stawianie jako najważniejszy cel osiągnięcie zysku przez właściciela kapitału. Jednak już Marshall w 1928 roku zauważył, że ekonomia powinna zajmować się badaniem podejmowanych przez ludność decyzji bezpośredni wpływ na sytuację dla życia gospodarczego, zarówno od strony indywidualnej, jak i zbiorowej. Można zatem zauważyć, że działania na rzecz jednostek nie są wykreowane poprzez ekonomię społeczną, a są przedmiotem rozpraw od dawna.
Ekonomia społeczna, w myśl niektórych naukowców, w odróżnieniu od ekonomii klasycznej, ma na celu taki układ ekonomiczny i społeczny, który przewiduje więcej sprawiedliwości i „szczęścia” dla ludzi. Stara się to osiągnąć poprzez dobrowolne działania społeczeństwa sprzyjające większej racjonalności zaspakajania potrzeb. Jej najważniejsze wartości to zasada dobrowolności, demokracja i pierwszeństwo człowieka nad kapitałem. Bank światowy i OECD zalecają poszukiwania sposobów na pogodzenie wzrostu gospodarczego z działaniami redukującymi ekskluzję społeczną. Pieńkowska zwraca uwagę, że istotą ekonomii społecznej jest prymat działania na rzecz ludzi nad maksymalizacją zysku, a więc oprócz klasycznego celu maksymalizującego zysk, istotnego znaczenie nabiera wrażliwość społeczna. W literaturze przedmiotu zauważalne jest również definiowanie ekonomii społecznej, jako układu ekonomicznego i społecznego dążącego do osiągnięcia bardziej sprawiedliwego podziału dóbr między ludźmi, poprzez dobrowolne działania społeczeństwa sprzyjające większej racjonalności zaspakajania potrzeb. Hausner proponuje, aby ekonomię społeczną definiować jako sektor gospodarki, w którym organizacje społeczne są zorientowane na użyteczność społeczną, a wypracowane środki pieniężne, stanowiące nadwyżkę służą realizacji celów społecznych. Powstaje zatem pytanie, czy w ekonomii rozumianej tradycyjnie, kapitał ludzki jest mniej ważny od rzeczowego i finansowego? Odpowiedź musi być jednoznacznie negatywna. Już w 1861 roku Lincoln zauważył, że praca jest ważniejsza od kapitału, ponieważ stanowi podstawę do produkcji, a bez niej kapitał nie ma szans zaistnienia.
Pomimo definiowania przez Hausnera ekonomii społecznej, zwraca on uwagę, że nie jest ona niczym innym niż ekonomia rynkowa, tym samym nie można jej traktować ani jako substytutu, ani jako alternatywy dla niej. Można zatem uważać, że niesprawność państwa i niedoskonałości mechanizmu rynkowego w ekonomii rynkowej powinny być jedynie poprzez nastawienie społeczne korygowane, tak aby służyły dla dobra ogółu. Wynika z tego, że nie ma sprzeczności wobec dwoma pojęciami, a tym samym można być zarówno prorynkowym, jak i prospołecznym. Autor zauważa, że skoro pracodawcy zdają sobie sprawę, że warto inwestować w środowisko, to tym bardziej widzą potrzebę działań prospołecznych. Zatem nie można powiedzieć, że działania rynkowe z reguły są wymierzone przeciwko ludziom.
Szopa zauważa, że pojęcie ekonomia społeczna mimo szybkiego rozwoju jest koncepcją nader chaotyczną, co powoduje szereg uogólnień, a nieostrość definicji oraz jej w dużej mierze utożsamianie z sektorem pozarządowym, spółdzielczością powoduje pewne nieporozumienia. W opinii Ninacs’a brak jest jednoznacznych kryteriów pozwalających określić, które elementy odróżniają ekonomię społeczną od klasycznej. Analiza prostokąta jego autorstwa nie daje w sposób jednoznaczny odpowiedzi, do jakiej grupy można zaszeregować dany podmiot. Dla niektórych pewne cechy mogą stanowić element ekonomii tradycyjnej, dla innych jest to już ekonomia społeczna. Jednocześnie można zauważyć, że niektóre elementy prostokąta wcale nie są sprzeczne z ekonomia klasyczną, mimo że podlegają ekonomii społecznej. I na odwrót, np. grupy samopomocowe należą do sfery ekonomii rozumianej tradycyjnie, a już grupy samopomocy ekonomicznej do sfery pośredniej. Niejasne jest przyporządkowanie towarzystw dobroczynnych do grupy pośredniej, skoro ich głównym celem działania jest pomoc najuboższym.
Wielu badaczy zajmujących się problematyką ekonomii społecznej uważa, że jest to próba wspólnego składania się przez obywateli na rzecz ogółu. Polega na oferowaniu czasu, pieniędzy i innych dóbr na rzecz pewnej wspólnoty w celu realizacji konkretnych celów. Nowoczesne myślenie wymaga jednak dążeń w nieco innym kierunku. To państwo powinno w formie darowizny przeznaczać wybrane budynki, czy też przekształcać działające instytucje dla potrzeb grup pozarządowych, partnerstwa publiczno-prywatnego, czy też publiczno-społecznego. Dzięki temu zyskałaby szersza grupa ludności, a dotychczas działające pod kuratelą państwa instytucje mogłyby działać sprawniej. Należy przy tym uważać, by instytucje gospodarki społecznej nie powstawały odgórnie, ponieważ może to zdeformować ich charakter. Instytucje rządowe przekształcone w organizacje pozarządowe bardzo często utrzymują starą niewydolną strukturę, a brak zmian osłabia ich zdolność aktywnego działania.
Jednym z argumentów naukowców wyodrębniających z ekonomii tradycyjnej ekonomię społeczną jest fakt, że podmioty działające w ramach tej pierwszej działają wyłącznie lub przede wszystkim dla zysku. Według Winieckiego, nie może to być jednak przeszkodą dla społecznego charakteru ekonomii. Według autora jest wręcz przeciwnie, przedsiębiorca wówczas ma szanse osiągnąć zysk, kiedy jego działalność spotka się z odzewem społeczeństwa, w postaci popytu, w efekcie otrzymuje zysk, który jest swoistą nagrodą za to, że producent wytwarza to czego oczekują konsumenci na rynku. Ekonomia rynkowa musi być społeczna, ponieważ kształtuje relacje zachodzące w społeczeństwie zachodzące w procesie produkcji, wymiany i konsumpcji.
Argument, że w zysku nie partycypują pracownicy i nie są one inwestowane w rozwój zasobów ludzkich jest również mylny. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby wypracowane zyski w przedsiębiorstwie były przeznaczane na poprawę jakości kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwie. Można rzecz, że mądrze działający przedsiębiorca, chcący zwiększać własne korzyści ekonomiczne, będzie wspierał działania poprawiające poziom kadry, ponieważ tym samym jego szanse na poprawę pozycji na rynku istotnie mogą się zwiększyć. Jednocześnie racjonalnie działający właściciel dąży do poprawy potencjału społecznego pracowników, ponieważ wiążą się z tym dla niego wymierne efekty zwrotne. Można przy tym zauważyć swoisty paradoks. Wielu przedsiębiorców obawia się wzrostu wartości kapitału ludzkiego zatrudnionych pracowników, widząc w tym zagrożenie dla dalszej pracy tych osób na danym stanowisku lub odejście do konkurencji, a także wzrostu oczekiwań odnośnie poziomu uzyskiwanego wynagrodzenia.
Zysk stanowi dla przedsiębiorstw jeden z warunków istnienia, ponieważ nie ma możliwości prawidłowego funkcjonowania instytucji, które permanentnie przynoszą stratę i w dłuższej perspektywie nie generują zysków. Drucker i Friedman zwracają uwagę, że powiększanie zysku jest społeczną odpowiedzialnością biznesu i jeśli ich się nie osiąga świadczy to o marnowaniu zasobów społecznych. Czy można zatem uznać, że skoro maksymalizacja zysku stoi w sprzeczności do celów ekonomii społecznej, to przedsiębiorstwa społeczne działają nieefektywnie? I tym samym w mniejszym stopniu przyczyniają się do wzrostu gospodarczego? Z pewnością takie uproszczenie jest błędne i może prowadzić do mylnych wniosków. Przedsiębiorstwa te są znacznym rezerwuarem miejsc pracy, nowych form zatrudnienia i przedsiębiorczości, co niewątpliwie może stanowić istotny element wzrostu w gospodarce.
Gospodarkę liberalną traktuje się często jako pozbawioną skrupułów walkę o pieniądz, gdzie wszystkie chwyty są dozwolone. Jednak obraz ten jest wyolbrzymiony i zniekształcony. W procesie wieloletniego kształcenia się ekonomii rozumianej tradycyjnie wypracowane zostały pewne mechanizmy hamujące, pozwalające na wzajemną współpracę i korzystanie z efektu synergii. Elementami rynku jest nie tylko konkurencja, ale przede wszystkim wzajemna współpraca, bez której rozwój gospodarczy byłby niemożliwy. Jest sprawą oczywistą, że w procesie rynkowym wiele przedsiębiorstw upada, jednak w ich miejsce natychmiast powstają nowe. Taka sama sytuacja kształtuje się wśród przedsiębiorstw trzeciego sektora, a mianowicie słabe, gorzej radzące sobie z gromadzeniem kapitału przestają istnieć. Świadczy to o tym, że upadek przedsiębiorstw nie jest domeną tylko gospodarki liberalnej.
Istotną sprawą jest, aby w ramach działań rynkowych nie zyskiwała wyłącznie wąska grupa społeczna. Należy pamiętać, że gospodarowanie jest grą, w której nie może być przegranych, zaś sam proces gospodarczy musi charakteryzować się tym, że każda ze stron powinna czuć się zwycięska. W związku z tym efektywnie działający przedsiębiorca będzie dążył do takich rozwiązań, które będą służyć ogółowi. Dlatego współpraca i korzystanie z efektu synergii jest jednym z ważniejszych warunków osiągnięcia sukcesu rynkowego, a brak wzajemnego współdziałania może osłabić rozwój poszczególnych przedsiębiorców. Można wobec tego stwierdzić, że w gospodarce rynkowej nie wszystkie chwyty są dozwolone i akceptowane przez jej uczestników. Działania nieetyczne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego przekładają się na utratę klientów na rzecz instytucji o dobrej reputacji rynkowej. Dążenie do poprawy odbioru firmy przez społeczeństwo a tym samym poprawa jej pozycji rynkowej związana jest z kształtowaniem pozytywnych relacji zarówno ze swoimi pracownikami, jak i otoczeniem, w tym środowiskiem naturalnym. Pozwala to stworzyć stały związek, który w przyszłości ma na celu osiągnięcie korzystnych efektów ekonomicznych. Nie jest tutaj ważne, czy działania prospołeczne, czy też proekologiczne wynikają z pobudek altruistycznych, czy są efektem egoistycznego myślenia o wyższym zysku, ważne jest, że prowadzą do poprawy warunków życia danego społeczeństwa. Już Adam Smith w XVIII wieku zauważył, że człowiek pomimo podejmowania działań z pobudek egoistycznych sprzyja pożytkowi ogółu.
Herbst zauważa, że w przedsiębiorstwach społecznych zysk przeznaczany jest na rzecz wspólnoty, jednak w klasycznej ekonomii zysk również może być dzielony pomiędzy pracowników. Sprzyja to większej motywacji, tworzeniu się więzi z przedsiębiorstwem oraz większą odpowiedzialnością za rozwój przedsiębiorstwa.
Według Madeja idea ekonomii społecznej powinna opierać się na 7 atrybutach: twórczy zamysł wzbogacenia narodowej kultury nowym obyczajem, chłodna kalkulacja pozwalająca na oszacowanie podejmowanego ryzyka gospodarczego z wykorzystaniem darów ofiarności osób powiązanych wolą wspólnego działania oraz zaufanie niezbędne do trwałości współodpowiedzialności. Tezy te stanowią jednocześnie podstawy ekonomii rynkowej. Wszakże twórcze myślenie w gospodarce rynkowej jest jednym z ważniejszych elementów działania. Dzięki poszukiwaniu nowych możliwości, tańszych źródeł zaopatrzenia, obniżaniu kosztów itd. przedsiębiorca może oferować konsumentom nowe produkty. Twórczość bowiem stanowi istotny element reakcji na potrzeby ludzi i jest motorem kreacji nowych potrzeb. Dlatego jednym z ważniejszych cech każdego sprawnie działającego przedsiębiorcy jest innowacyjność, ponieważ pozwala ona pomnażać własny majątek, a w efekcie sprzyja dobrobytowi ogółu.
