Wydarzenia rozgrywające się na obszarze Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej zdeterminowały dyskusję na temat kondycji prawa międzynarodowego publicznego i zdolności tegoż do samo redefinicji w obliczu zmieniającego się środowiska międzynarodowego. Pytania o istnienie prawa do interwencji humanitarnej, czy o dopuszczalności użycia siły po raz kolejny stały się przedmiotem dyskursu toczonej przez światową opinię publiczną, w szczególności po rozpoczęciu działań zbrojnych sił międzynarodowych w Libii, noszących nazwę „Świt Odysei” (Odyssey Dawn), a także Operation Ellamy, Opération Harmattan, Operation MOBILE oraz Unified Protector, po przejęciu przez NATO pełnej odpowiedzialności za interwencję wojskową.
Przypomnijmy, że na skutek brutalnej odpowiedzi państwowych sił bezpieczeństwa na falę protestów przeciwko Muammarowi Kaddafiemu, rządzącemu od ponad 40 lat Libią, noszącej znamiona zbrodni przeciwko ludzkości, Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła rezolucję nr 1973 (2011), stwierdzającą, że wydarzenia w Libii stanowią zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (art. 39 Karty Narodów Zjednoczonych, KNZ), w której upoważniła państwa członkowskie Narodów Zjednoczonych do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu ochrony ludności cywilnej przed następstwami działań zbrojnych toczonych w Libii. Zwrot all necessary meassures użyty w tekście rezolucji oraz przyjęcie jej na podstawie rozdziału VII KNZ sankcjonowało użycie siły zbrojnej (np. w celu wymuszenia ustanowienia strefy zakazu lotów nad Libią), co zostało poprzedzone wyczerpaniem pokojowych środków (łącznie z nałożonymi sankcjami przez rezolucję nr 1970 (2011) z 26 lutego) – choć pytanie – czy faktycznie? nie jest całkowicie bezzasadne. Rezolucję oparto także o konstrukcję koncepcji „odpowiedzialności za ochronę” (responsibility to protect), przywołanej wprost przez Radę Bezpieczeństwa, co spotkało się z aprobatą większości środowisk prawniczych. Niemniej, wątpliwości części opinii publicznej, obligują do pochylenia się nieco głębiej nad problematyką (zakazu) użycia siły zbrojnej, (nie)istnienia autonomicznego prawa do interwencji humanitarnej oraz podejmowanych prób reinterpretacji podstawowych zasad prawa międzynarodowego publicznego, czego doskonałą egzemplifikacją jest wspomniana koncepcja „odpowiedzialności za ochronę”.
Dopuszczalność użycia siły zbrojnej na gruncie prawa międzynarodowego
Problematyka legalności wojny budziła zainteresowanie prawników, filozofów, czy etyków od najdawniejszych czasów. Ze względu na ograniczone ramy tego opracowania, nie mającego wszakże roli tekstu stricte naukowego, w dalszej części rozważań skupię się nad rozwiązaniami przyjętymi na gruncie Karty Narodów Zjednoczonych. Odnosząc się jednak w dwóch zdaniach do historii tego zagadnienia, wspomnieć należy, że prawo wojny (ius ad bellum) przekształciło się w dzisiejszy zakaz użycia siły zbrojnej (ius contra bellum), powodując delegalizację wojny jako takiej oraz poważne ograniczenie przypadków, które uzasadniają dopuszczalność użycia siły zbrojnej.
