Zagubione ministerstwo

Co wiemy o MKiDN?

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest – jak na polskie standardy – resortem dużym: składa się z „zaledwie” 9 departamentów, 5 biur oraz jednego centrum informacyjnego. Jego wydatki za rok 2010 wyniosły blisko 2,3 mld zł, z czego prawie 0,8 mld zł (około jednej trzeciej) zostało przekazane podległym mu podmiotom. Resort nadzoruje 32 instytucje kultury, mające status Narodowych, wśród których znajduje się 13 dużych organizacji:

1. Instytut Adama Mickiewicza (powołany w 2000 r.)
2. Instytut Książki (2004)
3. Narodowy Instytut Fryderyka Chopina (2001)
4. Międzynarodowe Centrum Kultury (1991)
5. Polski Instytut Sztuki Filmowej (2005)
6. Archiwa Państwowe (2009)
7. Instytut Teatralny (2003)
8. Filmoteka Narodowa (1955)
9. Narodowy Instytut Audiowizualny (2005/2009)
10. Narodowe Centrum Kultury (2002)
11. Narodowy Instytut Dziedzictwa (2007/2011)
12. Instytut Muzyki i Tańca (2010)
13. Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (2011)

Do tego należy dodać 15 instytucji współprowadzonych przez MKiDN (znajdujących się w jego rejestrze) oraz 16 współprowadzonych przez samorządy. Mamy też w Polsce dalsze instytucje kultury, posiadające osobowość prawną: 110 muzeów, 3 teatry (Teatr Wielki – Opera Narodowa, Teatr Narodowy i Narodowy Teatr Stary Kraków), Filharmonię Narodową, Bibliotekę Narodową oraz 2 galerie (Centrum Sztuki Współczesnej – Zamek Ujazdowski i Zachęta – Państwowa Galeria Sztuki). Istnieje też jedna instytucja kultury, będąca Fundacją, czyli Zakład Narodowy im. Ossolińskich, która otrzymuje bezpośrednią dotację z budżetu, a nie za pośrednictwem MKiDN.

Po co ministerstwu w bezpośrednim otoczeniu instytucje kultury?

Prowadzenie polityki kulturalnej państwa możliwe jest na wiele sposobów; aktualny model zdaje się preferować „wyprowadzenie” jej z resortu i przekazanie w ręce instytucji. Powstaje zatem pytanie, czy jest to rozwiązanie dobre, przyczyniające się do usprawnienia działań państwa, czy też należało by sięgnąć po inne metody.

Odpowiedź zacząć należy od przeanalizowania zasadności powoływania instytucji kultury (zwanych na użytek tego tekstu również „obwarzankami”). Ideą było tu odpowiedzenie na realne potrzeby (np. przygotowanie uczestnictwa Polski w międzynarodowych targach książki) oraz wyprowadzenie z ministerstwa znacznej części zarządzania konkretnymi zadaniami i ewolucyjne wymuszenie pojawienia się tzw. budżetów zadaniowych. Jednak już bardzo pobieżny rzut oka na daty powstania „obwarzanków” wskazuje, że zdecydowana większość (11 z 13) została utworzona po 2000 roku, czyli mogło mieć to związek z ówczesną sytuacją polityczną. Ze względu na fakt, że w ostatniej dekadzie funkcję ministra kultury pełnili głównie Kazimierz Michał Ujazdowski, Waldemar Dąbrowski i aktualnie urzędujący minister, Bogdan Zdrojewski, nasuwa się tu przypuszczenie, że wiele instytucji ma swoje korzenie w ich własnych wizjach tego sektora. Samo w sobie nie jest to, rzecz jasna, naganne, a wręcz pożądane: kierujący resortem powinien robić to z pełną świadomością, ale kilka faktów jest zastanawiających.

