POLITYKA SPOŁECZNA WOBEC OSÓB STARSZYCH – UTOPIA CZY KONIECZNOŚĆ?

Polityka społeczna – celowa działalność państwa kształtująca warunki życia i pracy ludzi – jest pojęciem bardzo szerokim. Mówiąc o polityce społecznej możemy mieć na myśli tak odległe od siebie obszary jak, z jednej strony, rynek pracy i system ubezpieczeń społecznych, czy kwestie zdrowotne, ludnościowe, mieszkaniowe, rodzinne i kulturalne z drugiej. Polska polityka społeczna jest często utożsamiana ze zwalczaniem ubóstwa i podawaniem pomocnej dłoni słabszym – bezrobotnym, chorym, bezdomnym. Niestety, od lat praktykowany jest model „ryby”, a nie „wędki” – państwo polskie udziela obywatelom krótkotrwałej, interwencyjnej pomocy w trudnej sytuacji, lecz nie stosuje długofalowej profilaktyki zjawisk niepożądanych, takich jak bieda i bezrobocie, ani nie promuje modelu tak zwanej aktywnej polityki społecznej.

 

STATYSTYKI ALARMUJĄ

Polityka społeczna kształtuje warunki życia ludzi. W dobie szeroko zakrojonej debaty nad starzeniem się społeczeństw i dynamicznymi zmianami demograficznymi obserwowanymi w Polsce i na świecie, kwestią szczególnie ważną jest działalność państwa ukierunkowana na podnoszenie jakości życia ludzi starszych. Prognozy demograficzne są nieubłagane – w 2035 roku liczba osób starszych w Polsce stanowić będzie ponad 23 procent ogółu ludności[1]. Oznacza to, że blisko co czwarta Polka i co czwarty Polak będzie seniorem, a co istotniejsze – emerytem. Ludzi starszych będzie nadal przybywać, i to niekoniecznie na skutek niskiego przyrostu naturalnego, lecz w głównej mierze za sprawą postępu cywilizacyjnego, rozwoju medycyny i popularyzacji tak zwanego zdrowego trybu życia. Średnia długość trwania życia rośnie stopniowo i konsekwentnie od kilku stuleci. Dla przykładu – przeciętny Amerykanin w 1900 roku żył zaledwie 49 lat, w latach 50-tych średnia wieku wzrosła do 68 lat, a po roku 2000 osiągnęła wartość 77 lat, która i tak w porównaniu np. z Japonią (82 lata) nie jest obecnie najwyższa[2].

Seniorzy w niedalekiej przyszłości stanowić będą jedną czwartą społeczeństwa. Kwestia ta jest przedmiotem troski zarówno polityków, demografów, ekonomistów, socjologów, jak i środowisk lekarskich i pielęgniarskich. Popyt na usługi skierowane do osób starszych, takie jak opieka (dzienna i całodobowa), doradztwo finansowe, porady prawne, usługi transportowe, a nawet oferta turystyczna, rekreacyjna i kulturalna gwałtownie wzrośnie, tym bardziej, że regularnie przybywa tak zwanych „najstarszych seniorów” (the oldest old), czyli osób po 85. roku życia. Polska polityka społeczna zdaje się nie dostrzegać tego problemu, który w gruncie rzeczy jest potencjałem – dłuższe i zdrowsze życie otwiera drogę ku dłuższej aktywności społecznej i zawodowej, większej konsumpcji, do realizacji projektu kształcenia ustawicznego oraz do modelu rodziny wielopokoleniowej, w której wnuki czerpią wiedzę od stosunkowo młodych dziadków.

Polityka społeczna wobec osób starszych ogranicza się w głównej mierze do zarządzania systemem ubezpieczeń społecznych oraz do opieki socjalnej, tj. koordynowania i współfinansowania działalności domów pomocy społecznej oraz placówek spokojnej starości. Głównym aktorem polityki społecznej w Polsce jest MPiPS, którego oficjalna strona internetowa nie posiada ani jednego odnośnika skierowanego do osób starszych, podczas gdy kompleksowo omawia takie kwestie jak niepełnosprawność, przemoc w rodzinie, alimenty, adopcja czy integracja cudzoziemców. Popularny na Zachodzie termin „polityka starzenia się” (the policy of aging) w Polsce de facto nie istnieje. Za niedoborem odpowiedniej terminologii stoi brak jakiegokolwiek przemyślanego, spójnego i długofalowego programu opieki nad osobami starszymi oraz „zarządzania kryzysowego” w obliczu nadchodzących zmian demograficznych. Dla porównania, w Stanach Zjednoczonych już w latach 60-tych ubiegłego wieku wszedł w życie słynny Akt prawny dotyczący osób starszych (Older Americans Act, 1965), który powołał do życia Amerykańską Agencję ds. Starzenia się (AoA – Administration on Aging). AOA działa przy Departamencie Zdrowia i Usług Społecznych i zajmuje się finansowaniem najlepszych stanowych projektów skierowanych do osób starszych. Specjalny komitet ds. starości funkcjonuje również przy amerykańskim Senacie.