Niejednokrotnie uważa się, że jedną z głównych cech gospodarki rynkowej jest wzajemna rywalizacja o zasoby. Stwierdzenie to jest dużym uproszczeniem, ponieważ działalność gospodarcza nie może być pozbawiona współpracy, a ta z kolei musi być poparta wzajemnym zaufaniem. Jest ono podstawą funkcjonowania przedsiębiorstw rynkowych. Fundamentem tego zaufania jest przejrzystość działania, pomimo ochrony tajemnicy handlowej. Przejawiać się ono musi we wzajemnym budowaniu relacji opartych na korzyściach ekonomicznych obu stron. Jednak wzajemne relacje nie mogą mieć charakter wzajemnej rywalizacji o klienta, ale współpracy w celu poprawy skuteczności działania i efektywności, zaś wzajemna konkurencja rynkowa powinna służyć jako bodziec do poprawy jakości świadczonych usług.
Niechęć części środowiska ekonomistów do ekonomii społecznej może po części wynikać z inflacji państwa opiekuńczego welfare state. Myślenie perspektywiczne wymaga dążeń w nieco innym kierunku – państwo powinno być jedynie jednym z podmiotów i głównie włączać się w promowanie działań prospołecznych. Jego rola powinna ograniczać się do tworzenia modelu ekonomicznego, w którym biorący udział stają się współtwórcami aktywnie uczestniczącymi w procesie podnoszenia jakości życia oraz warunków życiowych, a w efekcie inkluzji znacznej części społeczeństwa, dotychczas nieuczestniczącego w codziennym życiu społeczno-gospodarczym. Należy jednak pamiętać, że włączanie się państwa w działalność pomocniczą na rzecz obywateli nie może ograniczać się do pomocy społecznej i wypłacanie zasiłków, a musi mieć charakter całościowy i zintegrowany. Nie może polegać na „gaszeniu pożarów”, a tworzeniu takiego ustawodawstwa, które będzie sprzyjać tworzeniu się różnorakich przedsięwzięć obywatelskich. Instytucje rządowe oraz organizacje trzeciego sektora muszą uświadamiać pracodawców, jakie korzyści mogą osiągnąć prowadząc działania zgodnie z zasadą Henrego Forda – 3 P (people, product, profit), w którym każdy element jest równorzędny, a więc ludzie mają takie samo znaczenie jak kapitał, a cele społeczne znajdują się na równi z celami ekonomicznymi. Należy przy tym zauważyć, że dotychczas nie zostały wypracowane przez państwo kierunki rozwoju gospodarki społecznej.
Krytyka ekonomii społecznej wynika niekiedy z obawy przed nadmiernym wzrostem etatyzmu państwa i wzrostu redystrybucji zasobów od bogatych do biednych. Jednak, aby uniknąć poszukiwań pozornych recept poprawiających sytuację w gospodarce należałoby w ekonomii rynkowej powrócić do rozwiązań sprzyjających inkluzji społecznej, m.in. w wyniku ograniczenia marnotrawstwa zasobów ludzkich. Lepsze wykorzystanie tego kapitału w efekcie może prowadzić do poprawy sytuacji gospodarczej, a w efekcie wzrostu dobrobytu. Konieczne zatem są takie działania, które zmierzają do większej aktywizacji ludności, co w perspektywie służyłoby zwiększeniu ich partycypacji z życiu społeczno-gospodarczym.
Proces zwiększania uczestnictwa obywateli w życiu gospodarczym kraju, a tym samym ich większa aktywizacja jest jedną z ważniejszych ról państwa. Nie powinien jednak mieć charakteru rozrostu świadczeń socjalnych i pogłębiania się państwa opiekuńczego, a rzeczywistej pomocy w postaci darowizn na rzecz instytucji pozarządowych, partnerstwa publiczno-prywatnego, czy też publiczno-społecznego w zamian za określone korzyści zwrotne. Takie współfinansowanie musi mieć charakter okresowy, po którym przedsiębiorstwo musi uzyskiwać całkowitą samodzielność ekonomiczną. Jednak ta forma współpracy nadal pozostaje w sferze perspektyw, a nie rzeczywistych działań. Należy przy tym uwzględnić argument, aby powstające instytucje nie były tworzone odgórnie, ponieważ mogłoby to sprzyjać utrzymywaniu dotychczasowych niewydolnych struktur, a tym samym ograniczać zdolność do aktywnego działania. Dodatkowo pomoc w tej formie może mieć charakter uznaniowy, a środki na wsparcie mogłyby płynąć do organizacji powiązanych z władzą lokalną. Konieczne są wobec tego odpowiednie regulacje prawne przeciwdziałające niebezpieczeństwu konieczności „układania się” z instytucjami administracji państwowej. Przeciwdziałałoby to zachowaniom zmierzającym do uzależnienia potrzebujących od określonej pomocy (np. koncepcja wyuczonej bezradności Seligmana) i tworzenia się klientelizmu państwa socjalnego. Bardzo ważne jest, aby pomoc nie miała charakteru interwencji bezpośredniej. W przeciwnym wypadku można się liczyć ze spadkiem aktywności, wzrostem biurokracji i przesadnym wzrostem znaczenia instytucji publicznych.
Dodatkowo część naukowców wychodzi z założenia, że ekonomia społeczna koncentruje się na zagadnieniach dnia dzisiejszego na zasadzie ex post, podczas, gdy ekonomia rynkowa stawia na cele długookresowe koncentrując się na działaniach ex ante. Niemniej jednak nie oznacza to, że w obu podejściach istnieje zasadnicza rozbieżność długookresowa. Według Góry, cele społeczne stanowią istotny czynnik sprzyjający trwałemu wzrostowi gospodarczemu, z kolei wzrost gospodarczy sprzyja realizacji celów społecznych. W związku z tym trwały wzrost gospodarczy jest jednocześnie celem społecznym, a więc w długim okresie cele rynkowe i społeczne muszą być tożsame.
Rifkin formułę ekonomii społecznej traktuje jako proces służący pogłębianiu się spójności społecznej, ograniczenie marginalizacji społecznej oraz zapobieganiu wykluczenia pewnych grup społecznych z życia społeczno-gospodarczego poprzez rozwijanie w ludziach empatii. Jednak, czy empatia nie powinna być domeną instytucji pomocowych, stowarzyszeń, czy też towarzystw dobroczynnych oraz ludzi jako jednostek? Głównym wyznacznikiem ekonomii musi pozostać dbałość o rozwój ekonomiczny firmy, jednak musi on być połączony z rozwojem społecznym. Jedynie współgranie tych dwóch elementów będzie sprzyjać osiągnięciu korzyści przez obie strony. Walka o wynik ekonomiczny bez kształtowania poczucia odpowiedzialności społecznej prowadzi do osiągania zysków krótkoterminowych, dlatego mądrzy menedżerowie chcący podnieść efektywność firmy będą dążyć do poprawy kultury organizacyjnej własnego przedsiębiorstwa.
Warto zauważyć, że wiele elementów ekonomii społecznej upodabnia ją do klasycznie rozumianej ekonomii. Jednocześnie trudno stwierdzić, czy jest ona elementem gospodarki, czy tylko formą ekonomii rynkowej. Bez względu na jej umiejscowienie w hierarchii nauk, jej wpływ na wzrost gospodarczy jest podobny jak ekonomii rynkowej. Przedsiębiorstwa nastawione nie tylko na zysk mogą osiągnąć przewagę konkurencyjną, a w efekcie sprzyjać wzrostowi gospodarczemu wówczas, gdy będą potrafiły wykorzystać swój prospołeczny charakter.
Należy pamiętać, że ekonomia musi działać nie tylko dla zysku, ale z zyskiem, rozumianym subiektywnie przez przedsiębiorstwo, oraz na zasadzie solidarności i wzajemności przy wykorzystaniu narzędzi ekonomicznych. Wówczas nie będzie istniała konieczność redefiniowania tego pojęcia i tworzenia dodatkowych dookreśleń. Konieczne jest wobec tego wzięcie pod uwagę osób defaworyzowanych przez społeczeństwo, a więc wykluczonych, bezrobotnych, o niskich kwalifikacjach, czy też niepełnosprawnych i włączenie ich do głównego nurtu działań, co będzie sprzyjać poprawie ich sytuacji materialnej. Tak rozumiana ekonomia traktuje cele społeczne na równi z celami gospodarczymi. Prowadząc rozważania, jak wiele w ekonomii ma być stosowanej zasady solidarności społecznej należy pamiętać stare chińskie przysłowie mówiące, że „lepiej nauczyć kogoś łowić ryby, niż mu rybę podarować”.
(artykuł w części został opublikowany w Pracy Socjalnej nr 4, 2009 rok, Rozważania nad ekonomią społeczną)
Na podstawie literatury:
P.F. Drucker, Społeczeństwo prokapitalistyczne, PWN, Warszawa, 1999.
M. Friedman, The social responsibility of bussiness is to increase its profits, New York Times Magazine, 1970, September, 13.
M. Góra, Niedostatki koncepcji zwanej „Europejskim Modelem Społecznym, Problemy polityki społecznej, nr 8, 2005.
J. Hausner, Czy finansowanie ze środków publicznych psuje przedsiębiorczość społeczną?, Ekonomia społeczna, 2008, nr 1.
J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Scholar, Warszawa, 2008.
K. Herbst, Kondycja ekonomii społecznej w Polsce w 2006 roku, 2006, Klon-Jawor, Warszawa.
H. Izdebski, Czym jest ekonomia społeczna?, Ekonomia Społeczna, nr 1, 2007.
S. Kalinowski, Ekonomia społeczna?, Dylematy współczesnej polityki społecznej, Z warsztatu badań Katedry Nauk Społecznych, numer IX, Poznań, 2007.
S. Kelly, Ekonomia społeczna i przedsiębiorczość społeczna w Unii Europejskiej, [w:] Kapitał społeczny. Ekonomia społeczna, red. T. Kaźmierczak, M. Rymsza,, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, 2007.
W. Kwaśnicki, Ekonomia (gospodarka) społeczna, www.prawo.uni.wroc.pl/~kwasnicki.
A. Madej, Efektywność i sprawiedliwość w ekonomii solidarności, Ekonomia Społeczna, 2008, nr 1.
W.A. Ninacs, A Revier of the Theory and Practice of Social Economy, SRDC Working Paper Series 02, 2002.
D. Pieńkowska, Ekonomia społeczna – podstawowe informacje, 2004, www.ngo.pl.
J. Rifkin, Europejskie marzenie, Nadir, Warszawa, 2005.
T. Sadowski, Ekonomia społeczna w Polsce – nowe perspektywy w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, Rynek Pracy, 2005, nr 3(147).
B. Szopa, Ekonomia społeczna z perspektywy ekonomii tradycyjnej, Ekonomia Społeczna, 2007, nr 1.
J. Winiecki, Ekonomia jest zawsze społeczna, Liberte, 2008, nr 2, www.liberte.pl.
Działające w zgodzie z zasadami liberalizmu państwo powinno pomagać przede wszystkim tym ludziom, których upośledzenie nie wynikło z ich własnej winy, a ograniczać jedynie te przewagi, na które uprzywilejowane jednostki same nie zapracowały.
Od czasu, gdy religijna teoria, że dobry Bóg celowo i roztropnie dał jednym ludziom siłę i bogactwa, a drugich uczynił słabymi biedakami, by tym pierwszym służyli, przestała być brana poważnie, spór o nierówności społeczne przebiega mniej więcej następująco:
– To oburzające i niesprawiedliwe – mówi lewica – że nieliczni zgromadzili bogactwa, które dla mas są nieosiągalne. Wszyscy ludzie są równi i powinni żyć w mniej więcej takich samych warunkach.
– Owszem, wszyscy ludzie są równi – przyznaje prawica – mają więc równe możliwości, by się dorobić. Większość jest jednak leniwa lub nieudolna. Tym lepiej więc dla ogółu, że są tacy, którym się chce i którzy potrafią. Niesprawiedliwością byłoby odbierać im bogactwo, na które ciężko zapracowali.
