O czym jest ta książka? Jej tytułowe pytanie – „Dlaczego jedne narody ponoszą gospodarczą porażkę lub wręcz upadają, a inne kwitną?” – jest tak stare, jak sama ekonomia. Wystarczy przypomnieć pełny tytuł dzieła Adama Smitha z roku 1776: „Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów”. Dzisiaj powiedzielibyśmy, że Smith dbał o dobry PR i w tytule wyeksponował scenariusz optymistyczny. Jednak kolejne dwa stulecia pokazały, że bardziej adekwatny do rzeczywistości byłby tytuł „Badania nad naturą i przyczynami nędzy (wielu) narodów”. Takie dzieło faktycznie powstało, doszło do tego w roku 1968, gdy szwedzki noblista Gunnar Myrdal wydał „Asian Drama: an Inquiry into the Poverty of Nations”. Wpływ tej książki na ekonomię był jednak bardzo ograniczony.
Większy sukces odniósł mariaż ekonomii z naukami politycznymi i prawem. W 1982 r. Mancur Olson opublikował „The Rise and Decline of Nations…”, zwracając uwagę na kluczową dla rozwoju – lub jego braku – rolę tak zwanych koalicji redystrybucyjnych. Definiował je jako grupy interesu lobbujące za protekcjonistyczną polityką gospodarczą, dającą im korzyści kosztem reszty społeczeństwa. Argumentował, że w długim okresie powoduje to stopniowy spadek dynamiki gospodarczej i upadek narodu. Uważny czytelnik znajdzie echa tej koncepcji w wielu miejscach książki Acemoglu i Robinsona. Z tym że Olson wydaje się większym od nich pesymistą, widząc pewną schumpeterowską nieuchronność narastania sieci koalicji redystrybucyjnych, coraz mocniej oplatających każdą gospodarkę w miarę upływu czasu. Niegdyś dynamiczne społeczeństwa stopniowo kostnieją, tracą witalność, skupiają się na redystrybucji bogactwa, a nie na jego tworzeniu i wreszcie upadają. Wstrząsy społeczne i polityczne, choć destabilizujące i przez to groźne, są według niego szansą na zrzucenie pancerza tych koalicji. Jest w tym pewne podobieństwo do opisanych przez Acemoglu i Robinsona punktów krytycznych (critical junctures, rozdział czwarty), punktów zwrotnych (turning points, rozdział siódmy) czy rozrywania gorsetu (breaking the mold, rozdział czternasty).
Niedługo po ukazaniu się książki Olsona, z końcem lat 80. XX w. rozpoczęło się odradzanie instytucjonalizmu, w nowej szacie zwanego powszechnie Nową Ekonomią Instytucjonalną. Dla jej czołowego reprezentanta – będącego z zawodu historykiem, Douglassa Northa – pytanie o przyczyny sukcesów i porażek gospodarek w długim okresie stanowi oś wszystkich jego książek. Odpowiedź, jak się łatwo domyślić, widzi on w instytucjach, a zwłaszcza w mechanizmach ich zmian prowadzących do ich zróżnicowania. Ale North nie ma szans na bezpośrednie przebicie się ze swoimi ważnymi odpowiedziami do szerszego odbiorcy Powodem nie jest długość dzieł (pisze krótko), lecz gęstość języka i dość zawiły styl. Acemoglu i Robinson takie szanse mają. Ich książka jeszcze raz stawia pradawne pytania o przyczyny zróżnicowania losu narodów, które znajdujemy u Smitha, Myrdala, Olsona, Northa i wielu innych współczesnych instytucjonalistów. W gruncie rzeczy prezentowana w niej narracja jest przystępną próbą odpowiedzi na ich pytania. Jest pełna bezpośrednich i bardziej subtelnych odniesień do ich dorobku. I choć najwięcej w niej historii i geografii, to nie w nich znajduje przyczyny zróżnicowania losów różnych gospodarek, ale właśnie w instytucjach.
Każdy z piętnastu rozdziałów książki to oddzielna historia z lejtmotywem i morałem. Są w nich i smithowskie sukcesy, i myrdalowskie klęski. W istocie są one zestawem historycznych ilustracji do tezy mistrza Northa, że „najważniejsze są instytucje”. Pierwsze cztery rozdziały mają charakter nieco inny od pozostałych – dyskretnie zarysowują koncepcyjny fundament całej książki. Szczególnie w nich, spod lekcji historii, przeziera warstwa teoretyczna: swoisty mariaż ekonomii instytucjonalnej i ewolucyjnej. Zaprezentowany tam przez autorów mechanizm rozwoju jest następujący.
Porównajmy dwa obszary (regiony, państwa): niech w punkcie wyjścia będą dość podobne zarówno pod względem posiadanych instytucji, jak i osiąganych wyników gospodarczych. Różnice występują, ale nie są fundamentalne. Na oba zaczyna działać jakiś silny bodziec zewnętrzny, np. epidemia dżumy w XIV-wiecznej Europie (rozdział czwarty opisuje jej skutki, m.in. dla ówczesnej Polski). Bodziec ten wywołuje reakcję w postaci zmian instytucjonalnych, jednak może być ona nieco odmienna na każdym z porównywanych obszarów. Stopniowo, powoli, każdy z nich zaczyna zmierzać w innym kierunku – jak Anglia i Hiszpania po wielkich odkryciach geograficznych. W jednym przypadku zaczynają dominować instytucje, które autorzy nazywają włączającymi (inclusive), w drugim przypadku te, które autorzy nazywają – pardon, które tłumacz nazywa – wyzyskującymi (extractive)[*]. Pierwsze dają podstawy długofalowego wzrostu gospodarczego, drugie redystrybucję bogactwa bez wzrostu albo co najwyżej ze wzrostem na (historycznie) krótką metę (Związek Radziecki, Rosja?, Chiny?).
Na koniec wróćmy do pytania, co z tej lektury może wynieść profesjonalny, a zwłaszcza polski ekonomista. Przede wszystkim jest ona cennym, a może i niezbędnym towarzyszem teoretycznych opracowań z dziedziny ekonomii instytucjonalnej. Zawiera dziesiątki przykładów (egzemplifikacji) modelowych koncepcji w nich prezentowanych; jest ich empiryczną weryfikacją na szerokim materiale historycznym. Sądzę, że będzie to szczególnie cenne dla młodszego pokolenia ekonomistów, które choć nad wyraz sprawne w stosowaniu technicznie zaawansowanych narzędzi analitycznych, nie miało w programach studiów tylu godzin historii gospodarczej, ile moje.
Są też w książce fragmenty, które budzą u ekonomisty pewne kontrowersje – chodzi szczególnie o te dające modelową czy też koncepcyjną podbudowę całej książki. Rozdział drugi sprawia wrażenie, że autorzy ustawiają sobie przeciwnika, trywializując czy przynajmniej naciągając nieco hipotezy konkurencyjne w stosunku do własnych. W największym skrócie – chodzi tu o argumenty geograficzne Jeffreya Sachsa, argumenty dotyczące kulturowych uwarunkowań rozwoju (w tym Maxa Webera) i tzw. hipotezę ignorancji (polityków i decydentów gospodarczych). To, że nie każdy przypadek zróżnicowania sytuacji gospodarczej da się wytłumaczyć „geografią” Sachsa, nie znaczy, że jego hipoteza nie ma żadnej wartości, lecz jedynie, że nie jest uniwersalna. Podobnie z pozostałymi hipotezami. Autorzy zbyt pochopnie odtrąbili swój sukces i wskazali na jedynie słuszną (swoją) koncepcję.
Z kolei w szalenie ważnym rozdziale trzecim, wyjaśniającym rolę instytucji włączających i eksploatujących (wyzyskujących), aż się prosi, by odnieść się do koncepcji trzech typów porządków społecznych i ich roli w opanowywaniu odwiecznego problemu ludzkości, jakim jest przemoc, zamieszczonych w ostatnich dwóch pracach Northa, Wallisa i Weingasta (2009, 2011). W przedstawionej tam typologii istnieją trzy ogólne typy porządków społecznych: prymitywny, o ograniczonym dostępie do organizacji politycznych i gospodarczych, oraz o swobodnym dostępie (open access orders). Przechodzenie od drugiego do trzeciego uważają oni za kluczowy moment w rozwoju każdego społeczeństwa, zapewniający mu długotrwały sukces gospodarczy. Porównanie koncepcji „open access order” z „inclusive institutions” Acemoglu i Robinsona byłoby nad wyraz ciekawe.
Zarówno profesjonalista, jak i laik łatwo zauważy, że przez cały tekst przewija się teza o dominacji sfery politycznej nad gospodarczą (i pozostałymi). I to jest dla mnie najbardziej kontrowersyjny element całej książki. Dla wielu ekonomistów instytucjonalnych problem endo- bądź egzogeniczności różnych klas instytucji nie jest bynajmniej jednoznacznie rozstrzygnięty. Osobiście znacznie bliższa jest mi tradycja Masahiko Aokiego, akcentująca endogeniczność instytucji politycznych i gospodarczych oraz ich wzajemne, dwukierunkowe oddziaływanie. Co więcej, uważam, że duża część materiału historycznego przedstawionego w książce może być z powodzeniem interpretowana w taki właśnie sposób, a nie jako jednoznaczna egzemplifikacja tezy autorów, że „wszystko zaczyna się w sferze polityki”. A nawet jeśli się zaczyna, to w długim hayekowskim okresie zwrotne oddziaływanie sfery gospodarczej na polityczną może się okazywać dominujące.
Na koniec dwie nuty. Pierwsza dość pesymistyczna. Gdy w roku 2012 spod prasy drukarskiej wychodziło pierwsze anglojęzyczne wydanie książki, tematem dnia była Arabska Wiosna i ludzie protestujący na kairskim placu Tahrir. Autorzy zdążyli w krótkiej „Przedmowie” napisać kilka słów o tym, co tam się działo i co mogła przynieść podnoszącym się narodom arabskim najbliższą przyszłość. Niestety, nie przyniosła im tak wiele dobrego, jak się wtedy spodziewaliśmy i jak byśmy chcieli.
Druga jest optymistyczna. Bez względu na te nieco krytyczne uwagi zamieszczone na końcu tej recenzji trzeba z całą mocą powiedzieć, że mają Państwo w rękach niezmiernie ciekawą, dobrą książkę. Czytając ją, ma się czasem wrażenie, że my te wszystkie fakty już wcześniej znaliśmy – ale to autorzy potrafili je z sobą sprytnie powiązać i podporządkować jednej myśli przewodniej. Sztuka godna uznania.
[*] Osobiście byłbym ostrożniejszy i nazwał je eksploatacyjnymi – choćby po to, by niepotrzebnie nie włączać (sic!) do sprawy specyficznego języka ekonomii marksistowskiej z jego od dawna ugruntowanym (skostniałym?) słownictwem. Jednak każdy, kto zna dorobek translatorski Jerzego Łozińskiego, wie, że bez kontrowersji się nie obejdzie.
Panie profesorze, porozmawiajmy o pojęciu kultury politycznej. Czy to termin użyteczny dla filozofa polityki?
Osobiście wykazuję daleko idącą powściągliwość wobec pojęcia kultury politycznej, obawiam się bowiem, że może być ono używane jako kryterium dostępu do praw politycznych. Nie chciałbym, by za sprawą tego terminu limitowano prawa i wolności bądź selekcjonowano ludzi ze względu na określone cechy kulturowe. Zachodzi obawa, że wskutek oparcia się na takich kryteriach doszłoby do ograniczania uprawnień pod pretekstem nieposiadania przez pojedynczych obywateli bądź całe grupy społeczne wystarczających kulturowych kompetencji czy umiejętności wymaganych dla sprawnego funkcjonowania w danym systemie politycznym. Jestem więc sceptyczny co do użyteczności samego owego pojęcia. By odwołać się do aktualnego przykładu – dziś mogłoby służyć ono do odmowy uznania praw politycznych Ukraińców. Moglibyśmy wszak powiedzieć im: „Nie zasługujecie jeszcze na demokrację, nie dysponujecie w pełni prawami do uczestnictwa w systemie demokratycznym, ponieważ nie spełniacie takich bądź innych kulturowych wymogów”. Sformułowania tej treści równie dobrze skierować można do Chińczyków, Latynosów albo muzułmanów.
Twierdzi pan zatem, że nie ma konkretnego zbioru czynników kulturowych sprzyjających konsolidacji demokracji?
Pewne czynniki kulturowe mogą sprzyjać demokracji, inne natomiast mogą wpływać na nią mniej korzystnie. Nie zgadzam się jednak z tym, że istnieją kulturowe czynniki, które całkowicie eliminują, wykluczają lub uniemożliwiają implementację demokratycznego systemu politycznego. Trudno jednak zdefiniować pojęcie kultury politycznej w taki sposób, by uniknąć oparcia go na sądach wykluczających.
Klasycy teorii demokracji, jak choćby Robert Alan Dahl, twierdzą, że jeśli zarówno obywatele, jak i przywódcy polityczni w sposób zdecydowany popierają demokratyczne idee, wartości i praktyki, zyskujemy dużą gwarancję, że proces demokratyzacji się powiedzie. Chodziłoby tu o pewien zasób postaw wyrażanych przez obywateli wobec życia politycznego. Może więc kultura polityczna to mimo wszystko istotna zmienna?
Jeżeli powiadamy, że demokracja jest tym lepsza, im bardziej prodemokratycznie nastawione jest społeczeństwo i im bardziej prodemokratycznie nastawieni są rządzący, wówczas można zadać pytanie, od czego zależy owo prodemokratyczne nastawienie. Otóż niektórzy odpowiadają, że właśnie od kultury politycznej.
Tym sposobem zataczamy jednak koło.
Prodemokratyczne nastawienie nie jest wynikiem czynników kulturowych, a zwłaszcza związanych z określonym typem kultury, jego komponentem pozostaje raczej pewien typ pragmatycznego przystosowania polegający na tym, że mamy tym lepszych demokratów, im dłużej żyjemy w demokracji. Nie można jednak długotrwałego funkcjonowania w demokracji stawiać jako warunku istnienia czy też wprowadzenia systemu demokratycznego, bowiem wtedy popadamy w absurdalne, błędne koło.
Zwrócił pan uwagę na element czasu jako czynnik sprzyjający tworzeniu się pewnych prodemokratycznych dyspozycji. Czy w takim razie możliwe jest wskazanie zbioru zaleceń wspomagających kształtowanie postaw przychylnych demokracji?
W jaki sposób jednak oswoić się z funkcjonowaniem instytucji demokratycznych w niedemokratycznym systemie? W swojej książce cytuję wypowiedź pewnego starego Wiga, który wobec dictum: „demokracja nie może objąć grup społecznych, które nie są przystosowane do funkcjonowania wedle jej reguł” odparł przytomnie, przypominając stwierdzenie mówiące o tym, że nie wolno wpuszczać do wody nikogo, kto nie umie pływać. Jak jednak ma nauczyć się pływać ktoś, komu zabronimy wejścia do akwenu? A więc tak jak nie sposób nauczyć pływania bez zanurzenia w wodzie, nie można nauczyć funkcjonowania w demokracji bez jej wprowadzenia. Stawianie jakichkolwiek warunków jest tu bardzo niebezpieczne. Wszelkie kryteria mające poprawić jakość demokracji – takie jak cenzus wykształcenia, majątku czy też określony zestaw cech kulturowych – są z istoty swej niedopuszczalne w systemie, który zakłada polityczną równość. Nie może bowiem być tak, że w zależności od tego, czy ktoś wykazuje w takim bądź innym stopniu takie czy inne cechy kulturowe, ma on zróżnicowane uprawnienia do funkcjonowania w demokracji.
Owszem, krąży ów stary dowcip powtarzany przez elitarystów deklarujących potrzebę ograniczania praw politycznych, w którym pewien góral twierdzi, że demokracja to rządy głupich, ponieważ głupich jest więcej niż mądrych.
To trawestacja Alexisa de Tocqueville’a.
Góralska trawestacja Tocqeville’a [śmiech]. Krótko mówiąc, takie ujęcie sprawy jest – moim zdaniem – nie do przyjęcia, i dlatego pozostaję sceptyczny wobec pojęcia kultury politycznej. Richard Rorty napisał kiedyś bardzo przekonujący esej o pierwszeństwie demokracji wobec filozofii. Idąc w kierunku przez niego zarysowanym, jestem przekonany o pierwszeństwie demokracji wobec kultury. Nie można stawiać kulturowych warunków demokracji, ponieważ demokracja z definicji jest systemem, który gwarantuje równe prawo rozwijania wszystkich cech kulturowych. Tym samym warunki kulturowe nie mogą być uznawane za pierwotne wobec demokratycznego systemu czy też w jakikolwiek sposób uzależniać do niego dostęp.
Jeśli jednak spojrzymy na ten problem nie tyle od strony jednostki, ile funkcjonowania instytucji demokratycznych w okrzepłej już demokracji, to może się nam wydać, że tutaj dopuszczalne byłoby kwalifikowanie, w jakim stopniu instytucje te działają poprawnie. Czy i w tym wypadku powinniśmy powstrzymać się od oceniania kultury politycznej?
Skądże, instytucje publiczne winniśmy oceniać z punktu widzenia ich funkcjonowania w systemie demokratycznym. Zadawać pytania, czy są efektywne, czy respektują przyjęte reguły i procedury, itd. Gdy jednak chcielibyśmy oceniać je ze względu na kryteria kulturowe, natrafiamy na pewne niebezpieczeństwo. A mianowicie: powszechnie uważa się, że na przykład w Skandynawii instytucje demokratyczne funkcjonują w sposób bardziej systematyczny, uporządkowany, ściśle dostosowany do reguł demokratycznych, zaś w krajach kultury śródziemnomorskiej więcej jest rozchwiania, rozwichrzenia, odstępstw i zawirowań. Byłbym sceptyczny wobec stwierdzenia, że demokracja w krajach skandynawskich funkcjonuje lepiej niż w krajach śródziemnomorskich bądź też że demokracja jest lepsza tam, gdzie przestrzeganie reguł jest ściślejsze, a system polityczny bardziej uporządkowany. Te dwa odmienne profile demokracji wynikają oczywiście z pewnych cech kulturowych, jednak nie wszyscy byliby skorzy przyznać, że ów uporządkowany, rygorystyczny system jest lepszy. Można napotkać opinie, i ja się skłaniam w tę stronę, że jest to system w jakimś sensie chłodny, system, z którym o wiele trudniej się utożsamić. Wielu ludzi z pewnością chętnie wybrałoby uporządkowany system polityczny w miejsce chaotycznego czy rozchwianego. Ale równie wielu wzdraga się na myśl o tym, że system szwedzki jest na wpół totalitarny, ponieważ instytucjonalna kontrola obywatela jest w nim tak precyzyjna, że można mówić o czymś w rodzaju reżimu. Tymczasem rozchwiane, niezobowiązujące reguły krajów Południa dają więcej miejsca na radość życia, na bliższe i bardziej emocjonalne kontakty interpersonalne, a także mniej odhumanizowane relacje na poziomie instytucjonalnym. Miałbym zatem wątpliwości co do tego, gdzie demokracja jest lepsza: czy w społeczeństwach instytucjonalnego rygoru, czy też w krajach bardziej pod tym względem swobodnych, by nie powiedzieć liberalnych.
A gdyby miał się pan pokusić o ocenę demokracji polskiej po 25 latach wolności? Jak ocenić jej obecne funkcjonowanie? Czy można ją porównywać z rozwiniętymi demokracjami zachodnimi?
