Planowanie na ogół jest utożsamiane z prakseologiczną działalnością człowieka jako logicznie uporządkowanym w czasie zbiorem czynności prowadzących do osiągnięcia określonych celów. W wypadku planowania publicznego oczekujemy sformalizowanej formy takiego procesu, tj. kończonego określonym aktem (zapisem), który ma być zobowiązaniem planującego swoje działania do wykonania takiego planu.
[Od Redakcji: tekst pochodzi z XXIX numeru kwartalnika Liberté!, który ukaże się drukiem na początku września 2018 r.]
W praktyce działania władz publicznych z różnych przyczyn (np. nierealnych kompetencji lub partyjno-politycznych interesów) dochodzi do rozbieżności między formalnym planem a podejmowanymi działaniami. W wypadku planowania przestrzennego sprawy mają bardziej złożoną naturę. W procesie planowania przestrzennego nie tylko planujemy w imieniu kierownictwa określonej instytucji publicznej, lecz także działamy na rzecz całej jednostki terytorialnej w długiej perspektywie trwania. Aktami wieńczącymi proces planowania przestrzennego są tzw. akty kierownictwa wewnętrznego (czyli zobowiązania władzy do realizacji zapisanych celów interesu publicznego) oraz akty planistyczne mające charakter przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie. Planowanie przestrzenne ma więc podwójny wymiar – prakseologiczny i regulacyjny w odniesieniu do wszystkich użytkowników przestrzeni.
W tym znaczeniu planowanie przestrzenne ma niewiele wspólnego z tzw. „socjalistyczną gospodarką planową”, jest natomiast cywilizacyjną potrzebą regulacji działań budowlanych i negatywnych oddziaływań sąsiedzkich w procesie społeczno-gospodarczym.
Potrzeba regulowania sposobów zagospodarowania przestrzennego przez sektor publiczny jest dobrze rozpoznana i opisana w teoriach ekonomicznych, na których uzasadnienie składają się obserwacje empiryczne. Warto przy tym zauważyć (być może wbrew powszechnemu, lecz błędnemu mniemaniu), że teoria i praktyka planowania kształtowały się i rozwijały nadal głównie w krajach kapitalistycznej gospodarki rynkowej (np. w Wielkiej Brytanii) – nie są więc spuścizną doktryny i praktyki socjalizmu (jak to się czasem błędnie uważa).
Uzasadnieniem dla potrzeby planowania zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim stałość podaży dobra, jakim jest grunt, a szerzej związana z nim przestrzeń trzeciego (wysokość–głębokość), a nawet czwartego wymiaru (czas), których to ilość w sensie absolutnym nie jest (generalnie) pomnażana i reprodukowana w procesie gospodarowania – odróżnia to w sposób zasadniczy grunt od innych dóbr, które są efektem procesów wytwórczych. Mechanizm rynkowy wraz ze wzrostem popytu na grunt (co stanowi pochodną przyrostu demograficznego) może jedynie powodować wzrost jego cen, natomiast podaż pozostaje zasadniczo niezmienna i determinują ją procesy geologiczne oraz geomorfologiczne odpowiedzialne za kształtowanie powierzchni lądowej planety. Zwiększanie podaży gruntu przeznaczonego do określonych celów odbywa się więc poprzez zmiany jego przeznaczenia – np. z funkcji leśnej na rolniczą, z rolniczej na budowlaną – lub intensyfikację jego użytkowania pod powierzchniowe i nawierzchniowe formy zagospodarowania, lecz globalna ilość ziemi pozostającej do dyspozycji jest względnie stała. Decyzje o zmianie przeznaczenia gruntów przy stałej podaży wymagają więc planowego podejścia.
W procesach użytkowania gruntów powstają tzw. negatywne efekty zewnętrzne (externalities), czyli skutki uboczne aktywności społeczno-gospodarczej nieograniczające się do obszarów działki, na której powstają, ale wpływające na warunki bytowe innych użytkowników przestrzeni w otoczeniu (przykładami mogą być zanieczyszczenia, hałas, wibracje, zmiany estetyki krajobrazu itp.). Przestrzeń jest więc ośrodkiem transmitującym efekty zewnętrzne między różnymi podmiotami – użytkowanie przestrzeni w jednym miejscu rodzi skutki dla użytkowników w otoczeniu bliższym i dalszym.