FINANSE W SKALI MAKRO OCZKIEM W GŁOWIE POLITYKÓW

W Polsce kwestia zmian demograficznych stała się popularnym tematem dyskusji po przystąpieniu do struktur unijnych. Komisja Europejska określiła proces starzenia się społeczeństw głównym – obok globalizacji i postępu technicznego – determinantem zmian społecznych w Europie[3]. Aktywizacja ekonomiczna osób w wieku okołoemerytalnym, między innymi dzięki elastycznemu modelowi zatrudnienia typu flexicurity, była jednym z postulatów strategii lizbońskiej. Specyfika polskiej debaty publicznej nad kwestiami demograficznymi polega na koncentrowaniu się przede wszystkim na wymiarze makroekonomicznym i utożsamianiu procesu starzenia się społeczeństwa z nadchodzącą złą kondycją finansową państwa. Stawianie znaku równości między powiększającym się deficytem budżetowym a rosnącą liczbą osób starszych w konsekwencji prowadzi do frustracji ludzi młodych, w wieku produkcyjnym i przedprodukcyjnym, którzy stojąc u progu kariery zawodowej z góry skazani są na finansowanie emerytur zarówno seniorów, jak i swoich własnych. Reforma emerytalna z 2011 roku ukazała prawdę o rzeczywistym przedmiocie troski polityków. Twórcom reformy przyświecał podstawowy cel – redukcja długu publicznego kosztem obywateli, a nie, jak by się mogło wydawać, zapewnienie bezpiecznej i godnej emerytury dla przyszłych pokoleń. Rażącym zaniedbaniem było także ignorowanie opinii publicznej. Polaków zaskoczyła tak szybka dezaktualizacja promowanego w 1999 roku hasła „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, które legitymizowało wprowadzenie OFE i III filara do systemu emerytalnego. W starzejących się społeczeństwach system redystrybucyjny jest z założenia nieefektywny, ponieważ bazuje na zjawisku prostej zastępowalności pokoleń. Polacy przywykli do systemu wielofilarowego i zaczęli dostrzegać jego korzyści w postaci zabezpieczenia i alternatywy dla niepewnej przyszłości ZUS-u. Tymczasem zmiany w systemie emerytalnym zredukowały składkę do OFE z 7,3 do 2,3 procent, czyniąc ponownie z ZUS-u głównego dysponenta kapitału. Reforma weszła w życie mimo braku poparcia ze strony trzech partii politycznych, sprzeciwu takich środowisk jak Solidarność, PKPP Lewiatan, Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych oraz – co najważniejsze – braku zaufania Polaków, którzy w badaniu Instytutu Homo Homini wyrazili obawę przed losem przyszłych emerytur[4]. Brak konsensusu politycznego oraz brak szerszych konsultacji społecznych świadczy o tym, że polityka społeczna w Polsce jest realizowana chaotycznie, a poszczególne reformy nie stanowią części długofalowego programu, są jedynie reakcją na pesymistyczne prognozy dotyczące wydatków publicznych.

POLITYKA SPOŁECZNA – AKTYWNA CZY BIERNA?