Myślę, że można dokonywać tu kilku interesujących porównań, zarówno ze względu na kryteria diachroniczne, jak i synchroniczne. Po pierwsze, możemy porównywać się z krajami Zachodu stanowiącymi tu pewien naturalny wzorzec – by nie powiedzieć ideał – do którego aspirujemy. Po drugie, możemy porównywać się z krajami, które zaczynały podobnie jak my. To – moim zdaniem – szczególnie cenna obserwacja, ponieważ w tym samym okresie, a zatem na przełomie lat 80. i 90., praktykowanie demokracji rozpoczynało wiele społeczeństw często bardzo nam bliskich pod względem kulturowym. Kolejne wartościowe odniesienie to porównania historyczne, w szczególności z okresem Drugiej Rzeczpospolitej. Otóż we wszystkich tych trzech płaszczyznach porównanie wypada zupełnie nieźle, a w niektórych kwestiach nawet bardzo dobrze.
Zacznijmy od ostatniej płaszczyzny, jest to wszak sposób porównywania stosowany przez część najzagorzalszych krytyków Trzeciej Rzeczpospolitej z lubością wskazujących jej niedostatki, niedomagania czy słabości jakoby wyraźnie kontrastujące z rzekomymi sukcesami, wzlotami i dokonaniami Drugiej Rzeczpospolitej. Uważam, że jest to absurdalna i idąca na przekór elementarnym faktom manipulacja. Łatwo wskazać wiele paralelnych cech owych dwóch okresów, ale niemal wszystkie one wypadają na niekorzyść Drugiej Rzeczpospolitej. Pierwszego prezydenta Trzeciej Rzeczpospolitej – Wojciecha Jaruzelskiego – usunięto przed czasem, pierwszego prezydenta Drugiej Rzeczpospolitej – Gabriela Narutowicza – po prostu zamordowano. Owszem, zaszło również coś, co nazywane bywa na prawicy zamachem stanu, czyli usunięcie rządu Jana Olszewskiego, jednak odbyło się to całkowicie bezkrwawo. Zamach stanu dokonany przez Józefa Piłsudskiego pociągnął natomiast kilka ofiar śmiertelnych. Zanim do owego zamachu doszło, w Polsce dziesiątki, jeśli nie setki ludzi zginęło w zamieszkach, strajkach, akcjach protestacyjnych czy walkach ulicznych. Po zamachu majowym demokracja w Polsce była właściwie fasadą. Zmiany, które nastąpiły za rządów sanacji, fundowały reguły rządów sprzeczne z demokracją. Można kontynuować tego rodzaju paralele, w Trzeciej Rzeczpospolitej mamy jednak do czynienia z realną demokracją.
Jeżeli dokonamy porównania na drugiej płaszczyźnie, a zatem z krajami, które startowały razem z nami, również nie dostrzegam powodów do wstydu. Podam tylko jeden przykład. W Polsce uporczywie wręcz podkreśla się, że nie dokonano rozliczenia ze starym systemem, nie przeprowadzono dekomunizacji na wzór tej, do której doszło na przykład w Czechach czy w NRD. Jaki jest jednak efekt tamtejszych procesów dekomunizacyjnych? Komunistyczna Partia Czech i Moraw nadal w programie ma komiczny z dzisiejszej perspektywy punkt mówiący o społecznej własności środków produkcji. W NRD także powstała partia komunistyczna, która w wielu landach pozostaje dość wpływowa. W moim przekonaniu porównanie z Bułgarią czy Rumunią tym bardziej pozwala nam docenić rodzimą demokrację. Sugestie jakoby w krajach naszego najbliższego sąsiedztwa kultura polityczna znajdowała się na wyższym poziomie, nie przystają do faktów.
Jeżeli zaś dokonamy porównania w trzeciej płaszczyźnie, czyli z krajami zachodnimi, to tym bardziej powinniśmy się wyzbyć kompleksów. Model kultury politycznej we Włoszech naprawdę zawstydza, nawet jeśli wspomnimy jedynie o kilku słynnych wybrykach premiera Silvia Berlusconiego. Obecny proces sądowy byłego prezydenta Francji Nicolasa Sarkozy’ego także każe nieco powątpiewać w zachodnie standardy demokracji. Reasumując: ani w porównaniu z Drugą Rzeczpospolitą, ani też w porównaniu z innymi systemami politycznymi demokracji postkomunistycznych naprawdę nie mamy się czego wstydzić. Nasza kultura polityczna nie jest bynajmniej aż tak podła, jak niektórzy sugerują.
Ogromnie mnie kusi, by zapytać o aspekt estetyczny tego rodzaju porównań, zwłaszcza w kontekście niedawnej afery podsłuchowej. Czy w demokracji zachodzą jakieś związki między kulturą obyczajową a kulturą polityczną? Czy również w tym wypadku powinniśmy wstrzymać się z oceną?
To bardzo problematyczna kwestia, ponieważ domeną kultury politycznej współczesnych demokracji jest kreowanie polityków niemal do perfekcji rozwijających manierę podobania się obywatelom. Polityka ma być estetyczna, ładna, gładka, miękka, by nie rzec: „o atrakcyjnej powierzchowności”. Aleksander Hall zarzucił obecnej polskiej demokracji właśnie taką skłonność – przesadne dążenie do tego, by polityka wyglądała ładnie. To w ujęciu Halla główny zarzut w stosunku do Donalda Tuska i jego ekipy. Tymczasem polityka to dość brudna robota. Zajęcie, które wymaga twardej skóry, niekiedy podejmowania bardzo brutalnych decyzji, rozstrzygania ostatecznych dylematów i wydawania niespecjalnie miłych oświadczeń. Krótko mówiąc, polityka to nic ładnego. Estetyka zaś niezwykle rzadko idzie w parze z pożytkiem i skutecznością.
Obywatel w demokracji deleguje przynależne mu prawo sprawowania władzy na przedstawicieli politycznych i tutaj, jak się wydaje, tkwi źródło oburzenia. Ci, którzy zostali wybrani do sprawowania władzy, nie zawsze prezentują postawy, które się nam podobają.
Demokracja polega na cyklicznym wyborze, dzięki czemu raz wybranych polityków po kilku latach z łatwością można od władzy odwołać. Zawiedziony wyborca niedługo więc będzie musiał czekać na anulowanie swej decyzji. Jeżeli natomiast ktoś wybiera polityków według klucza estetycznego, popełnia zasadniczy błąd: zarówno wtedy, kiedy dokonuje aktu wyboru, jak i wówczas, gdy ocenia ich za okres i sposób sprawowania władzy.
Zatem obyczajów polityków również nie powinniśmy oceniać?
Moim zdaniem jest to dopuszczalne w kilku wypadkach: po pierwsze, kiedy próbują się oni prezentować jako lepsi niż są w rzeczywistości. Znany jest tu syndrom niemoralnych moralistów. Zarówno w Polsce, jak i w wielu innych krajach co rusz wybuchają afery polegające na tym, że polityk, który sam przedstawiał się jako wzór cnót i obyczajowy rygorysta, okazuje się łajdakiem. Jeżeli propagator trwałości, nierozerwalności i wyjątkowych wartości małżeństwa okazuje się stałym bywalcem domów publicznych, powinno być to nie tylko ujawnione, lecz także poddane surowej ocenie. Taki obyczajowy trendsetter powinien być ze swoich deklaracji rozliczany.
Jeżeli polityk, który – dajmy na to – zwalcza narkotyki, sam ich nadużywa, jest podstawa, żeby go rozliczyć. Istnieją więc pewne okoliczności, które uprawniają nas do oceny. Kiedy jednak politycy przestrzegają liberalnych zasad, nie usiłują nikomu narzucać standardów moralnych, nie próbują nikomu dyktować, jak żyć, i wystrzegają się prezentowania samych siebie jako wzoru cnót, wówczas nie widzę powodu, by poddawać ich ocenie. Owszem, jeżeli polityk okazuje się kobieciarzem, jeżeli dopuścił się jakichś bezeceństw, może to wywoływać pewien niesmak, ale według mnie nie dyskwalifikuje go to zupełnie, o ile nie usiłował z łamanych wartości czynić cnoty politycznej.
Rysują się tu więc dwa kryteria, na których podstawie można by oceniać poziom kultury politycznej. Pierwsze tyczyłoby się polityków i oznaczałoby spójność między deklaracjami a czynami. Drugie, dotyczące obywateli, oznaczałoby stopień świadomości tego, że politycy jednak są usuwalni. Czy te dwa kryteria są wystarczające, by mierzyć nasze polityczne obycie w demokracji?
Dodam jeszcze jedną uwagę: polityka nie jest dziedziną, w której chodzi o realizowanie jakichś ideałów. Polityka to w gruncie rzeczy zło konieczne. Wydaje się, że zamiast ideałów należałoby raczej oceniać dokonania, a także zapobieganie nieszczęściom, zgodnie z Hobbesowską zasadą, by w pierwszej kolejności zapewnić ludziom bezpieczeństwo, komfort życia, stabilne możliwości realizowania się. Istotne jest więc spoglądanie na politykę jako na zbiór celów określonych negatywnie – jako zapobieganie różnym patologiom, uniemożliwianie pewnego zła. Z tego punktu widzenia kultura polityczna pojmowana jako ideał licujący z opisywanymi w literaturze cechami dżentelmena wydaje mi się czymś dziwacznym. Niegdysiejsi dżentelmeni nie uprawiali wcale lepszej polityki. Dżentelmeni dawnych epok byli ludźmi, których działalność polityczna wcale nie prowadziła do lepszych skutków niż ta, którą prowadzą współcześni przywódcy. Gdybym zatem miał obawy co do funkcjonowania współczesnych demokracji, wynikałyby one raczej z niewłaściwych, chybionych oczekiwań obywateli idących w kierunku estetyzacji życia publicznego, wymagania pewnych obyczajowych czy kulturalnych właściwości samych polityków i ich działalności. Wydaje mi się, że są to oczekiwania nie tylko niespełnialne, lecz także chybione.
Kiedy Cyceron lub inni starożytni klasycy mówili o kulturze w znaczeniu, jakie dzisiaj przypisujemy pojęciu samodoskonalenia – musimy zdawać sobie z tego sprawę – był to postulat dla ówczesnej klasy próżniaczej. Jeżeli ktoś prowadził vita contemplativa i realizował proces samodoskonalenia duchowego czy też zapamiętale kultywował estetyczne wysublimowanie, było to możliwe dlatego, że inni, a konkretniej niewolnicy, na niego pracowali. To mogło zachwycać kiedyś, to może zachwycać niektórych także dziś, ale to nie jest do przyjęcia dla ogółu. Nie na tym polegają ideały demokratycznego życia politycznego.
Wypada powiedzieć na koniec: „Święty Hobbesie, módl się za nami”…
Wielkie rozczarowania polityką zwykle wynikają z nadmiernych wobec niej oczekiwań. Musimy więc zdawać sobie sprawę, w czym faktycznie tkwi jej wartość. Nie w obyczaju, estetyce, kulturze, elegancji – to może robić dobre wrażenie, wielu było już jednak pięknisiów, którzy okazywali się słabymi politykami. Osiągnięcia były natomiast często dziełem ludzi o osobowości ponurej, kulturze niezbyt wyrafinowanej i obyczajach mało chwalebnych. Okazywali się znakomitymi politykami i to im zawdzięczamy więcej niż pięknoduchom, dżentelmenom i wszelkim obyczajowo nieskazitelnym postaciom, które w życiu politycznym często bywały nieudolne.
Tekst pochodzi z XVIII numeru „Liberte!”.
20 listopada odbyła się prezentacja raportu „Samorząd 3.0” think tanku Forum Od-nowa. W trakcie dyskusji podczas konferencji i późniejszych spotkań wyłonił się zestaw kilkunastu rekomendacji systemowych (spośród przedstawionych 25), których wejście w życie w sposób zasadniczy mogłoby podnieść jakość funkcjonowania miast.
Generalnie należy dążyć do realizacji pięcioprzymiotnikowej wizji samorządu terytorialnego w Polsce: samodzielnego, elastycznego, transparentnego, odpowiedzialnego i efektywnego. Samodzielność wymaga elastyczności w wyborze lokalnego sposobu gospodarowania. Większą swobodę powinna równoważyć transparentność, która współdecyduje o odpowiedzialności. Tylko w tych warunkach i przy zastosowaniu odpowiednich mechanizmów możliwa jest wyższa efektywność działań jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Pierwsze i najważniejsze rozwiązanie to wydzielenie z podatku dochodowego lokalnego PIT. Uwidoczniona w deklaracjach podatkowych kwota, którą każdy z nas odprowadza na rzecz swojej gminy, zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystywania środków publicznych. Każdy podatnik PIT powinien w pierwszej kolejności łożyć na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania w samorządzie. PIT miałby czytelne, lokalne ukierunkowanie.
Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT (30,8 mld zł w 2012 r.) powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Co do zasady byłby dochodem samorządów lokalnych zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania także dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane według stawki 18 proc., a więc I przedziału 2-stopniowej skali podatkowej, i 19 proc. od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej.
Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej
W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT, a II przedział (32 proc.) będzie przypisany tylko budżetowi państwa. Jeżeli podatnik płaci PIT tylko w I przedziale, odliczenia skutkują w całości dla dochodu samorządowego. Jeżeli jego dochód objęty jest podatkiem w II przedziale, w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit).
Rozwiązanie to pochodzi z modelu szwedzkiego, w którym rozwój samorządności lokalnej jest jednym z wzorcowych w praktyce i nie stanowi osi sporu ideologicznego (liberalizm versus socjalizm).
Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19 proc.
Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19 proc., w której ramach rozlicza się w Polsce 0,4 mln podatników. Wydzielając z niej lokalny PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, jaki wnoszą pozostali podatnicy lokalnego PIT.
Po drugie, samorząd ma być instrumentem do świadczenia dobrych usług i zdolnym do skomplikowanych działań na rzecz wspólnoty, które uwidoczniają się zwłaszcza w dużych miastach. Tutaj ważne znaczenie będą miały m.in. obowiązkowy budżet zadaniowy oraz jawność zarządzania i kontraktów. Innymi słowy, cele oraz wskaźniki ich realizacji dla każdej JST i należących do niej instytucji muszą zostać zdefiniowane i udostępnione, a budżet zadaniowy powinien być metodą jawnego zarządzania zasobami samorządów i prezentowania kosztów ich funkcjonowania.
Organ stanowiący samorządu będzie zobowiązany do podjęcia uchwały, w której dla każdej ze swoich instytucji zdefiniuje cele do realizacji, wskaźniki do monitorowania oraz oczekiwany wynik finansowy co najmniej na najbliższy rok. Te same elementy mogłyby znaleźć się w uchwałach podejmowanych odrębnie dla każdego podmiotu mającego wyłącznie samorządowych współwłaścicieli (związki, spółki kapitałowe). Do sprawozdania z wykonania budżetu samorządu organ wykonawczy powinien dołączać informację o realizacji celów działalności i wyniku finansowym spółek kapitałowych we władaniu samorządu.
Władze przed przekazaniem zadania do innego podmiotu lub zakupem usługi publicznej będą musiały w ogólnodostępnej umowie zagwarantować sobie możliwość badania tej działalności oraz dostępu do informacji, dzięki którym mieszkańcy uzyskają jasny obraz jej wykonywania. Przyjmujący zadanie powinien również zobowiązać się do ujawniania pokrewieństwa lub innego bliskiego związku którejkolwiek z osób piastujących funkcje w jego organach z członkami organów samorządu lub innymi osobami na stanowiskach kierowniczych. Niespełnienie choćby jednego wymogu powinno skutkować karą finansową.
Po trzecie, samorząd musi opierać się na racjonalnych, prostych zasadach i mechanizmach, tak aby mieszkańcy mieli pełną świadomość, w czym uczestniczą i jakie obowiązują reguły gry. Naczelną zasadę można sformułować jako transparentność dla obywatela.
Jako że udział członków wspólnot w lokalnym życiu publicznym jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania samorządu, zwiększenie tego udziału staje się jednym z głównych wyzwań stojących przed polskimi JST. Uczestnictwo w sprawach wspólnoty wymaga nowej jakości informowania o działalności i zarządzaniu w strukturach samorządowych.
Jednolity sposób opisu działań JST
Najpilniejsze zmiany polegałyby na wprowadzeniu jednolitych standardów informacyjnych w sektorze samorządowym i rozszerzeniu zakresu informacji udostępnianej na stronach internetowych urzędów o spółki i instytucje zależne od samorządów. Wykorzystywana tu mogłaby być formuła budżetu zadaniowego oraz jednolitego standardu jego prezentacji jako narzędzia dostarczającego wiedzę członkom wspólnoty. Informacje powinny być dostępne online, w wersji uproszczonej i umożliwiającej głębszą analizę. JST prezentowałyby informacje o budżecie poszczególnych zadań (np. utrzymanie zieleni, obsługa zobowiązań finansowych, pomoc społeczna, koszty pracy) w takiej formie, która umożliwia porównanie z latami poprzednimi (benchmarking). Trzeba jednak pamiętać, że będzie to miało rację bytu tylko przy rzeczywistym zarządzaniu strategicznym. Mieszkańcy i podatnicy mają prawo do informacji, czy gmina oszczędza, czy też wydaje więcej środków na jakiś konkretny cel. W każdej kategorii miałyby więc znaleźć się dane zarówno o budżecie, jak i jego realizacji, a także umowy z podmiotami trzecimi przyporządkowane według głównych kategorii kosztów. Jednak samo udostępnienie spisu setek umów na stronach internetowych urzędu nie jest szczególnie przydatne: obecnie brak jasno sformułowanych faktycznie realizowanych zadań (z powodu m.in. mylących tytułów) i nie wiadomo, do jakiej kategorii wydatków zaklasyfikować daną umowę (np. umowa na inwentaryzację może dotyczyć drzew, ale też śmietników itp.), ani jaki procent budżetu określonego działu pochłania. Te kategorie stanowiłyby wytyczne do stwierdzenia, czy realizowane są założenia określone w wieloletnim planie rozwoju oraz deklarowane w wyborach do władz samorządów.
Jawność procesu legislacyjnego
Proces legislacyjny na poziomie lokalnym powinien być transparentny. Posiedzenia rad gmin powinny być rejestrowane, a głosowania – imienne i dostępne na stronach wspólnot. Zarówno plany posiedzeń rad gmin, jak i zapowiedź rozpoczęcia prac nad określonym tematem muszą znaleźć się na stronach urzędów, a najlepiej na podstronach komórek wiodących. Obecny niedostatek informacji prezentowanej online w kontekście obowiązków informacyjnych JST wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy coraz większej świadomości obywateli co do swoich praw, może prowadzić do faktycznej blokady samorządów: coraz więcej pracowników samorządowych będzie obsługiwać indywidualne wnioski, a mimo to poczucie braku dostępu do informacji wśród społeczeństwa będzie rosnąć.
Z powyższym postulatem wiąże się czwarta kwestia, czyli konieczność zaprowadzenia porządku w informacjach od JST.
Biuletyny informacji publicznej tylko pozornie zapewniają szeroką i szczegółową wiedzę o funkcjonowaniu struktur samorządowych. Po pierwsze, nie ma ujednolicenia informacji, więc dane tam prezentowane nie są porównywalne. Ewaluacja działań samorządów oraz prowadzenie różnych analiz dotyczących funkcjonowania władz lokalnych jest mrzonką. Po drugie, ogranicza to możliwość prowadzenia tzw. polityki opartej na dowodach. Po trzecie, nie każda jednostka wywiązuje się z obowiązku umieszczania tam wymaganych dokumentów. Po czwarte, nie tylko zakres, lecz także standard przedstawianych danych pozostawia wiele do życzenia. I po piąte, BIP ma być prowadzony przez indywidualne jednostki organizacyjne, co sprawia, że na poziomie całego samorządu nie pokazuje się danych szeroko opisujących jego działalność, a BIP urzędu samorządowego odsyła do BIP tych właśnie jednostek organizacyjnych. Formuła BIP w samorządach nie jest wystarczająca dla uzyskania adekwatnych danych o zasobach i działaniu ich struktur. Zresztą, same władze lokalne nie dysponują pełną informacją o działaniu swoich instytucji.
