Magda Melnyk: Nie ma w tym momencie miasta w Polsce, w którym nie byłaby praktykowana partycypacja publiczna. W tym momencie chyba nie podaje się już w wątpliwość, że jest to warunek sprawnego zarządzania miastem?
Borys Martela: To ciekawa teza. Mnie także wydawało się, że tak właśnie wygląda sytuacja, jednak po analizie wyników naszego badania odnoszę wrażenie, że chociaż nie ma miasta, w którym ktoś nie słyszałby o partycypacji, to nie oznacza to, że jest ona każdorazowo włączana w proces zarządzania miastem.
Magda Melnyk: Cały raport polegał na analizie tego, jakie są typy narzędzi, którymi dysponuje miasto i czy realnie są one wprowadzane w użycie. Czy mógłbyś pokrótce opowiedzieć, jakie były efekty tych badań?
Borys Martela: Raport i jego cała koncepcja zakładały, że będziemy analizować występowanie różnych narzędzi, które umożliwiają włączanie mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych i skupiliśmy się przede wszystkim na tym, co robią samorządy. To znaczy, jakiego rodzaju rozwiązania przyjęły i udostępniają obywatelom. W mniejszym stopniu próbowaliśmy odpowiedzieć na pytanie, czy mieszkańcy z tego korzystają, ponieważ nie badaliśmy opinii publicznej czy zachowań samych mieszkańców. Narzędzi, którym się przyglądaliśmy było jednak bardzo wiele.
Magda Melnyk: Mógłbyś wymienić kilka z nich?
Borys Martela: Bardzo dużo miejsca poświęciliśmy szeroko rozumianym konsultacjom społecznym, będącymi formą dialogu pomiędzy władzami i mieszkańcami. Dialog ten może dotyczyć wszystkich spraw, które władza albo mieszkańcy uznają za istotne. Przyglądaliśmy się więc z jednej strony ich ogólnym zasadom, które mogą być przyjmowane przez władzę w formie uchwały i które regulują, kto może brać udział w konsultacjach, zgłaszać pomysł na ich zrobienie albo metody, jakimi mogą być prowadzone. Patrzyliśmy na to, czy samorządy mają tego rodzaju dokumenty, a jeśli tak, to jak one wyglądają. Przyglądaliśmy się także, jak są prowadzone specyficzne konsultacje, dotyczące dokumentów planistycznych, takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Konsultacje tych dokumentów są obowiązkowe, więc prowadzi się je polskich samorządach prawdopodobnie najczęściej.
Magda Melnyk: Mam wrażenie, że dokumenty te powstają dlatego, że są obowiązkowe…
Borys Martela: Obowiązuje ogólna procedura konsultacji, która jest opisana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąca o tym, co należy zrobić. My natomiast chcieliśmy się dowiedzieć, czy samorządy robią coś więcej niż to, co owa procedura nakazuje. Okazało się, że ok. 70% samorządów trzyma się tylko tego, co jest zawarte w ustawie, a w opinii wielu praktyków, ale także mieszkańców, nie jest to najbardziej efektywną formą rozmowy. W tym więc przypadku wydaje się, że konsultacje społeczne ograniczone do minimum niespecjalnie wspierają wspólny namysł nad tym, jak powinno wyglądać zagospodarowanie przestrzenne w naszych miastach.
Magda Melnyk: Wydaje się więc, że dla zarządzających miastem jest to po prostu dodatkowy problem i rodzaj przedłużenia pewnych procedur.
Borys Martela: W pewnym sensie tak. Proces tworzenia i przyjmowania miejscowych planów, czyli dokumentów, mówiących o tym, co i gdzie można budować, jak wysokie powinny być budynki albo gdzie będą przebiegać drogi jest bardzo skomplikowany. Trwa minimum rok czy dwa, a częściej znacznie dłużej. Są w nim uwzględniane pewnego rodzaju konsultacje, polegające na możliwości zgłaszania i poddawania pod dyskusję uwag, które także przyczyniają się do przedłużenia owego procesu. Można więc zrozumieć, dlaczego władze nie chcą dodatkowo wydłużać tych procedur, choć oczywiście są miasta, które starają się uwzględniać dodatkowe elementy i bardzo sobie to chwalą. Nie jest to jednak praktyka powszechna.
