W latach poprzedzających początek pandemii COVID-19, polski rynek pracy był opisywany jako rynek pracownika ze stałym wzrostem płac i spadającą stopą bezrobocia. W wielu gałęziach gospodarki brakowało pracowników, a liczne branże zmniejszały ten niedobór dzięki napływowi siły roboczej z zagranicy, głównie z Ukrainy i Białorusi. Wybuch pandemii COVID-19 gwałtownie zmienił sytuację na polskim rynku pracy, ale nawet bez tego od dawna trapiły go różne istotne problemy strukturalne. Pandemia COVID-19 tylko wyostrzyła te problemy. Jeśli wykorzystamy go dobrze, unijny program NextGenerationEU pomoże Polsce skupić się na problemach rynku pracy, które nierozwiązane, znacząco przeszkodziłyby polskiemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu, zarówno na krótszą, jak i dłuższą metę.
Polskie doświadczenie z funduszami europejskimi można opisać jako „najpierw absorbcja”. Oznacza to skupienie się na najłatwiejszych do osiągnięcia celach, tak aby wykorzystać wszystkie przydzielone fundusze. Potrzeba wsparcia rozwoju kapitału ludzkiego była w Polsce istotna od samego początku polskiego członkostwa w UE, ponieważ krajowa stopa bezrobocia znajdowała się wtedy na dużo wyższym poziomie niż w zachodniej części UE.
Do tej pory pandemia COVID-19 w największym stopniu dotknęła ludzi młodych wchodzących na rynek pracy, pracowników większości usług oraz zatrudnionych na umowie o pracę na czas określony. Kurczenie się gospodarki może oznaczać poważniejsze problemy dla większej części siły roboczej. Niewątpliwie pogłębiła się istniejąca już niepewność, charakterystyczna dla wielu sektorów gospodarki i pozostanie wyraźną cechą polskiej gospodarki jeszcze długo po zakończeniu pandemii.
Każda długofalowa analiza polskiego rynku pracy wykazuje, że braki w podaży są znacznie poważniejszym problemem niż brak popytu, zwłaszcza jeśli weźmiemy też pod uwagę niedopasowanie kwalifikacji pomiędzy tymi dwoma.
Dotychczasowe fundusze unijne wspierające polski rynek pracy
Aktualnie trwa wprowadzanie trzeciego programu operacyjnego poświęconego wspieraniu kapitału ludzkiego. Skala funduszy przewidzianych w tych programach jest następująca:
- Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006 – 2 miliardy euro;
- Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013 – 11,4 miliarda euro;
- Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 – 5,5 miliarda euro.
Oprócz powyższych, kilka innych programów współfinansowanych przez UE obejmuje działania związane z rynkiem pracy, np. regionalne programy operacyjne, programy rozwoju obszarów wiejskich oraz te poświęcone rybołówstwu.
Porównanie między stopą bezrobocia w momencie wprowadzenia pierwszego współfinansowanego przez UE programu poświęconego polskiemu rynkowi pracy, a stopą bezrobocia przed pandemią COVID-19, pokazuje jak ogromna nastąpiła poprawa. Pod koniec 2003 r. (rok przed wejściem Polski do UE) stopa bezrobocia wynosiła 20%, natomiast pod koniec 2019 r. spadła do 5.2% (na koniec 2020 r. – 6.2%)[1]. Niemniej jednak pozostały liczne problemy strukturalne, a wraz z szybkim rozwojem nowoczesnych technologii oraz starzeniem się społeczeństwa polski rynek pracy mierzy się z nowymi wyzwaniami.
Porównanie priorytetów i wyzwań aktualnych w momencie wprowadzenia każdego programu współfinansowanego przez EFS pokazuje, że są one takie same już od prawie dwóch dekad. Może to wskazywać zarówno na skalę tych wyzwań, jak na nieskuteczność kroków podjętych w celu ich przezwyciężenia. Nie komentując tego która opcja jest prawdziwa, jasne jest, że wyzwania, przed którymi stoimy, są na tyle ogólne, że można je zastosować do większości państw członkowskich UE. Dlatego też, możemy ocenić faktyczny wpływ i przyszłe potrzeby jedynie po bardziej szczegółowej analizie wyników oraz powziętych działań. Wygląda na to, że w wielu obszarach nastąpiły znaczące postępy, ale niektóre problemy nie otrzymały na tyle wystarczającego wsparcia instytucjonalnego, aby można było mówić o zauważalnej poprawie. Fundusze UE nie zmieniają ram instytucjonalnych ani prawnych i nie mogą wpłynąć na inne istotne strategie czy struktury rynkowe. Ogranicza to ich skuteczność, a pomóc mogą jedynie działania towarzyszące w kraju – zmiany w prawie i innych elementach polityki państwowej.