Karta Narodów Zjednoczonych w art. 2 (4) wprowadza zakaz użycia siły lub groźby jej użycia (przeciwko nietykalności terytorium albo niepodległości politycznej któregokolwiek państwa lub wszelkiego innego sposobu niezgodnego z zasadami Narodów Zjednoczonych). Jak podkreśla to profesor Władysław Czapliński, zakaz użycia siły „stał się normą zwyczajową jeszcze przed wejściem w życie KNZ, a Karta w uroczystej formie go potwierdziła” (cyt. za W. Czapliński, Odpowiedzialność za naruszenia prawa międzynarodowego w związku z konfliktem zbrojnym, Warszawa 2009, s. 17.). Zasada zakazu użycia siły i jej doniosłość dla współczesnych stosunków międzynarodowych została potwierdzona później co najmniej kilkakrotnie, dla porządku wskazać można Deklarację zasad prawa międzynarodowego (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego, ZO ONZ 2625 (XXV) z 1970 roku), czy efekty prac Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (np. wyrok w Sprawie Cieśniny Korfu (Wielka Brytanie v. Albania) z 1949, lub wyrok w Sprawie militarnych i paramilitarnych aktywności w i przeciwko Nikaragui (Nikaragua v. USA z 1986 roku). KNZ wskazuje (bezpośrednio) na kilka przypadków stanowiących wyjątek od zakazu sformułowanego w art. 2 (4), przy czym tylko dwa z nich mają charakter aktualny, tj. prawo do użycia siły w samoobronie (art. 51) oraz użycie siły zbrojnej na podstawie upoważnienia Rady Bezpieczeństwa, (art. 42, rozdział VII – na tej podstawie prowadzona jest operacja „Świt Odysei” i powiązane z nią w Libii).
Dynamiczny rozwój stosunków międzynarodowych po zakończeniu okresu tzw. zimnej wojny, skutkujący pojawieniem się nowych zagrożeń (słabe i upadające państwa, terroryzm, proliferacja broni masowego rażenia) oraz zintensyfikowaniem „starych” jak konflikty wewnętrzne i wojny domowe, powodujących dramatyczne skutki dla ludności cywilnej (generujących najcięższe zbrodnie prawa międzynarodowego -np. ludobójstwo Rwanda),
czy inne naruszenia jak czystki etniczne (przypadek Kosowa), spowodował, trwającą w latach 90. XX wieku (choć dla wielu wciąż niezakończoną), dyskusję w przedmiocie dopuszczalności tzw. interwencji humanitarnej.
Problem interwencji humanitarnej
Pomimo iż, ostatnia dekada XX. stulecia nazywana jest dekadą interwencji humanitarnych, to jednak sama doktryna ma o wiele dłuższy rodowód sięgający wieku XIX. Niemniej, należy stwierdzić (zgodnie z poglądem przeważającej większości), że dopiero okres po zakończeniu zimnej wojny i zwiększenie aktywności międzynarodowej w tej materii jest najbardziej istotny z punktu widzenia prawnego zakwalifikowania tzw. interwencji humanitarnej.
Omawiane pojęcie nie doczekało się jednej spójnej definicji, aczkolwiek powszechnie przyjmuje się, że interwencja humanitarna to interwencja zbrojna przeprowadzona bez zgody państwa-obiektu interwencji, w celu zapobieżenia poważnym naruszeniom praw człowieka, przy czym przyjmuje się, że ludność, która jest objęta działaniem podmiotów przeprowadzających operację, nie jest z tym państwem (państwami) w żaden sposób związana (chodzi tu zasadniczo o prawny węzeł obywatelstwa), co podkreślać ma stricte humanitarny wymiar interwencji (zob. np. D. Rudkowski, Interwencja humanitarna w prawie międzynarodowym, Warszawa 2006.). Niektórzy autorzy wskazują często na fakt braku autoryzacji takiego działania przez Radę Bezpieczeństwa, uwypuklając dążenia części z graczy sceny międzynarodowej do prawnego usankcjonowania interwencji humanitarnej, podnosząc ją do poziomu twardej normy prawa międzynarodowego (szerzej: A. Domagała, Suwerenność państwa, a prawo do interwencji humanitarnej, przewartościowania w polityce światowej po 1991 roku, w: Suwerenność państwa we współczesnych stosunkach międzynarodowych, red. Z. Leszczyński, S. Sadowski, Warszawa 2005.).