Przestrzeń i formy jej zagospodarowania decydują także o dostępności i kosztach pozyskania części dóbr i usług publicznych (problemu tego wcale nie umniejszą, a co najwyżej zmienią e-usługi). Planowanie rozmieszczenia ludzkiej aktywności w przestrzeni może więc potencjalnie ograniczać lub minimalizować konflikty społeczne i wpływać na „sprawiedliwy” dostęp do dóbr publicznych, który jest determinowany przez przestrzenny charakter części negatywnych efektów zewnętrznych.
Wreszcie trzeba stwierdzić, że ze względu na społeczny charakter natury ludzkiej przestrzeń nie może być jedynie zbiorem prywatnie użytkowanych działek – do właściwego funkcjonowania społeczności ludzkich potrzebne są tzw. przestrzenie publiczne, wyposażone często w różnorodną infrastrukturę, w których zachodzą interakcje międzyludzkie związane z zaspakajaniem potrzeb: biologicznych (np. wypoczynek), społecznych (spotkania) i gospodarczych (np. tradycyjny handel). Wytwarzanie tego rodzaju przestrzeni publicznych nie jest zwykle opłacalne dla podmiotów prywatnych, wymaga zaangażowania państwa (władz lokalnych, choć nie tylko), co uzasadnia potrzebę zaplanowania podaży i przestrzennej alokacji „publicznie” dostępnych terenów i infrastruktury. Ponieważ przestrzenie publiczne są użytkowane zbiorowo, naraża je to na różnego rodzaju pułapki społeczne, takie jak np. „tragedia wspólnego pastwiska” – czyli nadmierne eksploatowanie wspólnego dobra przez jednostki prowadzące do jego zniszczenia i strat dla całej społeczności. Zjawiska te uzasadniają potrzebę regulowania sposobów korzystania z dóbr publicznych, czemu także w dużej mierze służy właściwie zbudowane i prowadzone planowanie przestrzenne.
Ułomności instytucjonalne planowania przestrzennego
Planowanie przestrzenne musi być zatem postrzegane jako ważny instrument korygowania ułomności rynkowych, a nie tylko sposób technokratycznego kształtowania zabudowy. Jednakże należy zdawać sobie sprawę z tego, że jest ono również obarczone ułomnościami charakterystycznymi dla działalności instytucji publicznych (governmental failure) związanymi z problemami dokonywania tzw. wyboru publicznego. Przejawiają się one przede wszystkim upolitycznieniem procesów decyzyjnych, które nie są, jak można by oczekiwać, oparte na przesłankach merytorycznych. Wybory i decyzje podejmowane przez upolitycznione instytucje publiczne (jakimi są zarówno władze rządowe, jak i samorządowe) podyktowane są chęcią zdobycia i/lub utrzymania władzy, co przekłada się na określone, często populistyczne, a nie merytorycznie uzasadnione rozwiązania. W ramach teorii wyboru publicznego wskazuje się również na swoistą asymetrię w sile nacisku politycznego grup społecznych reprezentujących różne interesy – interesy prywatne małych (liczebnie), lecz dobrze skonsolidowanych grup społecznych (np. lobbing deweloperów) mogą dużo bardziej skutecznie wpływać na decyzje podmiotów publicznych niż interesy dużych grup które są rozproszone i słabo „skonsolidowane”.
Planowanie przestrzenne w Polsce – zarys problemów
Należy wyraźnie podkreślić, że system planowania przestrzennego musi być ciągle dostosowywany do współczesnych procesów gospodarczych, tj. ich wysokiej dynamiki, zmienności, elastyczności, wysokiej mobilności ludzi i kapitału itd. W Polsce po zmianie ustroju system planowania przestrzennego został zdewastowany w imię walki z ustrojem gospodarki planowej. Późniejsze jego odtworzenie było i jest obarczone wieloma błędami. Planowanie jest nadmiernie restryktywne, zbiurokratyzowane, długotrwałe, niespójne z systemem regulacji prawa materialnego – szczególnie ze sferą gospodarki gruntami, systemem opodatkowania, ochroną środowiska, dziedzictwa kulturowego itd. W tej sytuacji, mimo teoretycznych zalet planowania, w warunkach polskich jest ono praktyczną przeszkodą dla inwestorów zarówno prywatnych, jak i publicznych. Państwo zamiast tworzyć adekwatny do współczesnych potrzeb system planistyczny, samo psuje ten system, wprowadzając do obrotu prawnego „spec-ustawy”, którymi próbuje rozwiązywać chwilowe problemy, przenosząc ich negatywne skutki w czasie i generując nowe problemy.
