Biurokracje długie wieki dojrzewały do tego, żeby przestać być własnością prywatną – towarem w rękach władców absolutnych, możnych rodów, dworskich czy partyjnych koterii i przekształcić się w administrację publiczną – służącą obywatelom (stąd pojęcie „służby cywilnej”).
Idea służby cywilnej
Idea profesjonalnej, służącej dobru ogółu biurokracji, zdaniem Maxa Webera, jednego z ojców socjologii, została niemal w pełni zrealizowana w Stanach Zjednoczonych już na przełomie XIX i XX w. To na podstawie obserwacji amerykańskiej administracji Weber opisał typ idealny nowoczesnej biurokracji – wyspecjalizowanej, zhierarchizowanej, działającej ściśle według prawa struktury. Gwarancją jej istnienia, profesjonalizmu, odporności na korupcję, wahania sceny politycznej i wpływy grup interesu miał być etos kształtowany poprzez odpowiednią edukację urzędników, jasno określone zasady awansu, właściwą kulturę organizacyjną urzędów i pewność zatrudnienia.
Weber sądził, że pojawienie się nowoczesnych biurokracji sprawiło, że państwo zaczęło działać w sposób racjonalny, zbliżony do przedsiębiorstw prywatnych, które już wcześniej zaczęły funkcjonować według zasady: tak dobieraj środki do celów, które sobie stawiasz, żeby osiągnąć je możliwie szybko i najniższym kosztem; na bok odkładaj tradycje, religię, rodzinne czy plemienne koligacje. Weber uważał administrację publiczną za jedno z kluczowych, cywilizacyjnych osiągnięć Zachodu.
Weberowski model administracji publicznej z większym lub mniejszym powodzeniem powielano począwszy od XIX w. w różnych państwach. Ewoluował on pod wpływem koncepcji takich jak „nowe publiczne zarządzanie”, które wprowadziło do funkcjonowania administracji elementy rynkowe, zmieniło pozycję względem obywateli – zmieniło ich z petentów w „klientów”, rozluźniło hierarchiczny sposób organizacji urzędów. Zmienia się także dziś na przykład pod wpływem postulatów bezpośredniego włączania obywateli w decyzje publiczne – haseł takich jak partycypacja, deliberacja, dostęp do informacji publicznej.
Żeby być precyzyjnym trzeba by więc dziś mówić już o różnych modelach administracji publicznej. Niemniej pewne fundamentalne elementy weberowskiego typu idealnego biurokracji są wciąż aktualne i każdy system administracji publicznej dąży do ich realizacji. Etos służby społeczeństwu, nacisk na profesjonalizm, niezależność od bieżącej polityki (dla której dobrze zorganizowana administracja miała stanowić przeciwwagę, chroniąc społeczeństwo przed nagłymi zwrotami powodowanymi zmieniającymi się ideologiami, światopoglądami) – to uniwersalne składowe każdej dobrze zorganizowanej administracji publicznej – niezależnie od modelu.
Zamki na piasku, czyli krótka historia służby cywilnej w Polsce po 1989 r.
Także w Polsce od lat próbujemy zbudować profesjonalną administrację publiczną. Jej utworzenia oczekiwała od nas Komisja Europejska, gdy nasz kraj starał się o miejsce w Unii. Ale jeszcze przed akcesją Polska zdawała się mieć w tym zakresie wielkie ambicje. Niestety ich realizacja szła dość opornie. Co prawda, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (w założeniu kuźnia urzędniczych profesjonalistów stworzona na wzór francuskiej École nationale d’administration) została powołana do życia już w 1991 r. Ale pierwsza ustawa o służbie cywilnej, formacji która miała być wzorcem dla innych poziomów administracji publicznej, została uchwalona dopiero w 1996 r. – na chwilę przed rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych. Rok później w nowej konstytucji streszczono też to, o czym pisał Weber – art. 153 ustawy zasadniczej stwierdza, że celem służby cywilnej jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.