Aktywna polityka społeczna zakłada stosowanie instrumentów aktywizacji zawodowej zamiast tradycyjnej (biernej) ochrony socjalnej. Bazuje na częściowym przerzuceniu odpowiedzialności za trudną sytuację życiową na jednostkę, oferując jej jednocześnie możliwość ukończenia specjalizacyjnych kursów i podjęcia pracy. Polityka społeczna wobec osób starszych realizowana obecnie w Polsce jest demobilizująca i bierna. Świadczy o tym nowelizacja ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nowe przepisy zmuszają do wyboru – albo etat albo prawo do świadczeń emerytalnych. Aktualnie zatrudnieni emeryci mają czas do 1 października na podjęcie decyzji o zwolnieniu się z pracy, choćby na jeden dzień. W praktyce manewr ten nie jest wcale prosty – pracodawcy niechętnie ponownie zatrudnią emerytów, którzy sami złożyli wymówienie. Dodatkowym utrudnieniem są długotrwałe procedury rekrutacyjne, nierzadko wiążące się z koniecznością rozpisania konkursu na dane stanowisko. Nowe przepisy są absurdalne z kilku powodów. Po pierwsze, stoją w sprzeczności z popularyzowanym przez Unię Europejską ogólnym trendem aktywizacji zawodowej osób starszych. Po drugie, stanowią poważne utrudnienie dla realizacji przyjętego przez rząd w 2008 roku programu „Solidarność pokoleń – działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+”. Po trzecie wreszcie, balansują na granicy pogwałcenia praw obywatelskich i najzwyczajniej w świecie wprowadzają ludzi w błąd. Wśród krytyków nowego rozwiązania znajduje się m.in. rzeczniczka praw obywatelskich, prezes Sądu Najwyższego, pracodawcy oraz blisko 50 tysięcy aktywnych zawodowo emerytów.

Brak przemyślanej polityki społecznej wobec osób starszych może pośrednio wynikać ze słabości politycznej polskich seniorów, którzy – będąc liczną i znaczącą grupą społeczną – nie są reprezentowani w rządzie. Poparcie dla Krajowej Partii Emerytów i Rencistów wynosi około 2 procent. Partia odgrywa marginalną rolę na polskiej scenie politycznej i nie stanowi liczącego się lobby. Dla porównania, Amerykańskie Stowarzyszenie Emerytów (AARP – American Association of Retired Persons), które nie jest partią polityczną, zrzesza ponad 40 milionów seniorów i dysponuje budżetem wynoszącym blisko miliard dolarów. AARP stanowi powszechnie szanowaną i wpływową siłę, z której opinią liczą się wszyscy. Negatywna opinia Stowarzyszenia potrafi błyskawicznie unicestwić wielkie projekty reform – sytuacja taka miała miejsce m.in. w 2005 roku, kiedy George W. Bush promował ideę prywatyzacji amerykańskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Tradycja zrzeszania się emerytów jest bardzo silna w krajach skandynawskich. W Szwecji ponad połowa wszystkich emerytów należy do jednej z pięciu wiodących organizacji seniorów. Najistotniejszą rolę polityczną odgrywa istniejąca od 70 lat Narodowa Organizacja Emerytów (PRO – Pensioners’ National Organization), która zrzesza ponad 400 tysięcy osób. Sieć organizacji emeryckich w Skandynawii zapewnia błyskawiczny przepływ informacji o proponowanych projektach reform, dzięki czemu osoby starsze są świadome zamiarów władz i mogą zawczasu wypracować wspólne stanowisko dotyczące danego pakietu reform. W Polsce, oprócz braku reprezentacji interesów osób starszych, trudne do zaakceptowania jest również traktowanie „emerytów i rencistów” jako zhomogenizowanej grupy społecznej o jednakowych problemach i potrzebach. Jednym z podstawowych celów polityki społecznej powinno być jak najdłuższe zachowanie podmiotowości osób starszych, mające wyraz w samodzielnym podejmowaniu decyzji i komunikowaniu swoich potrzeb. Jeśli polityka społeczna istotnie ma dążyć do zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego, ludzie starsi muszą być świadomi swoich praw.

CO NA TO UNIA?