Ujmując rzecz skrótowo, na planowanie przestrzenne w Polsce składają się różne rodzaje opracowań planistycznych wykonywanych na różnych poziomach terytorialnego podziału kraju.
Gminy opracowują ogólny kierunkowy plan struktury przestrzennej, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzane na jego podstawie przepisy prawa lokalnego, jakimi są: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także miejscowy plan rewitalizacji. Uzupełnieniem tych instrumentów są tzw. uchwała reklamowa oraz umowa urbanistyczna, mające również prawnie wiążącą formę. Podstawową bolączką planowania gminnego jest stosowanie zastępczych wobec planu miejscowego procedur lokalizacji inwestycji publicznych i prywatnych, na podstawie tzw. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT). Ponieważ studia gminne nie zawierają ustaleń prawnie wiążących, a planów miejscowych nie opracowuje się wszędzie tam, gdzie ich brakuje, sposób zagospodarowania terenów określa się na podstawie pozaplanistycznej, głęboko ułomnej procedury prowadzącej do chaotycznego i dysharmonijnego rozwoju osadnictwa, co generuje coraz większe koszty społeczne. Do tej patologicznej procedury lokalizacyjnej dołączyła uchwalona całkiem niedawno (w lipcu 2018 roku) kolejna specjalna procedura lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (wprowadzona Ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – tzw. „Lex Deweloper”). Regulacja ta zakłada możliwość poza-planistycznego trybu lokalizowania inwestycji, które mogą nie być zgodne z obowiązującymi planami miejscowymi, a także ze studium (gdy dotyczy to terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych obszarach realizowane). Rozwiązania takie (doraźne decyzje lokalizacyjne określane w ustawie jako „uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej”) podważają sens planowego gospodarowania przestrzenią. Planistyczną procedurę lokalizacyjną zastąpiono w ustawie „Lex Deweloper” obowiązkiem opracowania przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która musi spełniać określone standardy urbanistyczne ustalone centralnie, z poziomu krajowego, dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, aczkolwiek gminy mają możliwość uchwalenia lokalnych standardów urbanistycznych (zmieniając parametry krajowe maksymalnie o 50 proc.) – co należy uznać za jedyny plus tej regulacji. Trzeba jednak stwierdzić, że wykorzystywanie standardów urbanistycznych jako standardów alokacyjnych (w szczególności kiedy mają one charakter krajowy, a nie lokalny) jest dużo mniej precyzyjnym sposobem ustalania lokalizacji niż plan. Ustawa „Lex Deweloper” de facto forsuje możliwość inwestowania w obszarach, gdzie w ogóle należałoby podejmować działania odwrotne, tj. polegające na rezygnowaniu lub wycofywaniu zabudowy np. na terenach otulin i na obszarach zalewowych czy na gruntach rolnych w granicach administracyjnych miast. Te przepisy mogą skutecznie utrudnić samorządom prowadzenie polityki ukierunkowanej na reurbanizację i rewitalizację śródmieść.