Po pierwsze, instytucje dublują swoje funkcje, a kompetencje oraz zakresy działania nakładają się na siebie. Poza tym, ich pierwotna, podstawowa funkcja, czyli przydział pieniędzy oraz działania promocyjne, zostały – prawem kaduka – w praktyce codzienności urzędniczej rozszerzone. I tak, Instytut Książki ma przejąć część ruchomości po upadającym PIW-ie, czyli de facto samodzielnie zająć się działalnością para wydawniczą;   za prowadzenie dokumentacji archiwalnej w formie zapisu odpowiada zarówno Archiwum Państwowe, jak i Narodowy Instytut Audiowizualny; Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów konkuruje z Narodowym Instytutem Dziedzictwa, jeśli chodzi o zachowanie dziedzictwa kulturowego oraz istnieją co najmniej trzy podmioty upowszechniające kulturę polską zagranicą (Instytut Adama Mickiewicza, Międzynarodowe Centrum Kultury oraz Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, choć ten jedynie w zakresie dotyczącym dokonań konkretnego kompozytora). W dodatku, prawie każda instytucja branżowa, tj. dotycząca książek, filmu, teatru, muzeów czy muzyki zawiera w swym statucie postulat archiwizacji materiałów, co wchodzi ex definitione w skład zadań Narodowego Instytutu Audiowizualnego i sprawia, że dorobek artystyczny podlega rozproszeniu. Wielość „odpowiedzialnych” należy więc uznać za rozwiązanie co najmniej dyskusyjne.

Po drugie, misje instytucji podawane w statutach są niezwykle mało konkretne i czasem można odnieść wrażenie, że nie do końca jasny jest cel powołania danego podmiotu (tu kuriozalnym przykładem jest passus w statucie Instytutu Muzyki i Tańca, że docelowo przeznaczony jest do… podziału na Instytut Muzyki i Instytut Tańca!). Takie zapisy, jak „kształtowanie świadomości społecznej w zakresie wartości i zachowania dziedzictwa kulturowego” czy „kreowanie zainteresowania kulturą i sztuką” można znaleźć w co drugim dokumencie, na którym ma opierać się funkcjonowanie „narodowych” instytucji. Często też w statucie umieszczana jest istna litania zadań – większość podmiotów wymienia ich kilkanaście, w tym tak ogólnikowe, jak m.in. „prowadzenie szerokiej działalności informacyjnej w zakresie muzyki”. Odnosząc się do kwestii misji nie sposób też nie wspomnieć o trudnościach z identyfikowaniem efektów działalności instytucji, choćby poprzez konfrontację ich aktywności z innymi podmiotami kultury bezpośrednio świadczącymi usługi. Ten argument przemawia za zdecydowanie większą jawnością działania instytucji kultury w bezpośrednim otoczeniu MKiDN. W tym miejscu należy zatem bardzo dobitnie postawić pytanie o weryfikację efektywności działań w wymiarze audytorium kultury polskiej i światowej. Prawdopodobnie ze strony MKiDN ona w ogóle nie istnieje, a prostą i jedyną zarazem miarą realizacji tak mało wymiernych zadań jest wyłącznie wydatkowanie środków przewidzianych w planach finansowych.

Po trzecie, niejasne jest rozgraniczenie działań samego ministerstwa kultury od instytucji je okalających. W resorcie znajduje się Departament Dziedzictwa Kulturowego realizujący identyczne cele, co powołany przez MKiDN Narodowy Instytut Dziedzictwa oraz Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (podtrzymywanie i rozpowszechnianie tradycji narodowej, opieka nad dorobkiem muzealnictwa), a podobna sytuacja dotyczy też Departamentu Współpracy z Zagranicą (te same zadania, które prowadzi Instytut Adama Mickiewicza – promocja polskiej kultury poza granicami kraju) czy Departamentu Mecenatu Państwa (łatwo tu o spór kompetencyjny z Narodowym Centrum Kultury, również wspierającym i popularyzującym działalność artystyczną, cokolwiek to oznacza).