Z jakich przyczyn państwa najczęściej zdecydowały się interweniować (pojęcie „interwencja” jest szersze niż „interwencja humanitarna”, natomiast dobrze obrazuję skalę problemu)? Wśród najczęstszych powodów działań zbrojnych podejmowanych przez społeczność międzynarodową możemy wyróżnić: wojnę domową i towarzyszące jej naruszenia praw człowieka (Somalia, 1992 r.), poważne i masowe łamanie praw człowieka (ludobójstwo w Rwandzie, 1994 r.), międzynarodowe reperkusje towarzyszące konfliktowi o charakterze wewnętrznym (wspomniana Somalia), czy obalenie demokratycznie wybranego rządu, co w ocenie Rady Bezpieczeństwa stanowiło naruszenie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa i jak do tej pory zdarzyło się tylko raz (Haiti, 1994 r.).
Czy możemy zatem mówić o interwencji humanitarnej, a raczej prawie do niej jako o autonomicznym prawie przysługującym państwom na gruncie prawa międzynarodowego? Wydaje się, że nie. Przypomnijmy, że w sytuacji kiedy Rada Bezpieczeństwa autoryzuje państwa członkowskie do użycia siły zbrojnej to wówczas nie jest to interwencja humanitarna, a raczej upoważnienie Rady Bezpieczeństwa do użycia siły ze względów humanitarnych na podstawie rozdziału VII Karty NZ, co jest dopuszczalnym wyjątkiem od zakazu z art. 2 (4) – przykładem tego typu działań są operacje w Somalii oraz w Rwandzie. Co więcej, warto podkreślić, że przeprowadzenie działań na terytorium państwa bez jego zgody stoi w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami prawa międzynarodowego, tj. zasadą suwerenności (art. 2 (1), mówiącej o suwerennej równości państw) oraz zakazem interwencji w sprawy, które należą do kompetencji wyłącznej państwa (art. 2 (7) Karty). Ponadto, interwencja humanitarna wiąże się z użyciem siły, a jak zostało to wskazane, Karta NZ przewiduje tylko dwa (wciąż obowiązujące) wyjątki od ogólnego zakazu użycia siły z art. 2 (4). Nie wdając się w zbyt szczegółową analizę, warto nadmienić, że również nie możemy mówić o rodzącym się prawie zwyczajowym do interwencji humanitarnej (przynajmniej jako o możliwości jednostronnego użycia siły), ze względu na brak jednoznacznej praktyki państw oraz przekonania co do jej słuszności – a tylko te dwie, spełnione łącznie, przesłanki dają możliwość kreacji nowej normy prawa zwyczajowego.
Interwencja NATO w Kosowie w 1999 roku („nielegalna, lecz legitymizowana”), przeprowadzona bez upoważnienia ze strony Rady Bezpieczeństwa oraz spóźniona reakcja Rady na ludobójstwo w Rwandzie, nie pozwalały definitywnie zakończyć dyskusji nad omawianą problematyką, w szczególności w sytuacji, gdy wiele państw kryło masowe naruszenia praw człowieka za wyświechtaną formułką poszanowania zasady suwerenności i zakazu interwencji. Między innymi z tego powodu, w 2000 roku, z inicjatywy rządu kanadyjskiego, została powołana Międzynarodowa Komisja ds. Interwencji i Suwerenności Państwowej (International Commission on Intervention and State Sovereignty), która w roku następnym przygotowała raport zatytułowany „Odpowiedzialność za ochronę” (The responsibilty to protect, Ottawa 2001.), dający początek nowej doktrynie Narodów Zjednoczonych, przywołanej przecież wprost w rezolucji nr 1973 (2011), podstawie prawnej operacji :Świt Odysei” w Libii.
