Z dniem 1 grudnia 2009 roku wszedł w życie Traktat reformujący podpisany w dniu 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (dalej: TL).
Przedstawiciele polskiej nauki prawa europejskiego wielokrotnie udzielali odpowiedzi na pytania o skutki wejścia w życie tego Traktatu dla Polski . Niniejszy tekst nie ma ambicji naukowych, a stanowi jedynie krótki przewodnik po Traktacie dla czytelników niebędących specjalistami w tej dziedzinie prawa.
Odpowiadając na pytanie o najważniejsze zmiany wprowadzone przez TL, można wskazać m.in. na:
. nadanie Unii Europejskiej expressis verbis osobowości prawnej (dotąd osobowość prawna UE była kwestionowana, a brakowało przepisu Traktatu wyraźnie ją nadającego),
. zniesienie – co do zasady – trójfilarowej struktury Unii (I filar – WE, II filar – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, III filar – Współpraca Policji i Sądów w Sprawach Karnych),
. wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych,
. wyraźne zdefiniowanie podziału kompetencji pomiędzy Unię i jej państwa członkowskie,
. ustanowienie urzędu Przewodniczącego Rady Europejskiej,
. poszerzenie kompetencji Unii,
. powołanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych,
. przyznanie Karcie Praw Podstawowych (podkreślmy – nie w brzmieniu pierwotnym z 2000 roku, ale nowym, ustalonym w dniu 12 grudnia 2007 roku – zastąpiło ono brzmienie Karty z 2000 roku!) takiej samej mocy prawnej jak traktatom.
W tym tekście chciałbym nieco szerzej poruszyć problem zmian wprowadzonych przez TL w odniesieniu do Karty Praw Podstawowych (dalej: Karta). Ten problem bowiem szczególnie zasługuje na szersze omówienie, gdyż wokół Karty narosło w Polsce wiele nieporozumień, a ich sprawcami są oczywiście politycy. Szkoda czasu i uwagi czytelników na przypominanie głupot, które na temat Karty wypowiadali niektórzy polscy politycy, włączając w to tych na najwyższych w państwie stanowiskach. Ale po całym tym politycznym szaleństwie warto wyjaśnić sobie, jak sprawy w istocie się mają, gdy odłożymy na bok zakorzenione w nieuctwie fobie.
Przypomnijmy najpierw, jaki charakter prawny nadano Karcie do momentu wejścia w życie TL. Jak wiadomo, Karta w pierwotnych założeniach miała być instrumentem prawnie wiążącym – taki był rezultat działań I Konwentu Europejskiego, który wypracował tekst Karty. Jednak wskutek oporu niektórych państw członkowskich, zwłaszcza Wielkiej Brytanii, Karta ostatecznie nie uzyskała takiego charakteru, została jedynie uroczyście proklamowana politycznie przez państwa członkowskie, a podpisana przez Przewodniczących Rady, Komisji i Parlamentu Europejskiego.Stała się więc instrumentem nieformalnym, a mianowicie porozumieniem międzyinstytucjonalnym. Próbę nadania Karcie skutku prawnie wiążącego (poprzez włączenie w tekst Traktatu) podjęto w toku prac nad traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy, jednak staranie te nie przyniosły pozytywnego rezultatu.