Po czwarte, każda instytucja, niezależnie od sposobu jej powołania (aktem założycielskim ministra czy osobną ustawą), generuje konieczność zatrudnienia dobrze opłacanego kierownictwa, etatowych pracowników i poniesienia kosztów administracyjnych związanych z jej prowadzeniem. W większości przypadków na szczeblu kierowniczym chodzi o minimum stanowisko dyrektora i jego zastępców (od 1 do 3 osób), członków rady programowej (od 5 do 15 osób), kolegiów doradczych, zespołów zadaniowych oraz pełnomocników. Tworzy się tym sposobem dość duże podmioty o rozbudowanej obsadzie.

Po piąte, fakt nominowania dyrektora instytucji bezpośrednio przez ministra, bez korzystania z drogi konkursowej, może rodzić podejrzenia o tworzenie umocowanych ustawowo miejsc pracy dla uprzywilejowanych osób. Jak uczą fakty (np. dyrektorem nowo powołanego Instytutu Muzealnictwa został dotychczasowy wicedyrektor w departamencie Dziedzictwa), jest to procedura dość niebezpieczna, bo utrwalająca sieć powiązań i konserwująca układy. Co więcej, pojawiło się też ryzyko powoływania dyrektorów instytucji kultury – w końcu przecież instytucji publicznych – na okres aż 7 lat, co w polskim prawie byłoby szczególnym precedensem: rozwiązanie takie przewiduje ustawa z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, która oczekuje na podpis Prezydenta RP.

Po szóste, o ile wydatki MKiDN są dość jasno określone i opisane w sprawozdaniach, to już przeznaczenia funduszy – pochodzących w większości ze środków publicznych – na utrzymanie wokółministerialnych instytucji można się jedynie domyślać. Na stronach internetowych podmiotów jedynie w bardzo nielicznych przypadkach figuruje słowo „budżet”, nie wspominając już o informacjach na temat jego realizacji. Narzuca się tu nieobecność analizy ekonomicznej, poprzedzającej kreowanie instytucji, czyli rzetelnego zastanowienia się, czy i z czego jest ona w stanie się utrzymać. Kwestia najdalej posuniętej niejawności w działaniu „obwarzanków” jest ewidentna, biorąc pod uwagę znaczące niebezpieczeństwo wystąpienia niekorzystnych zjawisk w dziedzinie, która de facto opiera się na pieniądzach publicznych. Mogą one w swobodnej dyspozycji kierownictwa tych podmiotów stać się pełnym pokus instrumentem budowania systemu powiązań, a kierownictwo działając jako samowładny donator – „twórcą i dysponentem uzależnień” innych podmiotów. W ślad za tym, możliwość przyszłego zdyskontowania powstałych zależności, mających często interpersonalny charakter, stanowi argument na rzecz większej finansowej transparentności funkcjonowania tych instytucji. W obecnej formule najbardziej znaczące i finansowo silne (zresztą wyłącznie dzięki dotacji podmiotowej MKiDN) „obwarzanki” stają się idealnymi kandydatami do powstawania małych autonomicznych Bizancjów.

Po siódme, wreszcie, finansowanie „obwarzanków” pochodzi w lwiej części z komfortowej pod każdym względem tzw. dotacji podmiotowej, czyli pieniądzom, przekazywanym przez budżet państwa na realizację celów statutowych. W teorii nie jest to pozbawione sensu: jej praktyczny wymiar sprowadza się do tego, że pokrywa ona jedynie pensje oraz pozwala utrzymać materię siedziby i zbiorów. Zatem pieniądze na działalność programową (ale też np. na digitalizację, zakupy dzieł sztuki czy większe prace konserwatorskie) zdobywać trzeba na zewnątrz, w konkretnych programach operacyjnych. W ten sposób Ministerstwo zostaje zwolnione z odpowiedzialności – jest fundusz na dany program, choćby w Instytucie Książki, jego regulamin, ale też konkurs, więc wszystko ma walor niezależności i konkurencyjności. Problem rodzi się w praktyce, gdyż nie każda instytucja kultury aktywnie szuka innych niż państwowe źródeł finansowania, zadowalając się stałą kwotą, która umożliwia jej bezpieczne trwanie.