Niestety, ani znakomici absolwenci KSAP, ani jasne wyartykułowanie w konstytucji celów, jakimi powinna służyć nowoczesna administracja publiczna, ani kolejne ustawy o służbie cywilnej, ani nawet audyty i napominania Komisji Europejskiej w okresie akcesyjnym nie sprawiły, że dziś możemy powiedzieć, że w Polsce mamy coś choćby zbliżonego do służby cywilnej w USA, w Wielkiej Brytanii czy we Francji.
Grzech popełniono już na samym początku tworzenia służby cywilnej, nie uchylając ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Obowiązuje ona do dziś, w efekcie gros stanowisk w centralnych urzędach państwa – takich jak kancelarie prezydenta RP, Sejmu, Senatu, różnego rodzaju agencji i funduszy (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych) – pozostaje wyjęta spod przepisów dotyczących urzędników służby cywilnej.
Pierwszą ustawę o służbie cywilnej z 1996 r. deptano od samego początku jej obowiązywania. Przykładowo, wszystkich 48 dyrektorów generalnych ówczesnych urzędów wojewódzkich powołanych przez ówczesnego szefa resortu administracji i spraw wewnętrznych Leszka Millera było ściśle związanych z lewicą lub wręcz jeszcze z Polską Zjednoczoną Partią Robotniczą. Stanowiło to rażące naruszenie zasady apolityczności urzędników.
Pod wpływem nowej konstytucji, publicznej krytyki upartyjniania urzędów i nacisków Komisji Europejskiej, w 1998 r. uchwalono kolejną ustawę o służbie cywilnej, która między innymi wprowadziła konkursowy tryb obsadzania najwyższych stanowisk. Ale twórcy tej ustawy zostawili sobie furtkę w postaci sławetnego art. 144, umożliwiającego obsadzenie najwyższych stanowisk urzędniczych osobami spoza służby cywilnej. Rządząca wówczas koalicja Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności skwapliwie z tej luki skorzystała, umieszczając na kierowniczych stanowiskach swoich nominatów.
Rząd Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, sprawujący władzę w latach 2001–2005, zrobił kolejny wyłom w systemie, dodając do obowiązującej wówczas ustawy inny sławny przepis – art. 144a, umożliwiający powoływanie na wyższe stanowiska w służbie cywilnej tzw. pełniących obowiązki dyrektorów – poza konkursem i spoza służby cywilnej. Stanowiska te ponownie zostały obsadzone według klucza partyjnego. Tej fatalnej praktyki nie zmienił nawet wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność art. 144a z ustawą zasadniczą.
W latach rządów PiS, Samoobrony i Ligi Polskich Rodzin (2005–2007) służba cywilna właściwie w ogóle znikła po przyjęciu ustawy o Państwowym Zasobie Kadrowym. To rozwiązanie dawało rządzącym niemal całkowitą dowolność mianowania partyjnych nominatów na najwyższe stanowiska urzędnicze.
Rząd koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego (2007-2015) przywrócił ustawę o służbie cywilnej, niestety w ślad za tym nie poszły głębsze reformy. Sposób organizacji konkursów na najwyższe stanowiska pozostawiał wiele do życzenia, a pozycja szefa służby cywilnej została osłabiona. Znowuż więc zasada apolityczności, bezstronności, profesjonalizmu została zachwiana.
Zjednoczona prawica bierze administrację, czyli ostateczna rozbiórka służby cywilnej
Zaraz po wyborach w 2015 r. rząd Prawa i Sprawiedliwości i jego satelitów przyjął nowelizację ustawy o służbie cywilnej, otwierającą po raz kolejny drogę do jej całkowitego upartyjnienia. Głównymi elementami tej nowelizacji była likwidacja mechanizmu otwartego naboru na najwyższe stanowiska i zastąpienie go zwykłym powołaniem. Obniżono także wymogi, jakie powinni spełniać kandydaci na najwyższe stanowiska w służbie cywilnej – przede wszystkim kryteria stażu pracy i doświadczenia na stanowiskach kierowniczych. Stworzono w ten sposób furtkę, dzięki której nawet osoby skazane mogą obejmować najwyższe stanowiska państwowe. Jednocześnie nowelizacja ustawy o służbie cywilnej z grudnia 2015 r. była pierwszą „kadrową ustawą” PiS, pozwalającą na masowe zwolnienia (później podobne przepisy przyjmowano przymierzając się do czystek w telewizji publicznej czy instytutach naukowo-badawczych).