Powiedzenie, że Karta ma w praktyce tylko charakter politycznej deklaracji i nie ma wpływu na praktykę stosowania prawa wspólnotowego, byłoby nadmiernym uproszczeniem. Począwszy od wyroku z 27 czerwca 2006 roku w sprawie C-540/03 Parlament v. Radzie, Europejski Trybunał Sprawiedliwości traktuje Kartę jako jedno ze źródeł inspiracji pozwalających mu na identyfikację istnienia i treści praw fundamentalnych (praw człowieka) na płaszczyźnie prawa UE. Do takich źródeł inspiracji obok Karty należą tradycje konstytucyjne wspólne państwom członkowskim oraz umowy międzynarodowe, mające za przedmiot ochronę praw podstawowych. Jeszcze wcześniej niż ETS do Karty odwołał się Sąd Pierwszej Instancji (jeden z trzech sądów składających się obecnie na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) – uczynił to po raz pierwszy już w wyroku z 30 stycznia 2002 roku w sprawie T-54/99 max.mobil Telekommunikation Service v. Komisji. Podkreślmy jednak, że sądy, powołując się na Kartę, nie wskazują nigdy, że dane prawo podstawowe zostało „nadane” Kartą, a jedynie odwołują się do treści Karty w celu ostatecznego sformułowania zakresu analizowanego prawa podstawowego. Innymi słowy, sądy uznają, że prawo istnieje, natomiast Karta służy jedynie zdekodowaniu jego treści.
Ostatecznie, podczas Konferencji Międzyrządowej 2007 ustalono, że Karta nie będzie włączona do Traktatu, lecz pozostanie osobnym dokumentem. Zarazem jednak w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej wskazano, że „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak traktaty”. Traktat z tym postanowieniem wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2009 roku.
Co zmienia uzyskanie przez Kartę charakteru dokumentu prawnie wiążącego , z mocą prawną tożsamą z mocą postanowień Traktatu? Otóż zmiana ta jest zbieżna z celem, dla którego Kartę wypracowano (cel ten określono na spotkaniu Rady Europejskiej w Kolonii w 1999 roku). Miała ona za zadanie wyszczególnić prawa podstawowe chronione w UE i przez to uczynić je bardziej widocznymi – jak stanowi akapit 4 preambuły Karty. Oczywiście, poprzez określenie praw fundamentalnych obowiązujących na płaszczyźnie UE, Karta przyczynia się do większej przejrzystości prawa, jego przewidywalności i pewności, a także wzmacnia aksjologię UE – czyni klarownym to, że Unia istotnie „uznaje prawa, wolności i zasady” opisane w Karcie (art. 6 TUE). Nikt nie może mieć teraz wątpliwości, że jesteśmy Unią opartą na zasadzie poszanowania praw podstawowych.
Jakie znaczenie ma Karta dla podmiotów prywatnych w państwach członkowskich?
Te (i tylko te!) postanowienia Karty, które są jasne, precyzyjne, bezwarunkowe i zupełne, będą mogły być powoływane przez jednostki w państwach członkowskich jako bezpośrednio skuteczne źródło uprawnień. Pamiętajmy jednak, że – zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty – jej postanowienia „mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”. Tak więc postanowienia Karty nie będą korygować działań państw członkowskich we wszystkich obszarach ich aktywności, a tylko – niestety – tam, gdzie państwo członkowskie znajduje się w sferze stosowania prawa wspólnotowego.
Większość praw gwarantowanych Kartą ma treść znaną nam bądź to z Konstytucji RP, bądź z umów międzynarodowych, których Polska jest stroną. Tym samym więc trudno doszukiwać się w Karcie jakichś rewolucji, jeśli chodzi o zakres praw podlegających ochronie. Pewną, ale względną, nowością, są zakazy praktyk eugenicznych czy klonowania, jednak i tu można wskazać instrumenty międzynarodowe obejmujące tą problematykę (choć nie wszystkie państwa członkowskie są nimi związane).
