Czy jedność Polski, jej siłę, instynktownie identyfikujemy z jednakowością, a regionalne i lokalne różnice traktujemy jedynie jako coś podejrzanego, zło konieczne? Czy też w różnorodności wyborów politycznych mieszkańców wspólnot samorządowych widzimy potencjał rozładowywania napięć społecznych a także uczenia się od siebie i eksperymentowania z różnymi sposobami rozwiązywania trudnych i nieoczywistych problemów w dzisiejszej polityce publicznej?
Już za parę tygodni wybierać będziemy władze samorządowe. Samorządowe, czyli jakie? Ostatnie lata pokazują, jak bardzo polski ustrój konstytucyjny pełen jest niejasności i wewnętrznych sprzeczności. Dziś szczególnie wyraźnie widać niejasną ustrojową rolę Prezydenta RP, ale podobne wątpliwości można mieć w odniesieniu do samorządów. Z jednej bowiem strony konstytucja w artykule 164. zakreśla radykalną wręcz wizję oddolnej Rzeczypospolitej, w której samorząd terytorialny wykonuje wszystkie „zadania publiczne nie zastrzeżone dla innych władz publicznych”. Z drugiej jednak strony mamy wyraźnie centralistyczną praktykę ośmiu lat metodycznego osłabiania samorządów przez PiS, jak również brak jasnej samorządowej wizji ustrojowej ze strony Koalicji 15 października.
Tę lukę próbuje od lat zapełnić grupa ekspertów z ponadpolitycznego stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej (IUS). Prace IUS podsumowaliśmy w „Umówmy się na Polskę” – wydanej nakładem Znaku w maju ubiegłego roku pracy zbiorowej pod redakcją prof. Anny Wojciuk i moją. Z proponowanymi przez nas konkretnymi rozwiązaniami ustrojowymi można dyskutować. Natomiast zarówno książka, jak i prace IUS zwracają uwagę na kilka fundamentalnych warunków koniecznych samorządowej Rzeczypospolitej. W tych fundamentalnych obszarach, które sprowadzić można do pięciu zasadniczych pytań, odpowiedź wyznacza granicę pomiędzy postawami rzeczywiście prosamorządowymi a fasadową retoryką o „małych ojczyznach” i „Polsce lokalnej”. Retoryką, która jest często wygodna nie tylko dla polityków w Warszawie, którzy nie chcą podzielić się władzą, ale i dla wielu samorządowych włodarzy, którzy mogą bać się odpowiedzialności związanej z rzeczywistym, a nie tylko udawanym, samo-rządzeniem.
Pytanie 1: Czy Polki i Polacy w różnych częściach kraju powinni mieć możliwość życia inaczej od siebie?
Wszystko zaczyna się od tego właśnie pytania. Czy jedność Polski, jej siłę, instynktownie identyfikujemy z jednakowością, a regionalne i lokalne różnice traktujemy jedynie jako coś podejrzanego, zło konieczne? Czy też w różnorodności wyborów politycznych mieszkańców wspólnot samorządowych widzimy potencjał rozładowywania napięć społecznych a także uczenia się od siebie i eksperymentowania z różnymi sposobami rozwiązywania trudnych i nieoczywistych problemów w dzisiejszej polityce publicznej?
Nasza samorządność zawsze będzie fasadowa jeśli nie zaakceptujemy, a nawet nie pokochamy Polski, w której ważne sprawy polityki publicznej są – zgodnie z wolą mieszkańców – w różnych częściach kraju rozwiązywane inaczej. Autentycznie prosamorządowa polityczka lub polityk muszą czuć się komfortowo z Polską, w której aktualna władza w Warszawie nie ma na wszystko perfekcyjnej odpowiedzi. W której szkoły na Pomorzu Zachodnim mogą uczyć inaczej niż te na Podkarpaciu. W której w niektórych gminach czy regionach można handlować w niedzielę, a w innych nie. W której Poznań przyciąga inwestorów, turystów oraz zatrzymuje młodych innymi sposobami niż Lublin. W której w różnych częściach kraju inne są priorytety inwestycyjne, inna estetyka instytucji kultury, inne rozwiązania w zakresie integracji migrantów.