Mimo, iż integracja europejska na poziomie społecznym przebiega dużo wolniej niż na szczeblu politycznym i gospodarczym, Unia niewątpliwie wywiera wpływ na kierunki rozwoju wewnętrznych polityk socjalnych poszczególnych państw członkowskich. Społeczny wymiar integracji zyskał na znaczeniu od chwili przystąpienia do UE krajów zaliczanych do grona tradycyjnych welfare states (Austria, Finlandia, Szwecja) w 1995 roku. W Polsce po 2004 roku pojawiły się przepisy dotyczące równouprawnienia kobiet i mężczyzn, nad których implementacją czuwała Komisja Europejska. Nie obyło się bez oficjalnych ponagleń i upomnień, a nawet groźby pozwania kraju przed Trybunałem w Luksemburgu. Presja ta spowodowała jednak, że kwestie takie jak dyskryminacja ze względu na płeć, molestowanie seksualne lub nierówne traktowanie matek wracających do pracy po urlopie macierzyńskim przestały być tematami tabu. Podobnego nacisku brakuje w odniesieniu do praw ludzi starszych. Z założenia zarządzanie systemem emerytalnym należy do suwerennych, wewnętrznych kompetencji państwa i nie może być przedmiotem regulacji ze strony Komisji Europejskiej. Podobnie wygląda sprawa ustalania ustawowego wieku emerytalnego. W Unii Europejskiej wyraźna jest tendencja do stopniowego wyrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a w krajach, w których obie płcie pracują tyle samo – do podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat (np. w Hiszpanii od 2013 roku oraz w Niemczech stopniowo od 2012 do 2029 roku). W Polsce tymczasem projekt zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn spotkał się z silnym oporem społecznym. W badaniu CBOS z kwietnia 2010 roku przeciwko projektowi zmian opowiedziało się 74 procent Polaków. Co więcej, w ubiegłym roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że różny wiek emerytalny kobiet i mężczyzn jest zgodny z konstytucją i nie stanowi przykładu dyskryminacji ze względu na płeć. W praktyce jednak oznacza drastycznie niskie emerytury kobiet, o stopie zwrotu bliskiej jednej czwartej ostatniego wynagrodzenia.

PO PIERWSZE EDUKACJA

W poprzednim numerze „Liberté!” prezes Polskiej Akademii Nauk, Michał Kleiber, powiedział, że musimy stać się społeczeństwem ludzi stale uczących się, do przedszkola aż do późnej starości[5]. Trudno nie przyznać racji słowom, które nabierają szczególnego znaczenia w obliczu starzenia się populacji. Wprowadzenie do programów nauczania elementów edukacji emerytalnej jest warunkiem zmiany mentalności Polaków, którzy wciąż postrzegają emeryturę jako czas „zasłużonego wypoczynku”[6]. Polska jest krajem rekordowo młodych emerytów. Wydatki na renty są u nas jednymi z najwyższych w grupie krajów OECD[7]. Niezbędna jest popularyzacja wiedzy na tematy związane z ekonomią gospodarstwa domowego, oszczędzaniem i funkcjonowaniem funduszy emerytalnych. W Polsce bardzo niskim zainteresowaniem cieszą się indywidualne konta emerytalne prowadzone w ramach III filara. W Stanach Zjednoczonych pracownicze programy emerytalne typu defined contribution (o zdefiniowanej składce) są szczególnie popularne, głównie ze względu na mobilność aktywów umożliwiającą częstą zmianę pracy. Przywiązanie do idei wolności i niezależności w USA skutkuje stosunkową nieufnością wobec rozwiązań federalnych. Mimo powszechnego poparcia dla państwowego programu ubezpieczeń społecznych, Amerykanie wiedzą, że muszą sami zadbać o komplementarne źródło utrzymania na starość. W Polsce moment przejścia na emeryturę jest często traumatycznym przeżyciem – zaskakuje zarówno wysokość naliczonego świadczenia, spadek standardu życia, jak i brak psychologicznego przygotowania do nowej roli społecznej. Edukacja odgrywa równie istotną rolę w procesie dostosowania osób dojrzałych do nowych wymogów rynku pracy. Postęp technologiczny sprawia, że wykształcenie zdobyte 20-30 lat temu szybko dezaktualizuje się i w konsekwencji prowadzi do zaniżenia kompetencji doświadczonego pracownika. Projekt kształcenia ustawicznego zakłada zdobywanie wiedzy przez całe życie i prowadzi do wyrównania szans pracowników w różnym wieku. Pozwala także obalać negatywne stereotypy dotyczące pracowników dojrzałych. Jednym z programów ukierunkowanych na podnoszenie kompetencji aktywnych zawodowo kobiet była kampania MPiPS „Poszukiwana 45+: rzetelność, zaangażowanie, doświadczenie”. W obliczu nadchodzącego Europejskiego Roku Aktywności Osób Starszych i Solidarności Pokoleń (2012), społeczeństwo ma prawo oczekiwać realizacji dobrze nagłośnionego medialnie, rządowego projektu skierowanego do seniorów.