Problemy polskiego rynku, wymagające rozwiązania
Niska produktywność pracy uważana jest za największy problem polskiego rynku pracy, a nawet samej gospodarki. Chociaż w ostatnich latach doszło do znacznej poprawy (w okresie od 2010 do 2019 zanotowano wzrost z 19 555 EUR do 26 672 PPS[2]), produktywność pracy nadal jest poniżej średniej UE. Istnieje wiele czynników, które mogą być tego powodem, m.in.: płace znacznie niższe od unijnej średniej, niska innowacyjność oraz niskie nakłady inwestycyjne.
Jak widać na podstawie zaleceń Komisji Europejskiej dla Polski, niemalże każdego roku w okresie 2013-2019[3], jednym z problemów krajowego rynku pracy i dostosowania jest nadmierna niestabilność zatrudnienia. Tyczy się to zarówno umów o pracę na czas określony, jak i liczby osób samo zatrudnionych, która jest wyższa niż unijna średnia. Niemniej jednak, w rekomendacjach na rok 2020, w samym środku pandemii COVID-19, zalecano wzrost elastyczności na rynku pracy[4].
Innym istotnym problemem na polskim rynku pracy jest starzenie się społeczeństwa. Pogłębiają go niski wiek emerytalny i niska obecność osób powyżej 65 roku życia na rynku pracy. Przyczynia się do tego wiele czynników, z czego najważniejszymi są: problemy zdrowotne, niechęć pracodawców do zatrudniania osób starszych, niska elastyczność podaży pracy (ograniczona liczba zatrudnień w niepełnym wymiarze czasu pracy lub o elastycznych godzinach), ogólnie zły klimat społeczny w miejscach pracy oraz zobowiązania rodzinne – opieka nad wnukami czy rodzicami w starszym wieku. Dlatego w 2019 r. jedynie 8,6% mężczyzn i 3,4% kobiet w wieku 65+ było aktywnych zawodowo[5].
Nierówność płci także jest poważnym problemem. W odróżnieniu od większości państw członkowskich UE jest to bardziej widoczne pod względem udziału kobiet aktywnych na rynku pracy niż pod względem zróżnicowania płac, jednak w ostatnich latach różnica ta wzrasta ze względu na rosnącą popularność zatrudnienia w niepełnym wymiarze.
Sytuacja na polskim rynku pracy jest różna w zależności od branży. W najważniejszych dla społeczeństwa sektorach – służbie zdrowia i edukacji – jest ona najcięższa z powodu braku wysoko wykwalifikowanych specjalistów. Niedobór pracowników jest wynikiem kiepskich warunków pracy, niskich wynagrodzeń i niskiego statusu tych profesji (z wyjątkiem lekarzy specjalistów). Z tego powodu średnia wieku nauczycieli (zwłaszcza w kształceniu zawodowym), pielęgniarek oraz lekarzy o różnych specjalizacjach i w wielu instytucjach, jest w Polsce wyższa niż wiek emerytalny. Ta sytuacja wymaga natychmiastowych działań, ponieważ tych pracowników nie zastąpią imigranci.
Co już wiemy o planach wsparcia polskiego rynku pracy z funduszy unijnych w najbliższych latach?
Polski rząd nie przedstawił jeszcze swojego Krajowego Planu Odbudowy, więc nie wiemy jakie rozwiązania zostaną zastosowane i jaki będzie ich zakres. Według przewidywań plan będzie gotowy do wszczęcia konsultacji społecznych do końca lutego, co nie pozostawia Polsce wiele czasu na wprowadzanie zmian przed terminem złożenia go w Komisji Europejskiej. Sporządzanie planu koordynuje Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, które wezwało wszystkie ministerstwa do przedłożenia ponad 1 200 projektów związanych z różnymi obszarami aktywności gospodarczej i usług publicznych.