– Oni wcale na swoje bogactwo nie zapracowali – słychać z lewej strony. – To rezultat wyzysku, któremu poddali słabszych, zwykła kradzież. Zresztą, większość bogaczy odziedziczyła swoje fortuny.
– Gdyby przekazanie majątku następnemu pokoleniu było niemożliwe, ludzie utraciliby motywację do pracy – słyszymy. – To prawda, że potomkowie milionerów mają w życiu lepiej niż dzieci żebraków, ale to część sprawiedliwej nagrody, na którą ci wcześniejsze pokolenia milionerów zapracowały. Zresztą, dziś najważniejsza jest edukacja, a ponieważ każdy się uczy od zera, to wszyscy mają równe szanse.
– Sprawiedliwa nagroda, dobre sobie! Nie trzeba długo szukać, by dostrzec skąd mili dziadziusiowie dzisiejszych bogaczy wzięli kasę. Arystokraci terroryzowali chłopów, mieszczanie obłowili się na handlu niewolnikami, przemysłowcy spaśli brzuchy każąc pracować sześcioletnim sierotom po czternaście godzin na dobę! Własność to kradzież! I nie wciskajcie nam kitu z edukacją: byle dureń z tak zwanego „dobrego domu” jest w stanie skończyć studia i „zarządzać” innymi żyjąc z ich pracy. Cały system jest stworzony by utrwalać nierówności. To trzeba zmienić!
– Spokojnie, spokojnie. To prawda, że z dzisiejszej perspektywy niektóre ze sposobów zdobywania bogactwa były oburzające, ale próby natychmiastowej niwelacji nierówności prowadziły do jeszcze większych tragedii. Zresztą, spójrzcie rzeczywiście daleko w przeszłość – zgadzamy się przecież, że wszyscy ludzie są równi, nie wierzymy w hierarchię bytów. Był więc moment, w którym wszyscy zaczynali od zera. W długiej perspektywie konkurencja była wolna i uczciwa.
Ostatni prawicowy argument jest tyle naciągany (kompetentni historycy z lubością używają powiedzenia „to było tak dawno temu, że nie jest prawdą”), co skuteczny. Lewicowa teza o wyrafinowanym i utrwalającym się systemie wyzysku zdominowała co prawda uniwersytety, ale jej polityczne przełożenie pozostaje jednak mizerne. Jeśli lewicy zdarzy się rządzić, to zamiast obalać system bardzo ostrożnie go reformuje, często w sposób nie budzący żadnych zastrzeżeń konserwatystów. Liberałowie, którym blisko jest do lewicy w kwestiach obyczajowych i wspólnie z nią kontestują nacjonalistyczne nurty myśli prawicowej, w sporze o źródła i moralny wymiar nierówności społecznych stoją, przynajmniej w Europie, po prawej stronie. W Polsce przychodzi im to tym łatwiej, że moment, w którym wszyscy zaczynali od zera leży akurat we wcale nieodległej przeszłości.
II wojna światowa i pierwsze lata po niej skutecznie spłaszczyły polską strukturę społeczną. Posiadacze największych kapitałów uciekli już latem 1939 roku. Właściciele majątków ziemskich potracili je na rzecz kołchoźników, Niemców lub – parę lat później, drogą radykalnej reformy rolnej – polskich chłopów. Klasa średnia, w zależności od przynależności etnicznej, skończyła w komorach gazowych lub w masowych grobach Katynia i Palmir oraz łagrach Workuty. Ci, którym wojnę udało się przeżyć, zbiednieli w jej czasie tak bardzo, że o ich uprzywilejowanej pozycji nie mogło być mowy. Zainstalowany przez Sowietów rząd uczynił zresztą wszystko, by przedwojenne hierarchie się nie odrodziły: przemysł został znacjonalizowany lub „uspołeczniony”, warszawscy kamienicznicy wywłaszczeni, możliwości prowadzenia własnej choćby jednoosobowej firmy drastycznie ograniczone. Skuteczność ułatwień w podejmowaniu studiów, jakie nowy ustrój dał chłopskim i robotniczym dzieciom pozostaje przedmiotem polemik, ale znaczący wzrost mobilności społecznej w latach 40. i 50. był faktem.
Nowy porządek nie tylko zmniejszył różnice majątkowe, lecz także utrzymywał je pod kontrolą. Przywileje ludzi władzy – bulwersujące ogół w dobie PRL, a dziś przypominane przez krytyków transformacji ustrojowej, która ponoć nie wyeliminowała ich konsekwencji – czyniły życie prominentów bardziej komfortowym, ale żadną miarą nie zapewniały im statusu porównywalnego z tym, jaki jest udziałem elit w kapitalizmie. Wspomnienia ludzi rządzących Polską w latach 80. dobrze to pokazują. Sąsiedzi ostatniego komunistycznego premiera Mieczysława Rakowskiego, tak jak i on członkowie komunistycznej nomenklatury, lokowali swoje oszczędności kupując dwie lodówki, które przez dłuższy czas stały nierozpakowane w ich mieszkaniu. Stanisław Ciosek – jeden z najbliższych współpracowników generała Jaruzelskiego – musiał pisać specjalne podanie, by móc kupić wannę. Biorąc nawet pod uwagę czarnorynkowe ceny sprzętu AGD i wyposażenia łazienek w ostatniej dekadzie PRL, nie są to przywileje gigantyczne. Również „Pokoleniu 1984” – młodym, nieźle wykształconym i pragmatycznym działaczom, którzy tak jak Aleksander Kwaśniewski w okolicach tego właśnie roku zaczynali robić kariery w partyjno-państwowym aparacie – system nie był w stanie zaoferować zbyt wiele. Jako nieliczni mieli możliwość porównania standardów życia w Polsce i na Zachodzie i porównanie to wypadało na niekorzyść Polski, nawet z ich uprzywilejowanej perspektywy. Żyli co prawda o wiele lepiej od przeciętnych obywateli, ale ich francuscy lub zachodnioniemieccy rówieśnicy należący choćby do niższej klasy średniej już nie mieli im czego zazdrościć. Ta prosta obserwacja niewątpliwie przyczyniła się do rychłego upadku systemu.
Zróżnicowanie majątkowe polskiego społeczeństwa jest więc świeżej daty. 65 lat temu wszyscy byli, w przybliżeniu, jednakowo biedni, jakieś 25 lat temu (pierwsze poważne prywatne przedsiębiorstwa – tak zwane „firmy polonijne” – zaczęły powstawać już za rządów Jaruzelskiego i Messnera) niektórzy zaczęli się bogacić. Sposób, w jaki dochodzili do wielkich pieniędzy rzadko był w pełni moralny, ale to samo można powiedzieć o powstawaniu wielkich amerykańskich, brytyjskich czy belgijskich fortun. Otwarcie sieci kantorów nazajutrz po liberalizacji przepisów walutowych było spektakularnym przykładem wykorzystania insider knowledge, ale nie był to przecież pierwszy taki przypadek w dziejach ludzkości. Zresztą, na marginesie: to, co z perspektywy kilkunastu lat stało się głównym zarzutem wobec architektów przemian ustrojowych – przyzwolenie na „konwersję kapitału politycznego na ekonomiczny” – jeszcze w okresie stanu wojennego wielu ludziom opozycji wydawało się szczytem marzeń. Taka właśnie była przecież wymowa słynnej propozycji Mirosława Dzielskiego, który namawiał Partię do za
chowania władzy przy rezygnacji z centralnego planowania i marksistowskiej ideologii.
Znaczenie faktu, że dzisiejsza stratyfikacja polskiego społeczeństwa jest produktem ostatnich paru dekad, a nie stuleci, jest często niedoceniane. Tymczasem konsekwencje widoczne są na każdym kroku: w codziennych interakcjach, w sposobach spędzania wolnego czasu, w strukturze sektora pozarządowego, w potocznej wizji dobrego społeczeństwa. Najwdzięczniejszym tematem analiz i żartów są oczywiście osobliwości kulturowe, ale problem nie sprowadza się do nadużywania formy „Tobie” czy utożsamiania tradycyjnej kuchni polskiej z typowym dla całej środkowej Europy chłopskim jadłem (i to w sytuacji kiedy większość narodu poczuwa się ponoć do szlacheckiego pochodzenia). Świeżość polskich podziałów majątkowych powinna być dobrą wiadomością dla ambitnych jednostek pnących się w hierarchii – napotkają mniej barier wzniesionych przez dotychczasowych członków elit, którzy robiąc własne kariery nie mieli czasu stworzyć ekskluzywnych kodów kulturowych i rzeczywiście zamkniętych instytucji. Drugą stroną tego samego medalu jest jednak brak „starych pieniędzy”, które w krajach, gdzie kapitalizm rozwijał się przez wieki, stanowią ważne źródło finansowania kultury, edukacji i organizacji pozarządowych. Szczupłość prywatnego mecenatu prowadzi do monopolu publicznego – polskiego i unijnego – finansowania we wszystkich tych dziedzinach, co ani budżetowi, ani żadnej z nich dobrze nie służy.
„Stare pieniądze” nie muszą zresztą być duże, by wywierać dobroczynny wpływ. Wystarczy, by pozwalały na życie bez zaciągania pożyczek – ludzie nimi nie obciążeni z mniejszym prawdopodobieństwem wpędzą gospodarkę w spiralę kryzysu gdy powinie im się noga i stracą pracę, a z drugiej strony są bardziej skłonni podejmować ryzyko, co zwiększa jej elastyczność i innowacyjność. Łatwość kupna mieszkania – często podnoszona jako argument za wyższością obecnego ustroju nad poprzednim, w którym na własny kąt czekało się latami – może okazać się przekleństwem, bo oznacza konieczność zaciągnięcia wieloletniego kredytu. Ryzyko jakie się z tym wiąże, widzieliśmy w ostatnich latach w USA i w Irlandii, a ciągle możliwe spowolnienie gospodarcze, połączone z utrzymywaniem się wysokiego kursu franka szwajcarskiego może sprawić, że doświadczymy go na własnej skórze.
Podobieństwo do Ameryki widać nie tylko na przykładzie rynku nieruchomości. Sposób, w jaki większość polskich „liderów opinii” myśli o różnicach społecznych, przywołuje na myśl amerykańskie mity powszechnej równości i self-made mana: każdy jest kowalem swojego losu, a ludzie ubodzy lub zmarginalizowani po prostu nie wykorzystali swojej szansy. Jest to oczywiście wielkie uproszczenie, ale trudno mu się dziwić w sytuacji gdy wielu polskich polityków osobiście doświadczyło społeczno-finansowego awansu. Leszek Miller i Donald Tusk pochodzą z rodzin skromnych nawet na peerelowskie warunki, Kazimierz Marcinkiewicz socjalistyczną siermiężność – z meblościanką, kompotem w tanim dzbanku i własnoręcznym sprzątaniem mieszkania – demonstrował przed telewizyjnymi kamerami jeszcze wtedy gdy był premierem, a Janusz Palikot swoją fortunę zbudował od zera w ciągu mniej niż dwudziestu lat. Na tym tle Jarosław Kaczyński, wychowany w żoliborskiej willi, jest osobą o uprzywilejowanym pochodzeniu – co może oznaczać zarówno aroganckie oderwanie od problemów „zwykłego człowieka”, jak i empatyczne pochylenie się nad tymi, dla których los okazał się mniej łaskawy. Socjalistyczne annały pełne są przecież różnych „czerwonych hrabiów”…
***
To, że jedni są bogaci, a inni biedni, jest najczęściej komentowanym, lecz bynajmniej nie jedynym aspektem społecznych nierówności. Jak zauważył w latach 60. ubiegłego wieku Ralf Dahrendorf, sowieckie i izraelskie (kibuce!) eksperymenty ze zniesieniem własności prywatnej pokazały tylko, że trwająca od czasów Rousseau koncentracja uwagi na akumulacji majątku jako głównym przejawie i powodzie braku równości była nietrafiona. Angielscy socjaliści odwiedzający Moskwę we wczesnych latach 30. ze zgrozą odkrywali, że dawna feudalno-kapitalistyczna stratyfikacja została zastąpiona nową i to bynajmniej nie mniej silną. Stało się to, pamiętajmy, na długo przed tym, jak rewolucyjny leninizm przemienił się w breżniewowską kleptokrację: nie wystrzelani jeszcze przez Stalina ideowi komuniści szczerze gardzili prywatną własnością, a i tak nie byli równi ani między sobą, ani wobec ludu, w imieniu którego rzekomo rządzili.