W 2015 r. służba cywilna stała się, ujmując rzecz obrazowo, wydmuszką. Prawo i Sprawiedliwość nie zdecydowało się na całkowity demontaż służby cywilnej, jak to się stało w 2006 r., gdy w jej miejsce utworzono Państwowy Zasób Kadrowy. Pozostawiono szyld, ale – likwidując mechanizm konkursowego naboru na najwyższe stanowiska i obniżając wymogi kompetencyjne wobec najwyższych urzędników – po raz kolejny zanegowano konstytucyjne cele, jakimi powinna służyć służba cywilna.
Prezes Jarosław Kaczyński i inni prominentni politycy PiS, komentując te zmiany, nawet nie próbowali ukrywać, że chodzi o obsadzenie najważniejszych stanowisk urzędniczych ludźmi lojalnymi wobec rządzącej partii. W jednym z wywiadów marszałek Senatu Stanisław Karczewski z rozbrajającą szczerością stwierdził, że „nie może być wadą, że człowiek należy do jakiejś partii”, a rezygnacja z konkursów na stanowiska w służbie cywilnej i obsadzanie ich w drodze powołania jego zdaniem były ułatwieniem w pozyskiwaniu młodych ludzi.
Ostatecznym potwierdzeniem postawy PiS wobec idei profesjonalnej, apartyjnej administracji publicznej był pomysł przeniesienia podsekretarzy stanu do korpusu służby cywilnej, który pojawił się w marcu 2018 r. Koncepcja ta została wymyślona jako doraźny środek mający zażegnać kryzys wizerunkowy wywołany wypłacaniem sobie przez rząd Beaty Szydło sowitych dodatków do pensji. Była ona na swój sposób sprytna, bo jednym ruchem pozwoliłaby podnieść wynagrodzenia podsekretarzy stanu i uczyniłaby ich specjalną kastą urzędników – trudnych do usunięcia, niepodlegających żadnym ocenom merytorycznym i lojalnych wobec partii. Jednak z punktu widzenia celów, jakie powinna realizować służba cywilna, była całkowicie bezsensowna i rujnująca resztki tej instytucji.
Na skutki działań PiS nie trzeba było długo czekać. Dziennik Gazeta Prawna i Rzeczpospolita na początku 2018 r. opisywały, jak zmieniła się struktura zatrudnienia w służbie cywilnej. W ministerstwach zwiększyła się liczba stanowisk dyrektorskich. Przykładowo, w latach 2016–2017 w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przybyło 9 takich stanowisk, w Ministerstwie Finansów aż 19. Rzeczpospolita podała, że w latach 2016–2017 w całej służbie cywilnej liczba samych tylko stanowisk dyrektorskich zwiększyła się aż o 52 proc. Ogółem liczba wszystkich wyższych stanowisk, a więc tych, które za sprawą PiS można obsadzać z klucza partyjnego skoczyła z 2103 do 3197, a więc o ponad tysiąc. Jeszcze jedna wiele mówiąca liczba – w 2017 r. spośród 342 osób powołanych na wyższe stanowiska w ministerstwach i urzędach wojewódzkich aż 132 wywodziły się spoza służby cywilnej. To pokazuje skalę potencjalnego jej upartyjnienia.
Problem dostrzegł zresztą sam szef służby cywilnej, który w sprawozdaniu z marca 2018 r. wskazał na „silosowość” administracji publicznej, niską jakość zarządzania zasobami ludzkimi, wątły autorytet osób piastujących stanowiska zarządcze, wysoką fluktuację pracowników. Ponadto, w sprawozdaniu możemy przeczytać o braku systemowego podejścia do modernizacji i zarządzania zasobami ludzkimi w administracji rządowej.