GUS prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych. Są to dane o formie organizacyjnej, siedzibie, zatrudnieniu, majątku itd. Nie wiadomo jednak, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Brakuje zgromadzonych w jednym miejscu kompletnych i aktualnych danych o zatrudnieniu, finansach oraz mieniu poszczególnych instytucji, mimo że dużą ich część regularnie pozyskuje się w programie badań statystycznych. Obywatele nie mają więc możliwości bliższego przyjrzenia się strukturom, które utrzymują ze swoich podatków.
Dostęp do danych jednostkowych poprzez ograniczenie tajemnicy statystycznej
Zbierane w badaniach statystyki publicznej dane indywidualne dotyczące każdej JST, jej instytucji lub podmiotu mającego dominującą własność samorządową (spółki prawa handlowego itd.) powinny być udostępnione w sposób zdezagregowany, czyli oddzielnie dla każdej organizacji. W tym celu musi ulec modyfikacji art. 10 ustawy o statystyce publicznej, niewłaściwie regulujący tzw. tajemnicę statystyczną. Stanowi on barierę w dostępie do indywidualnych danych instytucji najpełniej opisujących działanie sektora samorządowego. Prawo musi zagwarantować wszystkim wgląd w te informacje, tym bardziej że proces ich zbierania jest finansowany z pieniędzy podatników. Tajemnica statystyczna nie powinna mieć zastosowania do podmiotów publicznych, a najwyżej w stosunku do osób zatrudnionych w instytucjach publicznych, ale też w bardzo nielicznych wypadkach.
Państwowy portal prezentujący działalność samorządów
Dane o funkcjonowaniu każdego z samorządów powinny być dostępne na jednym ogólnopolskim portalu prowadzonym przez GUS. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnej wspólnoty, porównanie go z innymi JST (powszechnie stosowany na Zachodzie benchmarking) oraz ocenę sposobu wydawania pieniędzy publicznych. Nic tak dobrze nie motywuje do poprawiania jakości usług czy brania pod uwagę opinii mieszkańców przez władze lokalne, jak pewnego rodzaju konkurencja. Na wzór norweskiego systemu raportowania samorządów KOSTRA portal gwarantowałby powiązanie danych finansowych z informacjami (przede wszystkim GUS) o zadaniach samorządowych, jak również zaangażowanych zasobach, w tym personelu.
Po piąte, wracając do wątków finansowych, należy wprowadzić zasadę kalkulacji usług odpłatnych w postaci opłat do poziomu kosztów własnych.
W obecnym systemie nie można zrealizować prawa JST do wykonywania zadań na podstawie opłaty od mieszkańców. Koncepcja opłat przypadających samorządom powinna zostać całkowicie przebudowana. Musi zostać wprowadzona zasada, że odpłatność za usługi lub towary dostarczane przez JST nie może przewyższać ich kosztów własnych. Aktualna koncepcja opłat przypadających samorządom jest nieczytelna dla członków wspólnoty i mało racjonalna. W obrębie dochodów włas-
nych opłaty publicznoprawne przypadające samorządom to w istocie podatki (np. opłata skarbowa). Centralnie regulowana odpłatność sprawia, że jej wysokość nie ma żadnego wyraźnego związku z kosztem, który ponosi samorząd. Na szeregu obowiązkowych usług administracyjnych samorządy mogą wręcz zarabiać albo przeciwnie – znacząco do nich dokładać z pieniędzy swoich podatników.
Zmiana pozwoli władzom samorządowym decydować o modelu finansowania usług publicznych: czy czerpać z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci” (tam, gdzie pozwalają na to ustawy).
Po szóste, mieszkaniec musi mieć też wiedzę o tym, że będzie się ponosić skutki ważnych decyzji ekonomicznych we wspólnocie. Służyłyby temu referenda lokalne w ważnych ekonomicznie decyzjach. Forum Od-nowa postuluje, by obowiązkowo konsultować się z członkami wspólnoty samorządowej w kwestiach istotnych decyzji ekonomicznych podejmowanych przez organy JST, mających bezpośredni dla nich skutek. Katalog takich decyzji jest bardzo szeroki. Obejmuje inwestycje finansowane w dużej części lub w całości z kredytów, leasing środków trwałych, wieloletnią umowę na realizację usług czy dostaw lub udzielenie pożyczek z budżetu. Podatnicy, osoby wnoszące opłaty za usługi lokalne (także świadczone przez spółki komunalne) i adresaci działalności prowadzonej przez samorząd powinni mieć zapewnioną wiedzę o okolicznościach oraz następstwach planowanych decyzji, które obciążają JST w danym roku budżetowym lub – do czego będzie dochodzić zdecydowanie częściej – przez dłuższy okres. Idzie o całościowy koszt przedsięwzięcia, a nie tylko roczny nakład na nie.
Zanim podjęta zostanie decyzja dotycząca inwestycji, projektu lub innego zobowiązania przekraczającego kwotę 25 proc. dochodów własnych bieżącego roku budżetowego w danej gminie, organ wykonawczy samorządu będzie zobowiązany do przeprowadzenia oceny jej wpływu na sytuację gospodarczą wspólnoty. Taka sama zasada powinna obowiązywać w wypadku inwestycji, projektu lub innego zobowiązania dowolnego podmiotu, na który decydujący wpływ ma dany samorząd. Ocena wpływu musi dotyczyć jego skutków dla kosztów w okresie wieloletnim. Gdy inwestycja, projekt lub inne zobowiązanie jest podzielone na różne lata lub podmioty, należy taki zamiar skonsolidować i uznawać za całość. Zanim w samorządzie zapadnie decyzja o omawianej inwestycji, projekcie lub innym zobowiązaniu, władze samorządowe mają obowiązek przeprowadzenia referendum lokalnego. Przepisy będą dopuszczały również fakultatywne stosowanie takiego trybu oceny i konsultacji w wypadku mniejszych przedsięwzięć.
Siódma sprawa to wprowadzenie szerokiej definicji mieszkańca członka wspólnoty. Wszak nawet „mieszczuch” może mieć różne tożsamości…
Teraz członkiem wspólnoty jest mieszkaniec – osoba przypisana do jednej konkretnej gminy. Tylko mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. To podejście się zdezaktualizowało. Ludzie są coraz bardziej mobilni. Mogą większą część dnia spędzać w dużym mieście, pracując w nim, ale mieszkać poza jego granicami. Często posiadają nieruchomość w gminie, której nie są mieszkańcami. Ale nie zwalnia ich to z obowiązków podatkowych na jej rzecz. Równocześnie obecna wąska definicja członka wspólnoty nie pozwala im współdecydować o sprawach takiej jednostki, mimo że regularnie wnoszą tam podatek majątkowy (np. od nieruchomości). Prawo nie może ludzi przypisywać do ziemi, jak chłopów pańszczyźnianych, tym samym sztucznie ograniczając ich przynależność tylko do jednej wspólnoty. Samorządowe ustawy ustrojowe muszą uwzględniać różnorodność sytuacji życiowych, w których znajdują się obywatele. Możliwość uczestnictwa we wspólnocie, gdzie ma się realny interes, ułatwi władzom lokalnym odnalezienie się w nowej sytuacji, która nastąpi z chwilą likwidacji obowiązku meldunkowego, czyli od 1 stycznia 2016 r.
Członkiem wspólnoty gminnej powinna być więc osoba zamieszkała na jej terenie, posiadająca tam nieruchomość lub opodatkowana podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wystarczy spełnić jeden z tych trzech warunków, aby będąc pełnoletnim członkiem wspólnoty, posiadać w danej gminie czynne prawo wyborcze, czyli możliwość wybierania władz lokalnych i uczestniczenia w referendach. Logiczne jest, aby głos w sprawach danej jednostki samorządowej miał nie tylko mieszkaniec, lecz także każda inna osoba, która bezpośrednio na tę jednostkę łoży podatki. To warunek odpowiedzialności samorządu także wobec osób, które uczestniczą we wspólnocie, choć nie mieszkają na stałe na jej terenie.
Rozwiązaniem, które bodaj najbardziej „rozpaliło” dyskutantów i komentatorów raportu, jest od dawna promowane przez Forum Od-nowa łączenie gmin. Nie piszemy o nim bez przyczyny: jak wynika z prognoz demograficznych Eurostatu, liczebność całej populacji Polski spadnie z 38,4 mln w 2013 r. do 36,6 mln w roku 2035. Jeszcze bardziej pesymistyczne są prognozy GUS-u. Jedna z najniższych dzietności wśród krajów europejskich spowoduje, że stopniowemu ubytkowi liczby ludności towarzyszyć będzie bardzo szybkie starzenie się społeczeństwa.
Według prognozy demograficznej GUS-u w miastach będzie następować nieustanny ubytek ludności. Jeszcze gorzej będzie na obszarach wiejskich, choć dopiero po roku 2020. Z czasem coraz liczniejsza stawać się będzie grupa gmin o małej liczbie mieszkańców. Już teraz jest 612 gmin, które zamieszkuje mniej niż 5 tys. osób.
Procesy demograficzne będą w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych. Aby temu zapobiec, w drugiej połowie XX w. wiele krajów OECD ograniczyło w istotnym stopniu liczbę jednostek samorządowych (m.in. Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania). W ostatnich latach, poza znaczącą reformą przeprowadzoną w Danii w roku 2007, do oddolnego i szerokiego procesu łączenia gmin dochodzi w Szwajcarii, a stopniowo zmniejsza się liczba gmin w Finlandii i Islandii.
Standard to gmina licząca co najmniej 20 tys. mieszkańców
Żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tys. ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych gmin pod względem liczby mieszkańców. Jeżeli w ciągu trzech kolejnych lat liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tys., Rada Ministrów powinna dokonać połączenia gminy z gminą lub gminami graniczącymi, tak aby nowo utworzoną jednostkę nie zamieszkiwało mniej niż 20 tys. ludności (w ciągu trzech pierwszych lat gminy mogą się łączyć dobrowolnie). Konsolidacja musi się pokrywać z kadencją organów samorządowych, tak aby wybory odbywały się już do władz nowej jednostki.
Odstępstwo od łączenia dla gmin współpracujących
Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tys. ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami z nią graniczącymi.
Wysoki poziom migracji wahadłowych do miasta jako przesłanka łączenia
Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do obszaru miasta w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50 proc. ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta o obszary gmin funkcjonalnie najsilniej z nim powiązanych.
W działaniu samorządów liczy się również długofalowa odpowiedzialność ekonomiczna, tak aby miasta nie zadłużały się bezrozumnie, tylko w bardzo zdyscyplinowany sposób. Stąd propozycja zasady zrównoważenia budżetu w średnim okresie.
Aktualny przepis art. 243 ustawy o finansach publicznych wyznacza limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia. Można ocenić, że wybór tej reguły fiskalnej wyrasta z przekonania, że szanse rozwoju ma każdy samorząd, a metodą na to są inwestycje. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju raczej nie będą inwestycje infrastrukturalne, ale kapitał społeczny.
Propozycja nowej reguły fiskalnej Forum Od-nowa nie odbiera JST prawa do zadłużania się. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji. Jest zgodna z kierunkiem ewolucji samorządowych reguł fiskalnych obserwowanym w innych krajach rozwiniętych (m.in. Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji).
Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014–2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach.
W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie. Generalną regułą powinno być założenie, że dochody wystarczają na pokrycie wszystkich wydatków. Jeżeli w danym roku wystąpi deficyt, musi być on skompensowany analogiczną nadwyżką budżetową najpóźniej w trzecim kolejnym roku. Organ stanowiący JST maksymalnie trzy lata po wystąpieniu deficytu podejmie uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zastosowanie powyższej zasady. Samorząd miałby także możliwość spełnienia tego założenia, wykorzystując pewną część zaoszczędzonych środków pochodzącym z wcześniejszych nadwyżek budżetowych, utworzoną na ten właśnie cel.
Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014–2020, tj. gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych.
Po dziesiąte, jednym z kluczy do realizacji powyższych propozycji jest generalna swoboda wyboru własnego modelu zarządzania i współpracy z innymi podmiotami. Swoboda organizatorska oznacza, że samorząd powinien mieć prawo tworzenia własnych organizacji w kształcie i formie, jaką uzna za racjonalną, w rozsądnie zdefiniowanych ramach. Teraz przepisy definiują często nawet nazwy komórek organizacyjnych wchodzących w skład instytucji samorządowych (np. w urzędach pracy). Nie dość tego, jest w nich wymienione każde stanowisko. Katalog obejmuje ponad 700 pozycji. Są wśród nich stanowiska wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, ale i dżokeja, kelnera, pianisty, bufetowego, kapelana, starszej pokojowej, praczki, gorseciarki, drwala, wulkanizatora i operatorki telegrafu (teletypistki).
Z regulacji powinna zostać usunięta konstrukcja samorządowej osoby prawnej (m.in. instytucja kultury, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wojewódzki ośrodek ruchu drogowego). Nie oznacza to likwidacji tych jednostek, ale odejście od automatyzmu, z jakim ustawy przypisują im osobowość prawną i formę organizacyjną.
Równolegle musi zostać zniesiony obowiązek funkcjonowania szeregu instytucji, które teraz są szczegółowo zdefiniowane i mają działać w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na dużo bliższą współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez firmy prywatne i organizacje pozarządowe konkurujące o publiczne zlecenia. Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie wypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne.
Przedstawione zmiany, ustalone jako zasady ogólnosystemowe, posłużą wyposażeniu wspólnot w realną samodzielność do decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Należy położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w sposób, który pozwoli poszczególnym wspólnotom na projektowanie własnych rozwiązań lokalnych wyzwań i problemów. Decyzje organizacyjne powinny wypływać z uchwał organów stanowiących, będących najbliżej mieszkańców (podatników) i ponoszących przed nimi odpowiedzialność za wykonanie zadania publicznego. Obowiązujące od lat regulacje resortowe utrwalają niesłuszne przekonanie, że gwarantem realizacji zadania publicznego jest istnienie instytucji samorządowej. Mnożone są szczegółowe przepisy, które pozbawiają JST prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, a zmiany legislacyjne utrwalają autonomię instytucji działających pod szyldem samorządów. Dotyczy to 65 tys. takich instytucji, spośród których 59 tys. to jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i zakłady budżetowe).
Obecne prawo bardzo ogranicza swobodę organizatorską JST. Jej namiastką jest np. art. 5g ustawy o systemie oświaty, który daje gminom pewną elastyczność w realizacji zadań oświatowych i stwarza szansę na racjonalizację wydatków na edukację. Wykorzystanie przez samorządy możliwości przekazania niepublicznej osobie prawnej lub osobie fizycznej prowadzenia szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów uchroniło przed likwidacją wiele szkół wiejskich. Pozwoliło na utrzymanie zatrudnienia znacznej grupy nauczycieli i uniknięcie negatywnych konsekwencji społecznych (likwidacja infrastruktury edukacyjnej, konieczność posyłania dzieci do odległych szkół). Gdyby zmienić art. 5g ustawy o systemie oświaty i pozwolić na przekazanie szkoły do prowadzenia innemu niż JST podmiotowi niezależnie od liczby uczniów, pozytywny efekt mógłby być większy. Nie należy się więc obawiać poszerzania zakresu samodzielności organizacyjnej wspólnot.
Po jedenaste, samorząd musi mieć ustrojową zdolność do wyboru własnego modelu działania. Pozwala to wykorzystać potencjał instytucji i firm, które działają na jego terenie lub są z nim związane. W tym celu samorząd (miasto) powinien występować raczej w charakterze organizatora, ale już nie dostawcy usług w każdej możliwej sferze. Taki samorząd musi być skrojony pod możliwości swej społeczności i dlatego musi mieć swobodę. Brak nakazu posiadania instytucji to warunek takiego podejścia. Z drugiej strony pieniądze publiczne powinny być angażowane tam, gdzie przynoszą konkretną i mierzalną korzyść. Należy zmierzać do przestrzegania zasady finansowania zadań, a nie podmiotów.
Prawo powinno minimalizować ryzyko, że poprzez budżet samorządowy mieszkańcy wspierają ze swoich podatków działalność innych podmiotów. Wspólnota samorządowa nie może być narażona na płatności lub zobowiązania, które nie służą lub wręcz zagrażają jej interesom ekonomicznym. Przekazanie z budżetu środków finansowych lub jego obietnica powinny być bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych, gdy przyjmuje postać zarówno bezzwrotną (np. dotacja), jak i zwrotną (np. pożyczka).
Dotacja udzielana z budżetu musi pokazywać, jaki mierzalny efekt dla wspólnoty przyniesie wykorzystanie środków budżetowych przez ich biorcę. Wykluczone powinny być formy dokapitalizowania i pokrycia straty, niezależnie od tego, czy w grę wchodzi własny podmiot samorządu (np. spółka komunalna), czy organizacja wobec niego zewnętrzna (np. podmiot trzeciego sektora). Te rozwiązania będą wspierać upowszechnianie się modelu zakupu usług od innych samorządów, przedsiębiorstw, fundacji, stowarzyszeń i pozostałych organizacji (outsourcing). Inaczej niż obecnie, dotacje samorządowe powinny być przyznawane na okres przekraczający rok budżetowy, jeżeli uzasadnia to charakter zadania.
Jeśli dla instytucji samorządowych nie uda się zlikwidować formy organizacyjnej, jaką jest samorządowa osoba prawna, to powyższe propozycje muszą mieć charakter reguł ogólnosystemowych. Dotyczyć będą wszelkich form przekazywanych z budżetu środków, tj. także tych, które posiadają postać zbliżoną do dotacji, pożyczek oraz poręczeń i gwarancji. Wyjątki od tych zasad powinny dotyczyć świadczeń socjalnych dla osób fizycznych, środków dla przedsiębiorstw finansowanych z funduszy państwowych czy wykorzystania środków europejskich, których przekazywanie następuje poprzez budżet samorządu województwa.
W ostatnim, dwunastym punkcie należy poruszyć kwestię miejsca radnych w systemie samorządowym. Są wybierani, reprezentują mieszkańców, ale ich rola (a czasami i jakość) czyni z tego wyboru raczej czynność rytualną, towarzyszącą ważniejszemu głosowaniu – na prezydenta miasta, burmistrza czy wójta, który pełni kluczową funkcję w systemie.
Do lepszego zarządzania sprawami wspólnot przyczyniłoby się powiązanie roli organu stanowiącego i wykonawczego, które wzięłyby razem odpowiedzialność za wspólnotę. Zbliżenie organów pozwoli na redukcję ich zantagonizowania zaprogramowanego w systemie, podkreślone przez fakt marginalizacji radnych.
Realne przejęcie części ciężaru administrowania uczyni 46 tys. polskich radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot. Można się tu oprzeć na modelu współzarządzania przez radę i jej komitety, powszechnym w systemach samorządowych w Europie. Powinien on zostać przyjęty również w Polsce. Radny byłby wówczas równocześnie członkiem komitetu – ciała wewnętrznego powoływanego przez organ stanowiący, któremu przypisywałby on pewien wycinek zadań publicznych (np. funkcjonowanie wszystkich szkół) na całym terenie JST lub ich wykonywanie na wyznaczonym fragmencie. Obecne komisje rady są kalką komisji parlamentarnych, tak jak rada jest systemową kopią sejmu. Na poziomie samorządowym ciała te nie mają wpływu na bieżące zarządzanie.