Magda Melnyk: Jeśli rozmawiamy o partycypacji społecznej, to prawdopodobnie większość osób za przykład takich działań podałaby budżet obywatelski, który przedostał się do powszechnej świadomości. Uznajesz jego koncepcję za sukces, coś pozytywnego dla miasta?
Borys Martela: Osobiście jestem wielkim zwolennikiem idei budżetu obywatelskiego. Wiele lat zajmowałem się nim będąc urzędnikiem albo pracując w organizacjach pozarządowych. Cieszy mnie fakt, że narzędzie, którego wprowadzenie w Polsce jeszcze kilka lat temu wydawało się nierealne, po sukcesach Sopotu zaczęło szybko rozprzestrzeniać się po różnych miastach. W 2017 roku, według naszych obliczeń i badań, budżet obywatelski posiadało ok. 320 miast, więc jest to bardzo pokaźna próba. Sam fakt zaistnienia tych budżetów traktuję jako zjawisko bardzo pozytywne, ponieważ dają one szansę na to, że pewne dyskusje mieszkańców, poświęcone finansom publicznych przełożą się na konkretne decyzje w postaci realizowanych projektów. Z drugiej strony, dało się także zaobserwować, że procedury budżetów obywatelskich nie są idealne. Coraz częściej słychać o tym, iż budżety są zdominowane przez duże instytucje, a przegrane zniechęcają mieszkańców. To sprawia, że budżet obywatelski nie wydaje się formułą skończoną i taką, którą należałoby reprodukować w każdym mieście w niezmienionej formie. Problem, na który natknęliśmy się w trakcie naszych badań wiąże się z tym, że w 2018 roku pewne zasady realizacji budżetu zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Wprowadzenie przepisów na szczeblu krajowym, w dużym stopniu utrudniło możliwość eksperymentowania z nowymi rozwiązaniami proceduralnymi i dostosowywania formuły do potrzeb lokalnych. Należałoby więc w przyszłości zwrócić uwagę na to, aby na nowo dać samorządom większą swobodę w tym względzie.
Magda Melnyk: Wydaje mi się, że budżety obywatelskie uświadomiły ludziom fakt, jak bardzo władza w Polsce jest scentralizowana.
Borys Martela: Być może, jednak budżet partycypacyjny pozwala mieszkańcom na podejmowanie decyzji stosunkowo niewielkich, stanowiących nieduży odsetek budżetów miejskich.
Magda Melnyk: No właśnie, po pierwsze odsetek ten jest niski, a dodatkowo propozycje mieszkańców dotyczą często bardzo podstawowych spraw.
Borys Martela: Rozumiem tego rodzaju krytykę budżetu partycypacyjnego, jednak z drugiej strony w ramach tego mechanizmu rozmawiamy wyłącznie o środkach z budżetu miasta. To nie są dodatkowe ekstra-kwoty, które można przeznaczyć na atrakcje, których miasto na co dzień nie robi. Jeśli traktujemy to bardzo poważnie, to mieszkańcy, podobnie jak radni czy prezydent, muszą decydować w ramach tego mechanizmu na co przeznaczyć pieniądze. Jeśli w mieście zniszczonych jest bardzo wiele chodników, to trzeba zdecydować, który z nich wyremontujemy i czy faktycznie warto w tym roku naprawić chodnik, czy może lepiej zainwestować w coś innego. To nie zawsze są łatwe decyzje, ale racjonalne i konieczne. Cieszyłbym się, gdyby mieszkańcy mogli częściej uczestniczyć w dyskusjach dotyczących tego, na co wydać pieniądze i rozmawiać o finansach nie tylko z punktu widzenia klienta, który płaci podatki i oczekuje, że samorząd wszystko zrobi, ale także obywatela, który zdaje sobie sprawę, że pieniędzy na wszystko nie wystarczy.