Genetycznie zdeterminowana nierówność jednostek ludzkich prowadzi do powstawania społecznych hierarchii zawsze i wszędzie, choć różne są mechanizmy prowadzące do tej stratyfikacji i nią rządzące. Z własnego doświadczenia szkolnego pamiętamy, że z kim innym chcieliśmy siedzieć w ławce podczas lekcji matematyki, a kto inny był wybierany w pierwszej kolejności do składu drużyny piłki nożnej, przy czym hierarchia piłkarzy różniła się od hierarchii koszykarzy. Dahrendorf przytacza szereg podobnych przykładów. Wszystkie mają przekonać nas do Kantowskiego – sformułowanego w otwartej polemice wobec Rousseau – stwierdzenia, że nierówność jest przyczyną dużej części zła, lecz także wszystkiego, co dobre.
I rzeczywiście, ambicje ustanowienia doskonałej społecznej równości – materialnej, lecz także wszelkiej innej – wypada w ślad za Dahrendorfem uznać za igranie z totalitaryzmem. Skoro hierarchie i stratyfikacja pojawiają się spontanicznie we wszystkich społecznościach ludzkich, skuteczne zapobieganie ich powstawaniu wymagałoby ciągłej i bezwzględnej akcji ze strony państwa, która sama w sobie wymuszałaby podział na co najmniej dwie grupy – tych, którzy równości pilnują i tych, którzy są pilnowani. Żaden z realnie istniejących reżimów totalitarnych nie posunął się zresztą tak daleko: ograniczały się one do promowania nowej hierarchii zgodnej z ideologicznymi wyobrażeniami, na których zostały zbudowane. Już samo to było wystarczająco upiorne, by zniechęcić kolejne pokolenia do jakichkolwiek projektów poprawiania ludzkiej natury metodami politycznymi. Utopijna równość byłaby, przekonuje Dahrendorf, jeszcze gorsza, bo oznaczałaby wszechogarniającą nudę.
***
Czy oznacza to, że liberałowie nad istnieniem nierówności powinni przejść do porządku dziennego lub, więcej nawet – promować je ze względów moralnych, estetycznych (skoro równość oznacza zubażającą nudę, to nierówność dostarczy nam inspiracji) lub ekonomicznych (nierówność oznacza konkurencję, a ta zwiększa ogólną efektywność)? Oczywiście nie. Praktyczny powód jest taki, że powyżej pewnego poziomu nierówność nie wzbogaca ani w sensie estetycznym i moralnym, ani dosłownym. Konkurencja zanika nie tylko wtedy, gdy wszyscy producenci z lenistwa oferują dokładnie to samo, lecz także – przede wszystkim – wtedy, gdy jeden monopolizuje rynek wypierając pozostałych. To właśnie monopol jest skrajnym przykładem nierówności. Powstaje przy tym często samoistnie i kontrolowany może być jedynie przez zdecydowaną polityczną akcję ogółu obywateli. To dlatego nieporozumieniem jest utożsamianie liberalizmu z programem małego, taniego, ograniczonego i słabego państwa. Istnieją sytuacje, kiedy liberalne wartości mogą być realizowane tylko przez państwo silne i dysponujące odpowiednimi środkami.
Wartości – najważniejszą z nich jest poszanowanie jednos
tkowych praw do realizacji własnej wolności – na liberalną postawę wobec nierówności mają także wpływ bezpośredni. Charakter tego wpływu jest dość paradoksalny, bo ograniczeniem wolności jest zarówno sama sytuacja nierówności, jak i działania państwa, które mają jej zapobiec. Pierwsza krępuje tych, którzy mają mało pieniędzy, talentów czy wiedzy, druga tych, którzy którejkolwiek (lub wszystkich) z tych rzeczy mają dużo. Pomocy w rozwiązaniu wynikającego z powyższej sprzeczności dylematu szukać można w innym liberalnym imperatywie, według którego każdy powinien ponosić zarówno pozytywne jak i negatywne konsekwencje własnych – a nie cudzych – działań. W oparciu o to kryterium można stwierdzić, że działające w zgodzie z zasadami liberalizmu państwo powinno pomagać przede wszystkim tym ludziom, których upośledzenie nie wynikło z ich własnej winy, a ograniczać jedynie te przewagi, na które uprzywilejowane jednostki same nie zapracowały. Miło jest zauważyć, że przynajmniej na poziomie deklaracji zachodnie demokracje zmierzają właśnie w tym kierunku: zmniejszenie niezasłużonych nierówności jest celem zarówno powszechnej i wyrównującej szanse słabszych uczniów edukacji, jak i zwalczania nepotyzmu.
Czy porządny system państwowej edukacji i regulacje mające zapewnić merytoryczność procesu rekrutacji na wszystkie stanowiska opłacane z publicznych pieniędzy to wszystko, co państwo powinno robić w sprawie nierówności? Odpowiedzi na to pytanie nie da się udzielić w oparciu o samą teorię liberalizmu, bo nie zawiera ona jasnej definicji winy i zasługi. Obie kategorie są wysoce kontekstualne: po wyrównującym walcu wojny i PRL można było określić je, jak widzieliśmy, z dużym rozmachem. Przez 45 lat oficjalna propaganda dowartościowywała lud pracujący, w niektórych branżach zapewniając mu standard życia wyższy niż ten, na jaki mogli liczyć inteligenci. Drzwi uczelni były przy tym szeroko otwarte, przynajmniej dla chłopskich i robotniczych dzieci. Wybór między pracą robotnika w zakładach zbrojeniowych a karierą akademicką był w tych warunkach jak najbardziej realny i jak najmniej oczywisty. Określenia „zasługa” i „wina” nie są może w odniesieniu do niego szczególnie trafne, ale teza o tym, że zróżnicowanie społeczeństwa jakie dokonało się w Polsce po transformacji było zasłużone, daje się obronić.
Co zmieniło się w ciągu ostatnich 22 lat? Zarówno dane statystyczne jak i codzienna obserwacja pokazują, że szczęśliwe i nietrafione wybory z epoki realnego socjalizmu przełożyły się na znaczące materialne nierówności. W przypadku dzisiejszych czterdziestopięciolatków można to uznać za rzecz moralną i sprawiedliwą, jednak trudniej to samo powiedzieć o osobach młodszych, chociażby o ich dzieciach, które wchodzą już w dorosłe życie. Dochód rodziców – i mowa tu o porządnej pensji klasy średniej, a nie o fortunach zarabianych przez najbogatszych – ma w Polsce bezpośrednie przełożenie na jakość uzyskanego wykształcenia, a to z kolei przekłada się na pierwszą i wszystkie następne prace. Tę zależność można by uznać za usprawiedliwioną, a przynajmniej społecznie użyteczną – zapewnienie dobrej przyszłości dzieciom daje przecież silną motywację do wysiłku – gdyby nie to, że prowadzi ona do sytuacji, w której najlepsze wykształcenie niekoniecznie wiąże się z największym talentem. Talenty pracują w konsekwencji poniżej swojego potencjału, a najbardziej odpowiedzialne zajęcia wykonywane są przez osoby niekoniecznie najbardziej odpowiednie.
Jak widać, istnienie skutecznych mechanizmów mobilności społecznej ma kluczowe znaczenie nie tylko dla stabilności systemu, lecz także dla jego efektywności. W doskonałej, modelowej wersji powinny one działać podobnie jak piłkarska liga: 10 procent najbardziej kompetentnych członków klasy średniej wchodzi do klasy wyższej, 20 procent najzdolniejszych przedstawicieli klasy niższej staje się klasą średnią. Dzięki rozwojowi gospodarczemu cena tych awansów jest umiarkowana: deklasacji ulega, powiedzmy, tylko po 5 procent obydwu klas. Utrzymywanie drożności obydwu kanałów – zarówno w górę, jak i w dół – powinno być głównym celem liberalnej polityki społecznej. Do jej narzędzi, oprócz wspomnianej już edukacji i zwalczania nepotyzmu, w polskich warunkach należałoby włączyć także odbudowę publicznego transportu: fizyczna i społeczna mobilność pozostają ze sobą nie tylko w lingwistycznym związku. Do dobrej szkoły i do dobrej pracy trzeba mieć jak dojechać.
Komentarz od redakcji Liberte!
Szanowni Czytelnicy,
Oddajemy w Państwa ręce niezwykły raport. Raport w którym kilku z najwybitniejszych polskich konstytucjonalistów, prawników, wielkich autorytetów zgromadzonych w Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” proponuje zmiany w polskiej ustawie zasadniczej. To jeden z bardzo ważnych etapów na drodze polskiej modernizacji, kiedy w XX-lecie odzyskania wolności, w dwunastym roku obowiązywania Konstytucji, wybitny zespół ekspertów przedstawia propozycje korekt w polskich systemie konstytucyjnym. Być może jest to początek ważnych zmian, które zaowocują wprowadzeniem w Polsce systemu rządów gabinetowo – parlamentarnych. Zmian, które zakończą gorszące spory kompetencyjne pomiędzy prezydentem i rządem RP.
Dziękując Konwersatorium za zgodę na publikację raportu na łamach Liberte! zapraszamy Państwa do lektury.
Błażej Lenkowski
Wstęp
Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość jest społecznym, pozapolitycznym i pozapartyjnym gronem naukowców, intelektualistów i specjalistów różnych dziedzin, które podejmowało od ponad trzydziestu lat analizy i diagnozy w zakresie najważniejszych problemów Polski. Zabierało też kilkakrotnie – w sytuacjach nawet najtrudniejszych – głos w sprawach publicznych. Ostatnio prowadziło przez wiele miesięcy dyskusję nad funkcjonowaniem najwyższych organów władzy w Rzeczypospolitej Polskiej; dyskusję, zainicjowaną wystąpieniem trzech członków Rady Programowej DiP, byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego. Rada Programowa DiP na spotkaniu 3.IX.2009 uznała za celowe przedstawić polskiej opinii publicznej oraz tymże organom wnioski z tej dyskusji: propozycje pewnych ograniczonych zmian w Konstytucji, które pozwolą jednak istotnie usprawnić funkcjonowanie tych organów – poprzez zaprowadzenie racjonalnego porządku w stosunkach między rządem RP i urzędem Prezydenta RP. Treść tych zmian pozwalamy sobie przedstawić poniżej.
Twórcy przedstawianych propozycji zmian Konstytucji pragną wywołać dyskusję o modyfikacjach w rozwiązaniach ustrojowych. Takie zmiany mogłyby zapewnić większą przejrzystość mechanizmów funkcjonowania państwa i wprowadzenie regulacji konstytucyjnych znacznie bardziej precyzyjnych w stosunku do stanu istniejącego obecnie. Propozycje nie są wymierzone przeciwko żadnym politykom czy ugrupowaniom politycznym, przedkładane są bowiem w chwili, kiedy nie toczy się żadna kampania wyborcza. Co więcej, proponowane zmiany mogą być przyjęte w roku 2009 lub na początku 2010 r. i wejść w życie od 1 stycznia 2011 roku. Oznaczałoby to, że w wyborach prezydenckich i wyborach parlamentarnych, które zgodnie z kalendarzem powinny się odbyć najpóźniej jesienią 2011 roku, wyborcy będą mieli jasność, jakim zakresem władzy obdarzą polityków w wyniku głosowania.
Rozwiązania obecnie obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. są zasadniczo trafne, a dotychczasowe dwunastoletnie już doświadczenia praktyki jej stosowania potwierdzają prawidłowość podstawowych konstrukcji ustrojowych. Konstytucja z 1997 r. jest generalnie dziełem udanym, zapewniającym urzeczywistnienie nowoczesnej, demokratycznej koncepcji państwa, gwarantującym wszelkie konieczne mechanizmy ustrojowe i instytucjonalne, od których zależy istota państwa prawnego. Konstytucja dobrze wyraża dążenia i aspiracje polskiego społeczeństwa, zaangażowanego w budowę i tworzenie mocnych podstaw systemu demokratycznego.