Rada powinna mieć zawsze kompetencje uchwałodawcze w decyzjach strategicznych i prawo do działań nadzorczych. Elementem tego ostatniego uprawnienia stałoby się jak najszybsze uzyskanie możliwości kontroli podmiotów komunalnych.
W nowej konstrukcji wójt (burmistrz, prezydent miasta) byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów.
Wierzymy, że wprowadzenie przynajmniej części opisanych rozwiązań uczyni nasze miasta i gminy łatwiejszymi do życia. Przyczyni się do większej dbałości o wykorzystanie samorządowego mienia i pieniędzy. Pozwoli poszukiwać własnej drogi budowania relacji z obywatelami, zarządzania miejskiego i rozwoju.
Zachęcamy Państwa do zapoznania się z całym raportem „Samorząd 3.0”, który dostępny jest na stronie www. Czekamy na Państwa uwagi i sugestie pozwalające go rozbudować.
Tekst pochodzi z XVII numeru „Liberte!”.
W poprzednim wpisie przedstawiliśmy pierwszy z czterech postulatów zbudowania w Polsce nowej jakości wspólnot lokalnych. Dziś druga z naszych rekomendacji.
Mechanizm realnej ochrony finansów samorządów
Propozycja
Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, gdzie skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co odpowiedzialność finansową ponosiłyby właściwe resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, dotyczące przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. 
Narzędziem równoważącym powinna być część bilansująca subwencji ogólnej, zasilana odpowiednim zmniejszeniem budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.
W tym celu w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a), a jego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:
Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – następujące przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Uzasadnienie
Przedstawiona propozycja zmierza do rozwiązania problemu naruszania zasady adekwatności środków do zadań wyrażonej w art. 167 Konstytucji RP, który dostrzegany jest w opracowaniach poświęconych samorządowi, jak również ocenach środowiska samorządowego.
Samorządy powinny być objęte realną ochroną prawną w odniesieniu do skutków finansowych działań prawotwórczych ustawodawcy, Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, które dotyczą przekazania im nowych obowiązkowych zadań własnych oraz zwiększenia kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Tego drugiego przypadku polskie prawo zasadniczo nie uwzględnia. Nowe zdefiniowanie stopnia ochrony stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do obowiązującej legislacji.
Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań. Wielkość środków finansowych w tej części kształtowana byłaby na zasadzie netto, a więc tak wyrażana byłaby obustronność zasady adekwatności. Dodatkowo, uzupełnienie bądź pomniejszenie środków części bilansującej następowałby po uwzględnieniu innych przyznanych źródeł dochodów. W ten sposób funkcją tego transferu z budżetu państwa byłoby dopełnianie dochodów samorządowych. Dogodność części bilansującej polegałaby nie tylko na kierowaniu odpowiedniej kwoty do samorządów, ale możliwości kształtowania kryteriów podziału tych środków pomiędzy poszczególne samorządy. Dokonywałby tego Minister Finansów (MF) w porozumieniu z przedstawicielami samorządów w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST).
Ustalenie wysokości części bilansującej powinno następować przed skierowaniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej na rok kolejny do Sejmu. Zasady podziału środków na konkretne samorządy podlegałyby wypracowaniu w takich ramach czasowych, aby MF mógł poinformować o tych kwotach już w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy – jak ma to miejsce w odniesieniu do innych części subwencji ogólnej. Dzięki temu samorządy, planując swoje budżety na następny rok, będą wiedziały, jakimi środkami mogą dysponować. Gdy ze względu na trwający proces legislacyjny nie będzie możliwe odpowiednie skorygowanie kwoty części bilansującej przed datą 15 października, skutki danego aktu prawnego powinny być uwzględnione w tej części subwencji w latach następnych.
Część bilansująca, poprzez prawnie zapewnioną obecność w systemie finansowania samorządów, gwarantowałaby trwałą ochronę w ten sposób, że w ostatecznym rozliczeniu nie byłoby możliwe „bezkarne” wprowadzanie skutkujących dla finansów jednostek przepisów, znajdujących się w kompetencjach właściwych ministerstw. W tej sytuacji w interesie środowiska samorządowego byłoby przykładanie szczególnej wagi do badania projektów aktów prawnych, a zwłaszcza pilnowania ocen skutków regulacji.
Odpowiedzialność za zasilenie mechanizmu ochrony nie może być jedynie w gestii MF – dysponenta części bilansującej. Środki na część bilansującą subwencji ogólnej powinny pochodzić z odpowiedniego zmniejszenia budżetu ministerstwa, w sferze kompetencji którego znajduje się prawo skutkujące dla wydatków samorządów. Dla ministerstwa potrzeba zwiększenia części bilansującej subwencji nie byłaby więc ani korzystna, ani prestiżowa. Ponieważ o przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące samorządów, resort pozbawia się narzędzia wpływu na sposób wykorzystania tych środków. Osłabia to szanse realizacji celów interwencji ustawowej, zwłaszcza jeżeli dotyczy ona szczególnych i specjalistycznych funkcji. To dodatkowy bodziec, aby pochylić się nad kwestią zapewnienia finansowania dla zadania jeszcze na etapie poprzedzającym uchwalenie danego prawa, niezależnie od tego, kto jest jego projektodawcą. Zmotywuje to resort do występowania w charakterze adwokata samorządów wobec inicjatyw ustawowych dotykających sfer jego działalności, także pochodzących spoza kręgu Rady Ministrów. Przy takim skonfigurowaniu systemu ochrony, we własnym interesie ministerstwa będzie wypracowanie ze środowiskiem samorządowym consensusu wokół kwestii finansowych na możliwie wczesnym etapie inicjatywy legislacyjnej.
Sekwencja postępowania
Wdrożenie udoskonalonego modelu ochrony finansowej samorządu powinno nastąpić możliwie jak najszybciej. Wiąże się to z relatywnie niewielkimi zmianami w prawie. Przepisy powinny wejść w życie od dnia 1 stycznia roku wybranego do wdrożenia. Funkcję „obserwatora” skutków zmian prawnych powinien przyjąć na siebie Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych KWRiST.
Warunkiem efektywnego funkcjonowania wspólnot samorządowych w Polsce jest podjęcie działań, których osią stałoby się stworzenie samodzielnego, zintegrowanego wewnętrznie, wykorzystującego endogenne źródła rozwoju, profesjonalnie zarządzanego oraz współpracującego z partnerami wewnętrznymi i zewnętrznymi samorządu terytorialnego. 
By przybliżyć realizację tej wizji, przedstawiliśmy 4 konkretne postulaty zmian ze sfery organizacji wspólnot samorządowych i ich finansów. Poniżej prezentujemy jeden z nich.
Mechanizm realnej ochrony finansów samorządów
Propozycja
Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, gdzie skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co odpowiedzialność finansową ponosiłyby właściwe resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, dotyczące przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być część bilansująca subwencji ogólnej, zasilana odpowiednim zmniejszeniem budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.
W tym celu w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a), a jego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:
Kwotę przeznaczoną na część bilansującą ustalałoby się w wysokości różnicy pomiędzy szacowanymi wydatkami na przekazane obowiązkowe zadania własne oraz spowodowane przepisami zwiększenie szczególnych dla samorządów kosztów obowiązkowych zadań własnych już realizowanych a przyznanymi na te cele jednostkom samorządu dodatkowymi źródłami dochodów (ust. 1). W drugim kroku kwota subwencji byłaby redukowana w sytuacji odwrotnej do opisanej (ust. 2).
Koniecznym jest również rozstrzygnięcie, że ustalenie części bilansującej następowałoby na etapie przed skierowaniem projektu ustawy budżetowej do Sejmu (ust. 3), jak również obustronne powiązanie skutkami budżetu danego ministerstwa z tą częścią subwencji (ust. 4).
Istniałby obowiązek podziału kwoty części bilansującej na poszczególne samorządy przez Ministra Finansów w porozumieniu z reprezentacją samorządów, tak aby możliwe było powiadomienie o tej kwocie danych jednostek w ustawowym terminie do dnia 15 października (ust. 5).
Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – następujące przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Uzasadnienie
Przedstawiona propozycja zmierza do rozwiązania problemu naruszania zasady adekwatności środków do zadań wyrażonej w art. 167 Konstytucji RP, który dostrzegany jest w opracowaniach poświęconych samorządowi, jak również ocenach środowiska samorządowego.
Samorządy powinny być objęte realną ochroną prawną w odniesieniu do skutków finansowych działań prawotwórczych ustawodawcy, Rady Ministrów czy poszczególnych ministrów, które dotyczą przekazania im nowych obowiązkowych zadań własnych oraz zwiększenia kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Tego drugiego przypadku polskie prawo zasadniczo nie uwzględnia. Nowe zdefiniowanie stopnia ochrony stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do obowiązującej legislacji.
Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań. Wielkość środków finansowych w tej części kształtowana byłaby na zasadzie netto, a więc tak wyrażana byłaby obustronność zasady adekwatności. Dodatkowo, uzupełnienie bądź pomniejszenie środków części bilansującej następowałby po uwzględnieniu innych przyznanych źródeł dochodów. W ten sposób funkcją tego transferu z budżetu państwa byłoby dopełnianie dochodów samorządowych. Dogodność części bilansującej polegałaby nie tylko na kierowaniu odpowiedniej kwoty do samorządów, ale możliwości kształtowania kryteriów podziału tych środków pomiędzy poszczególne samorządy. Dokonywałby tego Minister Finansów (MF) w porozumieniu z przedstawicielami samorządów w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST).
Ustalenie wysokości części bilansującej powinno następować przed skierowaniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej na rok kolejny do Sejmu. Zasady podziału środków na konkretne samorządy podlegałyby wypracowaniu w takich ramach czasowych, aby MF mógł poinformować o tych kwotach już w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy – jak ma to miejsce w odniesieniu do innych części subwencji ogólnej. Dzięki temu samorządy, planując swoje budżety na następny rok, będą wiedziały, jakimi środkami mogą dysponować. Gdy ze względu na trwający proces legislacyjny nie będzie możliwe odpowiednie skorygowanie kwoty części bilansującej przed datą 15 października, skutki danego aktu prawnego powinny być uwzględnione w tej części subwencji w latach następnych.
Część bilansująca, poprzez prawnie zapewnioną obecność w systemie finansowania samorządów, gwarantowałaby trwałą ochronę w ten sposób, że w ostatecznym rozliczeniu nie byłoby możliwe „bezkarne” wprowadzanie skutkujących dla finansów jednostek przepisów, znajdujących się w kompetencjach właściwych ministerstw. W tej sytuacji w interesie środowiska samorządowego byłoby przykładanie szczególnej wagi do badania projektów aktów prawnych, a zwłaszcza pilnowania ocen skutków regulacji.
Odpowiedzialność za zasilenie mechanizmu ochrony nie może być jedynie w gestii MF – dysponenta części bilansującej. Środki na część bilansującą subwencji ogólnej powinny pochodzić z odpowiedniego zmniejszenia budżetu ministerstwa, w sferze kompetencji którego znajduje się prawo skutkujące dla wydatków samorządów. Dla ministerstwa potrzeba zwiększenia części bilansującej subwencji nie byłaby więc ani korzystna, ani prestiżowa. Ponieważ o przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące samorządów, resort pozbawia się narzędzia wpływu na sposób wykorzystania tych środków. Osłabia to szanse realizacji celów interwencji ustawowej, zwłaszcza jeżeli dotyczy ona szczególnych i specjalistycznych funkcji. To dodatkowy bodziec, aby pochylić się nad kwestią zapewnienia finansowania dla zadania jeszcze na etapie poprzedzającym uchwalenie danego prawa, niezależnie od tego, kto jest jego projektodawcą. Zmotywuje to resort do występowania w charakterze adwokata samorządów wobec inicjatyw ustawowych dotykających sfer jego działalności, także pochodzących spoza kręgu Rady Ministrów. Przy takim skonfigurowaniu systemu ochrony, we własnym interesie ministerstwa będzie wypracowanie ze środowiskiem samorządowym consensusu wokół kwestii finansowych na możliwie wczesnym etapie inicjatywy legislacyjnej.
Sekwencja postępowania
Wdrożenie udoskonalonego modelu ochrony finansowej samorządu powinno nastąpić możliwie jak najszybciej. Wiąże się to z relatywnie niewielkimi zmianami w prawie. Przepisy powinny wejść w życie od dnia 1 stycznia roku wybranego do wdrożenia. Funkcję „obserwatora” skutków zmian prawnych powinien przyjąć na siebie Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych KWRiST.
„Wojna z narkotykami okazała się porażką. […] Polityka oparta na eliminacji i zakazywaniu narkotyków oraz penalizacji ich użytkowania po prostu nie działa”.
Apel byłych prezydentów Meksyku, Kolumbii i Brazylii, styczeń 2009
Potrzeba niezwykle dużo zarówno ideologicznego zacietrzewienia, jak i prostego politykierskiego oportunizmu, aby próbować zaprzeczyć powyższej tezie z tzw. „Apelu byłych prezydentów”, do którego przyłączył się w ostatnich miesiącach m.in. Aleksander Kwaśniewski. W 2011 r. tezę tę dobitnie potwierdziła Światowa Komisja ds. Polityki Narkotykowej, która jednoznacznie stwierdziła całkowitą klęskę walki z używaniem narkotyków metodami policyjno-sądowniczymi, tak w sensie braku realizacji głównego celu w postaci redukcji zjawiska, jak i w sensie zaistnienia fatalnych skutków społecznych. Grupa sformułowała rekomendację porzucenia strategii „wojny z narkotykami” na rzecz polityki skupionej na ograniczaniu negatywnych skutków stosowania narkotyków, zastąpieniu kryminalizacji zjawiska programami terapeutycznymi, rezygnacji ze stygmatyzacji i pogardy wobec użytkowników na rzecz respektowania ich statusu jednostek ludzkich i niepodważalnie wynikających z tego praw. Niektóre kraje już wcześniej zdecydowały się na „kopernikański przewrót” w filozofii polityki narkotykowej i dziś zbierają tego pozytywne plony. Inne podejmują te działania obecnie. Na razie nie ma wśród nich Polski, która trwa przy skompromitowanych metodach z arsenału Harry’ego Jacoba Anslingera. Artykuł ten jest kolejną próbą dotarcia do racjonalnej strony osobowości decydentów w naszym kraju i wskazania na kierunki potrzebnych zmian, tak aby polityka narkotykowa stała się w końcu na dobre elementem polityki społecznej i zdrowotnej, a przestała być składową polityki karnej.
Geneza podejścia restrykcyjno-konserwatywnego
Idea zwalczania użytkowników środków odurzających różnego typu za pomocą państwowego aparatu przemocy zyskała dużą popularność w USA w dobie alkoholowej prohibicji. Do pewnego stopnia zniesienie prohibicji po przejęciu władzy w Białym Domu przez demokratów siłę oddziaływania tej idei jeszcze wzmocniło. Bezrobotne siły zawodowych śledczych, wyspecjalizowanych w zaglądaniu do prywatnego życia obywateli i ściganiu ich za styl spędzania wolnego czasu, potrzebowały nowej krucjaty, aby skanalizować ich buzującą energię. Nic dziwnego więc, że to były zastępca komisarza w Biurze ds. Prohibicji Harry Jacob Anslinger został w 1930 r. mianowany pierwszym komisarzem Federalnego Biura ds. Narkotyków (FBN), a w połowie lat 30. rozpoczął swoją agresywną kampanię przeciwko marihuanie.
W latach 1934–1936 użytkowanie marihuany w USA rozprzestrzeniło się na cały kraj, przez co medialna kampania przeciwko akurat tej substancji stała się głównym elementem działań FBN zorientowanych na delegalizację wszystkich narkotyków na poziomie prawa federalnego. Anslinger powołał do życia oparty na autentycznej histerii ogólnokrajowy ruch, animowany regularnymi występami komisarza w masowych mediach, w których umiejętnie pobudzał panikę przeciętnych obywateli starannie wyselekcjonowanymi raportami policyjnymi o okrutnych zbrodniach popełnionych rzekomo w efekcie zażywania marihuany. Z dzisiejszego punktu widzenia i w świetle współczesnego stanu wiedzy wydaje się to może absurdalne, ale w tamtych latach Anslinger był w stanie przekonać opinię publiczną do tego, że użytkownicy marihuany są potencjalnymi mordercami. W tzw. „Gore Files” komisarza raz po raz czytano takie rzeczy jak:
„Cała rodzina została zamordowana przez młodocianego narkomana na Florydzie. Gdy oficerowie policji dotarli na miejsce, znaleźli młodzieńca chwiejnym krokiem chodzącego po ludzkiej rzeźni. Siekierą zabił ojca, matkę, dwóch braci i siostrę. Wydawał się otumaniony. […] Nie pamiętał tego, iż dokonał kilkukrotnej zbrodni. […] Chłopiec powiedział, że miał w zwyczaju palić coś, co jego młodociani koledzy określali jako muggles – dziecinna nazwa marihuany”. Albo innym razem: „Haszysz czyni mordercę, zabijającego z miłości do zabijania, z najbardziej łagodnego, ułożonego człowieka, który uśmiałby się z pomysłu, że jakiekolwiek uzależnienie może go dopaść”. W rewelacjach Anslingera pobrzmiewały regularnie także rasistowskie tony: „W USA jest sto tysięcy palaczy marihuany, a większość z nich to Murzyni, Latynosi, Filipińczycy i ludzie świata rozrywki. Ich satanistyczna muzyka, jazz i swing, powoduje użytkowanie marihuany. Ta marihuana skłania białe kobiety do poszukiwania seksualnych relacji z Murzynami, ludźmi świata rozrywki i wszelkimi innymi”. W 2012 r., aby uniknąć zarzutów o ahistoryzm, należy być może nad tymi komentarzami spuścić łaskawie zasłonę milczenia, jednak warto pamiętać o mentalnych źródłach genezy restrykcyjno-konserwatywnego podejścia w polityce narkotykowej, a więc „wojny z narkotykami”.
Anslinger na długie lata ukształtował w USA sposób myślenia o narkotykach jako o źródle demonicznego zła, z którym należy walczyć w sposób bezwzględny. Był ponadto pionierem międzynarodowego wymiaru amerykańskiej polityki antynarkotykowej – już w latach 30. potrafił wywierać skuteczny wpływ na penalizującą legislację w innych państwach, gdzie elity społeczno-polityczne niekiedy nigdy wcześniej nie prowadziły samodzielnej debaty o problemie. W Europie znalazł wiernego naśladowcę w osobie Nilsa Bejerota, autora szwedzkiej polityki zera tolerancji. Bejerot był także zawodowym moralizatorem, który zanim zajął się używkami, prowadził krucjatę przeciwko przemocy w komiksach. Jego podejście do problemu polityki narkotykowej okazało się jednak podwójnie szkodliwe, ponieważ był on nie tylko piewcą bezwzględnej kryminalizacji, lecz także przeciwnikiem wszelkich programów terapeutycznych dla użytkowników, które nie zakładały całkowitej abstynencji jako końcowego celu leczenia. Bejerot głosił, dziś już negatywnie zweryfikowaną w praktyce tezę, iż liberalne ustawodawstwo – rezygnujące z karania za posiadanie niedużej ilości do osobistego użytku – doprowadzi do eksplozji użytkowania narkotyków do poziomów epidemii społecznej. Gdy w latach 60. zaangażował się w debatę publiczną, narkotyki postrzegano w Szwecji jako problem zdrowotny, zaś sankcje karne stosowano tylko w odniesieniu do handlarzy. Bejerot domagał się podniesienia kar za przestępstwa narkotykowe, zaś klucz do sukcesu polityki upatrywał w drastycznym uderzeniu w popytową stronę tego równania, a więc w penalizacji użytkowania narkotyków. Odrzucał wszelkie socjologiczne koncepcje wyjaśniające przyczyny narkomanii, wskazujące na takie zjawiska ekonomiczne jak ubóstwo, bezrobocie, kryzysy koniunkturalne. Winą zawsze obarczał indywidualnych użytkowników, którzy w fazie przed fizycznym uzależnieniem dokonują wyboru, za które społeczeństwo ma prawo ich surowo rozliczyć. W odniesieniu do fizycznie uzależnionych narkomanów dopuszczał, jak zaznaczono, wyłącznie restrykcyjne modele terapii, zakładające pełną abstynencję, krytykował zaś terapię nastawioną na cel redukcji szkodliwości, w tym długotrwałe programy leczenia substytutami.
