Polityka społeczna to chyba największa bolączka państwa i społeczeństwa polskiego. Nie potrafimy o niej racjonalnie rozmawiać, nie potrafimy zastanowić się do czego ona tak naprawdę miałaby służyć, dlaczego łożymy na nią ogromne środki, co zrobić aby była skuteczna. Dyskurs w znacznej mierze toczy się między zwolennikami zwiększenia redystrybucji i zwolennikami ostrych cięć. Dyskusja ta jest w ogromnym stopniu jałowa, bo nie dotyczy błędów, które tkwią w systemie, nie próbuje realnie rozwiązywać problemów. Populiści (niesłusznie) nazywają liberałów bezdusznymi bogaczami, którzy chcą zniszczyć biednych ludzi. Liberałowie (całkiem słusznie) nazywają populistów nieodpowiedzialnymi nieukami, którzy doprowadzą do finansowego upadku państwa. Jednak ta dyskusja prowadzi jedynie do politycznego klinczu. Tymczasem polityka społeczna pozostaje droga i nieskuteczna, wydajemy na nią ogromne środki, a nie potrafimy zapobiegać ubóstwu. Nikt nie potrafi wypracować trzeciej drogi, która potrafiłaby ten impas przełamać.
Po co państwo prowadzi politykę społeczną? Co uczy funkcjonowania w społeczeństwie?
Całą dyskusję o polityce społecznej powinniśmy rozpocząć od pytań o jej filozofię, o jej cele. Zastanowić się dlaczego w ogóle państwo miałoby ją prowadzić i wydawać na nią ogromny procent swojego budżetu? Uznaje się w krajach europejskich, że prowadzenie polityki społecznej jest prostą konsekwencją założenia solidarności społecznej, w której uznajemy, że moralne jest, aby dobrze radząca sobie życiowo większość, pomagała tym słabszym, którym funkcjonowanie w społeczeństwie kapitalistycznym nie wychodzi tak dobrze. Cynicznie można również powiedzieć, że polityka społeczna jest również formą zabezpieczenia nieźle radzącej sobie większości przed agresją ze strony wykluczonych. Uznając oba te sposoby rozumowania należy jednak zapytać jak powinniśmy rozumieć ową pomoc? Wydaje mi się, że klucz wielu niepowodzeń w prowadzeniu polityki społecznej wynika z nieprawidłowego rozumienia słowa „pomoc”, a co za tym idzie nieprawidłowego interpretowania roli jaką ma do spełnienia państwo. Pomoc, w tym kontekście, oznacza, że określony towar lub usługę oferujemy potrzebującym: posiłek, pieniądze, schronienie, nie żądając niczego w zamian. Na tym dogmacie: „nie żądamy niczego w zamian”, opiera się system pomocy społecznej w Polsce. Czy państwo jednak powinno działać kierując się jedynie filantropią? Czy raczej skutecznie rozwiązywać realne problemy?