Z powyższych rozważań wynika, że nie istnieją obiektywne kryteria powoływania instytucji kultury (zwanych też czasem, nie wiedzieć, czemu, „instytutami”, podczas, gdy żadnych funkcji badawczych czy naukowych najczęściej nie pełnią!). Mamy więc do czynienia z uznaniowym i niczym nieograniczonym tworzeniem instytucji wokół ministerstwa, których powstawanie prowadzi do wielorakich konsekwencji w zarządzaniu kulturą w Polsce, przy których nawet aspekt ryzyka związanego z niegospodarnością, a co najmniej nieracjonalnością działania wydaje się mniej istotny.

Kto tu rządzi?

Najbardziej narzucającą się konstatacją jest silna dominacja podmiotów wokółministerialnych w kształtowaniu polityki kulturalnej państwa. Kontrola ze strony ministerstwa, sprowadzająca się de facto do zatwierdzania przez ministra sprawozdania finansowego instytucji, sprzyja rosnącej samodzielności jednostek i podejmowaniu przez nie działań na własną rękę, bez konsultacji z ministerstwem. Poza tym, instytucje są bardzo słabo audytowane przez swojego „założyciela” – MKiDN nie potrafi na bieżąco recenzować aktywności instytutów, które działając poza oficjalnymi strukturami ministerstwa i nie będąc poddawane szczegółowym rozliczeniom z realizacji swoich zadań, zaczynają żyć własnym życiem, zatrudniać pracowników z klucza towarzyskiego czy rodzinnego, podejmować projekty, nie mające dużej wartości merytorycznej, a jedynie prestiżową lub koncentrować się na doraźnych inicjatywach, bez szerszego, strategicznego spojrzenia na wizję polskiej kultury. Stąd pojawia się niebezpieczeństwo kreowania polityki kulturalnej państwa nie w samym ministerstwie, ale w instytucjach skupionych wokół niego.

Z drugiej zaś strony, paradoksalnie, pozbawienie autonomii finansowej i uzależnienie materialne od ministerstwa, które wyraża się w stałej dotacji na bieżące funkcjonowanie instytucji, rodzi uzasadnione obawy, że duża część podmiotów jest powoływana niepotrzebnie, dla zaspokojenia jakiejś wąskiej grupy interesów oraz że wiele z nich cieszy się szczególnymi przywilejami.

Następny wniosek, bodaj najdonioślejszy, dotyczy braku jednego, centralnego ośrodka, decydującego o strategii Polski w dziedzinie kultury. To dość newralgiczny teren, nie należący może do priorytetów rządzenia krajem, a w wielu państwach wręcz pozostawiony sam sobie i funkcjonujący dzięki organizacjom trzeciego sektora i podmiotom prywatnym, ale w naszych warunkach wciąż stanowiący jedną z „wizytówek” na świecie i klucz do przemian świadomościowych obywateli, więc wymagający zaproponowania spójnej wizji, co zresztą powinno być zadaniem każdego ministerstwa.

Tymczasem MKiDN otoczone jest wieńcem nie tylko instytucji, ale i rozmaitych rad branżowych, powoływanych do opiniowania projektów czy kształtowania polityki danych sektorów działalności kulturalnej. Wszelkie te rady i organy mogą po cichu pełnić funkcję parawanu dla braku dialogu ze środowiskiem artystycznym – mają one (wynikającą ze statutów) często jedynie rolę dekoracyjną. Udział w nich stanowi wprawdzie wyróżnienie czy nobilitację, ale ich realna władza, wpływ na organizację instytucji jest znikomy. Powstaje pytanie, czy mnożenie tego typu bytów nie jest zbędne w sytuacji istnienia tylu innych ciał, choćby departamentów w ministerstwie. W sytuacji powoływania szeregu organów doradczych czy wykonawczych, trudniej jest bowiem kontrolować realizację założeń ministerstwa i sprawia to wrażenie chaosu instytucjonalnego.