Bejerot okazał się niezwykle skutecznym propagandzistą. W latach 70. szwedzka opinia publiczna dała się mu przekonać, a jego radykalnie restrykcyjna wizja stała się po 1980 r. obowiązującym prawem.
W skali świata jednak to Stany Zjednoczone uznaje się za głównego promotora „wojny z narkotykami”. W drugiej połowie XX w. dostrzegalne było co prawda zróżnicowanie w podejściu obu głównych tamtejszych partii politycznych, jednak liberalne skłonności administracji demokratów nie wykazywały się nawet ułamkiem tej determinacji do kształtowania takiej polityki, jaka charakteryzowała konserwatywne administracje republikańskie. Bez wątpienia wynikało to z trzeźwej oceny poglądów większości społeczeństwa i niewielkiego zakresu przyzwolenia na liberalizację. (Do dnia dzisiejszego obawa przed odporną na wiedzę o narkotykach opinią publiczną paraliżuje polityków w wielu krajach, w tym w Polsce i USA. Nie bez powodu pod cytowanym wyżej apelem podpisują się gremialnie byli i nieplanujący ponownych startów w wyborach prezydenci, premierzy czy ministrowie).
Relatywnie liberalna polityka w czasach Johna Fitzgeralda Kennedy’ego i Lyndona Johnsona zderzyła się z narastającymi obawami „moralnej większości” przed „naćpanymi” ruchami kontrkulturowymi, które to obawy pozwoliły Richardowi Nixonowi w oficjalnym wystąpieniu wypowiedzieć w 1971 r. trwającą do dziś „wojnę”. Do ostatniej – nieśmiałej – zmiany nastawienia amerykańskiej władzy doszło w okresie prezydentury Jimmy’ego Cartera, który powołał na kilka istotnych stanowisk lekarzy opowiadających się za legalizacją niektórych substancji, niektóre stany depenalizowały marihuanę, a emocje związane z używaniem nawet silniejszych substancji opadły. Jednak lata 80. i 90. to ponowna radykalna zmiana nastrojów, zrozumiała w znacznym stopniu w kontekście epidemii AIDS, pauperyzacji dużych grup społecznych i ścisłego powiązania wielu poważnych patologii z użytkowaniem narkotyków, w tym narastania przemocy i powstawania gangów zajmujących się handlem nielegalnymi substancjami. Atmosfera ta popchnęła winnego wielu z tych problemów prezydenta Ronalda Reagana do ogłoszenia w 1986 r. peanu pod adresem Anslingera, który został nazwany „pierwszym federalnym stróżem prawa, który dostrzegł znaki powstawania ogólnokrajowego, przestępczego syndykatu i począł bić na alarm”. W rzeczywistości tego rodzaju paniki, histerii i w gruncie rzeczy zakłamania nie podejmowano nawet badań naukowych nad faktyczną szkodliwością poszczególnych substancji dla organizmu ludzkiego. Nie byłoby to politycznie poprawne, wszystkie nielegalne substancje wrzucano do jednego worka. Gdy przygotowany na zlecenie WHO raport z 1995 r. wykazał mniejszą szkodliwość marihuany od legalnych alkoholu i tytoniu, jego część zawierająca tę ocenę została przez agendę ONZ po prostu utajniona. Aż do roku 2007 przyszło opinii publicznej czekać na głośną i nieocenzurowaną publikację pisma „The Lancet”, potwierdzającą to, co wszyscy intuicyjnie wiedzieli.
Skutki podejścia restrykcyjno-konserwatywnego
Dopiero teraz, gdy emocje, czyli zły doradca, odgrywają mniejszą rolę (zagrożenie narkotykami – postrzegane w USA jeszcze w latach 90. jako problem numer jeden – jest obecnie daleko poza pierwszą dziesiątką), istnieje pole do racjonalnej analizy skutków podejścia restrykcyjno-konserwatywnego. Pod uwagę należy wziąć kilka aspektów.
Najważniejszym elementem oceny jest naturalnie kwestia realnych skutków redukcji czy też nawet eliminacji niepożądanego zjawiska, z którym się walczy, a więc używania narkotyków przez obywateli. Warto zastosować w tym przypadku analizę porównawczą danych statystycznych w odniesieniu do wyników alternatywnej strategii. Modelowym przykładem dla stosowania podejścia empatyczno-liberalnego jest współcześnie Portugalia. W kraju tym obecnie mamy najniższy ze wszystkich krajów Unii Europejskiej odsetek obywateli powyżej 15. roku życia okazjonalnie używających marihuany. Wynosi on tam 10 proc. Dla porównania w Stanach Zjednoczonych jest on na poziomie niemal 40 proc. (przy czym amerykańskie dane ujmują populację powyżej 12. roku życia). Odnotować i podkreślić należy, że więcej Amerykanów przyznaje się do używania kokainy aniżeli Portugalczyków do używania marihuany! Trafnym kontrargumentem wobec takich porównań może jednak być sugestia, iż porównanie wyników USA i Portugalii mija się z celem ze względu na spore różnice kulturowe, które determinują kulturę używania narkotyków, w znacznym stopniu utrudniając ocenę wpływu samej polityki narkotykowej. Dlatego warto przywołać porównania statystyk portugalskich z ostatnich lat ze statystykami portugalskimi sprzed roku 2001, gdy parlament tego kraju przyjął ustawę o depenalizacji wszystkich narkotyków. Pokazują one mianowicie mniejszą skuteczność podejścia restrykcyjno-konserwatywnego. Podczas gdy liczba regularnych użytkowników narkotyków pozostała przy obu rodzajach polityki na takim samym poziomie – 3 proc. dla marihuany i mniej więcej 0,3 proc. dla kokainy i heroiny (czyli, wbrew tezom Nilsa Bejerota, nie było żadnej eksplozji użytkowania) — to jednak spadła liczba użytkowników niepełnoletnich oraz tzw. problemowych (np. więźniowie zakładów karnych), a nieznacznie wzrosła liczba pełnoletnich użytkowników okazjonalnych (rekreacyjne użytkowanie marihuany). Spadła liczba osób trwale uzależnionych, wzrosła liczba osób zainteresowanych terapią i terapii skutecznych, nieprzerywanych nagle przez pacjentów w nawrocie (o 20 proc. pomiędzy rokiem 2001 a 2008). Aż o 75 proc. spadła liczba zakażeń wirusem HIV w związku z użytkowaniem narkotyków, w 2002 r. połowa chorych na AIDS była narkomanami, w 2008 r. zaś odsetek ten wyniósł 28 proc. Warty podkreślenia jest zwłaszcza spadek odsetka niepełnoletnich użytkowników jakichkolwiek narkotyków, tłumaczony tym, że narkotyk przestający być „owocem zakazanym” przestaje nadawać się na środek wyrazu buntu wobec świata dorosłych, autorytetów szkolnych czy oficjalnych. Brak ponadto jakichkolwiek sygnałów, że następuje wzrost odsetka użytkowników przechodzących z marihuany na tzw. narkotyki twarde, przeciwnie, preferuje się stosowanie marihuany jako substancji mniej szkodliwej od alkoholu i tytoniu i w zasadzie nieuzależniającej. Liczba przypadków śmiertelnych przedawkowań opiatami także spadła w Portugalii na skutek zmiany podejścia. W Szwajcarii natomiast nie zanotowano żadnego takiego przypadku od wprowadzenia w roku 1994 programu „bezpiecznego” zażywania heroiny pod okiem personelu medycznego w specjalnych pomieszczeniach.
Drugim aspektem, sygnalizowanym już przez powyższe dane o wzroście liczby terapii podejmowanych skutecznie w Portugalii, jest problem efektywności leczenia uzależnień. W rzeczywistości podejścia restrykcyjno-konserwatywnego człowiek uzależniony jest kryminalistą, a kryminaliści, w powszechnym odczuciu i jeszcze powszechniejszej praktyce, nie zasługują na traktowanie równe traktowaniu „uczciwych” i praworządnych obywateli. Generuje to nie tylko oczywistą barierę i powoduje nieskuteczność programów leczenia, spowodowaną tzw. czynnikiem strachu – a więc rezygnacją narkomana z podjęcia leczenia z obawy przed zarzutami prokuratorskimi i być może także uwięzieniem – lecz także przyczynia się do niewłaściwego traktowania tych ludzi w sytuacjach terapeutycznych, ignorowania lub otwartego negowania ich praw, zaburzenia prawidłowej relacji lekarz–pacjent przez element nagannej oceny, niechęci, poniżenia, konfrontacji, stresu i zawstydzania. W USA terapia uzależnień, zamiast jako szansa i nadzieja, jest postrzegana przez uzależnionych jako kolejna forma sankcji i kary. Składa się na to także zawoalowana negatywna ocena terapii metadonowej (wbrew naukowym badaniom potwierdzającym jej najwyższą skuteczność w przypadku uzależnień od heroiny), niemal religijnie inspirowana ekspiacja za złe prowadzenie musi z założenia zawierać w sobie (dodatkowe) cierpienie i nauczkę, z góry narzuca się dążenie do pełnej abstynencji (choć bywa nieosiągalna w wielu przypadkach), stale domaga się redukcji dawki metadonu, forsuje detoksykację bez wsparcia lekowego (np. programy tzw. 12 kroków). W efekcie najczęstszą przyczyną przerwania terapii jest nie sukces, lecz relapse. Metadon jest w USA lekiem ściślej kontrolowanym od wielu innych powodujących cięższe skutki uboczne lub generujących większe zagrożenie przedawkowania. Zamiast przez służby medyczne, jego dystrybucja jest kontrolowana przez następczynię FBN, a więc DEA – instytucję zajmującą się walką z przestępczością, nie leczeniem. Normą w terapii metadonowej w USA jest podejrzliwość i inwigilacja pacjenta, przerost biurokracji, zastraszanie obecnością uzbrojonej ochrony i groteskowa walka z wykreowanymi przez ten system problemami, takimi jak wynoszenie metadonu poza klinikę.
Podejście restrykcyjno-konserwatywne jest nie tylko zwyczajnie nieskuteczne i niehumanitarne, lecz także przyczynia się do marnotrawstwa środków finansowych. W USA wydaje się rocznie łącznie około 74 mld dolarów na wszelkie czynności związane z penalizacją używania narkotyków, począwszy od pracy policji i innych służb takich jak DEA (która w 2003 r. w analizie efektywności wydawanych publicznych środków finansowych uzyskała w skali 0–100 pkt wynik 0), przez koszty sądowe (w tym zastępy adwokatów z urzędu), po utrzymanie skazanych w więzieniach (w związku z przestępstwami narkotykowymi bez użycia jakiejkolwiek przemocy w połowie poprzedniej dekady siedziało w USA ponad pół miliona ludzi). Tymczasem na cele związane z terapią uzależnień w USA wydaje się rocznie około 3,5 mld dolarów. Ta dysproporcja wiele mówi o potencjalnych skutkach, gdyby lwią część tych środków przesunięto z pierwszego do drugiego garnuszka. W ocenie analityków brytyjskich każdy funt wydany na terapię uzależnień oznacza redukcję kosztów związanych ze ściganiem o około 2,50 funta. Podobna ocena formułowana jest także w Portugalii: redukcja kosztów penalizacji to o wiele większe sumy aniżeli dodatkowe wydatki na terapię, ponadto znacząca dla sprawnego funkcjonowania sądów jest także redukcja ich obciążenia.
Wydając tak znaczne środki na kryminalizację narkotyków, państwa świata, na czele z USA, generują rynek nielegalnego handlu narkotykami wart ponad 400 mld dolarów rocznie. Pieniądze te zarabiają różnego rodzaju gangi, mafie, struktury przestępcze o zasięgu globalnym. Tego zjawiska nie można już traktować jako skutku ubocznego albo akceptowalnych kosztów walki z narkomanią. Od kilku lat w Ameryce Łacińskiej, zwłaszcza w północnym Meksyku, problem istnienia narkotykowych gangsterów, zwanych El Narco, nabrzmiał do poziomu zagrożenia bezpieczeństwa narodowego i wysokiego, mierzalnego ryzyka utraty życia przez wielu ludzi. Meksykańskie gangi narkotykowe nie obawiają się już amerykańskiego wsparcia dla meksykańskich sił porządku w postaci know-how, informacji czy broni. Urosły one na tyle, że chwilami są w stanie mierzyć się z siłami oficjalnego porządku jak równy z równym. W sercach tych ludzi trwogę sieje jedynie perspektywa pójścia przez USA za przykładem Portugalii w zakresie polityki narkotykowej. Jak udowadnia Ioan Grillo w robiącej piorunujące wrażenie książce pt. „El Narco”, pozostając w zgodzie z treścią apelu byłych prezydentów, tylko porzucenie przez państwa bogatej Północy równie egoistycznej, jak i nieskutecznej polityki „wojny z narkotykami” na rzecz depenalizacji posiadania niewielkich ilości narkotyku daje Południu szansę na likwidację tego zagrożenia. Mawia się „Americans get high, Mexicans get shot” i wiele w tym prawdy. Makabryczne wręcz okrucieństwo, które dotyka bynajmniej nie tylko opryszków z konkurujących gangów, ale bardzo często stróżów porządku i ich rodziny, stanowi dla autorów przyszłej polityki narkotykowej poważne wyzwanie moralne, konieczność wyważenia racji. Nie można przejść obojętnie obok porwania i zabicia dziewięciu policjantów i faktu, że takie zdarzenie w Meksyku nie robi już na nikim wrażenia, obok ustawienia w biały dzień przez bandytów piramidy z czaszek ku przestrodze, obok obszycia piłki nożnej skalpem twarzy zamordowanego człowieka, w końcu obok statystyki mówiącej o śmierci ponad 3 tys. funkcjonariuszy państwowych, policjantów, żołnierzy, sędziów, prokuratorów, burmistrzów i kandydata na gubernatora prowincji.
Perspektywa podejścia empatyczno-liberalnego
Empatia podejścia liberalnego ma zatem bardzo wiele wymiarów: międzynarodowy – wobec trapionej przez gangi części świata, humanitarny – względem uzależnionych, wolnościowy – względem jednostki mającej prawo do autonomicznego kształtowania swojego stylu życia, zdroworozsądkowy – względem młodzieży, której nie warto zakładać kartotek z powodu głupstw.
Geneza tego podejścia wiąże się z nazwiskiem burmistrza Nowego Jorku Fiorello La Guardii, który w latach 1939–1944 patronował komitetowi badającemu skutki palenia marihuany. Wyniki tych badań jednoznacznie negowały wyssane z palca tezy Harry’ego Anslingera, jakoby substancja ta powodowała silne uzależnienie, a tym bardziej prowadziła do szaleństwa. W jeszcze większą furię komisarza FBN wprowadziły jednak prace prof. Alfreda Lindesmitha – socjologa z Uniwersytetu Stanowego w Indianie – badającego zjawisko uzależnienia. Poznawszy dokładnie naturę uzależnienia, a także naturę zjawiska psychicznego i fizycznego odwyku, Lindesmith w swych kolejnych pracach poddawał surowej krytyce politykę penalizacji uzależnienia. Sprowokowało to Anslingera do wypowiedzenia profesorowi otwartej wojny. „Stróż prawa” posuwał się do sugerowania podległym sobie funkcjonariuszom, że Lindesmith był narkomanem, do zakładania podsłuchów w jego telefonie, do podejmowania prób zablokowania kluczowych publikacji Lindesmitha. W okresie naukowej aktywności profesora (lata 1938–1968) opinia publiczna była zamknięta na jego argumenty i postulaty liberalizacji polityki narkotykowej USA. Dlatego choć nie udało się służbom FBN osobiście go zdyskredytować, to jednak jego praca w sensie przełożenia na decyzje polityczne okazała się całkowicie nieskuteczna, jego argumenty zostały zagłuszone.
Wiele lat później jednak perspektywy empatyczno-liberalnego podejścia jawią się jako dużo lepsze, zwłaszcza w Europie Zachodniej. Najnowszy dokument Komisji Europejskiej potwierdza istniejące w wielu krajach członkowskich tendencje zmierzające w kierunku polityki ograniczania szkód oraz dekryminalizacji posiadania niedużych ilości narkotyków. Podejście to za priorytet uznaje minimalizację szkód dla zdrowia ludzi, nie zaś redukcję konsumpcji narkotyków, osoby uzależnione mają status pacjentów, nie przestępców. Pierwszym przejawem tej filozofii na Starym Kontynencie były zapoczątkowane przez Holandię i skierowane do użytkowników narkotyków dożylnych programy wymiany igieł na nowe w reakcji na rosnące zagrożenie HIV/AIDS w latach 80. Kluczowym elementem stała się terapia metadonowa, która nie zakłada obowiązku osiągnięcia zdolności do pełnej abstynencji przez pacjenta jako warunku podjęcia terapii w ogóle, ale może być stosowana w długim horyzoncie czasowym zgodnie z ideą redukcji szkód. W tym samym kontekście pojawiły się programy umożliwiające uzależnionym podawanie sobie heroiny w bezpieczniejszych warunkach aniżeli ulica, zmniejszające różnego rodzaju zagrożenia także dla osób postronnych. Oferuje się tzw. bezpieczne pokoje, a nawet darmowy dostęp do heroiny, pod warunkiem zażywania jej pod nadzorem służb medycznych. Początkowe kontrowersje wokół metod terapii umożliwiających uzależnionym faktyczne kontynuowanie zażywania narkotyków wygasły, ponieważ badania wynikowe jasno potwierdziły przydatność takich terapii z punktu widzenia poprawy stanu zdrowia i przeciętnej długości życia osób uzależnionych. Najwcześniej stosowane metody, terapia metadonowa i wymiana igieł, uznano za standard w Unii Europejskiej i obecnie prowadzenie takich programów jest nawet warunkiem akcesji danego państwa do UE. Teoretycznie więc ograniczanie szkód jest dziś elementem europejskiego konsensusu.
Inaczej wygląda sprawa z dekryminalizacją, tymczasem jest ona istotnym, nieodzownym elementem logiki ograniczania szkód, ponieważ umożliwia ograniczenie prawnych szkód dla osoby uzależnionej – uniknięcia uzyskania statusu przestępcy w następstwie użytkowania substancji. W tym kontekście jest jasne, że zasadę ochrony zdrowia obywateli stawia się wyżej niż zasadę egzekwowania prawa z żelazną konsekwencją. Dekryminalizacja nie jest bowiem tożsama z legalizacją narkotyków. Pozostają one nielegalne, nielegalny i karany jest handel nimi i ich produkcja (dekryminalizacja w tym zakresie nie wchodzi w grę jako sprzeczna z ideą ograniczania szkód), nielegalne pozostaje także ich posiadanie, ale za to ostatnie przestaje grozić sankcja karna w sensie kryminalnym. Może natomiast grozić sankcja administracyjna, np. w postaci skierowania na obowiązkowe kursy, sesje, terapie. Żadne z państw europejskich nie zdecydowało się jak dotąd na pełną legalizację narkotyków i regulację kwestii ich handlu i produkcji, ponieważ pozostają one związane zakazującymi tego konwencjami ONZ (Konwencją o narkotykach z 1961 r., Konwencją o substancjach psychotropowych z 1971 r. oraz Konwencją przeciwko nielegalnemu przemytowi narkotyków i substancji psychotropowych z 1988 r.).
