W tym odcinku Liberal Europe Podcast Leszek Jażdżewski (Fundacja Liberté!) gości Dimitara Becheva, wykładowcę Oxford School of Global & Area Studies oraz Visiting Scholar w Carnegie Europe. Rozmawiają o Bałkanach Zachodnich w kontekście rozszerzenia Unii Europejskiej, aktualnej sytuacji poszczególnych potencjalnych kandydatów, szansach i zagrożeniach wynikających z ich przedwczesnego wejścia do UE oraz perspektywach dalszej integracji europejskiej.
Leszek Jażdżewski (LJ): Jaki jest obecny stan procesu rozszerzenia w Bałkanach Zachodnich?
Dimitar Bechev (DB): To naprawdę dobrze, że prowadzimy tę rozmowę właśnie teraz, nie tylko ze względu na zeszłotygodniowy szczyt unijny, lecz także dlatego, że właśnie mija dziesiąta rocznica rozpoczęcia przez Czarnogórę negocjacji akcesyjnych. Jeśli chodzi o Czarnogórę, wiele rozdziałów zostało otwartych i teraz jest ona na czele stawki. To jednak niewiele znaczy, bo kraj ten nie otrzymał jeszcze wyraźnego zobowiązania ze strony Unii Europejskiej, że możliwe będzie sfinalizowanie negocjacji i podpisanie traktatu.
Następna w kolejce jest Serbia. Państwo to rozpoczęło negocjacje w 2014 roku i także utknęła – nawet w większym stopniu niż Czarnogóra. W ciągu ostatniego roku nie otwarto żadnych nowych rozdziałów. Jednocześnie poważnym problemem jest nierozwiązany spór o Kosowo.
Dalej, z jednej strony mamy Albanię, a z drugiej Macedonię Północną. Krajom tym poświęca się wiele uwagi, ponieważ zostały one zablokowane przez Bułgarię. Bułgarskie weto dotyczy Macedonii Północnej, ponieważ od dawna istnieje tu spór o historię i język macedoński. Albania oberwała rykoszetem w efekcie tego weta. W tej chwili w Skopje pojawiła się propozycja francuskiego prezydenta odradzająca posunięcie tego procesu naprzód, co może w rzeczywistości całkiem go zatrzymać. Nie wiemy jednak, co się faktycznie stanie.
Ostatnie w kolejce są Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo. Pierwsze z tych państw, niestety, wciąż nie jest nawet uznawane za kandydata. Niedawna decyzja o przyznaniu Ukrainie statusu kandydata została bardzo źle przyjęta w Sarajewie. W przypadku Kosowa proces wejścia na ścieżkę członkowską utrudnia fakt, że pięć państw członkowskich UE nie uznaje Kosowa za suwerenne państwo. Na poziomie operacyjnym kraj ten spełnił wszystkie warunki wstępne niezbędne do liberalizacji systemu wizowego. Niestety nie nastąpiło rozluźnienie przepisów. Dla porównania, wszyscy w Bałkanach Zachodnich podróżują bez wiz od 2009-2010 roku. Sytuacja ta psuje krew w Kosowie przez to, że państwo to zostało pominięte w tym procesie.
Tak w skrócie wygląda obecnie sytuacja regionie, co stanowi niemałe wyzwanie. I nie zanosi się na to, żeby na końcu tej drogi pojawiło się światełko w tunelu.
LJ: Jakie różnice możemy zaobserwować w procesie rozszerzenia z początku lat 2000. a tym, co dzieje się obecnie? Czy proces ten stał się cyniczny, jak zauważył Gerald Knaus w naszym poprzednim odcinku?
DB: Istnieje wiele podobieństw, ale też wyraźne różnice. W przypadku Bułgarii i Rumunii to geopolityka odegrała kluczową rolę na ich drodze do członkostwa w UE. Kraje te otrzymały pozytywny sygnał do rozpoczęcia negocjacji w grudniu 1999 r. w Radzie Helsińskiej. Stało się tak głównie dlatego, że ówczesne państwa członkowskie chciały nagrodzić je za wsparcie Zachodu podczas wojny w Kosowie. Tony Blair powiedział, że Sofia i Bukareszt odegrały w tym czasie kluczową rolę. Ja sam byłem wtedy bardzo sceptycznie nastawiony do poziomu przygotowania Bułgarii i Rumunii, ale aspekt geopolityczny przeważył w podjęciu tej decyzji.