Dodatkowym problemem staje się fakt, że otoczenie MKiDN siecią powiązanych z nim instytucji powoduje zdjęcie odpowiedzialności za decyzje z ministerstwa i „rozmywania” jej na inne podmioty. Ich rozproszenie powoduje ucieczkę od powstania zwartego systemu, czyli architektury polityki kulturalnej w Polsce. Nie wiadomo, kto za co odpowiada, jaka jest właściwie rola ministerstwa w kontekście tak licznych instytucji kultury, w jakim celu są one powoływane, jakie mają uprawnienia i zadania oraz skąd czerpią środki na swoją działalność. Interesująca jest też kwestia przełożeń personalnych: kto zasiada na stanowiskach kierowniczych w instytucjach kultury i na co te osoby mają realny wpływ, jeśli chodzi o kreowanie polityki ministerstwa. Tu zadziwiająca jest szybkość, z jaką minister powołuje dyrektora danej instytucji – może rodzić to obawę (oby bezzasadną), że myślenie o jej utworzeniu zaczyna się od kwestii obsady, a nie zadań do wykonania. W dodatku osobowości, które stają na czele instytucji kultury bywają tak silne, że bez większego trudu wokół nich powstają silne ośrodki władzy, konkurencyjne wobec ministerstwa, a ich dyrektorzy pozwalają sobie nawet wchodzić w rolę mecenasów, pozwalając na imienne dedykowanie sobie dzieł artystycznych, zamówionych za pieniądze podatników, których są depozytariuszami i dysponentami w imieniu MKiDN.

A przecież, jeżeli dobrze zaplanowałoby się system funkcjonowania sektora kultury, osiągnie to wymierne korzyści finansowe: dystrybucja pieniędzy będzie czyniona w sensowniejszy i sprawniejszy sposób. I może nawet okaże się, że przyniesie oszczędności – instytucje kultury są „finansochłonne” ze względu na rozbudowany aparat obsługujący, konieczność pokrycia kosztów siedziby itp. Obecnie, instytucje zgrupowane wokół MKiDN w zasadzie „zamykają” prowadzenie działalności kulturalnej w Polsce w rękach państwa. Tam kierowany jest główny strumień pieniędzy i znajdują schronienie ludzie, którzy źle odnajdują się w funkcjonowaniu na wolnym rynku. Tymczasem państwo powinno być raczej mecenasem działań kulturalnych, a nie twórcą ich wykonawców. Ale jeśli system finansowania działalności rozmaitych instytucji kultury oparty na zewnętrznych operatorach (Instytutach) miałby sprawnie działać, nie mogłoby być np. tak drastycznego ograniczenia limitu wniosków, jakie taka instytucja ma prawo składać (co wciąż obowiązuje). Wymagałaby też rozpatrzenia kwestia tzw. wkładu własnego, bo teraz podmioty muszą blokować istotne pieniądze, będące procentowym udziałem całej sumy, o którą aplikują, co buduje sytuację finansowego zapętlenia i lekkiego absurdu…

Ostatnia refleksja ma związek z efektami działań instytucji kultury. Przede wszystkim, uderza fakt, że nie jest prowadzona żadna ocena ich działań w sensie merytorycznym. Zresztą, przy tak enigmatycznych statutach trudno nawet znaleźć rozsądne narzędzie ewaluacji. Natomiast odpowiedzialność departamentów za poszczególne instytucje zbudowano w taki sposób, że instytuty stają się nienazwanymi „przedłużeniami” ministerstwa, a nierzadko pełnią też rolę swoistej zasłony dymnej przykrywającej indolencję resortu w danej sprawie czy brak polityki państwa. Na pytanie, jak w Polsce funkcjonuje kultura można przecież dać łatwą odpowiedź, że doskonale, skoro jest tyle instytucji powołanych do jej propagowania czy ochrony. „Obwarzanki” są zatem wygodne zarówno dla ministerstwa, jak i dla siebie samych. A MKiDN otaczając się podległymi mu instytucjami jest w stanie zrzucić na nie odpowiedzialność za brak własnych sukcesów, jak i pochwalić się ich osiągnięciami.