Najbliższa tego jest oczywiście Holandia dopuszczająca handel marihuaną i przymykająca oko na chałupniczą jej produkcję. Formalnie jednak nie mamy w tym przypadku do czynienia z legalizacją, tylko formułą stwierdzająca brak interesu publicznego w ściganiu tego rodzaju działalności. Z opodatkowania handlu marihuaną Holandia finansuje jedne z najhojniejszych programów terapeutycznych i prewencyjnych. Według statystyk liczba użytkowników narkotyków w Holandii jest poniżej średniej europejskiej, zarówno w zakresie marihuany, jak i tzw. twardych narkotyków (wobec ich użytkowników, co trzeba zauważyć, Holandia stosuje jednak dość restrykcyjne prawo), wyraźnie mniejsza niż w bardziej restrykcyjnej Wielkiej Brytanii. Z kryminalizacji konopi zrezygnowały także Luksemburg i Belgia, Wielka Brytania nie praktykuje aresztowania posiadaczy niewielkich ilości, ale explicite zachowuje sobie taką możliwość w niektórych przypadkach. Hiszpania, Czechy i Łotwa zrezygnowały w praktyce z kryminalizacji jakichkolwiek narkotyków, stosując jako normę sankcje administracyjne wobec posiadaczy, Niemcy, Litwa i Estonia wprowadziły zapis o możliwości rezygnacji ze stawiania zarzutów posiadaczom jakichkolwiek narkotyków. Najdalej poszła zaś Portugalia, w której w 2001 r. dokonano dekryminalizacji wszystkich narkotyków, tak w praktyce, jak i w prawniczej teorii.
Model portugalskiej polityki narkotykowej jest warty bliższej analizy jako przykładne zastosowanie empatycznej filozofii oraz, co już 11 lat po implementacji można powiedzieć, prawdziwa historia sukcesu.
Po demokratycznych przemianach w 1974 r. Portugalia po raz pierwszy musiała zmierzyć się ze zjawiskiem narkomanii. W latach 90. problem ten stopniowo narastał, w centrach największych miast kraju powstawały prawdziwe zagłębia narkomańskie, generujące oczywiście poważne zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa postronnych obywateli. Decyzja podjęta w roku 2001 przez ówczesnego wicepremiera (później także premiera) José Sócratesa i jego współpracowników była podyktowana pragmatycznym pytaniem o to, w jaki sposób skutecznie zlikwidować ogniska społecznej patologii oraz poprawić sytuację zdrowotną osób uzależnionych. Wyzbyto się uprzedzeń, jakże często utrudniających trzeźwą analizę tej problematyki. Pragmatyzm zmarginalizował myślenie ideologiczne, zarówno konserwatywny idealizm marzący o świecie bez narkotyków, jak i liberalizm sugerujący indywidualną wolność życiowych wyborów. Intencje Sócratesa dobrze podsumowują słowa dr. Miguela Vasconcelosa, szefa psychiatrii w ośrodku odwykowym Taipas w Lizbonie, w wywiadzie dla Helen Redmond z ZNet: „Nie chcę, aby ludzie brali. Nie zachęcamy ludzi do brania narkotyków, ale akceptujemy rzeczywistość, to, że ludzie będą je brali”. Nie chodzi więc wcale o to, aby stworzyć bezpieczniejsze ramy dla libertyńskiej wizji, w której ułatwia się podejmowanie ryzykownych zachowań. Chodzi o ograniczanie szkód wynikających z braku ludzkiej roztropności, który jest stanem nieusuwalnym, dla człowieka jednak naturalnym i dlatego jego karanie nie znajduje uzasadnienia.
Portugalskie prawo 30/2000 zakłada, że żadnej sankcji karnej nie podlega osoba, u której znaleziono niewielką ilość narkotyku do osobistego użytku, a ilość tę definiuje się jako zapas na maksymalnie 10 dni. Autorzy legislacji rozważali nawet odstąpienie od konwencji ONZ zakazującej legalizacji narkotyków, ale zrezygnowali z obawy przed międzynarodowymi sankcjami. Dr João Goulão, szef Instytutu ds. Narkotyków i Uzależnień (IDT), uważa, że jego kraj poszedł w kierunku liberalizacji tak daleko, jak to było możliwe w ramach tych konwencji (Lizbona i tak nie ustrzegła się wizyty członków Międzynarodowej Komisji Kontroli Narkotyków – INCB – w Wiedniu, którzy usiłowali zmusić Portugalię do odstąpienia od zamiaru rezygnacji z karania użytkowników). Fundamentem dla tej ustawy jest logika „lepiej leczyć, niż karać”, a więc całkowita zmiana paradygmatu. Opiera się ona na zasadach humanizmu i pragmatyzmu.
Zasada humanizmu jest związana z uznaniem niepodważalnej godności każdego człowieka, wartości każdej jednostki, praw obywatelskich, w tym konstytucyjnego w Portugalii prawa każdego obywatela do opieki zdrowotnej, którą powinno zapewnić państwo. Dostrzeżenie skomplikowanych w wielu przypadkach procesów wiodących do uzależnienia i zakwalifikowanie go jako choroby jest źródłem odmiennego podejścia do osoby uzależnionej, zakłada konieczność wykazania się wobec niej troską należną choremu pacjentowi. W innym przypadku narkoman pozostaje przestępcą, którego prawa można często bezkarnie naruszać, jest narażony na samowolę i przemoc ze strony aparatu państwowej przemocy i jego funkcjonariuszy, gardzących z reguły ludźmi o niskim statusie społecznym. Bez respektowania zasady humanizmu użytkownicy narkotyków są narażeni na przemoc, nawet przygodni użytkownicy rekreacyjni o zasadniczo wysokim statusie społecznym, ale uzależnieni, są spychani na margines społeczny, do strefy, gdzie nie mają żadnej ochrony ani szans na poprawę swego położenia.
Zasada pragmatyzmu natomiast skłania do porzucenia płonnego idealizmu w odniesieniu do metod terapii i do stosowania opartych na badaniach naukowych modeli ograniczania szkód z wykorzystaniem realistycznych terapii niewymagających pełnej abstynencji. Jest to uznanie, że żadne kary w historii świata nie odwiodły ludzi od używania narkotyków oraz że oczekiwanie, iż osoba uzależniona całkowicie je porzuci, jest receptą na klęskę terapii.
Obywatel przyłapany w Portugalii z mniej niż dziesięcioma dawkami narkotyku nie podlega aresztowaniu i nie staje przed sądem. Policja konfiskuje odkryte substancje i wydaje administracyjny nakaz spotkania się z komisją odwodzenia od uzależnienia narkotykowego (CDT) w ciągu 72 godzin. CDT to, jak dotąd, ekskluzywny wynalazek portugalski. Jej trzej członkowie – powoływani przez resorty sprawiedliwości i zdrowia – to prawnik, psycholog i socjolog. Zadaniem CDT jest rozpoznanie indywidualnej natury użytkowania narkotyków przez konkretną osobę, przy czym przede wszystkim rozróżnia się pomiędzy użytkowaniem rekreacyjnym a uzależnieniem. Badany jest społeczny background, celem ustalenia zewnętrznych przyczyn uzależnienia i sprawiedliwego oszacowania zakresu indywidualnej winy uwikłania w narkotyki. Spotkania z CDT przebiegają w niekonfrontacyjnej atmosferze. Postanowienia komisji mają charakter rekomendacji i mogą zostać odrzucone, jednak zdarza się tak w mniejszości przypadków. Najczęściej CDT zawiesza sprawę lub, czyniąc to, rekomenduje kurację odwykową. Do rzadszych rekomendacji należą prace społeczne, leczenie w zamkniętym ośrodku odwykowym, zakaz wstępu do określonych miejsc, ograniczenia wolności podróżowania, a w odniesieniu do użytkowników rekreacyjnych także grzywny. 76 proc. osób stających przed CDT to posiadacze marihuany użytkujący ją rekreacyjnie.
Osiągnięcie wspomnianych sukcesów działalności terapeutycznej w Portugalii umożliwiła filozofia zamiany sądu na CDT i dekryminalizacji posiadania narkotyków. Zapewnia to wyzwalający efekt z punktu widzenia osób uzależnionych, które bez obaw o swoją wolność mogą śmiało zwrócić się o pomoc w momencie, który uznają za odpowiedni. Zmiana paradygmatu znacząco zwiększyła liczbę uzależnionych wracających do normalnego życia w społeczeństwie, zmniejszyła liczbę zgonów, zarażeń wirusem HIV i zapaleń wątroby typu C. Radykalnie ułatwiono dostęp do terapii metadonowej, która jest dostępna o określonym czasie w określonych miejscach w mobilnych ambulatoriach, które łatwiej docierają do najtrudniej dostępnych uzależnionych.
Czy legalizacja?
Wszystkie te argumenty wskazują na zasadność dekryminalizacji posiadania niewielkich ilości narkotyków na własny użytek. Pozostaje jednak pytanie o zasadność legalizacji niedozwolonych obecnie substancji. Jeśli utrzymujemy, że podstawową zasadą polityki narkotykowej powinna być zasada ograniczania szkód, to jasne jest, że legalizacja produkcji i handlu substancjami powodującymi poważne wyniszczenie organizmu ludzkiego nie jest do przyjęcia. Z drugiej strony sama dekryminalizacja nie rozwiązuje problemu El Narco i wojen narkotykowych, które napędza nielegalność produkcji i handlu, a nie nielegalność konsumpcji. Daje temu wyraz treść apelu byłych prezydentów z 2009 r. Dosadny jest zwłaszcza zwrot o sto osiemdziesiąt stopni w poglądach byłego prezydenta Meksyku. Vicente Fox ochoczo walczył z narkotykami u boku DEA, gdy piastował urząd, jednak eskalacja przemocy i ludzkiej tragedii w jego kraju spowodowała zupełne przewartościowanie dotychczasowej oceny. Dzisiaj Vicente Fox wzywa do legalizacji i opodatkowania przemysłu narkotykowego, tak aby przestał być domeną uzbrojonych bandytów, a stał się domeną zwyczajnych rolników uprawiających rośliny w zgodzie z międzynarodowymi przepisami prawa i pod kontrolą oficjalnych służb. Fox nie miałby nic przeciwko temu, aby marihuana stała się symbolem Meksyku na równi z tequilą, dostrzega straty dla branży turystycznej związane z działalnością El Narco, widzi odpływ inwestorów z całych prowincji północnego Meksyku, pogłębiającą się biedę, malejącą liczbę perspektyw, które dodatkowo ułatwiają gangom rekrutację nowych członków. Fox, nauczony życiem, staje się klasycznym liberałem, gdy mówi w rozmowie z Ioanem Grillo: „Odpowiedzialność za używanie narkotyków powinno się przenieść na konsumenta. Rolą rodziny jest kształcić i informować. Nie sposób wymagać, by o ludzkich wyborach decydował rząd”.
Kazus toksycznych relacji pomiędzy Meksykiem a USA jest doskonałą ilustracją klęski restrykcyjnej polityki narkotykowej. Prohibicja i kryminalizacja konsumpcji nijak nie przyczyniły się do jej redukcji: 40 lat od ogłoszenia wojny przeciw narkotykom przez Nixona Amerykanie niemal masowo sięgają po nielegalne substancje. Przyczyniły się natomiast do powstania być może największej i najniebezpieczniejszej sieci zorganizowanej przestępczości w historii świata, która jest w stanie rzucać wyzwanie wojsku dużego państwa. Zarówno w Meksyku, jak i w USA w latach najgorszej epidemii cracku najcięższe zbrodnie popełniano nie w wyniku konsumpcji narkotyków, ale z powodu nielegalności obrotu nimi, nie dlatego, że jakiś delikwent się naćpał, tylko dlatego, że narkotyk to poszukiwany i cenny towar, który jest dostępny tylko w podziemiu, a przestępcy mają monopol na handel nim. Być może Amerykanie w końcu zaczęli dostrzegać ewidentne fiasko swojej filozofii. Jeszcze w 2006 r. ich reakcja na ustawę meksykańskiego Kongresu, będącą formą depenalizacji posiadania niedużych ilości różnych narkotyków, była przewidywalnie histeryczna: ówczesny republikański prezydent zmusił Foxa do jej zawetowania. Gdy trzy lata później Felipe Calderón identyczny akt prawny podpisał, administracja Baracka Obamy nie zabrała głosu i nie podjęła żadnych interwencji, co jest bardzo znaczące.
Tym niemniej dopuszczenie do legalnego obrotu heroiną, kokainą czy amfetaminą w krajach bogatej Północy nie może wchodzić w grę z powodu problemów państw Południa z produkcją tych substancji. Oczywisty i potwierdzany przez wszelkie statystyki konsumpcji w różnych krajach jest fakt, że gros spożycia nielegalnych substancji stanowi marihuana i jej pochodne. Jej legalizacja rozwiązałaby więc znaczną część problemu El Narco, być może nawet w stopniu osiągającym masę krytyczną i obalającym potęgę przestępczego świata poprzez pozbawienie go lwiej części dochodów. Legalizacja marihuany byłaby równocześnie niesprzeczna z zasadą ograniczania szkód, ponieważ – jak zaznaczono – substancja ta, przy obecnej kulturze jej konsumpcji, jest według badań opublikowanych przez „The Lancet” wyraźnie mniej szkodliwa od niektórych legalnych używek: tytoniu, a zwłaszcza alkoholu. Jeśli w dyskusji o narkotykach chcemy, jako społeczeństwa, przestać zachowywać się jak dzieci i używać argumentów ucinających debatę, to musimy uczciwie skonfrontować się zarówno z problemem rosnących gangsterskich fortun jak i naukowymi faktami dobitnie potwierdzającymi naszą hipokryzję. Przy obecnym stanie wiedzy, informacjach o relatywnie niskim zakresie negatywnego wpływu marihuany na zdrowie człowieka, jej relatywnie niskim potencjale uzależniającym (w chroniczny zwyczaj wpada 9 proc. palaczy marihuany, 32 proc. palaczy tytoniu i 15 proc. pijących alkohol) nie mamy obiektywnych powodów, aby nie zalegalizować, nie uregulować i nie opodatkować produkcji, sprzedaży i ram konsumpcji marihuany. Żadnym argumentem nie są tutaj konwencje ONZ z roku 1961 i 1972, pochodzące z epoki, w której wiedza na ten temat była na poziomie bredni i majaczeń Harry’ego Anslingera. Sensownie uregulowany i kontrolowany handel marihuaną i jej pochodnymi to przyszłość.
Z jednej strony jest koalicja zwolenników legalizacji, która ma po swojej stronie racjonalne argumenty, z drugiej strony koalicja przeciwników, niesiona strachem i interesami. Wśród zwolenników są miłośnicy trawki, którzy nie chcą być traktowani jak przestępcy, libertarianie pryncypialnie stojący na stanowisku wolnego rynku, są przedsiębiorcy upatrujący szansy na legalny biznes, lewacy uwypuklający globalną odpowiedzialność Północy wobec dramatu takich państw jak Meksyk, neoliberałowie liczący koszty skazanej na klęskę wojny Nixona i straty wynikające ze sprzedaży marihuany bez VAT i akcyzy, w końcu, my, liberałowie, powtarzający proste zasady o indywidualnej wolności i odpowiedzialności oraz o państwie, którego zadaniem nie jest rola przyzwoitki.
Wśród przeciwników są funkcjonariusze instytucji walczących z narkotykami, którzy –podobnie jak niegdyś stróże alkoholowej prohibicji w USA – mieliby kłopot na rynku pracy. Polska policja cieszy się z kosmetycznej poprawy statystyk, a potężne struktury takie jak DEA nie chcą łatwo oddać wielomilionowych budżetów. Obok nich są skrajni konserwatyści, religijni zeloci i fanatycy, którzy stoją w wielu kwestiach, nie tylko narkotyków, na stanowisku, że to, co dobre dla nich, jest dobre dla każdego, co dla nich złe, jest złe dla każdego, a jeśli tak nie jest, od tego są przepisy prawa, aby tak było. To jednak dość irrelewantne grupy. Istotne z punktu widzenia politycznej potęgi tej koalicji są rzesze zwykłych rodziców z klasy średniej, przykładnych wyborców o umiarkowanych poglądach. To ich właśnie oportunistyczni politycy boją się jak ognia, to oni mogą ich jednym skinieniem długopisu w dniu wyborów pozbawić dobrze uposażonych zajęć. To dlatego o dekryminalizację i legalizację apelują wszędzie byli politycy, a nie obecni. To dlatego Donald Tusk, który sam przyznał się do tego, że spróbował marihuany, jest po tamtej stronie.
Jednak rodzice z klasy średniej nie są odporni na wiedzę i argumenty, dlatego trzeba wejść z nimi w dialog. Wielu z nich przymyka oko na konsumpcję przez podopiecznych alkoholu lub papierosów już w wieku 15–16 lat, a więc cechuje się hipokryzją. Wielu nie dostrzega realnego problemu, iż dużo większym od umiarkowanych ilości marihuany zagrożeniem dla przyszłych perspektyw życiowych ich dzieci jest policyjna kartoteka i wyrok sądowy za jej używanie. Wielu nie dostrzega, że brak legalizacji i regulacji handlu marihuaną czyni ją łatwiej dostępną dla osób niepełnoletnich. Wielu nie wie o statystykach portugalskich pokazujących wręcz spadek, a na pewno brak wzrostu użytkowania przez niepełnoletnich w wyniku depenalizacji. Wielu w końcu, zabieganych i skoncentrowanych na karierze, wie, że za mało czasu znajduje na wychowanie dzieci, więc woli to zadanie zrzucić na państwo i szkołę. Na pewno młodzież biegająca samopas częściej wpada w różnego rodzaju problemy, więc szukając winnych, rodzice powinni też od czasu do czasu spojrzeć w lustro.
Polska perspektywa
Współczesna Polska doświadcza wszystkich negatywnych konsekwencji stosowania restrykcyjno-konserwatywnego podejścia w polityce narkotykowej, narzuconego przez ustawę z roku 2000. Po macoszemu podchodzi się w naszym kraju do stosowania wymaganych przez UE programów ograniczania szkód. Na 12 państw, które przystąpiły do Unii od 2004 r., przypada zaledwie żałosne 2 proc. wszystkich terapii substytutami realizowanych w całej UE. Tylko 8 proc. polskich heroinistów ma dostęp do metadonu, a programy wymiany igieł są niemal pomijane. Priorytetowo traktuje się leczenie stacjonarne w zamkniętych ośrodkach (75 proc. wydatków) kosztem nowoczesnych metod leczenia substytucyjnego i ambulatoryjnego, które przynosi tak dobre skutki w Portugalii i innych krajach. Ustawa nie zredukowała konsumpcji, nie utrudniła też dostępu do nielegalnych substancji (przeciwnie: ceny narkotyków spadły, choć wzrosła ich jakość). Łamie ona życiorysy 30 tys. najczęściej młodych Polek i Polaków rocznie, którzy są aresztowani jako użytkownicy. Nie przyniosła żadnego wzrostu liczby aresztowań handlarzy narkotyków w porównaniu z latami 90., mimo iż wyraźnie wzrosła skłonność policji do podejmowania przeszukań u młodych ludzi. Według niedawnych obliczeń Instytutu Spraw Publicznych temu całkowitemu brakowi pozytywnych skutków towarzyszą duże koszty na poziomie ponad 80 mln złotych rocznie. Miniliberalizacja prawa antynarkotykowego z 2011 r. nie przyniosła niemal żadnych efektów, ponieważ prokuratorzy nie korzystają z uzyskanej możliwości rezygnacji z postępowania wobec posiadaczy niewielkich ilości narkotyków z obawy przed służbowymi konsekwencjami. Restrykcyjno-konserwatywne podejście trwale zdominowało mentalność polskich funkcjonariuszy, choć pewne szanse na uniknięcie wyroku skazującego daje lepsza praktyka sądów niekiedy umarzających postępowania.
