Pojęcie „federacji” zwyczajowo wiązane jest z pojęciem państwa. W 2002 roku Profesor Bronisław Geremek napisał, odpowiadając na pytanie „Jakiej Unii chcemy?”, że w XXI wiek Unia Europejska wchodzi jako federacja państw narodowych i to właśnie jest rzeczywistością dnia dzisiejszego. Wcześniej tego samego terminu użył Joschka Fischer, przemawiając 12 maja 2000 roku na Uniwersytecie Humboldta. Fischer, jakby tłumacząc się z użycia „zakazanego słowa”, wyjaśnił, że choć nie chce irytować swoich brytyjskich przyjaciół, reagujących nerwowo na słowo „federacja”, nie ma innego pomysłu, jakiego słowa można użyć na określenie europejskiej finalité. Zgłaszając poprawkę do projektu Traktatu Konstytucyjnego, Fischer zaproponował też użycie zwrotu „Föderation der Nationalstaaten„. Tożsamą poprawkę zgłosił również inny członek Konwentu, Dominique de Villepin („une fédération d’Etats nations„) Wreszcie jeszcze wcześniej, bo już 9 maja 1950 roku, Robert Schumann przedstawiając swoją słynną deklarację napisał, że utworzenie wspólnoty węgla i stali jest „pierwszym krokiem do europejskiej federacji”.
Wypada zatem wyjaśnić sobie, pozostawiając na boku spór o to, czy może istnieć federacja niebędąca państwem, jakie elementy konstytucyjne Unii Europejskiej determinują jej charakter jako federacji, a co w jej ustroju przeczy takiej naturze Unii.
Elementy federalne, istniejące w Traktatach (Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), to m.in.:
1) zasada pierwszeństwa prawa Unii i (jurydyczne) zdefiniowanie prawa Unii jako nowego i autonomicznego systemu prawa,
2) zasada pomocniczości,
3) regulacja wertykalnego podziału kompetencji (wyliczenie kompetencji wyłącznych Unii i przykładowe wskazanie kompetencji dzielonych),
4) podejmowanie decyzji w zwykłej procedurze ustawodawczej, tj. poprzez „dwuizbowy parlament” w postaci Rady, złożonej z przedstawicieli rządów państw członkowskich rangi ministerialnej oraz Parlamentu Europejskiego wybieranego w bezpośredniej elekcji[1], z jednoczesnym powierzeniem parlamentom narodowym roli strażników zasady pomocniczości,
5) multicentryczny konstytucjonalizm polegający na koegzystencji różnych centrów prawodawczych współdziałających w ramach jednego systemu prawnego[2],
6) powierzenie Unii szerokiej kompetencji do zawierania umów międzynarodowych (zgodnej z doktryną paralelizmu sensu largo), wykonywanej pod kontrolą państw członkowskich[3],
7) wspólna waluta Euro,
8) „wspólnota wartości” wynikająca z dokonanej Traktatem z Lizbony zmiany skutku prawnego Karty Praw Podstawowych UE[4],
9) podejmowanie decyzji w Radzie „podwójną większością”,
10) obligatoryjna jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jakie elementy przemawiają przeciwko uznaniu federalnego charakteru Unii? Profesor Anna Wyrozumska, kwestionując kwalifikację Unii jako „państwa federalnego” (podkreślmy – nie „federacji”, ale właśnie „państwa federalnego”), wskazuje na następujące elementy:
1) brak Komptenz-Komptenz[L1] ,
2) niekompletna kompetencja zewnętrzna,
3) brak jednego prawodawcy,
4) brak jednego ciała reprezentującego na zewnątrz,
5) brak rządu federalnego,
6) brak demos – jednej tożsamości narodowej.
W Unii obowiązuje zasada przyznania (art. 5 TUE), co oznacza, że Unia dysponuje (co do zasady) wyłącznie kompetencjami, które wynikają z Traktatów, a każdy akt wtórnego prawa Unii musi mieć podstawę prawną w Traktatach. Inaczej jest w przypadku państwa, którego kompetencja ma charakter domniemany i limitują ją jedynie prawa fundamentalne i zasady ogólne systemu prawa z jednej strony, z drugiej zaś – zobowiązania międzynarodowe, te jednak mogą zostać zasadniczo wypowiedziane. Oznacza to, że państwo może ustanawiać normy we wszystkich obszarach z wyjątkiem tych, w których nie może tego robić na podstawie swojej Konstytucji. Należy jednak zauważyć, że zasada przyznania jest lustrzanym odbiciem art. 70 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Landy stanowią prawo w zakresie, w jakim ustawa zasadnicza nie przyznaje Federacji władzy ustawodawczej, jak i art. 30 Grundgesetz, zgodnie z którym, z wyjątkami wskazanymi w ustawie zasadniczej, wykonywanie funkcji państwowych należy do Landów. W tym miejscu warto odnotować, że same Niemcy najwyraźniej postrzegają UE jako federację, jeśli wziąć pod uwagę brzmienie art. 23 ust. 1 Grundgesetz („przepis europejski”), zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec uczestniczy w rozwoju UE opartej m.in. na zasadzie federalnej.