Rządową ocenę potrzeb w zakresie wsparcia kapitału ludzkiego najlepiej prezentuje Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030[6]. Stanowi ona też podstawę rządowego projektu umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021-2027 w Polsce[7]. Planowane wsparcie kapitału ludzkiego przedstawione w tym projekcie dokumentu obejmuje m.in.:
- zwiększenie możliwości znalezienia zatrudnienia dla wszystkich poszukujących pracy;
- promowanie samozatrudnienia;
- zwiększenie zdolności do pracy osób starszych;
- promowanie równych szans dla kobiet i mężczyzn na rynku pracy;
- wspieranie wprowadzenia kompleksowej strategii zarządzania procesami migracji;
- zwiększenie potencjału zatrudnionych w Urzędach Pracy;
- przystosowanie usług dla poszukujących pracy do zmieniającego się rynku pracy;
- ulepszenie mechanizmów diagnozowania i prognozowania zapotrzebowania na umiejętności.
Powyższa lista pokazuje, że rozpoznanie potrzeb rynku pracy jest poprawne. Rzeczywisty wpływ tej interwencji będzie zależał od ilości funduszy przeznaczonych na konkretne instrumenty i procedury oraz kryteriów kwalifikujących.
Rekomendowane działania
Nie wiemy jeszcze w jakim stopniu pandemia COVID-19 wpłynie na polski rynek pracy. Ale jedno możemy stwierdzić z pewnością – powinniśmy bezzwłocznie zająć się problemami strukturalnymi rozpoznanymi przed pandemią, ponieważ pogrążają one polską gospodarkę. Te części polskiego rynku pracy, które najbardziej potrzebują znaczącego wsparcia i/lub zmian strukturalnych, są różnorodne. Główne zalecenia związane z obszarami wymagającymi interwencji publicznej oraz potrzebnymi instrumentami i zmianami prawnymi obejmują:
- zmianę funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia na wszystkich poziomach. Muszą być one bardziej proaktywne i elastyczne. Wymaga to zarówno zmian prawnych w zakresie instrumentów politycznych i zasad wdrażania, jak i przekwalifikowania oraz podniesienia kwalifikacji pracowników tych instytucji, aby zapewnić im umiejętności potrzebne do wykonywania zadań. Wyjątkową uwagę należy poświęcić długotrwale bezrobotnym osobom z mniejszą szansą na zatrudnienie, osobom ze specjalnymi potrzebami oraz osobom, których kwalifikacje nie odpowiadają aktualnym wymaganiom rynku;
- w zakresie publicznych służb zatrudnienia, szczególny nacisk należy położyć na rozwój usług doradztwa zawodowego dla dorosłych – zarówno szukających pracy, jak i już pracujących, tak aby jak najlepiej wykorzystać ich umiejętności i w przyszłości zapobiec problemom na rynku pracy, wynikającym z przestarzałych umiejętności i wiedzy oraz strukturalnych zmian rynku pracy;
- cyfryzację publicznych służb zatrudnienia. Dzięki temu potencjalni pracodawcy i pracownicy mogliby się łatwiej oraz szybciej odnaleźć. Umożliwiłoby to również szybszą współpracę pomiędzy oddziałami tych służb, co potencjalnie mogłoby skutkować wyższym stopniem dopasowania podaży do popytu, a tym samym zmniejszyć problem niedopasowania między nimi.
- oddolne podejście do zapotrzebowania na instrumenty wsparcia. Zarówno podejmowane działania, jak i regulacje prawne dotyczące rynku pracy powinny być kształtowane przez realne potrzeby rynku pracy. Ponieważ potrzeby pracodawców i pracowników często są postrzegane jako sprzeczne, rolą państwa jest mediacja, aby żadna ze stron nie była nadmiernie wykorzystywana;
- zapewnienie dalszych zmian w kształceniu i szkoleniu zawodowym zgodnie z potrzebami rynku pracy. Potrzeby społeczno-ekonomiczne zmieniają sie gwałtownie, a system edukacji musi je odzwierciedlać na wszystkich poziomach i we wszystkich aspektach. Instytucje rynku pracy muszą współpracować z instytucjami odpowiedzialnymi za działanie całości systemu edukacji, aby zapewnić ofertę edukacyjną odpowiadającą wymaganiom rynku pracy. Odnosi się to również do zmian i podnoszenia kwalifikacji nauczycieli na wszystkich poziomach edukacji, aby mogli w pełni korzystać z Internetu i innych technologii w nauczaniu oraz procesach uczenia się, a także by te umiejętności mogli zdobyć uczniowie;
- szczególne ukierunkowanie na kształcenie dorosłych. Kształcenie ustawiczne nadal nie jest w Polsce popularne. Ludziom nadmiernie obciążonym pracą i obowiązkami rodzinnymi trudno znaleźć czas na kontynuowanie edukacji. Ponadto, pracodawcy nie otrzymują wystarczających zachęt do oferowania swoim pracownikom szkoleń zawodowych w zakresie podnoszenia lub zmiany kwalifikacji, ponieważ uważają, że będzie to strata czasu i pieniędzy z powodu wysokiej fluktuacji na rynku pracy;
- wsparcie dla pracowników zagranicznych oferowane w ramach systemu, który bierze pod uwagę kwalifikacje osób szukających pracy w Polsce. Brak polityki migracyjnej ogranicza możliwość zatrudnienia się w Polsce, tym samym zmniejszając potencjalne korzyści, które zagraniczni pracownicy mogliby wnieść do polskiej gospodarki.