Magda Melnyk: Oddaliliśmy się jednak od tematu raportu. Co wykazały jego wyniki? Mógłbyś w skrócie przybliżyć płynące z niego wnioski i oceny?
Borys Martela: Przyglądaliśmy się przede wszystkim występowaniu różnych narzędzi w polskich miastach. Badanie dotyczyło wyłącznie obszarów miast, także tych, które wchodzą w skład gmin wiejsko-miejskich, skupiliśmy się więc tylko na poziomie lokalnym. Pierwszym wnioskiem jest to, że im większe miasto, tym częściej pojawiają się różnego rodzaju narzędzia dotyczące partycypacji, a dokumenty, które są przyjmowane mają lepszą jakość. W dużych miastach częściej pojawiają się także biura, wydziały lub inne struktury w urzędach, które profesjonalnie zajmują się rozmową z mieszkańcami. Jednak im miasto jest mniejsze, tym sytuacja ta jest gorsza. Jest to smutny wniosek, mówiący o tym, że prawdopodobnie nie wszyscy mieszkańcy w Polsce mają takie same możliwości w swoich miastach na to, żeby dyskutować o sprawach publicznych, a ich głos był wysłuchany. Należy więc zastanowić się, jaki powinien być standard tego rodzaju dyskusji i sprawić, żeby wszędzie takie minimum zostało osiągnięte. Dodatkowo, przyglądaliśmy się regulacjom prawnym i smutna konstatacja jest taka, że nie wystarczy jedynie wprowadzenie ruchu, żeby coś się działo. Obserwowaliśmy to na etapie badania narzędzia, które nazywa się inicjatywą lokalną, umożliwiającą mieszkańcom realizację ważnego dla nich przedsięwzięcia wspólnie z władzami lokalnymi. Zwykle jest tak, że w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy mogą zaproponować, że coś zrobią i wniosą do tego przedsięwzięcia swój wkład w postaci na przykład swojej pracy albo dodatkowego finansowania, dzięki którym mogą się wspólnie z miastem na coś zrzucić. Mogą na przykład zaproponować, że poświęcą swój czas i pracę, i posadzą drzewa, w zamian za co samorząd dostarczy sadzonki albo narzędzia. Tak naprawdę wszystkie samorządy powinny mieć przygotowane regulaminy mówiące o tym, jak tego rodzaju przedsięwzięcia mogą być realizowane, jednak z naszego badania wynika, że zasady takie przyjęto tylko w 30% miast. Widać więc, że żeby coś się zadziało, nie wystarczy tylko wprowadzenie jakichś regulacji. Dużym wyzwaniem jest więc podejmowanie działań podnoszących jakość dialogu w różnych miastach, mając jednocześnie skąpe narzędzia wpływu.
Magda Melnyk: Powinno się to osiągać także poprzez uświadamianie obywateli, że sami posiadają takie kompetencje…
Borys Martela: Tak, jest to praca, która powinna iść wielotorowo. Myślę, że każda zmiana społeczna musi być wprowadzana przy użyciu wszystkich możliwych narzędzi. Bez wątpienia fakt, że pojawiają się mieszkańcy domagający się wzięcia ich głosu pod uwagę może taką zmianę przyspieszyć. Nie możemy liczyć na to, że burmistrzowie i prezydenci będą oddawać część swoich kompetencji w ręce mieszkańców. Oczywiście dobrze jest, kiedy osoby zarządzające gminą mają świadomość tego, że partycypacja pomoże im podjąć lepszą decyzję, ale musi wtedy występować także strona społeczna, która chce w takich dyskusjach brać udział i motywuje rządzących do tego, żeby pytano ich o zdanie.
Borys Martela – socjolog, specjalizuje się w dialogu z mieszkańcami oraz w jakościowych badaniach społecznych. Przez blisko dekadę współpracował z różnymi samorządami oraz organizacjami pozarządowymi przy realizacji projektów włączających mieszkańców. Współautor raportu o partycypacji obywatelskiej w dużych miastach przygotowanym dla Obserwatorium Polityki Miejskiej, który ukazał się na początku tego roku.