Do zmian Konstytucji należy podchodzić zawsze z najwyższą ostrożnością i powściągliwością – stabilność ustawy zasadniczej jest gwarantem stabilności całego systemu prawnego, wpływa na poczucie pewności prawa i świadomość prawną obywateli. Umacnianie postaw przywiązania do Konstytucji, a nawet swoistego patriotyzmu konstytucyjnego, jest sposobem na tworzenie autentycznego społeczeństwa obywatelskiego. Konstytucja powinna więc być szczególnie chroniona przed zmianami, które byłyby podyktowane doraźnymi potrzebami i interesami tej lub innej rządzącej większości i podporządkowane partykularnym celom politycznym. Mankamenty rozwiązań konstytucyjnych powinny być usuwane przede wszystkim w drodze kształtującej się stopniowo, ewolucyjnie praktyki konstytucyjnej, pod wpływem orzecznictwa sądu konstytucyjnego i precedensów konstytucyjnych. Taki kierunek ewolucji systemu wiąże się ze stopniowym utrwalaniem się pozytywnego standardu konstytucyjnego, który winien być oparty o dobrą wolę, zdolność poszukiwania kompromisów przez wszystkich najważniejszych partnerów życia publicznego i politycznego, powinien wynikać z nadrzędnego charakteru wartości, jaką jest dobro wspólne całego społeczeństwa. Stąd też zakres i kształt proponowanych poniżej zmian jest mocno ograniczony, ma na celu skorygowanie tych mechanizmów ustrojowych, które (jak wskazują dotychczasowe doświadczenia) nie funkcjonują poprawnie, a jednocześnie ich usunięcie poprzez praktykę konstytucyjną natrafia na trudności i bariery.
Mamy pełną świadomość, że istnieją jeszcze inne obszary, które wymagałaby dyskusji i rozważenia z punktu widzenia ewentualnych zmian ustawy zasadniczej. W pierwszym rzędzie dotyczy to zagadnień związanych z europejskim procesem integracyjnym i konsekwencjami spodziewanego wejścia w życie, już w nieodległej przyszłości, Traktatu Lizbońskiego. Przedmiotem pożądanych prac nad zmianami Konstytucji powinny stać się już wkrótce takie zagadnienia jak udział parlamentu w procesach legislacyjnych toczących się na poziomie wspólnotowym, relacje pomiędzy prawem wspólnotowym a wewnętrznym, mechanizmy wewnętrzne kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej w sprawach związanych z dalszą ewolucją procesu integracyjnego, określenie granic przekazywania suwerennych kompetencji na rzecz organów wspólnotowych.
Zawarte w niniejszym opracowaniu propozycje odnoszą się wyłącznie do problemów dotyczących ustrojowej pozycji głowy państwa oraz relacji Prezydenta i rządu. W naszym przekonaniu istniejące rozwiązanie konstytucyjne jest – jak pokazuje praktyka – źródłem napięć i niepewności destabilizujących funkcjonowanie państwa, a przede wszystkim rozmywającym odpowiedzialność rządzących za bieg spraw w państwie, kierunek przyjmowanych reform i realizację programów wyborczych.
Po kilku dyskusjach w gronie Rady Programowej Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość doszliśmy do przekonania, że pierwotny zamysł propozycji zmian Konstytucji, zaprezentowany w liście otwartym członków DiP: Marka Safjana, Jerzego Stępnia i Andrzeja Zolla z lutego b.r., powinien ulec modyfikacji. Zamysłem autorów listu było zaprezentowanie, jako podstawy do dyskusji, dwóch alternatywnych rozwiązań ustrojowych, korygujących system ustrojowy:
. albo w kierunku modelu zdecydowanie prezydenckiego (z wyraźnym zwiększeniem prerogatyw prezydenta),
. albo modelu gabinetowo-parlamentarnego, z wyraźnym wzmocnieniem pozycji ustrojowej rządu i odpowiednim zmniejszeniem uprawnień głowy państwa.
Ostatecznie przeważył pogląd, że propozycja czystego, konsekwentnego modelu prezydenckiego poszłaby za daleko, byłaby rozwiązaniem zbyt radykalnym, a nade wszystko niezgodnym z naszym tradycjami ustrojowymi. W konsekwencji zdecydowaliśmy się na propozycje prowadzące do umocnienia istniejącego już dzisiaj modelu parlamentarno-gabinetowego, którego istota sprowadza się do umiejscowienia odpowiedzialności za sprawowanie władzy wykonawczej, tj. realizację polityki zagranicznej i wewnętrznej państwa po stronie rządu, dysponującego odpowiednim poparciem większości parlamentarnej.
Naszym zdaniem, możliwość realizacji tego modelu jest dzisiaj poważnie osłabiona przez obecne określenie ustrojowej pozycji prezydenta. Dysponuje on bowiem prerogatywami, mogącymi skutecznie paraliżować aktywność rządu oraz parlamentu, w którym ów rząd dysponuje odpowiednią większością. Jesteśmy dzisiaj świadkami swoistego pata ustrojowego: rząd, pozbawiony skutecznych instrumentów działania, często nie może skutecznie realizować swoich zamierzeń ustawodawczych, a więc realizować programu, który był wszak podstawą wygranych wyborów parlamentarnych.
Podstawą prac nad projektem, obok pierwotnego zamysłu autorów wspomnianego wyżej listu – Marka Safjana, Jerzego Stępnia, Andrzeja Zolla – były opracowania i uwagi przedstawione przez Irenę Lipowicz, Stefana Bratkowskiego, Jerzego Ciemniewskiego, Janusza Grzelaka, Zdzisława Kędzię, Wiktora Osiatyńskiego, Marka Wąsowicza, Zbigniewa Witkowskiego, Jana Woleńskiego, a także wyniki dyskusji w ramach Rady Programowej Konwersatorium Doświadczenie i Przyszłość. W pracach nad projektem, rozpoczętych w lutym b.r., brał udział Marek Safjan, który jednak w związku z objęciem – począwszy od 6 października 2009 roku – funkcji sędziego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, podjął decyzję o rezygnacji z udziału w dalszych pracach i w dyskusji merytorycznej z chwilą przyjęcia raportu przez Radę Programową Konwersatorium DiP.
Przedkładając niniejszy projekt, Rada Programowa DiP działa w poczuciu potrzeby zainicjowania poważnej debaty nad funkcjonowaniem naszego państwa: jego efektywnością, zdolnością do urzeczywistnienia wizji nowoczesnego i otwartego społeczeństwa. Państwo musi być gotowe do udzielenia odpowiedzi na wyzwania związane z procesami zachodzącym w otoczeniu Polski, a zwłaszcza w coraz mocniej integrującej się Europie. Tego rodzaju debata nie powinna toczyć się wyłącznie w zamkniętych kręgach politycznie zdeterminowanych środowisk; musi również obejmować osoby, instytucje i środowiska, kierujące się innymi założeniami niż zamiar osiągnięcia ściśle określonych celów politycznych.
DiP nie reprezentuje żadnego środowiska politycznego i nie działa jako mandatariusz jakiejkolwiek partii politycznej. Przedkładając niniejsze propozycje chce zachęcić do dyskusji o lepszym państwie – dyskusji, która powinna być stałym komponentem życia publicznego w demokratycznym państwie.
Art. 10.
1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
2. Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały [1].
Art. 122.
1. Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121 Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej.
2. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją.
4. Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.
5. Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3[2] .
6. Wystąpienie Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją lub z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg, określonego w ust. 2, terminu do podpisania ustawy.
Art. 126.
Propozycja A
(Skreśla się ust. 1: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej) .
1. Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.
2. Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i w ustawach.
Propozycja B
(W przypadku przyjęcia zmiany trybu wyboru Prezydenta – zob. propozycja B do art. 127).
Skreślić dotychczasowy ust. 1 i 2 art. 126.
Art. 127.
Propozycja A: brzmienie obecne
1. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym.
2. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję i może być ponownie wybrany tylko raz.
3. Na Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu. Kandydata zgłasza co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.
4. Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie.
5. W ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali kolejno największą liczbę głosów. Jeżeli którykolwiek z tych dwóch kandydatów wycofa zgodę na kandydowanie, utraci prawo wyborcze lub umrze, w jego miejsce do wyborów w ponownym głosowaniu dopuszcza się kandydata, który otrzymał kolejno największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu. W takim przypadku datę ponownego głosowania odracza się o dalszych 14 dni.
6. Na Prezydenta Rzeczypospolitej wybrany zostaje kandydat, który w ponownym głosowaniu otrzymał więcej głosów.
7. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej określa ustawa.
Propozycja B:
1. Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany na pięcioletnią kadencję przez Kolegium Elektorskie, składające się z członków Zgromadzenia Narodowego oraz przedstawicieli województw, wybieranych przez radnych sejmików wojewódzkich, w liczbie równej sumie mandatów posłów i senatorów z danego województw i może być ponownie wybrany tylko raz [3].
2. Na Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu.
3. W celu dokonania wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu zwołuje Kolegium Elektorskie. Obradom Kolegium Elektorskiego zwołanego dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej przewodniczy Marszałek Senatu.
4. Prawo zgłaszania kandydatów na Prezydenta przysługuje członkom Kolegium Elektorskiego w liczbie co najmniej jednej czwartej ustawowej liczby członków Kolegium.
5. Uchwały Kolegium Elektorskiego w sprawie wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej zapadają bezwzględna większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby członków Kolegium.
6. Jeżeli w pierwszym głosowaniu żaden z kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej nie uzyska wymaganej większości głosów, w każdym kolejnym głosowaniu wyklucza się kandydata, który w poprzednim głosowaniu uzyskał najmniejszą liczbę głosów.
Art. 128.
1. Kadencja Prezydenta Rzeczypospolitej rozpoczyna się w dniu objęcia przez niego urzędu.
2. Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta Rzeczypospolitej, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej – nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy (w przypadku przyjęcia propozycji B art. 127. skreśla się: wolny od pracy) przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów.
Art. 133.
1. Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa w stosunkach zewnętrznych:
1) ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat. Sejm na wniosek Rady Ministrów, uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów, może zobowiązać Prezydenta Rzeczypospolitej do ratyfikowania lub wypowiedzenia umowy międzynarodowej określonej w art. 89 ust. 1 Konstytucji niezwłocznie po przedłożeniu Prezydentowi do podpisu ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację lub wypowiedzenie umowy. Prezydent Rzeczypospolitej, stosownie do przedłożonej ustawy, ratyfikuje umowę lub ją wypowiada w ciągu 21 dni. Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności umowy z Konstytucją.
2) Mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych.
3) Przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych.
(Skreśla się ust. 2: Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją).
2. Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. Stanowisko w zakresie polityki zagranicznej Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia na wniosek lub za zgodą Prezesa Rady Ministrów.
Art. 134.
1. Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
2. W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej.
3. Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Prezesa Rady Ministrów mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa.
4. Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać. Kompetencje Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa.
5. Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe.
6. Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa.
Skreśla się:
(Art. 135.
Organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego.).
Art. 144.
1. Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe.
2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem.
3. Przepis ust. 2 nie dotyczy:
1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu,
2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu,
3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji,
4) inicjatywy ustawodawczej,
5) zarządzania referendum ogólnokrajowego,
6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy,
7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,
8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego,
9) wniosku do Trybunału Konstytucyjnego,
10) wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli,
11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów,
12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków,
13) wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów,
14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności,
15) zwoływania Rady Gabinetowej,
16) nadawania orderów i odznaczeń,
17) powoływania sędziów,
18) stosowania prawa łaski,
19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego,
20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego
22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego,
24) wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego,
25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej,
(Skreśla się dotychczasowy ust. 26: powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego)
26) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
27) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej,
28) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93,
29) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.
Art. 179.
Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej zgodnie z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Odmowa powołania może nastąpić tylko z ważnych powodów ujawnionych po przedstawieniu wniosku Krajowej Rady Sądownictwa i wymaga uzasadnienia.
1. Pozycja ustrojowa głowy państwa.
Zmiana proponowana w art. 10 Konstytucji ma przede wszystkim charakter porządkujący. Chodzi w niej o wyraźne podkreślenie odrębnej pozycji ustrojowej Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej, a nie jako organu przynależnego do któregoś z trzech segmentów władzy wymienianych w tym przepisie (w świetle obecnie obowiązującego sformułowania Prezydent wspólnie z rządem sprawuje władzę wykonawczą). Nowe brzmienie art. 10 bardziej precyzyjnie i konsekwentnie określa strukturę organów władzy państwowej i jasno wskazuje, którym organom państwa powierzono poszczególne segmenty władzy: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Taka regulacja konstytucyjna wyraźnie rozdziela ich prerogatywy i prerogatywy głowy państwa (także w związku z art. 146 ust. 1 Konstytucji: „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”).