Rekomendacje
W świetle powyższych faktów należy sformułować następującą listę rekomendacji pod adresem polskiej polityki narkotykowej, rozumianej jako składnik polityki społecznej i zdrowotnej.
Należy przejść do empatyczno-liberalnego modelu polityki narkotykowej. Oznacza to zastąpienie jakichkolwiek kar terapią, przyjęcie zasady ograniczania szkód za fundament polityki, dekryminalizację posiadania niewielkich ilości wszystkich narkotyków na własny użytek przy zachowaniu nielegalności produkcji i handlu substancjami uznanymi za bardziej szkodliwe od alkoholu w badaniach opublikowanych w „The Lancet”, określenie w ustawie granicznych ilości każdego narkotyku, które będą traktowane jako „niewielkie, na własny użytek”.
Należy skopiować portugalski model polityki ograniczania szkód oparty na instytucji komisji CDT i wdrożeniu zasad humanizmu i pragmatyzmu. Oznacza to bezwzględne przestrzeganie praw człowieka i obywatela w odniesieniu do osób uzależnionych, w tym prawa do odmowy terapii.
Należy realizować szeroko zakrojone programy prewencyjne, wyrabiające asertywność młodzieży wobec narkotyków. Należy przy tym odstąpić od metody tabuizowania narkotyków i operowania pobudzaniem strachu przed nimi na rzecz rzetelnie przekazywanej wiedzy o skutkach użytkowania, racjonalnej analizy kosztów konsumpcji i konsekwencji dla zdrowia.
Należy znacząco rozbudować programy terapii, stosować metody leczenia substytucyjnego, bez wymogu pełnej abstynencji, korzystać ze wszystkich wzorców sprawdzonych w wieloletniej praktyce państw Europy Zachodniej. Metadon należy udostępnić jako lek na receptę.
Należy zalegalizować, uregulować i opodatkować handel i chałupniczą produkcję narkotyków o szkodliwości niższej niż alkohol w badaniu z „The Lancet”. Należy je traktować jako produkt komercyjny, objęty akcyzą i znaczony banderolą, którego reklamy powinny być możliwe w zakresie nie szerszym aniżeli reklamy alkoholu i papierosów w obecnym stanie prawnym w Polsce.
Wszystkie wpływy z podatków pośrednich, uzyskane przy sprzedaży tych substancji, należy inwestować w programy terapeutyczne i prewencyjne.
Należy wypowiedzieć wszystkie konwencje ONZ uniemożliwiające realizację rekomendacji nr 5, uzasadniając to ich nieadekwatnością i przestarzałością w odniesieniu do obecnego stanu wiedzy naukowej, a także nowych wyzwań globalnych.
Polemika z tekstem Mariusza Cieślika „Nowoczesny ciemnogród” mogłaby ograniczyć się wyłącznie do podania kilku statystyk, które obalają jego tezy. Szkoda, że tak często w mediach – zamiast poważnej dyskusji – musimy czytać publicystyczne dywagacje nie mające niemal żadnego związku z rzeczywistością.
Podstawową tezą artykułu Mariusza Cieślika jest to, że państwo powinno promować tradycyjny i konserwatywny model rodziny poprzez wspieranie małżeństw kosztem związków partnerskich. W takim razie – spójrzmy na fakty i przyjrzyjmy się, jak związki partnerskie wpływają na najbardziej reprezentatywny skutek stabilności i bezpieczeństwa związków, czyli przyrost naturalny.
Według danych Banku Światowego w 2011 roku wskaźnik przyrostu naturalnego wyglądał następująco: na Islandii 0.3%, w Danii 0.5%, natomiast w Szwecji 0.8% – we wszystkich tych krajach związki partnerskie są zalegalizowane od wielu lat. Dodatkowo porównać można wzrost przyrostu naturalnego bezpośrednio po zalegalizowaniu związków partnerskich: w Danii nastąpił natychmiast i trwał przez sześć lat (od 1989 do 1995 roku), mimo że wcześniej spadał; na Islandii zwiększył od 0,54% w 1995 roku (data wprowadzenia związków partnerskich) do 1,34% pięć lat później; w Szwecji wzrost był najbardziej imponujący – nieprzerwanie od 0,06% w 1997 roku do 0.85% w 2009 roku (ponad czternastokrotnie!).
Teoria Mariusza Cieślika dotyczyła tego, że wprowadzenie związków partnerskich osłabi tradycyjny model rodziny – dane przytoczone powyżej pokazują, że tendencja jest odwrotna: po wprowadzeniu tej formy prawnej, społeczeństwo czuje się bezpieczniej. Można spojrzeć także na przyrost naturalny niektórych europejskich krajów, które wykluczają inny model życia niż tradycyjna, konserwatywna rodzina, o której pisze publicysta: Litwa – minus 2,6%, Łotwa – minus 0,9%, Bułgaria – minus 0,8%, Ukraina – minus 0,4% oraz Białoruś – minus 0,2%. To wszystko jedne z najniższych wskaźników na świecie.
Osobnym przykładem może być Francja, w której przyrost naturalny stopniowo spadał od połowy lat osiemdziesiątych do 1999 roku, kiedy zalegalizowano partnerstwo cywilne – PACS. Wtedy przyrost naturalny wynosił 0,32% i – po raz pierwszy od 1983 roku – zaczął rosnąć, sześć lat później wyniósł już ponad dwukrotnie więcej: 0,75%.
Jednak statystyki dotyczące przyrostu naturalnego nie są jedynymi, które weryfikują stabilność rodziny po wprowadzeniu związków partnerskich – francuski PACS istnieje od 1999 roku – w 2000 roku liczba zarejestrowanych związków wyniosła 22 tysiące, natomiast małżeństw – ponad 300 tysięcy. Dziesięć lat później (w 2010 roku) Francuzi zarejestrowali prawie dziesięć razy więcej związków (205 tysięcy) i zawarli niecałe pięćdziesiąt tysięcy mniej małżeństw. Pokazuje to, że związki partnerskie minimalnie wpływają na liczbę małżeństw i przeznaczone są dla przede wszystkim dla par, które albo nie są zainteresowane ślubem, albo traktują PACS jako pierwszy etap legalizacji związku.
Także inne dane pokazują, że teza Cieślika jest nieprawdziwa – wystarczy sprawdzić chociażby, jaki jest odsetek rozwiązania PACS oraz rozwodów: w 2007 roku wyniósł odpowiednio 18,9% oraz 18,2%, różnica jest więc na granicy błędu statystycznego. Oczywiście, chociaż wszystko na to wskazuje, bardzo trudno na podstawie tych informacji jednoznacznie stwierdzić, że legalizacja związków partnerskich powoduje, że relacje partnerów stają się trwalsze niż w związkach nieformalnych, bardzo łatwo jednak obalić (pisaną, przypominam, bez podania jakichkolwiek danych!) teorię Mariusza Cieślika, który pisał, że „osoby żyjące w związku małżeńskim przystępują przecież do niego z myślą o jego trwałości, wyznaczanej horyzontem całego życia”.
Tekst „Nowoczesny ciemnogród” sprowadza się do zaskakującej tezy, że tradycyjna i konserwatywna rodzina najsprawniej tworzy kapitał ludzki i PKB. Cieślik, który podkreśla, że nie zamierza udawać specjalisty od ekonomii, wygłasza teorię wyjątkowo nowatorską. Jak wcześniej, do jej obalenia wystarczy przypomnieć, ile wynosi PKB per capita Norwegii (53.471 USD) – kraju, już od początku lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, znanego z ogromnej ilości rozwodów oraz znajdujących się na przeciwległym biegunie Włoch (30.464 USD). Można też dodać, że w Macedonii – europejskim kraju z najmniejszą ilością zakończonych małżeństw – PKB per capita jest ponad pięciokrotnie niższe niż w Norwegii (10.367 USD).
Pogląd publicysty wydaje się wyjątkowo niebezpieczny, dlatego należy o nim napisać kilka słów więcej. Wskaźniki ekonomiczne są bardzo ważne, ale nie mogą być wyznacznikiem decyzji światopoglądowych! Nawet, zakładając, że teoria Cieślika ma cokolwiek wspólnego z prawdą, bardzo łatwo można wyobrazić sobie inne zakazy lub nakazy państwa, których celem jest wyłącznie stworzenie kapitału ludzkiego oraz zwiększenie PKB – po przykłady wystarczy sięgnąć do najbardziej mrocznych momentów historii ubiegłego wieku.
To zaskakujące, że Mariusz Cieślik nie czuje potrzeby sięgnięcia po jakiekolwiek informacje, nie tylko wtedy, gdy pisze o sprawach światopoglądowych, ale nawet, gdy tworzy awangardowe teorie ekonomiczne. Pisze, że – podczas dyskusji o związkach partnerskich – „warto też wziąć w tej dyskusji pod uwagę te [argumenty] zdroworozsądkowe, na przykład społeczne i ekonomiczne”, jednak w swoim tekście nie przedstawia ani jednego konkretnego argumentu, nie podaje żadnych danych – cały tekst to wyłącznie luźne, publicystyczne refleksje.
Związki partnerskie osłabiają tradycyjną rodzinę „taką z mamą, tatą, dziadkami i rodzeństwem” (to cytat z tekstu Cieślika)? Nieprawda, statystyki pokazują inaczej – dzieci w krajach, w których związki są legalne od wielu lat, rodzi się znacznie więcej. Tradycyjna rodzina wzmacnia gospodarkę kraju? Nieprawda, udowadniają to przykłady wszystkich europejskich państw. Małżeństwa są trwalsze niż związki partnerskie? Nieprawda, jeśli już – na podstawie danych statystycznych – stwierdzić można, że jest odwrotnie: związki wzmacniają pary, które inaczej nie byłby w żaden sposób sformalizowane.
Cieślik pisze także o tym, że dzięki tradycyjnej rodzinie „kraj może się rozwijać zarówno w dziedzinie gospodarki, jak i kultury”. Sztuka ma to do siebie, że obiektywne zmierzenie jej wartości jest niemożliwe, jednak na tę tezę odpowiedzieć może sobie każdy, porównując chociażby stan współczesnej kultury brytyjskiej, szwedzkiej i francuskiej ze stanem sztuki ukraińskiej, rumuńskiej oraz chorwackiej. Podobnie jak w przypadku ekonomii – mapa Europy zdecydowanie nie potwierdza kolejnej teorii publicysty.
Konkluzją zbioru tych refleksji jest tytułowy nowoczesny ciemnogród – publicysta twierdzi, że wspieranie tradycyjnej roli rodziny, właśnie poprzez domniemany rozwój ekonomiczny, jest tak naprawdę przejawem przyszłościowego myślenia, a nie objawem zacofania. W ostatnich dniach wiele słyszeliśmy przewrotnych argumentów, które popierały odrzucenie ustaw o związkach partnerskich, chociażby te o niezgodności z konstytucją lub o tym, że są obecnie ważniejsze sprawy do uregulowania. Znacznie lepiej byłoby gdyby publicyści i politycy szczerze przyznawali, że po prostu nie popierają przyznania praw związkom partnerskim ze względów ideologicznych niż uzasadniali swoje poglądy, klucząc po labiryncie niedorzeczności i – wbrew całemu światu – przekonując, że tradycyjna rodzina rozwija sztukę i wzmacnia gospodarkę.
Szkoda, że Mariusz Cieślik nie zauważył tego, o czym mówił niedawno premier Wielkiej Brytanii, David Cameron – że regulacje prawne, także dla homoseksualistów, to tak naprawdę zmiana konserwatywna, ponieważ wzmacnia instytucje rodziny. Mam nadzieję, że właśnie w tę stronę ewoluuje w najbliższym czasie polska prawica: przekonania, że każde wzmocnienie więzów rodzinnych jest – z perspektywy konserwatywnych poglądów – zmianą pożądaną. Podstawowe prawa człowieka powinny być sprawą, w której wszystkie siły na scenie politycznej (lewica i prawica, liberałowie i konserwatyści) mówią jednym głosem.
Zgadzam się z Mariuszem Cieślikiem, że państwo powinno dbać o dobro rodziny, jednak definiowanie jej w tak wąski sposób (w XXI-wiecznej Europie!) jest absurdalne i całkowicie nieefektywne, o czym świadczą wszystkie dane socjologiczne. Gdyby było inaczej, Ukraina i Białoruś byłyby bogatsze i lepiej rozwinięte niż Francja i Szwecja. Czarno-biały podział świata – w którym tradycyjne małżeństwa są zjawiskiem wyłącznie dobrym, wpływającym pozytywnie na wszelkie aspekty życia – nie wytrzymuje konfrontacji z rzeczywistością.
Panie redaktorze, naprawdę warto czasami zrobić research, znaleźć podstawowe informacje i zestawić je z własnymi poglądami. To z pewnością trudniejsze niż otworzenie edytora tekstów, przelanie na papier kilku przemyśleń oraz przyprawienie całości cytatami Gary’ego Beckcnera oraz Adama Smitha, jednak – z jakąkolwiek zawartością merytoryczną – dyskusja o związkach partnerskich byłaby znacznie bardziej interesująca.
Temat finansów samorządowych jest zawsze aktualny. Przybiera tylko różne postaci. Teraz wypłynął ze względu na rozprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedtem przy okazji ustawy śmieciowej, a jeszcze wcześniej – akcji samorządów „Stawka większa niż 8 mld”. Dyskutuje się o konkretnych problemach. A przecież pod każdym z nich kryje się istotne, a niekiedy wręcz podstawowe pytanie o kształt ważnych elementów systemu finansów samorządowych. Tylko, że żadne z nich nigdy nie pada. Myślenie o finansach samorządów znajduje się w koleinie. Dotyczy to samorządowców, parlamentarzystów, urzędników, dziennikarze i naukowców. Sam system też tkwi w koleinie.
Dobrze już było
Ostatnim ważnym wydarzeniem dla finansów samorządowych była ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Miała być znów czymś przejściowym, na 2-3 lata. Stanowi ona zresztą tylko fragment systemu. Najbardziej ewidentny i namacalny, bo odzwierciedla go wpływ środków finansowych na rachunki bankowe samorządów. Od 2004 roku wiele się wydarzyło. Początkowa obawa o działanie nowej ustawy, a następnie entuzjazm związany z eksplozją dochodów samorządowych, jaka towarzyszyła pokaźnemu wzrostowi gospodarczemu. Wiara w siłę inwestycji samorządowych i przekonanie, że wzrastające wynagrodzenia będą napędzać budżety samorządów. Samorządy – w ich ocenie – potrzebowały tylko podatków od konsumpcji. Stąd postulaty tego środowiska o przyznanie udziałów we wpływach z VAT i podatku akcyzowego. Łatwe pieniądze dla samorządów, ale mające mało wspólnego z definicją dobrego systemu finansowego. Ostatnie lata pokazują, że dobrze już było: od 2009 r. wpływy zaczęły spadać. Co gorsza, brak świadomości, że system tkwi okrakiem pomiędzy teraźniejszością a przeszłością.
Piętno PRL
Pisząc ustawy, Parlament zachował w finansach samorządowych koncepcje i mechanizmy rodem z PRL. Ich źródłem są głównie regulacje z końca lat pięćdziesiątych. Nie przystają one do zmienionych warunków ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Co więcej, nie rokują dobrze na przyszłość. Budżety samorządowe są nadal przede wszystkim spadkobiercą budżetów rad narodowych. W zasadniczej części i postaci, przypadające obecnie samorządom podatki i opłaty nie uległy zmianom od czasów wczesnego PRL, w którym były dochodami rad narodowych. Niezdolność do „przekroczenia Rubikonu” na etapie transformacji wyraziła się w przyznaniu samorządom czegoś, co określa się mianem dochodu własnego. Mowa o blisko 30 mld zł z udziałów we wpływach z PIT, które jednak nie są odpowiednikiem podatku samorządowego od mieszkańców. Przypominają raczej udziały, którymi dysponowały rady narodowe w PRL. Prawdziwie samorządowych podatków jest jak na lekarstwo. Za to szereg opłat, które przypadają samorządom, to raczej tak nienazwane podatki. Choćby opłata skarbowa. Regulowanie przepisami kwot opłat jest dowodem na ich wybitnie niesamorządowy charakter. To efekt utrzymywania się podskórnego założenia z PRL, że usługi publiczne są generalnie nieodpłatne.
Nadal istnieje przyzwolenie, by samorządy mogły być obecne na rynku. Ustawa o gospodarce komunalnej z 1996 r. pozwala na swobodną działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej. Miejsce przedsiębiorstw państwowych podporządkowanych radom narodowym zajęły spółki komunalne lub ich córki. Podstawowe zasady ustawy o finansach publicznych sięgają prawa budżetowego z PRL. Dotyczy to m.in. systemu dyscypliny finansów publicznych, jak i obowiązującej samorządy klasyfikacji budżetowej: narzędzi kontroli niegdyś niezbędnych w budżecie państwa. A przecież samorządy zostały pomyślane także w tym celu, by będąc bliżej mieszkańców, efektywniej niż państwo wydawać pieniądze. Czy w 1990 r. doprawdy nic się nie zmieniło?
Nietrafione dodatki
Od początku transformacji w systemie finansów samorządowych nie miały miejsca istotniejsze zmiany. Nowe elementy to prawo do zadłużania się i związane z nim ograniczenia, odróżnienie działalności operacyjnej i kapitałowej (część bieżąca i majątkowa budżetu samorządowego) oraz kontrola zarządcza. W każdym rozwiniętym państwie dochody samorządów podlegają w jakimś stopniu wyrównaniu. Tyle, że w Polsce tak drastyczne dysproporcje pomiędzy samorządami wynikają przede wszystkim z faktu pozostawania rolników poza podatkiem od dochodów ludności: PIT. Poza tym, katalog dochodów własnych został stworzony nieroztropnie. Jest źródłem dysproporcji pomiędzy wspólnotami i dość zmiennych dochodów. Stąd choćby nieosiągalne dla innych gmin bogactwo Kleszczowa czy budżetowa destabilizacja Mazowsza. Czy tak nierytmiczne i powiązane z koniunkturą gospodarczą istotne udziały we wpływach z CIT to dobre rozwiązanie dla budżetów samorządowych? Przecież wahania w dochodach z tego tytułu pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. Dalej, np. opodatkowanie ciężarówek i samochodów dostawczych nie czyni z podatku od środków transportowych dobrego podatku samorządowego. Jaka jest bowiem korzyść właściciela pojazdów z płaconego przez niego podatku? Być może taka, że może wybrać sobie gminę, w której zapłaci podatek według obniżonej stawki. To droga na manowce. W tak słabo spasowanym systemie budżet państwa nadal musi znacząco uczestniczyć w redystrybucji środków. Co gorsza, system finansowania samorządów podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania władz lokalnych w gorszych czasach. Nie wytworzyły się realne mechanizmy ochrony finansów samorządowych. Resorty testują zadaniami obowiązkowymi granice wytrzymałości budżetów lokalnych lub zakłócają ich priorytety wprowadzaniem coraz to nowych zadań fakultatywnych. W dodatku samorządowe udziały uszczupliło wprowadzenie ulgi prorodzinnej i 2-stopniowej skali podatkowej.