W owym czasie drzwi do Unii Europejskiej były szeroko otwarte. Wyraźnie widać było zaangażowanie w proces rozszerzenia. Nawet kraje z problemami instytucjonalnymi lub z powszechnym przechwytywaniem państwa miały szansę dołączyć do europejskiego projektu. Jednak od tamtej pory poprzeczka została znacznie podniesiona. Jest to częściowo związane z doświadczeniami z czasów poprzedniego rozszerzenia. Przywódcy UE, nie tylko w Brukseli, zdali sobie sprawę z tego, jak wiele było niedokończonych spraw i że gdy państwo staje się już członkiem, to wpływ UE w zakresie celów może nawet zaniknąć.
To, że proces nie jest już tak łatwy, ma również związek z przeszkodami charakterystycznymi dla Bałkanów Zachodnich – trudną spuścizną wojen z lat 90., która przekłada się na problemy z różnymi roszczeniami terytorialnymi i sporami o suwerenność. Tak jest wyraźnie w przypadku Serbii i Kosowa. Bez tych wyzwań Serbia dość łatwo przyspieszyłaby proces członkostwa w Unii Europejskiej.
Następnie musimy pamiętać także o doświadczeniach związanych z zachowaniem Polski i Węgier, które były pionierami transformacji po 2004 roku, a już dekadę później przysporzyły UE silny ból głowy. Jest to również istotny czynnik zmiany w procesie rozszerzenia. Jeśli pojedziesz do Paryża i porozmawiasz z francuskimi urzędnikami, zawsze jako główny problem wskazują oni osuwanie się demokracji. Dlaczego tak jest? Albo przez wzgląd na ich autentyczne zaangażowanie w demokrację, albo ze względów strategicznych, mogą bowiem przecież szukać wymówki, by nie rozszerzać UE. Niezależnie od ich intencji jest jasne, że te dwa główne państwa w Europie Środkowo-Wschodniej się cofają w demokratycznym rozwoju.
LJ: W jakim stopniu zmieniły się nastroje w Unii Europejskiej? Jak fakt, że Wielka Brytania opuściła UE, zmienił Europę? Jaki ma to wpływ na Bałkany Zachodnie?
DB: Ogólnie można śmiało powiedzieć, że Unia Europejska stała się znacznie bardziej introspekcyjna. Kryzys strefy euro z lat 2010. odegrał w tym zakresie ogromną rolę, otwierając dyskusję na temat wewnętrznej konsolidacji. Dużo energii politycznej włożono w przebudowę istniejących instytucji, przejście od unii monetarnej do fiskalnej – co z kolei uwypukliło kwestie władzy państwowej i relacji między głównymi interesariuszami. W efekcie mniej uwagi poświęcano zewnętrznej trajektorii UE – z wyjątkiem sytuacji, w których UE musiała zareagować, jak np. w przypadku Ukrainy właśnie teraz.
Ogromną różnicę zrobił fakt, że Wielka Brytania opuściła Unię Europejską. Wielka Brytania była zdecydowanym orędownikiem rozszerzenia. Tymczasem Niemcy znalazły się gdzieś pośrodku ze względu na swoje ekonomiczne powiązania z regionem. Europa południowo-wschodnia jest nieco inna; jeśli spojrzymy na dane dotyczące handlu i wzorce migracji, obraz, jaki się maluje jest podobny do tego w Polsce. Tak więc Brexit zrobił różnicę.
Jakie są koszty braku rozszerzenia? Zapewne niestabilność polityczna i paskudne populizmy w regionie. Nie przewiduję wielkiego konfliktu zbrojnego – takiego, jaki możemy zaobserwować na wschodzie. Nie będzie też wielkiego kryzysu migracyjnego. I dlatego ten status quo dalej się utrwala. Nie jest to sytuacja idealna, bo może doprowadzić do upadku demokratycznego i umocnienia przechwytywania państwowego. Ludzie żyjący w tych społeczeństwach padają ofiarą zaistniałej sytuacji. Ale oczywiście nie jest to koniec świata, jak to jest postrzegane w Brukseli.