Nic więc dziwnego, że mamy do czynienia ze spadkiem zainteresowania pracą w służbie cywilnej i – last but not least – utrzymującym się niskim zaufaniem do administracji publicznej w ogóle, co też stwierdzono we wspomnianym sprawozdaniu. Trudno też oczekiwać, że będą chętni do pracy w służbie cywilnej – czy w ogóle w administracji publicznej – kiedy wiadomo, że o awansie na wyższe stanowiska nie decyduje ścieżka kariery, staż pracy ani kompetencje, tylko partyjna rekomendacja. Trudno też się spodziewać, że służba cywilna zarządzana przez partyjnych nominatów będzie funkcjonować profesjonalnie, efektywnie i wzbudzać zaufanie społeczeństwa.
Służba cywilna w ruinie, ale nie traćmy nadziei
Parafrazując slogan wyborczy PiS z 2015 r., można by rzec, że mamy służbę cywilną w ruinie. Istotnie, trudno uznać, że przez blisko trzydzieści lat wolnej Polski udało nam się stworzyć solidne fundamenty profesjonalnej administracji publicznej. Jedyną pociechą i nadzieją na przyszłość może być to, że mimo permanentnego chaosu i rozdrapywania administracji publicznej przez polityków wszystkich opcji, dorobiliśmy się całkiem sporej populacji dobrze wykształconych, kompetentnych urzędników. Takich choćby jak Anna Streżyńska, która przechodząc z roli urzędnika w inne funkcje, także polityczne, zawsze potrafiła zachować etos służby cywilnej i profesjonalizm, niezależnie od tego, pod jakim premierem przyszło jej pracować (a pracowała bodaj ze wszystkimi opcjami politycznymi). Z odbudową służby cywilnej trzeba się jednak śpieszyć, bo grono profesjonalnych urzędników, które udało się uformować po 1989 r. jest rozproszone i coraz częściej całkowicie opuszcza administrację publiczną, ponieważ państwo nie tworzy im zachęt ani właściwych warunków do pracy.
Mając na względzie opisane wcześniej pasmo porażek, które jako społeczeństwo ponieśliśmy dążąc do stworzenia profesjonalnej służby cywilnej, można sobie zadać pytanie, czy w ogóle nie zapomnieć o tej idei? Może lepiej machnąć ręką i pogodzić się z tym, że tak jak w XIX-wiecznych Stanach Zjednoczonych będziemy trwać w systemie podziału łupów (tzw. spoils system), w którym po każdych wyborach kolejni prezydenci USA i gubernatorzy czyścili urzędy do przysłowiowych „sprzątaczek”, żeby obsadzić je swoimi ludźmi.
Mimo wszystko nie możemy zaprzestawać wysiłków w kierunku budowania profesjonalnej administracji publicznej. Sprawny aparat administracyjny to warunek sine qua non nie tylko dobrego państwa, ale i dobrze funkcjonującej gospodarki. Z pewnością jest nam wciąż daleko do weberowskiego typu idealnego biurokracji. Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że amerykańska administracja, która była dla Webera wzorem i inspiracją do analiz, została zreformowana w 1883 r., ledwie 20 lat przed jego wizytą w USA. Potem, Amerykanom zabrało jeszcze kolejne sto lat, żeby usprawnić swój aparat biurokratyczny na tyle, że dziś faktycznie mogą się poszczycić jedną z najlepiej funkcjonujących administracji publicznych na świecie. A do kolejnej przełomowej reformy w 1978 r. doprowadziła dopiero afera Watergate.
Być może zatem jedyne z czym powinniśmy się pogodzić to z tym, że proces budowy profesjonalnej, efektywnej, apolitycznej służby cywilnej musi trwać dłużej, niż nam się wydaje. Być może, aby zrobić postęp, potrzebny jest nam jakiś nowy impuls zewnętrzny na miarę akcesji europejskiej, a może kryzys lub skandal w rodzaju afery Watergate, żebyśmy zrozumieli, jak ważne dla naszego własnego dobra jest sprawna administracja publiczna. Ale nie powinniśmy zaprzestawać wysiłków w jej tworzeniu i ulepszaniu – inaczej nie mamy czego szukać w gronie demokratycznych, wysoko rozwiniętych społeczeństw.