- z uwagi na duże zróżnicowanie regionalne na polskim rynku pracy realizowane działania muszą być dostosowane do specyficznych potrzeb. Ta rekomendacja jest zgodna z oddolnym oraz opartym na popycie modelu projektowania i wdrażania polityki rynku pracy.
Całą powyższą analizę potrzeb polskiego rynku pracy można podsumować jednym słowem: elastyczność. Należy pilnie uwzględnić szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i żądania wszystkich zainteresowanych stron oraz wszystkie instrumenty polityczne i poziomy regulacji prawnych.
Odpowiadając na pytanie postawione w tytule możemy stwierdzić, że fundusze NextGenerationEU przewidziane na zmianę i podnoszenie kwalifikacji polskich pracowników mogą znacząco pomóc w dopasowaniu ich umiejętności do potrzeb nowoczesnego rynku pracy i wsparciu gospodarczej odbudowy Polski.
Bibliografia
Ewalu, Analiza społeczno-gospodarcza wraz z diagnozą obszarów interwencji EFS. Raport przygotowany na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, Warszawa, 2020 .
Główny Urząd Statystyczny, Stopa bezrobocia rejestrowanego w latach 1990-2020. Dostęp: https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/bezrobocie-rejestrowane/stopa-bezrobocia-rejestrowanego-w-latach-1990-2020,4,1.html
Komisja Europejska, Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2019 r., COM(2019)521.
Komisja Europejska, Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski na 2020 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2020 r., COM(2020)521.
Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, Warszawa 2020.
Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Projekt umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021-2027 w Polsce, Warszawa 2021.
Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004-2006, Warszawa 2004.
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013, Warszawa 2015.
Uchwała nr 155 Rady Ministrów z dnia 27 października 2020 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030.
[1] Główny Urząd Statystyczny, Stopa bezrobocia rejestrowanego w latach 1990-2020. Dostęp: https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynek-pracy/bezrobocie-rejestrowane/stopa-bezrobocia-rejestrowanego-w-latach-1990-2020,4,1.html
[2] Ewalu, Analiza społeczno-gospodarcza wraz z diagnozą obszarów interwencji EFS. Raport przygotowany na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, Warszawa, 2020, p. 27.
[3] Przykład: Komisja Europejska, Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2019 r., COM(2019)521.
[4] Komisja Europejska, Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski na 2020 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2020 r., COM(2020)521.
[5] Ewalu, Analiza społeczno-gospodarcza wraz z diagnozą obszarów interwencji EFS. Raport przygotowany na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, Warszawa, 2020, p. 27
[6] Uchwała nr 155 Rady Ministrów z dnia 27 października 2020 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030.
[7] Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Projekt umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021-2027 w Polsce, Warszawa 2021.
Tekst jest tłumaczeniem artykułu, który ukazał się w języku angielskim w publikacji „Next Generation EU. A Southern-Northern Dialogue” (wyd. European Liberal Forum 2021). Tłumaczenie: Natalia Czekalska.
Autor zdjęcia: Razvan Chisu
________________________________________________________________
Fundacja Liberté! zaprasza na Igrzyska Wolności w Łodzi w dniach 10 – 12.09.2021.
Dowiedz się więcej na stronie: https://igrzyskawolnosci.pl/
Partnerami strategicznymi wydarzenia są: Łódź oraz Łódzkie Centrum Wydarzeń.