Prerogatywy Prezydenta nie mieszczą się w klasycznym trójpodziale władzy i nie mogą być objaśnione poprzez usytuowanie Prezydenta jako organu współsprawującego władzę wykonawczą. Prezydent ma szereg kompetencji, wykraczających poza ten schemat. Umożliwiają mu one oddziaływanie na wszystkie inne segmenty władzy w państwie m.in. poprzez:
. reprezentację państwa na zewnątrz, w tym ratyfikowanie umów międzynarodowych,
. sprawowanie najwyższego zwierzchnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej,
. powoływanie określonych w Konstytucji organów, w tym desygnowanie Prezesa Rady Ministrów,
. powoływanie Prezesa Rady Ministrów wraz z pozostałymi członkami Rady Ministrów,
. uczestniczenie w procesie ustawodawczym, tj. podpisywanie ustaw i zarządzanie ich ogłaszania w Dzienniku Ustaw, weto prezydenckie, wnioski w zakresie tzw. kontroli prewencyjnej kierowane do Trybunału Konstytucyjnego,
. skracanie kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji.
Do prezydenta należą też szczególne prerogatywy tradycyjnie przyporządkowane głowie państwa, m.in. nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa, a także stosowanie prawa łaski.
Proponowana formuła uzasadnia zarazem skreślenie ust. 1 art. 126 Konstytucji, który zostaje wkomponowany do treści art. 10. Dalsza propozycja dotycząca art. 126 ust. 2 Konstytucji ma charakter wariantowy – w zależności od tego, który z trybów wyboru Prezydenta zostałby przyjęty. Utrzymanie trybu dotychczasowego (Prezydent wybierany przez Naród w wyborach powszechnych) uzasadniałoby utrzymanie ust. 2 art. 126 w dotychczasowym brzmieniu, ponieważ zadania i obowiązki głowy państwa określone w tym przepisie (czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium) są następstwem możliwie najszerszej legitymacji demokratycznej, jaką stwarzają wybory powszechne, podkreślają wyraźnie równoważną – gdy chodzi o zakres legitymacji – pozycję Prezydenta w stosunku do parlamentu. Takiego uzasadnienia nie miałby już ust. 2 art. 126 w wypadku rezygnacji z trybu wyborów powszechnych głowy państwa (zob. pkt. 7).
2. Weto Prezydenta.
Weto prezydenckie jest i powinno być nadal instrumentem umożliwiającym głowie państwa wyrażenie wątpliwości w sprawie zasadności, trafności czy też konsekwencji ustawy przyjętej przez parlament. Umotywowany wniosek o ponowne uchwalenie ustawy zmusza parlament do ponownej dyskusji i refleksji nad proponowanymi rozwiązaniami ustawowymi. Ta prerogatywa prezydencka winna być bowiem ściśle związana z moderującą rolą głowy państwa jako instytucji usytuowanej ponad podziałami politycznymi występującymi w parlamencie. Tak rozumiane weto wymusza na Sejmie swoistą reasumpcję głosowania, ale nie powoduje blokady procesu ustawodawczego wbrew stanowczej woli większości parlamentarnej.
Wedle obowiązującej Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej może zażądać ponownego rozpatrzenia ustawy przez Sejm. Ponowne uchwalenie ustawy przez Sejm (a więc de facto odrzucenie weta Prezydenta) wymaga większości kwalifikowanej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 122 ust. 5).
Obecna konstrukcja prezydenckiego weta, wymagająca większości kwalifikowanej 3/5, może służyć – przy współudziale opozycji parlamentarnej – do zablokowania szans na realizację programu większości rządzącej, której mandat pochodzi przecież z wyborów powszechnych. Taka praktyka, pojawiająca się w warunkach kohabitacji, może grozić trwałą deformacją mechanizmów demokratycznych. Wypacza bowiem konsekwencje i wynik wyborów parlamentarnych, a także rozmywa odpowiedzialność za niepowodzenia polityki ustawodawczej.
Prezentowany projekt zakłada zmniejszenie większości wymaganej dla odrzucenia weta do poziomu bezwzględnej większości głosów. Tak skonstruowane weto przestaje być bronią wykorzystywaną w walce politycznej, a staje się wezwaniem głowy państwa do ponownego rozważenia wszelkich wątpliwych kwestii, adresowanym do wszystkich ugrupowań politycznych w parlamencie.
Twórcy obecnie obowiązującej Konstytucji zakładali, że w przypadku kohabitacji Prezydenta i rządu pochodzących z odmiennych obozów politycznych weto będzie stosowane z umiarem, w sytuacjach wyjątkowych, podyktowanych troską głowy państwa o dobro wspólne. Te założenia nie sprawdziły się jednak w praktyce. Nawet już w okresie pierwszej kohabitacji – prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego i rządu Jerzego Buzka – weto prezydenta doprowadziło do zablokowania części jednej z najważniejszych reform gospodarczych opracowanych przez Leszka Balcerowicza, tj. zmian w systemie podatkowym.
Pamiętać należy także, że Prezydent dysponuje innym bardzo ważnym instrumentem oddziaływania na kształt prawa i jakość przyjętych ustaw: wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Tylko Prezydentowi Konstytucja daje prawo do zainicjowania tak zwanej kontroli prewencyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, czyli kontroli ustaw przed ich wejściem w życie. Rozwiązanie to jest ze wszech miar uzasadnione i sprawdza się w praktyce.
3. Procedura ratyfikacyjna.
Praktyka wykazała, że istnieją zasadnicze wątpliwości interpretacyjne dotyczące prerogatyw prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie ratyfikacji umów międzynarodowych, przy których wymagana jest zgoda parlamentu wyrażona ustawą.
Według stanowiska dominującego w doktrynie konstytucyjnej Prezydent może zatem wedle arbitralnej i nie podlegającej jakiejkolwiek kontroli prerogatywy:
. ratyfikować umowę międzynarodową,
. skierować ją w trybie kontroli prewencyjnej do Trybunału Konstytucyjnego,
. odmówić ratyfikacji bez żadnego uzasadnienia.
Według odmiennego, mniejszościowego stanowiska, Prezydent może korzystać jedynie z tych uprawnień, którymi dysponuje w odniesieniu do ustaw. Wykluczony jest więc arbitralny sprzeciw Prezydenta wobec ratyfikacji. W świetle tego stanowiska Prezydent może jedynie:
. zastosować weto i żądać ponownego głosowania w parlamencie nad ustawą wyrażającą zgodę na ratyfikację,
. wystąpić z wnioskiem o kontrolę prewencyjną umowy międzynarodowej,
. podjąć decyzję o ratyfikacji.
Kwestia ta staje się szczególnie istotna, gdy ratyfikacja jest poprzedzona procedurą określoną w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dotyczy to umowy międzynarodowej, przewidującej przekazanie suwerennych kompetencji państwa organizacji międzynarodowej (chodzi oczywiście o Unię Europejską). W tym przypadku ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację jest przyjmowana większością kwalifikowaną 2/3 głosów przez obie izby parlamentu.
Jest to procedura trudniejsza niż procedura wymagana przy zmianie konstytucji. Według dominującej doktryny prezydent może jednak arbitralnie odmówić tak uchwalonej ratyfikacji lub ją odwlekać. Z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia w przypadku Traktatu Lizbońskiego, który przeszedł skomplikowaną, kwalifikowaną procedurę parlamentarną zgodnie z art. 90 Konstytucji. Do dziś jednak, ze względu na negatywne jak dotychczas stanowisko Prezydenta, traktat nie został ratyfikowany. Konstytucja powinna wykluczać możliwość arbitralnej odmowy dokonania ratyfikacji przez Prezydenta. Natomiast w dalszym ciągu zachowuje Prezydent możliwość skierowania umowy międzynarodowej w trybie prewencyjnym do Trybunału Konstytucyjnego.
4. Prowadzenie polityki zagranicznej przez głowę państwa.
Przedłożona propozycja doprecyzowuje treść art. 133 ust. 3 zgodnie z ostatnim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., dotyczącym sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem a Radą Ministrów.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w pkt. 4.4. uzasadnienia tego postanowienia:
Prowadzenie polityki zagranicznej i sprawowanie w tym obszarze (art. 146 ust. 1 i 4 pkt. 9) oraz (art. 146 ust. 2 Konstytucji) obejmuje ustalanie treści stanowiska Rzeczypospolitej we wszystkich zakresach jej stosunków zewnętrznych, w tym we wszystkich zakresach i formach relacji z Unią Europejską. Z tego powodu ustalenie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na każde posiedzenie Rady Europejskiej stanowi zgodnie z art. 146 ust. 2 Konstytucji obszar wyłącznej właściwości Rady Ministrów. Rada Ministrów, jej Prezes i podległe organy administracji rządowej odpowiadają też – zgodnie z art. 146 ust. 2 – za przygotowanie wspomnianego stanowiska, wynegocjowanie niezbędnych uzgodnień z rządami innych państw członkowskich i z instytucjami Unii.
Szczególnie istotne są uwagi Trybunału Konstytucyjnego wywodzące określone powinności Prezydenta i Rady Ministrów z konstytucyjnego obowiązku współdziałania (art. 133 ust. 3, por. pkt. 6.7. uzasadnienia postanowienia TK). Wśród nich Trybunał wskazuje na:
<.powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do form uczestnictwa i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów>. /../ .
Na tle postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., proponowana zmiana ma charakter porządkujący i wprowadza bezpośrednio do tekstu Konstytucji formułę zawartą we wspomnianym orzeczeniu TK.
5. Kompetencje głowy państwa w zakresie nominacji niektórych kategorii funkcjonariuszy publicznych.
Pozostałe propozycje zmian dotyczą modyfikacji prerogatyw prezydenckich w takich dziedzinach jak mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych oraz powoływania sędziów.
5.1. Siły zbrojne.
Prezydent zachowuje kompetencje obejmującą mianowanie Szefa Sztabu Generalnego oraz dowódców rodzajów Sił Zbrojnych, jednakże akt nominacji mógłby nastąpić jedynie na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Takie rozwiązanie podkreśla silniej współodpowiedzialność Rady Ministrów za kluczowe decyzje personalne w Siłach Zbrojnych. Jest to logiczna konsekwencja kontroli cywilnej sprawowanej przez rząd nad siłami zbrojnymi.
5.2. Sędziowie
Procedura powoływania sędziów powinna być maksymalnie transparentna, obiektywna i jak najdalsza od politycznych rozgrywek. Decydująca znaczenie powinny mieć więc oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, dokonywane przez instytucje samorządu sędziowskiego i Krajową Radę Sądownictwa. Byłby to wyraz respektowania niezależnej pozycji ustrojowej trzeciej władzy.
Przejrzystość procedur i autonomiczność decyzji podejmowanych przez organy samorządu sędziowskiego przy powoływaniu nowych sędziów jest powszechnie uznawana za jedną z istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. W takim kierunku zmierzają m.in. zasady Europejskiej Karty Sędziów (European Charter on the Statute for Judges, 1998, zasada 3.1.), a także rekomendacje Rady Europy Nr R (94) 12 (zasada 2.c: The authority taking the decision on the selection and career of judges should be independent of the government and the administration). W swej opinii nr 1 z 2001 r. Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich w pkt. 37 wyraża następujące stanowisko: /../wszelkie decyzje dotyczące nominacji i kariery sędziowskiej powinny być oparte na kryteriach zobiektywizowanych, podejmowane przez władzę niezależną oraz połączone z odpowiednimi gwarancjami, że nie będą uwzględniane jakikolwiek inne kryteria oceny kandydata.
Akt powołania na stanowisko sędziowskie przez głowę państwa powinien mieć charakter symboliczny, podkreślać wagę takiej nominacji. Nie może natomiast przybierać charakteru swoistej weryfikacji politycznej kandydata, ocenionego wcześniej merytorycznie pod względem przydatności zawodowej, kwalifikacji i cech osobowych przez organy samorządu sędziowskiego. Rozwiązanie obowiązujące obecnie w art. 179 Konstytucji prowadzić może do zdecydowanej dominacji Prezydenta w trakcie procedury powoływania sędziego. Dowodzi tego obecna praktyka, w której głowa państwa zachowuje pełną i niczym nie skrępowaną kompetencję do zaakceptowania lub odmowy przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatów, bez potrzeby uzasadnienia podejmowanych decyzji.