Pozostaje pytanie o to, kto ma „ostatnie zdanie” w sprawie sporów kompetencyjnych – czy jest to Trybunał Sprawiedliwości UE, czy też sądy konstytucyjne państw członkowskich? Znamy odpowiedź niemieckiego Bundesverfassungsgericht (choćby w wyroku z dn. 30 czerwca 2009 r. w sprawie Traktatu z Lizbony), zgodnie z którą władze federalne nie mogą w szczególności przekazać Unii kompetencji do określania własnej kompetencji. Jeżeli zgodzilibyśmy się co do tego, że to Trybunał Sprawiedliwości UE jest ostatecznym strażnikiem zasady przyznania (a co do tego musielibyśmy się zgodzić, patrząc z perspektywy prawa Unii, a w szczególności art. 344 TFUE, ustanawiającego zasadę poszanowania jurysdykcji TSUE), to trudno uznać, biorąc również pod uwagę sposób wykładni Traktatów, do jakiego przyzwyczaił nas Trybunał, aby istotnie to wyłącznie państwa członkowskie dysponowały władzą Kompetenz-Kompetenz. Tym niemniej, dla pogłębienia federalnego charakteru Unii i ustalenia w sposób wyraźny, że to Trybunał Sprawiedliwości UE, a nie sądy krajowe, jest strażnikiem kompetencji Unii, być może należałoby rozważyć umieszczenie w TUE (albo TFUE) postanowienia dookreślającego tę kwestię.
Kompetencja zewnętrzna Unii, choć istotnie niemająca charakteru absolutnego, została jednak określona bardzo szeroko – w oparciu o zasadę paralelizmu sensu largo. Zgodnie z art. 216 ust. 1 TFUE, Unia może zawierać umowy z jednym albo z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych:
- jeżeli przewidują to Traktaty, lub
- gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, albo
- gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii, albo
- gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres.
Oczywiście, nie jest to domniemanie właściwości Unii w relacjach zewnętrznych. Dla osiągnięcia w pełni federalnego charakteru Unii – zbliżenia jej do modelu konstytucyjnego np. RFN – należałoby więc zmienić art. 216 ust. 1 TFUE w sposób, który upodobniłby go do art. 32 Grundgesetz. Zgodnie z tym przepisem, to Federacja utrzymuje relacje z innymi państwami, a Landy mają kompetencję zewnętrzną paralelną do kompetencji wewnętrznej, a więc domniemaną (art. 30 Grundgesetz), lecz zarazem poddaną kontroli rządu federalnego (mogą zawierać umowy międzynarodowe tylko za zgodą władz federalnych). W modelu UE równałoby się to ustanowieniu zasady, że Unia jest odpowiedzialna za relacje z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, zaś państwa członkowskie mogą zawierać z nimi umowy międzynarodowe tylko za zgodą Wysokiego Przedstawiciela (albo Komisji).
Komisja nie jest rządem federalnym. Razi rachityczny mechanizm komponowania składu w oparciu o zasadę równej reprezentacji państw członkowskich. Na szczęście, można mieć nadzieję (wynikającą z art. 17 ust. 5 TUE), że sytuacja ta ulegnie zmianie i skład Komisji zostanie ograniczony. Ponadto, jeżeli KE miałaby formalnie stać się rządem federalnym, a nie grupą komisarzy o różnych zapatrywaniach politycznych, wywodzących się z różnych politycznych kontekstów, to wynik wyborów do PE musiałby mieć wyłączny wpływ na polityczny profil Komisji. Obecnie wynik wyborów do PE jest tylko „uwzględniany” przy proponowaniu przez RE kandydata na przewodniczącego KE (art. 17 ust. 7 akapit pierwszy TUE), natomiast nie ma on formalnie wpływu na propozycje dotyczące pozostałego składu Komisji (por. art. 17 ust. 7 akapit drugi TUE).