Doprecyzujmy: konkretna lista tych usamorządowionych zagadnień to kwestia do dyskusji. Natomiast pro-samorządowi politycy powinni mieć instynkt wspomnianego art. 164 konstytucji: swoistego „domniemania kompetencji samorządu”. Jeśli nie ma mocnych, przekonywających argumentów za centralizacją, to oddajemy władzę niżej. Czyli, z grubsza, instynkt dokładnie odwrotny od tego, co mamy dzisiaj.
Pytanie 2: Czy prawo miejscowe powinno stać się podstawowym źródłem prawa w Polsce?
Zgadzasz się na realne samo-rządzenie lokalnych i regionalnych społeczności – na różnorodną, demokratycznie policentryczną Polskę? Super! Sprawdźmy czy na pewno. W demokratycznym państwie prawa, głównym instrumentem kształtowania polityki państwa musi być prawo. W autentycznie usamorządowionej Polsce, kluczową rolę w systemie prawnym musi zatem zajmować prawo miejscowe.
W propozycji Inkubatora Umowy Społecznej, głównym samorządowym prawodawcą staje się województwo. Sejmik i nowy senat wojewódzki, złożony z wójtów, burmistrzów i prezydentów miast z danego regionu z siłą głosu proporcjonalną do reprezentowanej populacji, mogą przyjmować uchwały wiążące nie tylko organy województwa, ale także gminy i powiaty. Z tą konkretną propozycją znów można się zgodzić, natomiast nie sposób wyobrazić sobie jakiegokolwiek logicznego „dokończenia” lub „domknięcia” budowy naszego ustroju samorządowego bez znaczącego zwiększenia roli prawa miejscowego, przewidzianego w art. 94 naszej Konstytucji.
W jakich obszarach najprościej zwiększyć rolę miejscowego prawodawstwa? Przede wszystkim w kwestiach takich jak edukacja czy kultura, w których samorząd i tak wykonuje już dziś większość zadań publicznych. W stanie obecnym, samorząd wygląda bowiem tak jak robotnik, który sam kopie dół, ale tylko na podstawie szczegółowych instrukcji wianuszka patrzących mu na ręce ważnych Panów z Warszawy. Widać to wyraźnie po dzisiejszych dyskusjach o (kolejnych!) reformach naszych szkół: dyskutują o nich polityczki i politycy w Warszawie, a nie demokratycznie wybrani samorządowi liderzy, którzy na co dzień zajmują się prowadzeniem placówek. W takim modelu trudno mówić o „samo-rządzie”, można co najwyżej o zdekoncentrowanym wykonawstwie czy administracji edyktów z Warszawy.
Pytanie 3: Czy podatek PIT powinien zostać w całości przekazany samorządom?
Kolejne pytanie sprawdzające szczerość Twoich samorządowych intencji. Nie ma bowiem samorządności bez finansowej niezależności. A tę można osiągnąć łatwiej niż mogłoby się wydawać. Już dziś znaczna część budżetów jednostek samorządu terytorialnego pochodzi z ustawowo określonej części podatków PIT i CIT. Tyle że te odpisy są niewystarczające, przez co rząd centralny musi wciąż do nich dopłacać. Jak wskazują szczegółowe analizy moich współautorów z Umówmy się na Polskę – dr. Macieja Bukowskiego, prof. Mikołaja Herbsta i dr. Tomasza Kaczora – gdy podliczymy wszystkie dzisiejsze wydatki samorządów, przede wszystkim na prowadzenie szkół – suma tych wydatków przewyższa całość wpływów państwa z podatków CIT i PIT. Rodzi to oczywiste pytanie: jaki jest sens przekazywania tylko niewielkiej części wpływów z podatków dochodowych samorządom, a następnie nieuzupełnianie dziury „dosypkami” z Warszawy?