Brak akceptacji kandydatury bez podania uzasadnienia ze strony głowy państwa może być odbierany jako próba wywarcia presji na sędziego przez zastosowanie pozamerytorycznych, nie ujawnianych publicznie kryteriów oceny. Pole swobody decyzyjnej Prezydenta powinno więc zostać wyraźnie określone i ograniczone tylko do tych powodów, których ujawnienie nastąpiło dopiero po przedstawieniu wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Ponadto Prezydent powinien być zobowiązany do uzasadnienia ewentualnej decyzji odmownej.
6. Rada Bezpieczeństwa Narodowego
Inną zmianą wynikającą z dotychczasowych doświadczeń praktyki konstytucyjnej jest propozycja wykreślenia z Konstytucji Rady Bezpieczeństwa Narodowego. Rozwiązanie przyjęte w Konstytucji jest wzorowane na modelu amerykańskim, który opiera się na zasadniczo odmiennych konstrukcjach ustrojowych i zupełnie inaczej niż czyni to polska konstytucja sytuuje pozycję Prezydenta. Usytuowanie RBN jako organu konstytucyjnego nie znajduje naszym zdaniem dostatecznego uzasadnienia, zważywszy na pozycję tego organu jako ciała o czysto doradczym charakterze, pozbawionego zasadniczo własnych samodzielnych kompetencji. Jak podkreśla się zresztą w doktrynie, konstytucjonalizacja organów doradczych jest rozwiązaniem niezmiernie rzadko występującym w aktach konstytucyjnych.
RBN nie jest organem koordynującym działania rządu i prezydenta w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, ani też forum, na którym w oparciu o szerszy konsens polityczny byłyby wypracowane zasadnicze kierunki polityki państwa w tej dziedzinie. RBN nie ma własnych kompetencji decyzyjnych, a w sprawach objętych zakresem jej działania ewentualne decyzje może podejmować jedynie Prezydent RP. Konstytucja nie określa składu RBN pozostawiając tę kwestię w wyłącznej gestii prezydenta (art.144 ust. 4 pkt. 26). W konsekwencji w skład RBN nie wchodzą z urzędu osoby współtworzące politykę państwa i odpowiedzialne konstytucyjnie w szczególności za te jej obszary, które wiążą się bezpośrednio z bezpieczeństwem państwa (premier, ministrowie obrony, spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych) i dysponujące odpowiednimi prerogatywami a wyłącznie osoby powoływane i odwoływane przez Prezydenta RP (art. 144 ust. 4 pkt. 26; obecnie w skład Rady wchodzą: Anna Fotyga, Jarosław Kaczyński i Aleksander Szczygło).
Taka konstrukcja i pozycja RBN nie ma więc naszym zdaniem uzasadnienia dla utrzymywania jej jako organu konstytucyjnego. Nie ma przeszkód, by tego typu ciało doradcze funkcjonowało w ramach struktury kancelarii prezydenta (art. 143 Konstytucji), powoływane aktami (rozporządzeniami) Prezydenta (art.142).
Taką rolę spełnia de facto funkcjonujące dzisiaj na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U 2004, Nr 241, poz.2416) Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN). Ustawa ta (art.1.) mówi wszak wyraźnie, że przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa państwa i obronności. Prezydent określa także organizacje i zakres działania Biura.
7. Tryb wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej.
Projekt przedkłada alternatywny tryb wyboru Prezydenta RP. Z uregulowań obecnej Konstytucji wynika, że podstawowe prerogatywy w prowadzeniu polityki Rzeczypospolitej należą do rządu, a proponowane w projekcie zmiany jeszcze wyraźniej prowadzą do wzmocnienia pozycji rządu i parlamentu, przy jednoczesnym zaakcentowaniu roli Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela państwa, uosabiającego majestat Rzeczypospolitej. W ramach takich rozwiązań ustrojowych – i tych obecnych, i dopiero proponowanych – szeroka legitymacja demokratyczna głowy państwa, wywodząca się z wyborów powszechnych ma ograniczone uzasadnienie. Może stać się nawet, czego dowodzi istniejąca praktyka konstytucyjna, źródłem dodatkowych napięć w systemie sprawowania władzy.
W ramach konsekwentnego modelu gabinetowo-parlamentarnego wybór Prezydenta powinien należeć do kompetencji Kolegium Elektorów. Elekcja głowy państwa w wyborach powszechnych jest rozwiązaniem przyjmowanym zasadniczo jedynie w tych systemach, które zapewniają Prezydentowi zdecydowanie dominującą pozycję ustrojową, powierzając mu pełną odpowiedzialność za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej.
Proponowany i wariant przyjmuje tryb wyboru głowy państwa przez Kolegium Elektorów. Zaletą takiego rozwiązania byłoby przede wszystkim poszerzenie, w stosunku do wariantu wyżej opisanego, zakresu pośredniej legitymacji demokratycznej poprzez włączenie w proces wyborczy, obok przedstawicieli Zgromadzenia Narodowego, również przedstawicieli samorządu terytorialnego – sejmików wojewódzkich. Taki model również istotnie wzmacnia autorytet i realne znaczenie władz samorządowych, a jest to bez wątpienia czynnik sprzyjający budowie społeczeństwa obywatelskiego.
Zdajemy sobie sprawę z tego, że spora część Polaków jest przywiązana do wyborów powszechnych głowy państwa; takie wybory kojarzą się z realnym udziałem obywateli w sprawowaniu władzy i wywieraniem wpływu na funkcjonowanie państwa. Czynnika tego nie można lekceważyć.
Istnieją więc z jednej strony argumenty natury prawno-ustrojowej za odejściem od trybu wyborów powszechnych głowy państwa; z drugiej strony istnieją argumenty natury socjologicznej i historycznej, przemawiające za utrzymaniem obecnego trybu wyboru prezydenta. Kwestia ta wymaga z pewnością dalszego namysłu i pogłębionej dyskusji.
[1].Zdanie odrębne Jerzego Ciemniewskiego: wyłączenie Prezydenta z systemu podziału władz uważam za naruszenie podstaw porządku konstytucyjnego.
[2].Zdanie odrębne Ireny Lipowicz: w przypadku przyjęcia wariantu A (wybory bezpośrednie Prezydenta w głosowaniu powszechnym) należy zachować obecną formę weta. Ze względu na silny mandat polityczny jaki dają takie wybory uzasadniony jest większy wpływ Prezydenta na proces legislacyjny.
[3].Zdanie odrębne Jerzego Ciemniewskiego: jestem za utrzymaniem powszechnych wyborów prezydenckich; jest to ważne, polityczne prawo obywatelskie. Ograniczenie tego prawa nie jest właściwą formą rozwiązywania konfliktów w łonie klasy politycznej.
Polska kultura polityczna weszła w 1989 roku w nowe stadium. Totalitarna i wszechspoglądająca władza wycofała się i oddała pole swobodzie osobistej i wolnościom obywatelskim. Niewydolny system centralnie planowanej gospodarki zastąpiły wolny rynek, wolna konkurencja, własność prywatna i indywidualna przedsiębiorczość. Hegemonia „jednomyśli” partii komunistycznej ustąpiła hałaśliwemu pluralizmowi. Obywatele mieli wyjść z piwnic, komórek i strychów, zadeptując cenzurę i system kontroli bezpieczeństwa wewnętrznego. Zaczęto budowę Nowej Polski a wraz z nią – nowej kultury politycznej: demokratycznej, obywatelskiej, aktywistycznej, tolerancyjnej i wolnościowej.
Dwudziestowieczna politologia wielokrotnie posługiwała się terminem kultury politycznej, a jej koryfeusze pojęcie to uznali za istotne w refleksji nad zachowaniami polityków oraz obywateli we współczesnych państwach. Wielość definicji oraz różnorodność podejść w badaniu kultury politycznej każe nam przyjąć ów konglomerat wyjaśnień i koncepcji, tworząc z nich swoistą syntezę, a jednocześnie podkreślając części wspólne. W trzech najpopularniejszych teoriach – Sidney’a Verby, Dennisa Kavanagha oraz Luciana Pye’a – zwraca się uwagę zarówno na aspekt intelektualny pojęcia kultury politycznej, jak i na aspekt aksjologiczny. Kultura polityczna obejmować ma więc z jednej strony wszelką wiedzę dotyczącą tego, jak instytucje państwa działają i jakie możliwości działania posiada obywatel; z drugiej zaś – szereg wartości oraz symboli istotnych dla sfery politycznej i definiujących polityczne działanie.
Sidney Verba i G. Bingham Powell te dwa wskazane powyżej poziomy zagadnienia rozbijają na cztery elementy: poznawczy (obejmujący wiedzę na temat procesów politycznych), normatywny (zawierający reguły i zasady, które przyjmuje się za właściwe dla politycznego działania), emocjonalny (na który składają się zachowania, jakie możemy obserwować na scenie politycznej i sposoby reakcji na tego rodzaju zachowania), a także oceniający (obejmujący całokształt ocen na temat działania mechanizmów państwa oraz aktorów sceny politycznej: polityków i rządzących). Gabriel Almond wraz z Sidney’em Verbą, biorąc pod uwagę te właśnie czynniki, stworzyli typologię form kultury politycznej. Wyróżnili oni kulturę zaściankową (cechującą się znikomym zainteresowaniem zagadnieniami politycznymi, występującą z reguły w kulturach plemiennych, o niskiej organizacji struktur państwa), poddańczą (w której sfera polityczna zostaje ściśle wydzielona dla jakiejś klasy politycznej, pozostając poza zasięgiem rządzonych mas, charakteryzuje przede wszystkim społeczeństwa państw autorytarnych) i uczestniczącą (dla której charakterystyczne jest duże zaangażowanie społeczeństwa w sprawy polityczne i dążenie do partycypowania w rządzeniu, charakterystyczna dla społeczeństw dojrzałych demokracji).
Zastosowanie pojęcia kultury politycznej przez Almonda i Verbę nie miało wyłącznie celu naukowo-deskrypcyjnego. Usiłowali oni za jego pomocą pokazać wyjątkowość amerykańskiej kultury politycznej jako najbliższej opisywanemu ideałowi kultury uczestniczącej. Tym samym wskazywali, że ów typ uczestniczący powinien być wskazywany jako ideał dążeń nowoczesnych społeczeństw liberalno-demokratycznych, wiąże się on bowiem – ich zdaniem – ze stabilnością systemu politycznego i przewidywalnością działań polityków oraz obywateli. Badania politologów europejskich – Gerharda Lehmbrucha nad kulturą polityczną Austrii i Szwajcarii oraz Arenda Lijpharta nad systemem holenderskim – wykazywały, że to w Europie znajdują się społeczeństwa najbardziej stabilne i o kulturze politycznej najbliższej typowi uczestniczącemu.
Pomijając wątek idealizacji masowego uczestnictwa obywateli w sferze publicznej – chociaż rzeczywiście z punktu widzenia idei demokratycznych wydaje się to być kwestia dość istotna – warto by zastanowić się, na ile po 1989 roku udało się zbudować w Polsce kulturę polityczną na miarę tej, którą Almond i Verba nazwali uczestniczącą. Przyglądając się oficjalnym wynikom frekwencji wyborczej, trzeba by uznać, że okres najaktywniejszego uczestnictwa Polacy mają już za sobą. Według oficjalnych – rzecz jasna sfałszowanych – wyników wyborów do Sejmu PRL-owskiego, frekwencja w okresie powojennym wynosiła niemalże 100 proc. Od roku 1957, kiedy to ogłoszono, że do urn poszło 94 proc. obywateli Polski Ludowej, frekwencja stale rosła o jeden punkt lub kilka dziesiętnych punktu procentowego przy każdych kolejnych wyborach (1961 – 95 proc., 1965 – 96,6 proc., 1969 – 97,6 proc., 1972 – 97,9 proc., 1976 – 98,3 proc., 1980 – 98,9 proc.). Paradoksalnie wyniki te kazałyby mówić o PRL jako ideale kultury politycznej uczestniczącej. Jeśli dodać do tego jeszcze masowe uczestnictwo Polaków w obchodach świąt państwowych (np. pochody pierwszomajowe), wówczas obraz ów jeszcze bardziej się dopełnia.