Unia Europejska ma dość złożoną strukturę reprezentacji zewnętrznej, która dodatkowo właśnie ulega „docieraniu”. Pomiędzy Komisją i Wysokim Przedstawicielem oraz państwami członkowskimi trwają bowiem spory o to, kto i na jakich zasadach będzie reprezentował Unię w organizacjach międzynarodowych – czy będą to delegatury Unii (art. 221 ust. 1 TFUE), czy też ambasadorowie państwa sprawującego półroczną prezydencję. Na strukturę reprezentacji zewnętrznej UE składają się Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, ale również Komisja (art. 17 ust. 1 TUE) i Przewodniczący RE (art. 15 ust. 6 TUE), zgodnie z „wewnętrznym” podziałem kompetencji. Wydaje się, że praktyka może ukształtować zasadę jednolitej reprezentacji UE w relacjach zewnętrznych, wykonywanej przez Wysokiego Przedstawiciela. Wiele zależy tu od osobistego autorytetu osoby sprawującej tę funkcję, z czego zresztą państwa członkowskie najwyraźniej zdawały sobie sprawę przy podejmowaniu decyzji personalnych. Można w tym miejscu zauważyć, że trudności w ustalaniu konstrukcji reprezentacji zewnętrznej nie są odosobnionym problemem UE, co ilustruje spór kompetencyjny pomiędzy Radą Ministrów i Prezydentem RP, rozstrzygnięty postanowieniem TK z dn. 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08.
Zmierzając w stronę federalnej UE, należałoby również rozważyć wpisanie do TUE expressis verbis zasady prymatu prawa UE, obecnie odzwierciedlonej wprost tylko w Deklaracji nr 17 do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej („Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”). Na płaszczyźnie prawnej taka zmiana (np. w art. 4 ust. 3 TUE) nie jest oczywiście konieczna, miałaby ona jednak duże znaczenie polityczne, uwidaczniając zasadę prymatu.
Ponadto, przemyślenia wymagałby sposób włączenia Karty Praw Podstawowych w porządek konstytucyjny Unii. Karta musiałaby wprost wiązać państwa członkowskie nie tylko w sferze stosowania prawa Unii, ale również w sprawach czysto wewnętrznych oraz tych sprawach transgranicznych, które nie są związane ze stosowaniem prawa Unii. Wymagałoby to zmiany art. 51 ust. 1 Karty Prawa Podstawowych UE. Umocniłoby to charakter Karty jako aksjologicznego fundamentu Unii, spoiwa dla europejskiego demos. Konsekwencją zmiany zakresu stosowania Karty byłaby zaś zmiana zakresu jurysdykcji TSUE, który stałby się w ten sposób par excellence sądem konstytucyjnym Unii, zwłaszcza jeśli równocześnie dokonano by modyfikacji art. 258 TFUE poprzez umożliwienie wnoszenia (po wyczerpaniu krajowych środków odwoławczych) skarg indywidualnych przeciwko państwom członkowskim. Ta zmiana, jako związana z kształtowaniem się europejskiej tożsamości narodowej, wydaje mi się najistotniejszą spośród wszystkich, o których wspominam w tym tekście.
Wydaje się, że dla wzmocnienia federalnej spoistości Unii przydatne byłoby również zmodyfikowanie systemu środków prawnych zabezpieczających przestrzeganie prawa UE przez państwa członkowskie. Po pierwsze – co już wspomniano – poprzez wprowadzenie w jakimś stopniu skargi indywidualnej przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258 TFUE), po drugie zaś – poprzez odpolitycznienie mechanizmu art. 258-260 TFUE, być może wiążące się z koniecznością „wyjęcia” nadzorowania przestrzegania prawa UE z rąk Komisji Europejskiej i powierzenie tej kompetencji jakiemuś apolitycznemu organowi (swego rodzaju rzecznikowi interesu publicznego UE), który wszczynając i prowadząc postępowania przez TSUE ze skargi przeciwko państwu członkowskiemu kierowałby się wyłącznie regułami prawa, bez wchodzenia z państwami członkowskimi w negocjacje polityczne. Inną metodą dla osiągnięcia tego celu mogłoby być wzmocnienie urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich UE poprzez przyznanie mu prawa skargi na gruncie art. 258 i art. 260 TFUE na takich samych zasadach, jak to jest w przypadku Komisji Europejskiej. Rozwiązanie to mogłoby przynieść pożądane rezultaty wówczas, gdyby RPOUE wszczynał postępowania przed TSUE zarówno na wniosek zainteresowanej strony, jak i z urzędu.
Zapewne też należałoby rozważyć dalszą korektę art. 263 TFUE (skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wtórnego UE). Póki co, nie jest jeszcze orzeczniczo zinterpretowana zmiana, jakiej dokonano w art. 263 TFUE w akapicie czwartym (zbyt krótki i niepogłębiony jest wywód Sądu zawarty w pkt. 123 wyroku z dn. 2 marca 2010 r. w sprawie T-16/04 Arcelor SA przeciwko Parlamentowi i Radzie), jednak z pewnością można wskazać, że zakres kontroli legalności aktów wtórnego prawa Unii, dokonywanej w następstwie skarg indywidualnych, jest stosunkowo wąski i pożądane byłoby jego dalsze rozszerzenie, w imię zasady państwa prawnego.