Na poziomie regionalnym podstawowym aktem jest plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządzany na podstawie strategii rozwoju województwa i z uwzględnieniem wyników tzw. audytu krajobrazowego (który powinien być wykonany przed rokiem 2035 w każdym województwie). Pomijając dotychczasowy brak audytów krajobrazowych, podstawową słabością planowania regionalnego jest jego wyłącznie indykatywny charakter. Plan wojewódzki nie zawiera żadnych norm regulacyjnych co do sposobów zagospodarowania przestrzeni czy to bezpośrednio – powszechnie obowiązujących – czy też wprowadzanych za pośrednictwem ustaleń wiążących dla planów lokalnych. Plany wojewódzkie są więc raczej obszernymi dokumentami inwentaryzującymi problemy zagospodarowania przestrzennego regionu niż służącymi ich rozwiązaniu. Ich skuteczność jako instrumentu interwencji władz samorządu województwa w sposób użytkowania przestrzeni w tych obszarach, gdzie problemy mają wymiar ponadlokalny, jest żadna. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) w zarządzaniu rozwojem terytorialnym pewne problemy zagospodarowania przestrzennego –takie jak np. kształtowanie sieci osadniczej oraz związane z tym zjawiska suburbanizacji i dezurbanizacji w aglomeracjach miejskich – czy ochrona cennych przyrodniczo obszarów o zasięgu ponadlokalnym, a także alokacja niektórych strategicznie istotnych inwestycji publicznych (np. infrastruktury komunikacyjnej) nie mogą być – jak pokazuje obserwacja praktyki – skutecznie rozwiązywane na poziomie planowania lokalnego. Adekwatnym poziomem terytorialnym do rozwiązania problemu mógłby być region, jednak samorząd wojewódzki pozbawiony jest potrzebnych do tego celu narzędzi planistycznych i fiskalnych. Osłabieniem planowania regionalnego są również ustawy specjalne – przede wszystkim te dotyczące lokalizacji inwestycji drogowych. Plany regionalne zamiast narzędzie kształtowania systemu komunikacji stanowią jego inwentaryzację.
Analogiczne uwagi sformułować można także w stosunku do planowania krajowego. Choć będąca podstawą systemu aktów planistycznych państwa „Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030” zawiera słuszne ze wszech miar cele, to jej operacjonalizację można ocenić jako bardzo słabą. Realnie rzecz biorąc, „Koncepcja…” ta stanowi zbiór niewiążących de facto wytycznych dla rządu (w tym w zakresie legislacji) oraz regionalnych i lokalnych samorządów, które powinny być uwzględniane przy sporządzaniu odpowiednich planów, natomiast pozbawiona jest bezpośrednich instrumentów jej realizacji, które zabezpieczałyby ogólnospołeczne interesy publiczne. W systemie planowania przestrzennego (od kilkunastu już lat) znajdują się co prawda tzw. programy zawierające zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, które powinny – w założeniach – służyć realizacji „Koncepcji…” i spajać w spójny system wszystkie poziomy planowania, jednak zupełnie nie sprawdziły się one w praktyce. Ich potencjalne zastosowanie ogranicza się zresztą do lokalizacji i realizacji inwestycji (głównie infrastrukturalnych), podczas gdy problemy zagospodarowania przestrzennego wymagające wsparcia i interwencji rządu centralnego dotyczą także kwestii, których rozwiązaniem nie są inwestycje rządowe, a więc zagadnień takich jak: kształtowanie sieci osadniczej, ograniczanie skutków sub- i dezurbanizacji, zabezpieczanie ochrony obszarów cennych przyrodniczo i krajobrazowo.
Dyskutując o słabościach systemu planowania, należy wreszcie wspomnieć o problemach rozwoju przestrzennego obszarów funkcjonalnych. Procesy rozwoju, zwłaszcza współcześnie – w warunkach globalizacji, nie respektują z natury rzeczy sztywnych i rzadko korygowanych podziałów administracyjnych. Jest to w szczególności widoczne w otoczeniu dużych miast, które w naturalny sposób tworzą swoiste centrum rozległych, zurbanizowanych obszarów o podobnych czynnikach i problemach rozwoju (jednym z nich jest np. sub- i dezurbanizacja). Obszary takie nazywane funkcjonalnymi wymagają wspólnego planowania i zarządzania, co jest jednak utrudnione przez podziały administracyjne. Ogólnym rozwiązaniem jest więc przejście od planowania w układach administracyjnych do funkcjonalnych. Przepisy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przynoszą w tym zakresie bardzo ograniczone rozwiązania instytucjonalne. Jest nim w zasadzie jedynie plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego, który podziela wszystkie wyżej opisane słabości planu wojewódzkiego. Ponadto dla jedynego powołanego ustawą związku metropolitalnego pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia” może być opracowany wspólny akt planistyczny, tzw. ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego.