Na przekór Konstytucji
Jak to się ma do zasady adekwatności zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji? Zasada jest słuszna, ale bardzo źle pomyślana na poziomie rozwiązań ustawowych. Tysiące razy pisano i mówiono też o tym, że wbrew art. 168 Konstytucji powiaty i województwa nie mogą doczekać się „prawa do ustalania podatków i opłat lokalnych”. I tak już od 14 lat. Problem jest bowiem dużo głębszy i poważniejszy: tkwi w złym systemie.
System braku uczciwości
Tak można by najkrócej nazwać działanie systemu finansów samorządowych. Jest nieuczciwy w relacjach państwo – samorząd – mieszkańcy. Pozoruje działanie zasady adekwatności. Wiadomo, że samorządy kosztem niedofinansowanego zadania będą zmuszone obciążyć kieszeń mieszkańców. System pozoruje też efektywność wydawania pieniędzy budżetu państwa na poziomie samorządowym. Chodzi o formułę zadań z zakresu administracji rządowej, która oznacza teoretycznie 100% finansowania zleconego zadania. Samorządy jednak nie mają żadnego powodu, ani mechanizmu, aby włączyć się w proces generowania oszczędności. A przecież można zacząć oszczędzać przy pomocy samorządów, nie zaś ich kosztem. System utrzymuje iluzję, utwierdzając obywateli w PRL-owskim przekonaniu, że za usługi publiczne się nie płaci. Podatki na rzecz samorządów nazywa opłatami, a udziały we wpływach z PIT i CIT – dochodami własnymi. Niewielkie znaczenie podatków samorządowych od mieszkańców sprawia, że swoboda wydatkowa nie jest równoważona odpowiedzialnością wobec podatników. Działa się tak, jakby samorządy nadal odpowiadały tylko za kanalizację i wodociągi, a nie za drogą oświatę i pomoc społeczną. Polska z takim systemem finansów samorządowych nie będzie w stanie sprostać oczekiwaniom mieszkańców, coraz bardziej związanym z myśleniem w kategoriach państwa opiekuńczego.
Samorząd zdaje się już dochodzić do granic swojej wytrzymałości finansowej i organizacyjnej, więc konieczność ponownego określenia jego miejsca w Polsce staje się niezbędna. Trzeba zakończyć stan pomieszania dwóch porządków: finansów państwa socjalistycznego i przejściowych rozwiązań kraju transformacji. Cały aktualny system ma bowiem w sobie zapisany konflikt. A przecież zarówno administracja samorządowa, jak i rządowa tworzą jedną administrację publiczną. Wchodzą w skład jednego sektora publicznego. Konieczny jest zwrot w sposobie funkcjonowania finansów lokalnych. Trzeba zaufać samorządom.
Założenia do zmian
Nowy, lepszy system finansów samorządowych powinien zdać się na większą gospodarność władz lokalnych i znacząco zmienić mechanizm ich finansowania. Można to osiągnąć nie podwyższając podatków, co jest obecnie dla państwa jednym z największych wyzwań. System ten powinien być zbudowany wokół dwóch centralnych zasad: odpowiedzialności i stabilności. Więcej odpowiedzialności zredukuje przestrzeń do konfliktu. Stabilność zagwarantuje samorządom pewniejsze podstawy funkcjonowania.
Zestaw konkretnych propozycji
1. Samorządowy PIT
Udziały we wpływach z PIT (blisko 1/2 wpływów z podatku) dały samorządom ponad 1/3 ich dochodów własnych i 17 % dochodów ogółem. Należy zastąpić udziały w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej (18 %) stawki samorządowego PIT. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Jest ona neutralna dla podatników. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). System wyrównawczy nie może pozbawiać samorządu wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki samorządowego PIT. Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Dzięki zmienionej konstrukcji PIT, każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swój samorząd, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza ich samorząd a lokalnym PIT, jaki płacą.
2. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT
Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2 % ich dochodów własnych, a 4 % dochodów ogółem. Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą, są nierytmiczne. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.
3. Efektywniejsze subwencje i dotacje
Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Tymczasem mogłyby być skutecznym instrumentem oddziaływania państwa na zadania realizowane na poziomie samorządowym. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12 % wydatków budżetu państwa. Dzielona według złożonego i nieczytelnego algorytmu nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy będą one miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową, czyli kiedy zniesiona zostanie Karta Nauczyciela.
Wadliwa formuła zadań z zakresu administracji rządowej również nie zachęca do oszczędności. Dlatego dobrym posunięciem byłoby uprawnienie samorządów do zachowania sobie części zaoszczędzonych środków dotacyjnych. Kwota dotacji jest niemała. To blisko 15 mld zł. Ponadto, warunki udzielania dotacji na zadania własne powinny skłaniać samorządy do wspólnej realizacji zadań.
4. Mechanizm ochrony finansów samorządowych
Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym jasno określony zostałby zakres ochrony, a skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być wyodrębniona część subwencji ogólnej, zasilana odpowiednimi środkami z budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.
Dużo ambitniejsze cele
W przyszłości przemodelowaniu musi ulec cała koncepcja dochodów własnych. Wspólnoty powinny czerpać dochody tylko z wybranych podatków dochodowych i majątkowych. Zredukowana mogłaby zostać rola udziałów we wpływach z CIT. Potrzebny jest jeden podatek od nieruchomości, który obejmowałby swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Za posiadające mało wspólnego z działalnością samorządów można uznać następujące podatki: od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych oraz od spadków i darowizn. Nie powinny one znajdować się w katalogu dochodów samorządów. Zrekompensowałby im to większy samorządowy PIT. Należy zrezygnować z całej koncepcji opłat publicznoprawnych, jaka współtworzy finanse lokalne. Za to wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”.
Władze centralne powinny poddać głębszemu przeobrażeniu całą formułę transferów z budżetu państwa do samorządów. Wspólnoty powinny uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej wspierałyby dotacje dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszt zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Akcent powinien zostać położony na efekty osiągnięte w tym sektorze.
Potrzebne jest wyjście poza utarte schematy myślenia, tzw. tradycję polskich finansów lokalnych, tę najnowszą. Bo wiele rzeczy już zostało wymyślonych i przetestowanych w innych krajach, a także w Polsce, w dwudziestoleciu międzywojennym. Możemy zbudować dojrzały system finansowy. Zwłaszcza, że to samorządy będą odgrywać decydującą rolę w rozwoju cywilizacyjnym Polski.
Wynik Ruchu Palikota w październikowych wyborach parlamentarnych robił wrażenie. Partia bez programu ekonomicznego i bez eksperckiego zaplecza zdobywa dziesięć procent głosów. Znaczna część Polaków mimo kryzysu wybiera obyczajową rewolucję. Jak to możliwe?
Wygląda na to, że Polacy – tak jak wcześniej mieszkańcy Niemiec czy Szwecji – postanowili zbuntować się przeciwko dominującej postpolityce. Chcą wybrać ludzi idei, nie technokratów, którzy równie dobrze mogliby należeć do dowolnej innej partii. Wierzą, że ich głos może mieć rzeczywiście wpływ na społeczeństwo, w którym żyją.
Od „walki klas” do „polityki bez ideologii”
Partie polityczne to twór względnie nowy. Wielka Rewolucja Francuska doprowadziła do władzy lud, ten zaś musiał wybrać swoich reprezentantów. Powstały partie silnie klasowe – reprezentujące arystokrację, burżuazję czy robotników i chłopstwo. Różniły się nie tylko poglądami na szczegóły zmian, które należy wprowadzić, ale także na najlepszy z ustrojów do wybrania. Taki klasowy ustrój partii politycznych utrzymywał się do początków XX wieku. Z biegiem czasu partie nabrały masowego charakteru. Bez organizacji i propagandy nie mogły liczyć na sukces.
Ten model zaczął zmieniać się w dwudziestoleciu międzywojennym. Najpierw do władzy doszli zbierający poparcie wszystkich grup społecznych charyzmatyczni i autorytarni (czy nawet – jak Hitler – totalitarni) przywódcy. Wraz z zakończeniem II wojny światowej rozpoczął się proces powszechnego wdrażania systemu z Bretton Woods. W Republice Federalnej Niemiec triumfował – będący w znacznej mierze połączeniem doktryny liberalnej i społecznej nauki Kościoła – ordoliberalizm. W Stanach Zjednoczonych rozpoczął się okres „polowania na czarownice” – wrogów narodu tropiła komisja McCarthy’ego i rządzone przez Edgara Hoovera FBI. I w końcu, na początku lat 90. powstała w Wielkiej Brytanii, forsowana przez Nową Partię Pracy, koncepcja tzw. “trzeciej drogi” – próby połączenia doktryny kapitalistycznej z państwem socjalnym.
W efekcie wyborcy mogli poczuć, że ich głos przestaje się liczyć. Niezbędna stała się alternatywa dla homogenicznego mainstreamu. Od lat 60. sukcesy w krajach Europy Zachodniej zaczęły odnosić partie ekologiczne i radykalne partie prawicowe. W latach 1960-2010 54% europejskich partii zielonych i radykalnych partii prawicowych zdobyło przynajmniej jedno miejsce w parlamencie. 10% pełniło rolę partii koalicyjnych. Jak zauważa Bonnie M. Meguid z Uniwersytetu Rochester także porażki tych partii zaczęły mieć wpływ na decyzje wyborców – na przykład wtedy, gdy przegrany w 1997 roku we Francji Front Narodowy zabrał część głosów konserwatystów i umożliwił dojście do władzy Partii Socjalistycznej.
Piraci zdobywają Parlament
Ewolucja systemu partyjnego w Polsce z oczywistych, historycznych względów wyglądała od wybuchu II wojny światowej inaczej niż na Zachodzie. Na ścieżkę wyznaczoną wcześniej przez kraje Zachodu Polska zaczęła wracać wraz z wyborami z czerwca 1989 roku. Partie zaczęły upodabniać się do siebie. Postkomunistyczna lewica czuła, że po latach PRL „mniej jej wolno”. Przyjęła doktrynę „przyjaznego rozdziału Kościoła od państwa”, równocześnie lewicowy rząd prawdopodobnie zgodził się na łamanie praw człowieka w tajnych więzieniach CIA, a Leszek Miller był zwolennikiem podatku liniowego.
Na prawicy i w centrum główną osią sporu był stosunek do dziedzictwa okrągłostołowego. Integracja z Unią Europejską i NATO stanowiła długofalowy, strategiczny cel wszystkich liczących się sił politycznych. Jedynie gdzieś w tle pojawiały się partie antysystemowe. Osobliwością polskiego systemu partyjnego było utrzymujące się poparcie dla klasowego Polskiego Stronnictwa Ludowego.
W 2001 roku Samoobrona RP i Liga Polskich Rodzin przekraczyły próg wyborczy i weszły do Sejmu. Polski system polityczny upodabniał się coraz bardziej do systemów krajów Europy Zachodniej. Wybór Ruchu Palikota – w dziesięć lat po wielkim triumfie Samoobrony i LPR stanowi pokonanie kolejnej bariery dzielącej system partyjny obecny w Polsce od funkcjonującego w Niemczech czy w Szwecji – mianowicie od etapu, kiedy wyborcy zdecydują się poprzeć partie „jednej sprawy”.
Zachodzącą na Zachodzie zmianę uwidoczniły szwedzkie wybory do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku. Wzywająca do reformy prawa autorskiego, zniesienia patentów oraz ochrony prywatności obywateli Partia Piratów zdobyła, ku całkowitemu zaskoczeniu komentatorów, 7,13% poparcia. Wprowadziła do Parlamentu Europejskiego jednego europosła. Ostatnio – po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego – do reprezentacji Piratów w PE dołączyła kolejna posłanka.
Partia nie posiada programu w innych dziedzinach. Twierdzi, że nie jest ani lewicowa, ani prawicowa. Swój spektakularny sukces zawdzięczała oburzeniu, jakie wywołał wśród opinii publicznej wydany na kilka tygodni przed wyborami wyrok przeciwko twórcom serwisu The Pirate Bay. Po roku, w wyborach do krajowego parlamentu partii udało zdobyć się jedynie 0,65% głosów.
Do władzy dzięki poparciu dla jednej sprawy – a konkretnie na sprzeciwie wobec planów remontu dworca Stuttgard 21 – doszli w niemieckim kraju związkowym Baden-Württemberg Zieloni (“Bündnis 90/Die Grünen”). Istotna jest przy tym róznica między poparciem dla Zielonych w tych konkretnych wyborach i we wszystkich wcześniejszych. Poprzednio bowiem na Zielonych głosowali przeciwnicy energii atomowej, zwolennicy ekologii czy wegetarianie. W wyborach w Baden-Württemberg w 2010 roku poparcie budowane było właściwie wokół jednej kwestii. I był to jedyny raz w historii Niemiec, gdy premierem kraju związkowego został polityk Zielonych.
Ruch Palikota – partia wielu „jedynych spraw”
Palikot budując swoje listy wyborcze wykorzystał jedynie tendencję, która była wcześniej widoczna w innych krajach. Stworzył partię dla zmobilizowanych katastrofą smoleńską zwolenników świeckiego państwa. Stworzył partię dla zmobilizowanych postawą Donalda Tuska (bo sam palił, a innym nie pozwalał) zwolenników depenalizacji miękkich narkotyków. Stworzył partię dla zmobilizowanych zaskakującą kandydaturą Anny Grodzkiej zwolenników równych praw dla osób LGBT. Można wymieniać dalej. Co jednak najważniejsze, była to jedna partia.
Antyklerykał wiedział, że na pierwszych miejscach list znajdują się antyklerykałowie. Zwolennik praw kobiet wiedział, że na pierwszych miejscach list znajdują się działacze ruchów kobiecych. I tak dalej. Zwolennik każdej ze „spraw” wiedział i rozumiał, że głosując na Ruch Palikota głosuje na „swoją” jedynkę. Nawet jeśli ta popierana jedynka znajdowała się w innym okręgu. Taka strategia okazała się czymś zupełnie nowym. Dotychczas wydawało się, że na „biorących miejscach” list wyborczych muszą znaleźć się ważni partyjni działacze Jak Palikotowi udało się to zmienić?
Partia silna swoją słabością
Publicyści analizując przyczyny sukcesu Ruchu Palikota szczególnie upodobali sobie wychwalanie wykonanej podobno przez polityka pracy u podstaw. Miał on – ich zdaniem – stworzyć nowy ruch społeczny, którego działania w ostatnich tygodniach miały zaprocentować nagłym wzrostem poparcia społecznego. Mylili się.
Sukces Ruchu Palikota oparty był na słabości partii i jej wodzowskim charakterze. Palikot miał luksus, którego nie miał przykładowo lider SLD. Podczas gdy Napieralski musiał liczyć się z partyjnymi układankami, to Palikot mógł w dowolny sposób ustawić na pierwszych miejscach list ludzi, którzy nawet nie byli członkami jego ruchu. Napięcie między mającymi wysokie kompetencje kandydatami z zewnątrz, a poświęcającymi dla niej swoją energię lokalnymi działaczami było o wiele mniejsze niż w ukształtowanych partiach.
Smutne, że ten wodzowski charakter partii Palikota jest zupełnie naturalny. Lokalne struktury partii przestają mieć dla jej wyników znaczenie – ich działalność jest zazwyczaj silnie ograniczona, nie dysponują narzędziami pozwalającymi kształtować zbiorowe opinie. Wyborcy podejmują swoje decyzje w oparciu o to, co zobaczą w mediach. Nic więc dziwnego, że dla partii przyciągnięcie medialnych ekspertów staje się sprawą niemal kluczową.
Podobne wnioski wyciągnąć można z opublikowanego w 1990 roku artykułu Geralda M. Pompera Party organization & electoral success. Autor przywołuje tam wyniki prowadzonych w latach 1975-1980 w Stanach Zjednoczonych badań relacji między sprawnością organizacyjną partii, a jej wynikiem w wyborach stanowych. Wykazały one, że na wyniki wyborów nie mają wpływu działalność partii w poszczególnych społecznościach lokalnych, integracja partii, związki między partią i gubernatorem oraz między partią i ciałem ustawodawczym. Tylko jeden czynnik – zorganizowanie partii na poziomie stanowym – miał związek z wynikiem osiąganym w wyborach.
Z kolei badania z 1998 roku opublikowane przez Alexandra C. Tana w artykule The Impacts of Party Membership Size: A Cross-National Analysis wskazują, że wraz z wzrostem rozmiaru partii maleje poziom zaangażowania członków w jej działalność. W świetle tak sformułowanych argumentów łatwiej zrozumieć, że pozorna słabość partii Palikota okazała się w rzeczywistości jej ogromną siłą.
Czy Palikot powtórzy swój sukces?
Oczywiście najważniejsza jest dzisiaj próba oceny szans Ruchu Palikota na powtórzenie sukcesu w kolejnych wyborach. Los Partii Piratów czy Zielonych nie wróży Palikotowi najlepiej. Piraci sromotnie przegrali wybory w 2010 roku, zaś sprzeciw Zielonych przeciwko Stuttgard 21 został podważony przez wynik zorganizowanego referendum. W listopadzie 2011 roku mieszkańcy opowiedzieli się w nim za kontynuowaniem inwestycji..
W przyszłości Palikot nie ma szans na zajęcie pozycji Platformy Obywatelskiej. Wyborcy wciąż kojarzą go głównie z kontrowersyjnych happeningów i prawdopodobnie się to nie zmieni – Palikotowi wciąż nie udało się znaleźć dla swojej partii nowej formy. W tej sytuacji możliwe są dwa scenariusze: zepchnięcie przez Ruch Palikota na całkowity margines Sojuszu Lewicy Demokratycznej i zajęcie jego miejsca lub próba utrzymanie dotychczasowego kursu partii.
Pierwsza z możliwości wydaje się o wiele atrakcyjniejsza i oznaczać może – w przeciągu długiego okresu – marsz ku władzy. Sojusz na margines zepchnął się sam, nigdzie nie widać pomysłu na jego przyszłość. Media piszą głównie o próbach zorganizowania kongresu partii centrolewicowych, na który zaproszona miałaby zostać także partia Palikota. Paradoksalnie zjednoczenie lewicy wydaje się dzisiaj o wiele korzystniejsze dla Ruchu Palikota, niż Sojuszu. Partia polityka z Lublina zyskałaby eksperckie zaplecze (którego obecnie wyraźnie brakuje), zaś sam Palikot pozbyłby się na jakiś czas groźnych politycznych konkurentów.
Jeśli do zjednoczenia nie dojdzie, walka o zajęcie miejsca Sojuszu może być dla Palikota dużo trudniejsza. Bez ekspertów i doświadczonych polityków trudno będzie zdobyć zaufanie nowych wyborców, co doprowadzić może do marginalizacji obu centrolewicowych partii. W tym wypadku sukces Palikota zależał będzie od umiejętności utrzymania dotychczasowego kursu partii. W ostatnich działaniach Palikota – „marihuanie” w Sejmie czy próbie dołączenia do protestów przeciwko ACTA widać właśnie ten kierunek. Utrzymanie tego kursu nie będzie jednak zadaniem łatwym. Pozycja Palikota osłabnie, wykształci się warstwa funkcjonariuszy partyjnych, trudno będzie zmobilizować wyborców do wyrażenia poparcia znowu dla tych samych, wielokrotnie poruszanych przez całą czteroletnią kadencję, kwestii.
Być może więc Palikot przegra. Być może jedyną rolą partii „post-postpolitycznych”, partii „jednej sprawy”, jest wrzucenie tej „jednej sprawy” w debatę publiczną, przemielenie jej tak, by podjęta została przez partie uprawiające „politykę bez ideologii”. Być może rzeczywistość „post-postpolityczna” nie istnieje.