Komuniści, umacniając mit masowego uczestnictwa Polaków w życiu publicznym, usiłowali legitymizować swoją władzę, a jednocześnie zniechęcali ich do brania udziału w wyborczo-obywatelskiej fikcji. Wszyscy doskonale wiedzieli, jaki będzie wynik wyborów, i że komunikaty oficjalne podadzą fałszywe wyniki zarówno głosowań, jak i frekwencji. Już wtedy wykształciła się szczególna kultura „wykpiwaczy” i „uchylców”: ludzi odcinających się od państwa i jego instytucji, pogardzających aparatem państwowym, umywających ręce od wszystkiego, co określane było słówkiem „polityczny”. Ci, którzy administracyjnie byli zmuszani do uczestnictwa w obywatelsko-aktywistycznej fikcji totalitarnego państwa, tym bardziej pogardzali instytucjami takimi, jak chociażby wybory. Skoro polityka to jedno wielkie oszustwo, to nie warto przywiązywać do niej wielkiej wagi. Skoro państwo kłamie i oszukuje, to dlaczego obywatel nie ma szydzić sobie z machiny państwowej i śmiać się z niej w domowym zaciszu, przebywając zaś w sferze publicznej, oko w oko z Lewiatanem – sprawiać wrażenie, że wszystko jest w należytym porządku.
Nie dziwi więc, że polskie społeczeństwo po okresie socrealnego „odrętwienia” postanowiło wyłączyć się z życia publicznego i zrezygnowało nawet z udziału w najważniejszym demokratycznym rytuale, jakim powinny być wybory. Wybory parlamentarne po 1989 roku nieczęsto gromadziły przy urnach ponad 50 proc. uprawnionych do głosowania (1989 – 62 proc., 1991 – 43.2 proc., 1993 – 52.08 proc., 1997 – 47.93 proc., 2001 – 46.29 proc., 2005 – 40.57 proc., 2007 – 53.88 proc.). Większym zainteresowaniem cieszyły się jedynie – bardziej spersonalizowane – wybory prezydenckie (1990 – 60.6 proc. [I tura], 53.4 proc. [II tura], 1995 – 64.7proc. [I], 68.23 proc. [II], 2000 – 61,12 proc., 2005 – 49.74 proc. [I], 50.99 proc. [II]), zaś samorządowe i europejskie notują co najwyżej rekordy spadków frekwencji. Wyższy poziom uczestnictwa notowano w okresie II Rzeczypospolitej, kiedy to frekwencja wyborcza oscylowała w okolicach 70 proc. uprawnionych (1922 – najniższy poziom 65.85 proc. w okręgu grodzieńskim, a najwyższy 79.18 proc. w okręgu siedleckim, 1930 75 proc., 1935 – 46.6 proc., 1938 – 67.1 proc.). Jak widać, jedynie w wyborach z 1935 roku, kiedy to prawicowa opozycja ogłosiła bojkot wyborów w proteście przeciwko zapisom i procedurze uchwalenia konstytucji kwietniowej, nie uzyskano poziomu 50% uczestnictwa w wyborczej procedurze.
Wyniki frekwencji wyborczej w Polsce po 1989 roku uznać należy za wielką porażkę III Rzeczypospol
itej, która przecież za jeden z celów fundamentalnych przyjęła zadanie zbudowania nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego, społeczeństwa obywateli aktywnych, zainteresowanych sprawami swojego państwa i „ojczyzny lokalnej”. Z perspektywy politycznego realizmu należałoby cieszyć się z takiego stanu rzeczy, albowiem trzeba by uznać za lepszą sytuację, kiedy głosują jedynie osoby świadome swoich politycznych poglądów oraz przyjmujące uczestnictwo w krajowej polityce za działanie ważne, zaś nieświadomi i niezorientowani zostają w domu. Można by się spodziewać, że owi „uświadomieni” podejmą decyzje lepiej przemyślane, że nie ulegną emocjom, medialnym przekazom i wyborczym sporom, kłótniom oraz inwektywom. Ale przecież nikt nie gwarantuje, że to ci „uświadomieni” do wyborów chodzą, a ja bym raczej obawiał się, że „uświadomieni” nie stanowią 40% naszego społeczeństwa. „Społeczno-polityczne uchylstwo” – uchylanie się obywateli od współuczestniczenia w kreowaniu nowej rzeczywistości, nowego porządku – jest niewątpliwie wielką klęską demokratycznej Polski, ale wydaje się być jedynie skutek klęski o skali nieporównanie wyższej.
Klęską znacznie poważniejszą jest fakt, iż nie udało się twórcom i luminarzom III RP zbudować więzi między społeczeństwem a rządzącymi. Nie udało się przekonać Polaków, że projekt rozpoczęty w 1989 ma sens i jest czymś więcej niż tylko nieślubnym dzieckiem „reformatorskich i pragmatycznie nastawionych komunistów z PZPR” z „konsensualnie nastawioną opozycją solidarnościową” (wielcy antagoniści i krytycy Okrągłego Stołu mówiliby zapewne nie o dziecku, ale wręcz o bękarcie). Brak przywiązania dużej części polskiego społeczeństwa do III RP dało się zauważyć chociażby w 2005 roku, kiedy to ogromny sukces osiągnęła idea zbudowania IV Rzeczypospolitej. Można nie przepadać za Kaczyńskimi i Prawem i Sprawiedliwością, którzy tę koncepcję przyjęli, jednak nie da się nie zauważyć, że początkowo otrzymali oni spore poparcie i duży kredyt zaufania. Społeczeństwo polskie nie czuło się szczególnie zobowiązane względem tego, co naówczas zwano III RP. „Uchylcy” więc to nie tylko ludzie, którym nie chce się angażować w życie społeczne, którzy wolą zamknąć się w czterech ścianach i oglądać telewizję – „uchylcy” to zarazem ludzie, którzy czuli albo niedosyt, albo całkowite niezadowolenie z dróg, na których Polska po wyborach czerwcowych się znalazła.
Polski „uchylca” najwidoczniej uznał, że najprostszym sposobem, aby wyrazić swoje niezadowolenie z działań, podejmowanych przez tzw. klasę polityczną, będzie nie-działanie, oddalenie się do samotni i zajęcie swoimi sprawami. Zwracając się do klasyków, trzeba by zadać sobie również pytanie, czy aby nie stało się tak, że Polska kultura polityczna w 1989 roku weszła na drogę, którą opisywał w XIX wieku Alexis de Tocqueville. W swoich rozważaniach nad demokracją w Stanach Zjednoczonych zauważył, że jedną z największych wad systemów demokratycznych jest rozpad więzi społecznych – coś, co można by określić zwrotem indywidualistycznym. Obywatel państwa demokratycznego w swoim dążeniu do zmaksymalizowania swego szczęścia, przyjemności i dobrobytu, całkowicie oddaje się swoim własnym sprawom, zaś sprawy społeczeństwa, państwa czy po prostu najbliższej wspólnoty, do której należy, odsuwane są na plan dalszy. Polska więc – można pójść śladem myśli Wilhelma von Humboldta – jest typowym przykładem państwa nowożytnego, którego obywatel – z czym i Humboldt by się zapewne zgodził – jest właśnie takim „społeczno-politycznym uchylcą”.
Polska kultura polityczna z perspektywy obywatelskiego i społecznego uczestnictwa w trosce o dobro wspólne jest więc niewątpliwie kulturą „uchylców”, ludzi unikających wzięcia odpowiedzialności za innych, za społeczeństwo. I bynajmniej nie wystarczy chyba tutaj wyjaśnienie zaproponowane czy to przez de Tocquevilla, czy to przez Humboldta, dopatrujące się przyczyn tego w mechanizmach działania państw nowoczesnych oraz demokratycznych i liberalnych wartościach, zwracających człowieka od wspólnoty do siebie, tworzących wręcz jednostkę jako podmiot polityki. Brak bowiem również zaangażowania człowieka w realizowaniu swoich pozytywnych wolności, brak jakiegokolwiek zainteresowania przypadkami nietolerancji, brak współpracy na poziomie najniższych społeczności, brak wreszcie refleksji. Brak również podstawowej wiedzy na temat mechanizmów funkcjonowania państwa, przez co cała machina państwowo-polityczno-administracyjna pozostaje dla przeciętnego obywatela zrozumiała nawet nie jak hieroglif, lecz wręcz jak pismo linearne B.
Polaków niechęć do państwa i rządzących jest średnio sympatyczną i niezbyt refleksyjną syntezą antykomunistycznego oporu i niezadowolenia z niezrozumiałymi i bądź rozumianymi dość powierzchownie liberalnymi ideami, które część środowisk posolidarnościowych usiłowało krzewić po przełomie roku 1989. Wolność niejednokrotnie rozumiano i rozumie się jako samowolę, równość jako ujednolicenie i dążenie do tego, by wyglądać tak, jak sąsiadka, i mieć to, co ma już sąsiad, własność przypieczętowuje się namiętnym odgradzaniem od sąsiadów (co szczególnie da się dostrzec jadąc w Tatry, gdzie by przejechać na nartach z jednej doliny do drugiej, trzeba by przejść przez kilka płotów i wyciąć kilka dziur w siatkowych ogrodzeniach). Tolerancja natomiast rozumiana jest jako przyzwolenie na publiczne obrażanie zarówno wszelkich mniejszości, jak i osób pełniących najwyższe godności państwowe, a mianem nietolerancji określa się krytykowanie złodziei, bandytów i osób podejrzanych. Poważne traktowanie liberalnych i demokratycznych idei przyjmowane jest jako przykład „dziwactwa” lub „oszołomstwa” albo „inteligenckie bujdy” czy „pseudo-intelektualne dyrdymały”.
By dobrze wpasować się w ów klimat epoki, nie wystarczy jednak tylko uchylać się od jakiegokolwiek uczestnictwa czy zaangażowania, trzeba jeszcze obśmiać tych, którzy coś robić próbują. Polski „wykpiwacz” gardzi rządzącymi, gardzi wszelką władzą, gardzi administracją. Ale takim „wykpiwaczem” jest również polski polityk, który nie potrafi rozmawiać ze swoim politycznym przeciwnikiem, nie potrafi postawić rzeczowego pytania w dyskusji a udzielane odpowiedzi mają zadowolić jedynie jego elektorat. Polski „wykpiwacz” bynajmniej nie traktuje swojego politycznego przeciwnika niczym Schmittiańskiego egzystencjalnego wroga, bowiem ten polityczny przeciwnik za jakiś czas może stać się przyjacielem, może być potrzebny, żeby walczyć przeciwko komuś trzeciemu. Polityk w ramach tej specyficznej kultury politycznej kpi sobie ze swojego wyborcy, przekonując, że Oceania od zawsze walczyła z Wschód-Azją i od zawsze znajdowała się w sojuszu z Eurazją, choć przecież wszyscy dobrze pamiętamy – a przynajmniej tak się nam wydaje – że jeszcze niedawno było zupełnie odwrotnie. Wyborca zaś kpi sobie z polityka, bo bardzo dobrze wie, że w następnych wyborach z dużym prawdopodobieństwem zagłosuje na kogoś innego. Polityka staje się jedną wielką kpiną a nie metodą walki wartości oraz wizji, nie jest już nawet umiejętnym zarządzaniem państwem, bo sprawy państwowe wielokrotnie podporządkowane zostają bieżącym interesom i interesikom.
W polskiej kulturze politycznej ostatnich dwudziestu lat polityka stała się jednym wielkim żartem. Obywatel Rzeczypospolitej Polskiej włącza serwis informacyjny, aby zobaczyć, co zabawnego dziś pokażą przedstawiciele narodu. Polityk – najczęściej poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej – trafia przed kamery stacji telewizyjnych, żeby zaprezentować się widzom w jakimś nowym skeczu, żeby opowiedzieć
wczoraj zasłyszany dowcip, a najczęściej po prostu, żeby zatańczyć i zaśpiewać bez ładu, składu, bez zdolności i umiejętności, bez wstydu, bez granic i bez sensu. Kiedyś mawiało się, że jeśli ktoś trafił do polityki, to „trafił na salony” czy też „bywa na salonach”. Dziś można by mówić w sposób podobny, używając jednak amerykańskiego słowa „saloon”: można zatańczyć, poderwać jakąś pannę, wypić za dużo, zagrać w pokera za pieniądze. Doskonały polityczny „saloon”, polski polityczny „saloon”.