Odpowiedź jest oczywista: dosypki to idealny pretekst, by władza w Warszawie zyskiwała bat na samorządowców. By narzędziami fiskalnymi wymuszać wspomniany, fundamentalny paradygmat jednakowości – rolę samorządów nie jako kreatorów różnych lokalnych Polsk, tylko jako pacynek tworzących ułudę „samo-rządu”, a w rzeczywistości zależnych od sznurków pociąganych z Warszawy.
W polskiej strukturze dochodów państwa – w której wydatki centralne z powodzeniem pokrywane są z wpływów z podatku VAT, akcyzy oraz składek na ubezpieczenia społeczne – byłoby naturalne, by przynajmniej PIT uczynić podatkiem samorządowym. O szczegółach znów można i trzeba rozmawiać – natomiast generalna idea, by swoje zadania samorządy w większym stopniu realizowały z rzeczywiście własnych dochodów, jest absolutnie konieczna dla „urealnienia” polskiej samorządności.
Pytanie 4: Czy popierasz likwidację urzędu wojewody jako „namiestnika z Warszawy”?
Wizja samorządowej polski nigdy nie ziści się, jeśli utrzymamy dziwaczną, unikatową w skali międzynarodowej dwuwładzę w naszych województwach, w których współistnieje samorządowy marszałek – lider regionalnego samorządu – z mianowanym centralnie wojewodą. Ten układ nie ma żadnego sensu. Marszałka województwa wybiera sejmik, który z kolei wybierają mieszkańcy – Polki i Polacy. Województwo to nie kolonia Warszawy, gdzie potrzeba namiestnika – pełnoetatowego nadzorcy lokalnych włodarzy. Tak jak nie powołujemy namiestników patrzących na ręce ministrom lub urzędów centralnych, tak nie ma powodu, by samorząd terytorialny znajdował się pod specjalnym nadzorem. Istniejące instrumenty: sądy administracyjne, służby antykorupcyjne i specjalne, są zupełnie wystarczające, by ograniczać samorządowe nadużycia. Nie ma zresztą danych świadczących, że nadużycia te są poważniejsze niż te, których dopuszczają się politycy w centrum.
W propozycji Inkubatora Umowy Społecznej urzędy marszałka województwa i wojewody łączymy w jeden urząd samorządowego wojewody. A na dodatek dajemy mieszkańcom regionu możliwość wyboru w swojej Karcie Wojewódzkiej, czy samorządowy wojewoda wybierany jest w wyborach powszechnych czy – tak jak obecnie – poprzez większość w Sejmiku.
Pytanie 5: Czy Senat RP powinien stać się izbą samorządową?
Obiecanej w Konstytucji z 1997 policentrycznej, usamorządowionej Rzeczypospolitej nie da się zrealizować bez zmiany jednej z konstytucyjnych instytucji centralnych: Senatu RP. Już w 1990 roku strona demokratyczna postulowała, by Senat stał się izbą samorządową. Plany te zablokowali wtedy postkomuniści. Do tej idei należy dziś wrócić. I to nie tylko dlatego, że Senat w dzisiejszej formie nie ma funkcjonalnego i systemowego uzasadnienia. Doświadczenia trzech dekad samorządności pokazują stałość zagrożenia recentralizacją – to znaczy powolnym odwracaniem przez władców z Warszawy reform zmierzających do realizacji konstytucyjnej aspiracji, by domyślnie władza pozostawała jak najbliżej obywatelek i obywateli. Bez instytucjonalnego „lobby” Polski samorządowej, mogącego skutecznie wetować centralistyczne zapędy Warszawy, samorządność nigdy nie stanie się stabilnym fundamentem ustroju RP.