Federalny charakter Unii umocniłoby również ujednolicenie procedury ustawodawczej poprzez wprowadzenie wyłączności zwykłej procedury ustawodawczej dla aktów ustawodawczych (tj. procedury, w której Rada jest współlegislatorem z Parlamentem Europejskim – art. 294 TFUE) i rezygnację ze stosowania specjalnych procedur ustawodawczych, w których Rada stanowi po konsultacji z PE (por. np. art. 194 TFUE, 203 TFUE, 262 TFUE, 308 TFUE, 311 TFUE) albo za jego zgodą (np. art. 311 TFUE), z wyjątkiem przypadków, w których w ramach specjalnej procedury ustawodawczej legislatorem jest Parlament (np. art. 223 TFUE).
Wreszcie, federacja UE musiałaby mieć wspólną armię. Obecnie Unia jedynie „stopniowo określa wspólną politykę obronną, która może prowadzić do wspólnej obrony” (art. 24 TUE). Stworzenie armii UE wymagałoby redefinicji w relacjach transatlantyckich w ramach NATO i ogromnej zmiany mentalności wielu Europejczyków. Bez wątpienia jednak wspólna armia półmiliardowej Unii, chroniąca terytorium UE i jej wspólne interesy za granicą, lepiej przyczyniałaby się do bezpieczeństwa każdego obywatela Unii, niż funkcjonowanie 27 małych armii państw członkowskich.
Oczywiście, nawet przy wprowadzeniu powyższych zmian, pozostałyby do rozstrzygnięcia i inne kwestie, chociażby systemu językowego Unii. Być może należałoby więc rozważyć rezygnację z równouprawnienia języków oficjalnych UE (art. 342 TFUE i akty wykonawcze) i powoli przechodzić do europejskiej lingua latina – tj. języka francuskiego albo angielskiego. Oczywiście nie jest to per se konieczne dla umocnienia federalnego charakteru Unii Europejskiej, jednak przyczyniłoby się do umocnienia „unijnej” tożsamości obywateli Unii. Podobny charakter mogłaby mieć modyfikacja statusu obywatelstwa europejskiego – odejście od jego „dodatkowego i niezastępującego” charakteru (art. 20 TFUE) w kierunku roli pierwszoplanowej. Obywatelstwa państw członkowskich byłyby w takim modelu uzupełnieniem obywatelstwa Unii Europejskiej.
Powyższe uwagi formułuję, co chcę podkreślić, nie jako manifestację własnych poglądów (które jako prawnik pozwalam sobie zachować dla siebie), lecz w odpowiedzi na prośbę redakcji „Liberté!” o rodzaj futurystycznej projekcji dotyczącej tego, jakie zmiany musiałyby być wprowadzone do Traktatów (TUE i TFUE), gdyby Unia miała nabrać bardziej federalnego charakteru. Na marginesie mogę tylko zauważyć, że biorąc pod uwagę potencjał i horyzonty myślowe polskich elit politycznych, ostatnio pochłoniętych raczej aeronautyką i małą architekturą, nie sądzę, aby w bliskiej przyszłości było możliwe zainicjowanie przez Polskę debaty nad umocnieniem federalnego charakteru UE. W Polsce ciągle termin „federacja”, używany w odniesieniu do Unii Europejskiej, pozostanie więc „zakazanym słowem”. Jego publiczne użycie będzie ekskluzywnym doświadczeniem politycznych wizjonerów, takich jak choćby Bronisław Geremek, który – doświadczony gehenną hitlerowską i Shoah – dobrze wiedział, dlaczego interes Polski leży w pogłębianiu europejskiej integracji.
[1] W ten sposób: C. Pinelli, Federal Features of the EU Constitutional Treaty Draft [w:] A.L. Griffiths, K. Nerenberg [red.], Handbook of Federal Countries, McGiil-Queen’s UP 2005, str. 420.
[2] W ten sposób: B. Rae, The Resurgence of the Federal Idea [w:] A.L. Griffiths, K. Nerenberg [red.], Handbook, op. cit., str. XVI.
[3] W ten sposób: M. Krajewski, External Trade Law and the Constitution Treaty: Towards a Federal and More Democratic Common Commercial Policy?, CMLRev 42/2005, str. 119.
[4] Odmiennie: S. Dellavalle, Constitutionalism Beyond the Constitution: The Treaty of Lisbon in the Light of Post-National Public Law, Jean Monnet Working Paper 03/09, str. 23.
[L1]wyjaśnić