Wychodząc naprzeciw obawom tych państw członkowskich, które upatrywały pewnych ryzyk związanych z przyznaniem Karcie mocy prawnej równej Traktatom, wprowadzono przepisy dotyczące zakresu jej stosowania (art. 51-54 Karty). Zgodnie z tymi przepisami, Karta nie zmienia zakresu kompetencji przyznanych Unii. Oznacza to, że zmiana charakteru prawnego Karty nie pociąga za sobą zmiany w podziale kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie. Zastrzeżenie takie wprowadzono również w art. 6 TUE. Ponadto, do TL włączono Deklarację w sprawie Karty Praw Podstawowych, która potwierdza (wypadałoby powiedzieć – po raz kolejny), iż Karta nie zmienia niczego w zakresie kompetencji przyznanych Unii. Należy o tym wspomnieć dlatego, że w Polsce często były wyrażane (bezpodstawne) obawy co do wpływu Karty na zakres kompetencji pozostających w dyspozycji naszego państwa. Karta była przedstawiana jako dość tajemniczy instrument, który mógłby Polskę pozbawić kompetencji w istotnych dla naszego państwa obszarach, takich jak np. możliwość swobodnego dyskryminowania mniejszości seksualnych (co w Polsce, nie wiedzieć czemu, jest postrzegane jako element cennej tradycji, nie zaś jako wstydliwa przypadłość części elit politycznych i społeczeństwa). Otóż lęki tego rodzaju najłatwiej rozwiać zaglądając do Karty i do Traktatu, czego najwyraźniej niektórzy politycy dotąd nie zrobili. Być może jest to problem braku umiejętności czytania.
Tak więc Karta będzie miała bez wątpienia w dalszym ciągu pośredni wpływ na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i sądów krajowych, jednak wpływ ten będzie zasadniczo dotyczył sfery wykonywania prawa Unii.
Sytuacja polityczna istniejąca w Wielkiej Brytanii zmusiła rząd tego państwa do forsowania Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych UE. Protokół został dołączony do Traktatu. Zgodnie z Protokołem:
. Karta nie rozszerza zdolności Trybunału Sprawiedliwości ani sądów polskich do uznania, że przepisy, praktyki lub działania administracyjne Polski są niezgodne z prawami, wolnościami i zasadami potwierdzonymi Kartą,
. w szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co jest zawarte w Tytule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, z wyjątkiem przypadków, gdy Polska przewidziała takie prawa w swoim prawie krajowym.
Jak wynika z powyższego, Protokół po raz kolejny wskazuje, że kompetencja Trybunału Sprawiedliwości nie ulega rozszerzeniu. Po drugie, Protokół wyłącza judiciability, czyli możliwość dochodzenia przed sądem krajowym uprawnień określonych w Tytule IV, zatytułowanym Solidarność, jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy uprawnienia takie są przewidziane w prawie polskim – wówczas uprawnienia takie mogłyby być wywodzone z Karty. Na marginesie można zauważyć, że raczej kompromitujące dla Polski jest to, że ponad ćwierć wieku po powstaniu NSZZ „Solidarność” Polska postanowiła ograniczyć bezpośrednią skuteczność tych przepisów Karty, które zawarto w jej rozdziale pod takim właśnie tytułem. Wypada zauważyć, że jest to znakomity komentarz do retoryki tych sił politycznych w Polsce, które starały się przeciwstawiać „Polskę solidarną – Polsce liberalnej”. Jak widać, dla tych polityków hasła wyborcze to tylko fasada, za którą może kryć się zła wola albo bezmyślność. Przypomnijmy dla porządku, jakież to straszności kryją się w Tytule IV Karty. Są to: . prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa,
. prawo do rokowań i działań zbiorowych,
. prawo dostępu do bezpłatnego pośrednictwa pracy,
. ochrona w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy,
. prawo do należytych i sprawiedliwych warunków pracy,
. zakaz pracy dzieci i ochrona młodocianych w pracy,
. ochrona rodziny,
. prawo do zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej,
. prawo do ochrony zdrowia,
. dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym,
. zasada ochrony środowiska,
. zasada zapewniania wysokiego poziomu ochrony konsumentów.
Jak się wydaje, większość powyższych postanowień ma charakter niesamowykonalny, tzn. nie nadaje jednostkom bezpośrednio skutecznych uprawnień. W tych zaś przypadkach, gdzie jest inaczej, uprawnienia te i tak wynikają z prawa krajowego, co czyni straszenie nimi niezrozumiałym.
Co więcej, pod presją związków zawodowych Polska ostatecznie złożyła jednostronną deklarację dotyczącą uznania uprawnień wskazanych w Tytule IV Karty. Deklaracja ta nie ma jednak innego znaczenia, jak tylko posiłkowe znaczenie interpretacyjne.