Dla elit w Bałkanach Zachodnich to bezkrólewie jest doskonałą okazją do rozszerzenia i umocnienia ich władzy w zakresie życia gospodarczego w regionie oraz w mediach. W teorii są oni zaangażowani w dążenie do członkostwa w UE, więc to „nie ich wina”, że Unia Europejska nie jest skora do przyjmowania nowych członków.
To, co początkowo wydaje się być sytuacją przejściową, ma tendencję do powtarzania się. To błędne koło. Wiąże się to zarówno z czynnikami podażowymi (UE nie stara się wystarczająco), jak i popytowymi (lokalni aktorzy dążą do utrzymania statusu quo).
LJ: Czy możliwe jest utrzymanie zaangażowania na rzecz demokratycznej i gospodarczej zmiany w Bałkanach Zachodnich niezależnie od zachęt ze strony Unii Europejskiej? Czy istnieje wewnętrzna determinacja, by dążyć do liberalnej i demokratycznej przyszłości w regionie, niezależnie od tego, czy UE otworzy swoje drzwi dla nowych członków?
DB: W przypadku Bałkanów Zachodnich to, co jest naprawdę istotne (poza wojnami w latach 90.) to spuścizna zimnej wojny. Jugosławia zajmowała bardzo szczególną pozycję w czasie zimnej wojny. Miała bardzo dobre stosunki z Zachodem. Począwszy od wczesnych lat 60. komunistyczne kierownictwo pozwalało ludziom na poszukiwanie pracy i swobodne przemieszczanie się do Europy Zachodniej, ponieważ miało to kluczowe znaczenie dla gospodarki ze względu na przekazy pieniężne.
W rezultacie są w tej części Europy pewne pokolenia, które są przyzwyczajone do Zachodu i biorą go za pewnik – tak bardzo, że narracja o „powrocie do Europy” była niezwykle ważna (nie tylko w Europie Środkowej, ale także w Rumunii i Bułgarii) w bezpośrednim następstwie zimnej wojny. To jednak tak naprawdę nie dotyczyło Jugosłowian. Nawet w Chorwacji, kiedy ta wchodziła do UE, stosunek do Unii był niejednoznaczny – 1/3 obywateli była przeciw, 1/3 za, a 1/3 pozostała niezdecydowana (oczywiście podczas referendum wydarzyło się już coś innego).
Chodzi mi o eurorealizm. Mieszkańcy Bałkanów Zachodnich z definicji nie zgadzają się z tezą, że UE zapewni im świetlaną przyszłość. Albania jest zupełnie inna z powodu zimnej wojny, która przyczyniła się do izolacji kraju. Ale dla reszty regionu dziedzictwo jugosłowiańskie ma duże znaczenie. Dlatego trudno jest ukształtować polityków czy ruchy społeczne, którzy będą traktować UE jako swój okrzyk bojowy, który zmotywuje wystarczającą liczbę osób.
Zjawisko to nie oznacza jednak, że Unia Europejska jest nieistotna – nadal ma ona znaczenie. Tak jest na przykład w przypadku Macedonii Północnej. Mimo to istnieje pewien cyniczny stosunek do UE. Teraz, z powodu obecnego impasu, to sceptyczne podejście umocniło się w regionie. To zaś ma pewien historyczny oddźwięk.
Jak więc wyjść z tego błędnego koła? Musimy sobie jasno powiedzieć, że konsolidacja instytucjonalna, transparentność i demokracja nie dotyczą samej Brukseli, a raczej sposobu funkcjonowania społeczeństw europejskich. Chodzi o dobro obywateli. Chcemy żyć w Czarnogórze, Serbii czy Albanii, bo są one dobrze zarządzane, to musimy zrobić to dla siebie – a nie dlatego, że chcemy po prostu wykonać kolejne zadanie i przystąpić do UE.
Nie jestem pewien czy te głosy osiągnęły już masę krytyczną, aby zakwestionować status quo, w którym politycy wiele mówią, ale nie działają. Jednocześnie musimy docenić ludzi, którzy walczyli przeciwko przechwytywaniu państw.