„Odpowiedzialność za ochronę” – historyczny przełom
Doktryna „odpowiedzialności za ochronę” zbudowana jest na założeniu, że „suwerenność implikuje odpowiedzialność”. Warto podkreślić, że jest to odpowiedzialność o podwójnym charakterze: wewnętrznym (poszanowanie godności i praw ludności znajdującej się na terytorium danego państwa), jak i zewnętrznym (poszanowanie suwerenności innych państw oraz przestrzeganie swoich zobowiązań międzynarodowych). Tym samym odrzucona została koncepcja suwerenności jako cało- i samowładności, która charakteryzowała tzw. westfalski porządek stosunków międzynarodowych. Dynamiczny progres w dziedzinie międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka, który nastąpił po II wojnie światowej spowodował, że materia praw człowieka została stopniowo wyłączona spod zakresu tzw. kompetencji wyłącznej państw. Znamienna dla omawianego zagadnienia była także rezolucja Rady Bezpieczeństwa nr 688 (1991), w której Rada po raz pierwszy uznała, że przypadki naruszeń praw człowieka (wydarzenia w Iraku) mogą stanowić zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, choć sama rezolucja nie autoryzowała państw członkowskich do użycia siły.
Koncepcja „odpowiedzialności za ochronę” zakłada pierwotną odpowiedzialność państwa za ochronę ludności, natomiast w sytuacji, gdy nie chce lub nie jest w stanie tego uczynić, ciężar odpowiedzialności „przechodzi” na społeczność międzynarodową, która zobligowana jest działać w miejsce państwa. Warto wspomnieć, że „odpowiedzialność za ochronę” to nie tylko kwestia reakcji na przypadki ciężkich naruszeń praw człowieka i jednoczesnego nie wywiązania się ze swojego pierwotnego obowiązku przez państwo, ale także (obok wspomnianej odpowiedzialności za reakcję – responsibility to react) odpowiedzialność za zapobieganie (responsibility to prevent) oraz odpowiedzialność za odbudowę (responsibility to rebuild), co czyni samą koncepcję bardziej kompletną. Dokument końcowy Szczytu Światowego ONZ z 2005 roku, w art. 138 i 139 doprecyzował, że przesłankami do ewentualnej reakcji ze strony społeczności międzynarodowej są przypadki ludobójstwa, zbrodni przeciwko ludzkości, zbrodni wojennych oraz czystek etnicznych.
Należy zatem podkreślić holistyczną wizję twórców koncepcji – z prewencją jako istotną platformą współdziałania państwa i społeczności międzynarodowej. Wynika to z potrzeby wzmocnienia i realnego wykorzystania już istniejących mechanizmów prawa międzynarodowego, choćby rozdziału VI KNZ (pokojowe środki rozstrzygania sporów), czy rozdziału VIII (współdziałania ONZ z organizacjami i porozumieniami o charakterze regionalnym), zwiększenie zaangażowania Sekretarza Generalnego ONZ w politykę prewencji, jak również np. ratyfikowania przez większą liczbę państw Statutu Rzymskiego Międzynarodowego Trybunału Karnego, MTK.