KIERUNEK ZMIAN

Przed polską polityką społeczną stoi wiele wyzwań. Jednym z najważniejszych jest zapewnienie poczucia sprawiedliwości międzypokoleniowej oraz społecznej spójności (social cohesion). U podstaw tego zadania leży dostosowanie polityki społecznej do rzeczywistych potrzeb seniorów. Obecny model jest dla ludzi starszych zbyt zinstytucjonalizowany, sformalizowany, a co za tym idzie – abstrakcyjny. Realizacja skutecznej „polityki starzenia się” powinna rozpocząć się na szczeblu lokalnym, na przykład od usunięcia z przestrzeni miejskiej barier architektonicznych, budowy bezpiecznych przejść dla pieszych, zapewnienia przyjaznych seniorom usług transportowych, możliwości skorzystania z osiedlowych stołówek. Opieka socjalna powinna położyć nacisk na organizowanie samotnym seniorom warunków życia zbliżonych do domowych, w rodzinach zastępczych, kameralnych ośrodkach opieki, a nie w owianych złą sławą DPS-ach. Ludzie starsi często wycofują się z życia społecznego, czują bezwartościowi, niepotrzebni, bezradni. Tymczasem na Zachodzie idea wolontariatu osób starszych cieszy się uznaniem i powodzeniem, pełniąc jednocześnie funkcję aktywizującą, terapeutyczną i integrującą. Oferta pracy zawodowej na pół lub ćwierć etatu daje korzyści obu stronom – osoby starsze to doświadczona, rzetelna i wysoko zmotywowana siła robocza, która chętnie wykonuje lżejszą pracę, mniej atrakcyjną dla osób młodych. Oprócz działań na szczeblu lokalnym, polska polityka społeczna powinna dołożyć wszelkich starań do redukcji zjawiska ageismu, czyli dyskryminacji ze względu na wiek. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z ostatnich lat stanowi najlepszy dowód na skalę problemu. O ile na kwestie równego traktowania kobiet i mężczyzn społeczeństwa europejskie zdążyły się uwrażliwić, zjawisko ageismu jest wciąż ignorowane. Do standardów nauczania powinny zostać dodane zagadnienia z pogranicza socjogerontologii i geragogiki. Osobom w wieku przedemerytalnym powinno oferować się specjalistyczne kursy z dziedziny ekonomii wieku starszego. Wreszcie – polska szkoła powinna kreować pozytywny wizerunek starości, ułatwiający nawiązanie relacji międzypokoleniowych. Na to wszystko oczywiście potrzebne są nakłady finansowe. W dobie nękających Europę i świat kryzysów gospodarczych to właśnie polityka społeczna traci najbardziej. Rządy tną wydatki na opiekę socjalną i ubezpieczenia społeczne, pompując pieniądze w rozwój gospodarki. Warto jednak pamiętać, że konkurencyjność państwa zależy w dużej mierze od wykształcenia obywateli i liczby osób aktywnych zawodowo. Dlatego zamiast wypłacać rodzinom becikowe, aktorzy polskiej polityki społecznej powinni spojrzeć w kierunku rosnącego w siłę, lecz niedocenianego „siwego lobby”.


[1] Rocznik Demograficzny 2010, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2010.
[2] Federal Interagency Forum on Aging-Related Statistics, Older Americans 2008: Key Indicators of Well-Being, U.S. Government Printing Office, Waszyngton 2008.
[3] Komunikat Komisji „Odnowiona agenda apołeczna: Możliwości, dostęp i solidarność w Europie XXI wieku”, KOM (2008) 412, Bruksela 2008.
[4] Więcej na ten temat: Zapędowska-Kling, K. (2011), „Reformy emerytalne a międzypokoleniowy kontrakt”, [w:] Szukalski, P. (red.), Starzenie się ludności a sprawiedliwość międzypokoleniowa, Acta Universitatis Lodziensis. Folia Oeconomica. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011 – w druku.
[5] „Świat biegnie, Polska maszeruje – wywiad z Michałem Kleiberem”, „Liberté!” nr VIII, czerwiec-sierpień 2011, s. 100.
[6] Wóycicka, I. (2004), „Wprowadzenie”, [w:] Później na emeryturę?, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk, s. 5-6.

[7] Chłoń-Domińczak, A. (2006), „Nowy system emerytalny. Co dotychczas i co dalej?”, [w:] Nowe dylematy polityki społecznej, Golinowska, S., Boni, M. (red.), Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 2006.

avatar paweł pisze:

świetna robota !!!