Należy również zauważyć, że pośrednia skuteczność Karty w „polskich” sprawach rozstrzyganych przez Trybunał Sprawiedliwości UE w trybie pytań prejudycjalnych sądów krajowych (są to pytania kierowane przez sądy krajowe w przedmiocie wykładni bądź ważności przepisów prawa Unii) zostanie utrzymana. Protokół nie ma wpływu na taki skutek Karty.
Inną kwestią, o której warto wspomnieć, jest kwestia tzw. małżeństw homoseksualnych. W tej sprawie panuje w Polsce powszechne niezrozumienie. Po pierwsze – raczej niewiele środowisk domaga się w Polsce wprowadzenia równouprawnienia osób homoseksualnych w zakresie zawierania małżeństw. Nie widać szczególnych powodów – poza religijnymi, które jednak nie powinny mieć wpływu na świeckie prawo obowiązujące w RP – aby wykluczyć możliwość zawarcia małżeństwa przez dwie osoby homoseksualne. Ten postulat nie jest na ogół wysuwany, natomiast próbuje się niekiedy inicjować dyskusję (torpedowaną natychmiast przez środowiska katolickie i skrajnie prawicowe) nad wprowadzeniem możliwości sformalizowania związku dwóch osób tej samej płci (jak również płci odmiennej) poprzez instytucję tzw. rejestrowanych związków partnerskich. Instytucja ta jest w Polsce potrzebna, bo bardzo wiele osób w naszym państwie żyje w związkach niemałżeńskich. Wprowadzenie jej pozwoliłoby uregulować takie kwestie jak dziedziczenie ustawowe, prawo do odwiedzin w szpitalu na zasadach członka rodziny, wspólne rozliczenia podatkowe itd. Niestety, nasz ustawodawca w sposób całkowicie nieracjonalny i żałosny udaje, że problem społeczny związków partnerskich nie istnieje i nie ma potrzeby wprowadzenia odpowiedniej regulacji. Nie pierwszy to zresztą i nie ostatni przykład braku rozsądku polskiego ustawodawcy. Przy okazji dyskusji nad Kartą temat ten został poruszony w ten sposób, że przedstawiciele ówczesnego rządu i Prezydenta RP wskazywali, iż związanie Polski Kartą wymusi „uznanie małżeństw homoseksualnych”. Gdyby owi przedstawiciele zajrzeli do Traktatu i Karty, dowiedzieliby się, że Unia nie dysponuje kompetencjami w zakresie materialnego prawa rodzinnego (art. 9 Karty wskazuje, że prawo do zawarcia małżeństwa jest gwarantowane zgodnie z prawem krajowym, a więc to polski ustawodawca mógłby wprowadzić odpowiednie zmiany w prawie, a nie UE), podobnie jak w sprawach aborcji czy eutanazji. Gdyby osoby te zbadały problem nieco dogłębniej, dowiedziałyby się – na co zwracała uwagę np. prof. Anna Wyrozumska z Uniwersytetu Łódzkiego – że wymuszenie zniesienia wszelkiej dyskryminacji osób homoseksualnych nastąpi prawdopodobnie nie „ze strony UE”, ale przede wszystkim z uwagi na standardy wykładni umów, które wiążą Polskę niezależnie od członkostwa w Unii, przede wszystkim Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Można wręcz zauważyć, że akurat „unijny” Trybunał Sprawiedliwości jest w budzących (powtórzmy – nie wiedzieć czemu) polskie obawy kwestiach zadziwiająco wstrzemięźliwy.
Podsumowując można stwierdzić, że Polska jest oczywiście związana Kartą (wbrew wypowiedziom niektórych polityków), zaś tzw. wyłączenie stosowania Karty wobec Polski na mocy tzw. protokołu brytyjskiego – nie będzie miało miejsca. I dodać można w tym miejscu – na szczęście.