Z kolei na poziomie reakcji (zauważmy różnicę na płaszczyźnie semantyki – interwencję (humanitarną) zastąpiono terminem odpowiedzialności (za ochronę)), proponowane jest skonstruowanie kryteriów odnoszących się do możliwości użycia siły – wskazuje się na konieczność istnienia usprawiedliwionej przyczyny (just cause), która na ogół jest pochodną masowych naruszeń praw człowieka (jak akty ludobójstwa, terroru itd.). W dalszej kolejności wymienia się: słuszną intencję (right intention) – celem interwencji jest powstrzymanie zaistniałej sytuacji i ochrona ludności; ostateczność (last resort) – inne środki, w szczególności nie posiadające charakteru militarnego, nie przyniosły i jest wysoce prawdopodobne, że nie przyniosą rezultatu; proporcjonalność (proportional means) – zastosowane środki, ich skala i intensywność muszą znajdować się na najniższym możliwym poziomie zapewniającym skuteczność; oraz szansę na powodzenie (reasonable prospects) całej operacji w przedmiocie ochrony ludności i stabilizacji danego obszaru. Warto także zaznaczyć, że jedynym możliwym przypadkiem legalnego zastosowania siły jest autoryzacja operacji przez Radę Bezpieczeństwa (co, jak wydaje się, jest silnym głosem świadczącym o braku krystalizacji autonomicznego prawa do interwencji humanitarnej). Rada jest naturalnym ośrodkiem responsibility to protect społeczności międzynarodowej, przede wszystkim mając na uwadze jej pierwotną odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (art. 24 KNZ). W przypadkach, które nie dotyczą stałych członków RB, „wielka piątka” powinna powstrzymać się do skorzystania z przysługującego im prawa weta, co jednak jest tylko zaleceniem, więc, jak łatwo zauważyć, w dalszym ciągu ewentualna decyzja o upoważnieniu państw do użycia siły może być przedmiotem targów politycznych (to wyraźne osłabienie koncepcji „odpowiedzialności za ochronę”, podobnie jak niejasność co do stosowanych procedur, zwłaszcza w sytuacji braku lub odmowy działania ze strony Rady).
Libia – i co dalej?
Przywołanie w tekście rezolucji „libijskiej” koncepcji „odpowiedzialności za ochronę” odczytane zostało jako próba dalszej implementacji tej doktryny z języka teorii do praktyki międzynarodowej. Należy bardzo wyraźnie podkreślić, że choć koncepcja zyskuje coraz szersze grono zwolenników, to jednak wciąż nie jest twardą normą prawa międzynarodowego (stanowi normę soft law). Brak jednoznacznej praktyki (lub – innymi słowa – dopiero rodząca się praktyka) nie pozwala na formułowanie sądu o tworzącej się normie prawa zwyczajowego, choć dla części doktryny przyjęte przez ZO ONZ rezolucje (dokument końcowy Szczytu Światowego oraz rezolucja nr 63/308 z 2009 r.) mogą świadczyć za opinio iuris potrzebne do wykrystalizowania się normy prawa zwyczajowego w przyszłości. Z całą pewnością, nie należy jednak niedoceniać roli koncepcji „odpowiedzialności za ochronę” dla całego systemu prawa międzynarodowego. Dokonuje ona reinterpretacji podstawowych zasad międzynarodowego porządku prawnego (zasady suwerenności i zakazu interwencji), dostosowując przepisy Karty NZ do zmieniającego się środowiska oraz wskazuje potrzebę zwiększenia efektywności ONZ w dziedzinie bezpieczeństwa międzynarodowego, czym wpisuje się w szerszą dyskusję dotyczącą reformy Narodów Zjednoczonych.
Sytuacja w Libii jest wciąż bardzo dynamiczna i nic nie wskazuje na to, że operacja sił międzynarodowych szybko się zakończy. Na płaszczyźnie prawnej to kolejny przykład szukania granic dopuszczalności interwencji społeczności międzynarodowej w sprawy suwerennego państwa, tym bardziej, że obrazuje ewolucję podejścia do omawianej problematyki, zwłaszcza w obliczu masowych naruszeń praw człowieka, czy jak w przypadku działań reżimu Muammara Kaddafiego, aktów wypełniających znamiona zbrodni przeciwko ludzkości. Mając jednak na uwadze argumenty przeciwników koncepcji „odpowiedzialności za ochronę”, w szczególności te głoszące nowy zachodni neokolonializm i budowę systemu międzynarodowego protektoratu, należy podkreślić, że sama interwencja to jedno, natomiast osobną kwestią będzie okres, który nastąpi tuż po niej. Czy społeczność międzynarodowa wypełni swój obowiązek powstały na gruncie „odpowiedzialności za odbudowę”? Jak obecność sił międzynarodowych (czy w ogóle do niej dojdzie) wpłynie na sytuację w samej Libii oraz w regionie? Te pytania pozostają na razie bez odpowiedzi