W efekcie oparcia polityki społecznej na opisanym dogmacie państwo ogromnej części osób wykluczonych umożliwia jedynie wegetację. Bieda generuję nową biedę, wychowuje kolejne zdegenerowane, nieprzystosowane do życia w społeczeństwa pokolenia. Lewicowcy krzyczą wówczas: trzeba dać więcej pieniędzy potrzebującym. Liberałowie zauważają, że więcej pieniędzy na to nie ma, że polityka społeczna jest nieskuteczna, a więc należałoby ją ograniczać. Problem polega jednak na tym, że ani ograniczenie polityki społecznej, ani ładowanie w nią środków w nieskończoność, nie zlikwiduje problemu. Aby przełamać ten impas trzeba zmienić definicję pomocy. Pomoc nie powinna nigdy oznaczać: daję i nie oczekuję niczego w zamian. W „prawdziwym” życiu poza systemem pomocy społecznej takie przypadki w zasadzie się nie zdarzają. Udzielana pomoc powinna uczyć wykluczonych funkcjonowania w społeczeństwie. Dlatego niczego nie należy dawać za darmo. Znalazłeś się w trudnej sytuacji, potrzebujesz zasiłku, lokalu komunalnego, miejsca w schronisku? Oczywiście państwo ci pomoże, ale nie za darmo. Zasiłek w zamian za pracę. A pracy przecież jest mnóstwo: czyszczenie ulic, trawników, odmalowywanie budynków użyteczności publicznej i setki innych prac, których gminy nie mają za co wykonać, a mogłyby być one wykonywane przez osoby otrzymujące pomoc społeczną. Po pierwsze będzie to użyteczne społecznie. A po drugie i przede wszystkim, będzie uczyło osoby wykluczone na powrót funkcjonować w społeczeństwie, przyzwyczai do takich podstawowych zasad, jak: wstać punktualnie do pracy, być trzeźwym, pracować do określonej godziny, wykonywać określone zadanie. Wypełni też ich życie, nada mu jakąś treść, pozwoli spotkać innych ludzi. Nic tak nie socjalizuje jak praca i obowiązki. Nic tak nie demoralizuje jak otrzymywanie czegoś za darmo i brak obowiązków. Nauczenie ludzi pracy daje szansę, że duża część z nich będzie mogła wrócić do normalnego funkcjonowania w społeczeństwie, czego nie zapewni im żaden darmowy zasiłek. Darmowy zasiłek, który pozwala tkwić w marazmie, wegetować. A celem polityki społecznej, przyczyną dla której racjonalne państwo powinno się jej podejmować, nie jest pomoc sama w sobie, ale podejmowanie wysiłku, który ma wyprowadzić ludzi z trudnej sytuacji, wprowadzić ich do funkcjonowania w społeczeństwie. Celem państwa nie powinno być utrzymywanie ludzi na granicy wegetacji, konserwowanie patologii ale dawanie tej przysłowiowej wędki. Wędki, której w konstrukcji systemu pomocy społecznej w Polsce, w większości przypadków nie ma.
Oczywiście od tej zasady powinny istnieć wyjątki. Niemożliwe jest zmuszanie ciężko chorych rencistów do pracy. Jednak trzeba czynić ogromny wysiłek, aby walczyć z dalej istniejącym zjawiskiem wyłudzania rent przez osoby, które faktycznie pracować mogą. Oczywiście nie można zmuszać do pracy dzieci. Pytanie w jaki sposób im pomagać, aby miały największą szansę na wyrwanie się z kręgu biedy? Zasiłki na dzieci, które otrzymują rodziny biedne i wielodzietne, nie powinny być wypłacane w gotówce. Niestety środki te niezwykle często nie są alokowane w rozwój dziecka tylko np. w alkohol lub inne nieprzemyślane inwestycje dla rodziców. Dlatego zamiast zasiłków pieniężnych wypłacanych rodzicom, dzieci powinny otrzymywać: posiłki na stołówkach, zestawy podręczników, bony na ubrania, miejsce w świetlicy/bibliotece, w której będą mogły się w spokoju uczyć (w domu często nie mają warunków do tego). Pomoc ta również nie powinna być za darmo. Warunkiem powinna być obecność w szkole i przechodzenie z klasy do klasy. Dzięki temu państwo przestanie finansować alkoholizm lub głupotę rodziców, a zacznie realnie pomagać, dawać szansę na naukę, rozwój i przyszłe funkcjonowanie w społeczeństwie wykluczonym dzieciom.