Co można zmienić?

1. Zacząć od sformułowania zadań, stojących przed ministerstwem kultury (zredefiniowanie misji instytucji kultury), a dopiero po ich stworzeniu zastanawiać się, jakie jednostki mogłyby je wykonywać. Nie należy tu również przyjmować założenia, że jedna kwestia odpowiada jednej instytucji: zagadnienia można łączyć w grupy (np. opiekę nad obiektami muzealnymi z ochroną dziedzictwa narodowego).

2. Tak określić departamenty w ministerstwie, aby objęły swym działaniem jak największą liczbę zadań, szczególnie te, związane z przygotowywaniem długofalowych strategii, kontrolą i koordynacją działań w danym sektorze.

3. Przyjąć konkretne kryteria powoływania instytucji kultury, posiadających osobowość prawną. Warunkami brzegowymi mogą być m.in. niemożność wykonania danego zadania wyłącznie środkami ministerstwa i konieczność poszukiwania dodatkowych źródeł finansowania; wysoka specjalizacja czynności, wymagająca zastosowania skomplikowanych narzędzi, chociażby informatycznych (dotyczy to m.in. archiwizacji); posiadanie wyodrębnionych środków na pokrycie kosztów realizacji danego zadania przez ministerstwo; sprawdzenie, że korzystniejsze finansowo będzie powołanie oddzielnej instytucji niż pozostawienie określonej kwestii w ministerstwie itp.

4. W sytuacji, kiedy instytucje kultury nie są w stanie generować istotnych przychodów, nie nadawać im statusu jednostki z osobowością prawną, gdyż ta staje się wręcz zachętą do nieefektywności wydawania środków publicznych.

5. Ograniczyć finansowanie bieżącego działania instytucji kultury (forma dotacji podmiotowej) – pozostać przy rozdzielaniu środków w systemie projektowym, który umożliwia przyznawanie grantów na konkretny cel różnym podmiotom prywatnym i publicznym (dotacje celowe), bez faworyzowania kogokolwiek. Dotacja podmiotowa nie podlega rozliczeniu i jest wygodną formą unikania odpowiedzialności za efekt z przyznanych środków i jakość gospodarowania nimi, zarówno po stronie dawcy (MKiDN), jak i biorcy – danej instytucji.

6. Delegować jak najwięcej zadań w dziedzinie kultury podmiotom zewnętrznym, np. trzeciego sektora czy samorządom. W gestii ministerstwa nie powinno być organizowanie wydarzeń, tylko zlecanie ich organizowania (przykładem niech będzie Rok Miłosza). Następstwem nieprzerwanego koncentrowania organizacji ważnych wydarzeń kulturalnych w konkretnej instytucji podległej MKiDN jest brak możliwości skonfrontowania efektów jej działalności z podmiotem niepublicznym, co nie pozwala na rzetelną ocenę jakości pracy samej instytucji. Ponieważ delegacja zadań stosowana jest np. we francuskim modelu państwowej polityki kulturalnej, warto poddać analizie obowiązujące tam mechanizmy.

7. Skonstruować statut instytucji w sposób, który umożliwi weryfikację jej działań – określić konkretne zadania podmiotu oraz mechanizm kontrolny. Liczba zatrudnionych pracowników administracyjnych w instytucjach musi zostać uzależniona od typu ich zadań (redukcja kosztów aparatu biurokratycznego).

8. Uwzględnić w BIP „obwarzanków” informację o wielkości łącznego zatrudnienia w danej organizacji, wysokość środków finansowych kierowanych na wynagrodzenia zatrudnionych pracowników, usługi kupowane na „zewnątrz”, od innych podmiotów, koszty poszczególnych imprez oraz koszty reprezentacyjne.