W kierunku zintegrowanego i funkcjonalnego planowania – rekomendacje
Opisane instytucjonalne słabości planowania przestrzennego wskazują na potrzebę jego zmian. Warto przy tym zaznaczyć, że chodzi tu o zmiany konceptualno-metodologiczne, a nie odrzucenie idei planowego gospodarowania przestrzenią w ogóle. Śledząc historię europejskiego planowania, warto podkreślić, że teoretyczno-konceptualny i praktyczny wymiar planowania oddziałują na siebie – obserwacja procesów społeczno-gospodarczych kształtujących przestrzeń implikuje tworzenie określonych rozwiązań instytucjonalnych, które są testowane w praktyce; ocena ich skuteczności, efektów, pozwala je modyfikować i udoskonalać. Współcześnie rekomendować można potrzebę planowania bardziej zintegrowanego, prowadzonego w ujęciu funkcjonalnym i z zachowaniem zasady subsydiarności. W sferze regulacyjnej musi to być proces bardziej elastyczny i responsywny wobec sił rynkowych, chroniący strategiczne interesy publiczne w długiej perspektywie. Zapisy planów miejscowych powinny raczej wykluczać niepożądane skutki antycypowanego zagospodarowania niż mieć charakter nakazowy.
Postulat planowania zintegrowanego oznacza w praktyce potrzebę sporządzania zintegrowanych strategii rozwoju jednostek terytorialnych na różnych poziomach podziału terytorialnego kraju (gmin, powiatów, województw, państwa), ujmujących w sposób całościowy aspekty społeczno-gospodarcze i środowiskowe procesów rozwoju oraz ich przestrzenny wymiar. Ze strategii takich (zawierających w swej treści także ogólny, kierunkowy plan struktury przestrzennej) powinna wynikać konieczność stosowania określonych instrumentów służących kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego.
Punktem wyjścia w przebudowie systemu planowania powinno być przyjęcie założenia, że każdy teren może być użytkowany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. określonym w powszechnie obowiązującym katastrze – planie ewidencji gruntów – a wszelkie zmiany sposobu użytkowania mogą być dokonywane wyłącznie zgodnie z ustaleniami zintegrowanej strategii rozwoju danej jednostki i przy użyciu instrumentów w niej przewidzianych. Na poziomie lokalnym powinny to być następujące instrumenty: po pierwsze, regulacyjne, strefowe plany przeznaczenia terenów, rekomendowane do opracowania w obszarach wymagających zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, wykonywane w procedurze pełnej (np. na terenach miejskich) i uproszczonej (np. dla terenów wiejskich); po drugie, lokalne, obszarowe przepisy urbanistyczne opracowywane dla terenów niewymagających zmian strukturalnych, których celem byłoby przede wszystkim porządkowanie i podnoszenie jakości zabudowy przez zapewnienie odpowiednich standardów przestrzennych; po trzecie, negocjowane projekty urbanistyczne (ruralistyczne), których istotą byłoby negocjowanie sposobów zabudowy i zagospodarowania terenów przez władze lokalne i inwestora w miejscach wskazanych w strategii.
Na poziomie regionalnym postulować można, by zintegrowane strategie rozwoju zawierały wskazania tych obszarów województwa, dla których wymagane jest sformułowanie tzw. ustaleń wiążących dla lokalnych dokumentów planistycznych, w formie planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Przedmiotem tych ustaleń powinny być kwestie związane z zabezpieczaniem interesów publicznych o znaczeniu regionalnym, a więc odnoszących się z jednej strony do określania lokalizacji strategicznie istotnych elementów infrastruktury w powiązaniu z kształtowaniem sieci osadniczej, z drugiej natomiast służących ochronie cennych przyrodniczo, krajobrazowo i kulturowo walorów przestrzeni. Poza planem zagospodarowania przestrzennego województwa formułowanie wiążących ustaleń co do sposobów zagospodarowania przestrzennego mogłoby mieć również formę powszechnie obowiązujących regionalnych standardów urbanistycznych, nadrzędnych względem regulacji lokalnych.
Analogiczne rekomendacje można wskazać dla planowania krajowego – wiążące ustalenia formułowane w planie zagospodarowania przestrzennego kraju względem samorządowych aktów planistycznych oraz ogólnokrajowe standardy zagospodarowania przestrzennego służące ochronie szczególnie cennych walorów przestrzeni istotnych z punktu widzenia interesów narodowych.