Postawy społeczne i organizacje społeczne
Nieefektywność działania sytemu pomocy społecznej wynika również ze struktury i formy instytucji, które tą pomoc świadczą. W większości są to zorganizowane na dawną modłę urzędy, w których praca sprowadza się do administrowania. Jednocześnie są one często bardzo źle opłacane, co szybko prowadzi do wypalenia zawodowego, pracy na minimum swoich możliwości. Oczywiście nie oznacza to, że nie ma w systemie państwowej pomocy społecznej kapitalnych, oddanych społeczników. System jednak temu nie sprzyja. Dlatego wydaje się, że racjonalna byłaby redukcja ilości etatów w systemie pomocy społecznej, połączona z lepszym opłacaniem tych pracowników, którzy w systemie pozostaną. Jednocześnie od dawna postulowanym pomysłem jest delegowanie coraz większej ilości zadań związanych z opieką społeczną na organizacje pozarządowe, w formie konkursów o granty, kontraktów itd. Doświadczenie pokazuje, że NGOsy potrafią racjonalniej gospodarować środkami (w konkurencji z innymi NGOsami), skupiają osoby z pasją, które naprawdę chcą pracować w takiej branży. Wielokrotnie lepiej wykonują swoje zadania niż urzędy. System opieki nad bezdomnymi w Polsce faktycznie jest prowadzony przez organizacje pozarządowe. Czas najwyższy rozwiązanie to zastosować w innych dziedzinach polityki społecznej.
Dlatego pytając jak usprawnić system pomocy społecznej w Polsce należy wykonać ogromną pracę na rzecz polepszenia wizerunku organizacji pozarządowych w odbiorze społecznym. Trzeba budować nowe nawyki. Trzeba uczyć ludzi, że zamiast dawać po 5 zł osobom żebrzącym na ulicy, lepiej ustawić stały, comiesięczny przelew na rzecz Caritas Polska albo Monaru, które świadczą realną pomoc. Nauczmy się ufać organizacjom pozarządowym.
Potrzebne proste reguły
Jeśli istnieje problem z zarządzaniem określoną strukturą/organizacją/programem, a tak ewidentnie dzieje się w przypadku polityki społecznej w Polsce, warto zastanowić się nad kilkoma prostymi zasadami, które powinny owym procesem rządzić. Nie należy trzymać się ich dogmatycznie, nie wszystkie sytuacje jesteśmy w stanie przewidzieć, ale generalnie porządkować ową strukturę/organizację/program w oparciu o te proste, starannie przemyślane zasady. Doświadczenie wielu managerów podpowiada, że to naprawdę działa.
Bez ujęcia polityki społecznej w ryzy i jej zracjonalizowania czeka nas w niedalekiej przyszłości funkcjonowanie na granicy bankructwa państwa albo radykalne i szkodliwe społecznie cięcia w państwowych świadczeniach. Polityka społeczna w Polsce potrzebuje opracowania katalogu uniwersalnych, konsekwentnie stosowanych zasad określających w jaki sposób ją prowadzić. Zasady te mogą pozwolić na uniknięcie dwóch rodzajów błędów, które nagminnie przewijają się w kreowaniu polityki społecznej. Pierwsze to działania ad hoc, realizowane pod wpływem często zacnych motywacji projektodawców, gdzie problem polega na tym, że często są one niespójne z innymi już istniejącymi projektami. Co więcej wprowadzane są one często niezgodnie z zasadami racjonalności ekonomicznej czy możliwościami finansowymi państwa. Drugie zjawisko to chęć polityków do przypodobania się wpływowym, grupom wyborców, co rodzi oczywiste patologie.
O jakich więc prostych zasadach możemy mówić? Pierwszą zasadą, wspomnianą już zasadą powinno być motto: „Nie ma pomocy za darmo”, którego celem jest próba przywrócenia osób wykluczonych do funkcjonowania w społeczeństwie, nauka pracy, obowiązkowości, terminowości itp. Możemy ją nazwać kryterium rozwojowym. Zakładamy, że polityka społeczna powinna być ukierunkowana na pomoc w wychodzeniu z biedy, a nie jej konserwowanie. Założenie takie ma ogromne konsekwencje w sposobie dystrybuowania polityki społecznej. Wysiłek finansowy państwa powinien umożliwiać ludziom pracę, uczyć ich pracować oraz mobilizować ich do podejmowania pracy.
Drugą zasadą powinno być kryterium dochodowe. Pomoc społeczna powinna być przyznawana osobom najbiedniejszym, a nie wszystkim. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla przeznaczania środków z pomocy społecznej dla osób zamożnych lub średnio zamożnych, które realnie tej pomocy nie potrzebują. Niestety takie ustawy wciąż w Polsce obowiązują, a wprowadzane lub dyskutowane są nowe. Klasyczne przykład to „becikowe”. Zadaniem państwa powinna być pomoc osobom, którym życiowo podwinęła się noga, w powrocie do funkcjonowania w społeczeństwie. Pomoc osobom, które skutecznie funkcjonują w społeczeństwie, nie ma uzasadnienia, powinna być poza obowiązkami i zadaniami państwa.
Trzecią zasadą powinno być kryterium równych szans. Równe szanse to podstawowa filozoficzna zasada, która powinna przyświecać aktywności państwa. Niezrozumiałe i niesprawiedliwe społecznie są działania w których państwo preferuje określone grupy społeczne czy zawodowe kosztem innych. Dlatego należy wyeliminować zasadę nieuzasadnionego uprzywilejowania określonych grup zawodowych kosztem innych w prowadzonej przez organy państwowe polityce społecznej. Mam tu na myśli sytuacje, w których pomijamy kryterium dochodowe i przyznajemy nieproporcjonalne przywileje np. emerytalne służbom mundurowym, rolnikom czy górnikom, na zasadach odmiennych od innych grup zawodowych. Uprzywilejowanie takie często rodzi fatalne skutki dla finansów państwa w wiele lat po ich wprowadzeniu. Jest też niesprawiedliwe. Urzędnik państwowy nie powinien kreować prawa, które traktuje rolnika jako osobę lepszą, preferowaną względem sklepikarza, taksówkarza lub prawnika. Narzędziem zachęty do pracy np. w służbach mundurowych powinna być wysokość pensji, a nie państwowe świadczenia socjalne.
Czwarta zasada, o której też już w tekście wspominałem, to kryterium pomocniczości. Państwowa pomoc społeczna powinna być uruchamiana tylko wtedy gdy inne drogi pomocy są zdecydowanie mniej efektywne lub niemożliwe do zastosowania. Powinna uwzględniać możliwe działania podmiotów prywatnych oraz organizacji pozarządowych, które często mogą działać zdecydowanie skuteczniej od instytucji państwowych. Co więcej państwo powinno skutecznie z organizacjami pozarządowymi współpracować, zlecając im zadania wynikające z prowadzenia polityki społecznej.
Piąta zasada to kryterium efektywności. Jest to propozycja wprowadzenia do każdej ustawy lub rozporządzenia dotyczącego polityki społecznej mechanizmu ewaluacji, badającego czy wprowadzona pomoc okazała się w określonym czasie skuteczna. W Polsce nagminne są przykłady fikcyjnych, fasadowych działań w obrębie polityki społecznej, które się nie sprawdzają. Świadomość tego jest powszechna, ale wiele instytucji nie jest zainteresowanych zmianą takiej sytuacji bo żyją z tej fikcji, a rządzący mają alibi, że polityka społeczna jest prowadzona. Tymczasem trzeba jasno powiedzieć, że przykładowo dzisiejsza działalność urzędów pracy czy większości szkoleń dla bezrobotnych jest zupełną fikcją. Mechanizm obowiązkowej ewaluacji efektów danego projektu w określonym czasie mógłby znacznie podnieść ich efektywność.
Dyskutując o reformie polityki społecznej należy zastanowić się głębiej nad jej sensem i celowością. Dyskurs świata polityki w tym temacie, którego jesteśmy świadkami, jest zupełnie nieracjonalny. Kolejne polityczne ustawy, które zakładają, często bezsensową alokację kolejnych środków dla grup, które ich nie potrzebują lub powinny otrzymać pomoc w innej formie. Logika: „Damy za darmo, bo zyskamy głosy” kieruje polskie ustawodawstwo na manowce. Z drugiej strony proponowane są cięcia na ślepo, niepoprzedzone analizą co redukować, a w co inwestować, bo zwrot z tej inwestycji może być wyższy niż wydatki. Mamy nadzieje, że głos „Liberté!” przyczyni się do racjonalizacji tej dyskusji, a w efekcie do reformy, która zaowocuje skuteczną i efektywną polityką społeczną w Polsce.