Unia Europejska odgrywa w tym procesie niejednoznaczną rolę. Wielu obywatelom Bałkanów Zachodnich dużo łatwiej byłoby spakować się i wyjechać, osiedlić się w Niemczech, Danii czy Szwecji, niż kwestionować status quo we własnych krajach. W tym sensie integracja nie tylko mobilizuje, ale czasami może także demobilizować. Ale oczywiście sytuacja skłania też do działań obywatelskich.
LJ: A co z Bułgarią? Co się tam aktualnie dzieje? Jakie są obawy Bułgarii dotyczące Macedonii Północnej?
DB: Zakłada się błędnie, że koalicja rozpadła się z powodu sporów w sprawie Macedonii Północnej – tak nie jest. Prawdziwym powodem, dla którego tak się stało, były pieniądze, więc coś o wiele bardziej przyziemnego. Chodziło o kilka miliardów lewów w kontraktach drogowych odziedziczonych po poprzednim rządzie. Wiązało się to również z walką o działania na granicy z Turcją – zewnętrznej granicy UE.
Te dwa aspekty mówią o tym, co faktycznie napędza bułgarską politykę. Tu nie chodzi o kwestie tożsamości. W rzeczywistości temat Macedonii Północnej jest naprawdę bez większego znaczenia, jeśli chodzi o to, co nakręca życie polityczne w Bułgarii. Prawicowa partia nacjonalistyczna, która przyczyniła się do zgłoszenia weta, nie osiągnęła progu wyborczego w 2021 r.
Teraz kluczowe pytanie brzmi, co stanie się w następnych wyborach? Czy nowa partia powołana przez ustępującego premiera Kirila Petkowa zdoła zebrać wystarczającą liczbę głosów? Wcześniej było im łatwo, ponieważ byli swojego rodzaju nowością. W Bułgarii zawsze tak jest – przychodzi ktoś nowy i mówi, że wyeliminują korupcję, więc udaje mu się przekonać wyborców do udzielenia mu poparcia. Ale czy partia ta będzie w stanie powtórzyć ten sukces i zawiązać kolejną koalicję? To wielka niewiadoma, bo siły popierające status quo są bardzo odporne i mają znaczące poparcie wyborcze – co jest typowe dla Bałkanów Zachodnich. Trudno o przełom.
W odniesieniu do Macedonii Północnej jedną z ostatnich rzeczy, nad którą głosował bułgarski parlament, była propozycja Francji. Tak więc na końcu tunelu jest trochę światła. Problem polega na tym, czy Macedonia Północna zaakceptuje tę propozycję. Aby tak się stało, potrzebujemy również poparcia dla tej wizji w Skopje.
Jeśli chodzi o bułgarskich polityków, to są oni szczęśliwi, bo teraz piłeczkę musi odbić Skopje. Zaakceptowali oni rozwiązanie oparte o kompromis, ponieważ jest ono bardzo przychylne dla Sofii. Na dłuższą metę problem polega na tym, że jeśli twoim celem jest zdobycie sympatii w Macedonii Północnej i przekonanie wystarczającej liczby ludzi do uznania prawdziwości twojej narracji historycznej, to stosowanie weta i przymusu nie jest zbyt produktywnym sposobem by iść naprzód. W ten sposób jedynie alienujesz swojego sąsiada i nie będziesz w stanie zdobyć tam zrozumienia.
To jest właśnie podstawowy problem, z którym się borykamy. Nie sądzę jednak, by taki był pierwotny cel weta. Miało ona raczej na celu utrzymać ówczesną koalicję w rządzie jeszcze przez pół roku, do końca kadencji.
Ten polityczny futbol jest powszechny w Bułgarii. Dobrą wiadomością jest to, że choć sprawa ta jest teraz najistotniejsza, to może stracić na znaczeniu, ponieważ nie ma dowodów na to, że wyborcy się tym przejmują. To jednak nie wystarcza Macedończykom, bo utknęli w procesie akcesyjnym i są zakładnikami Bułgarii. To, co może być postrzegane jako stosunkowo pozytywne zjawisko, nawet w tej części świata, gdzie nacjonalizmy są stereotypowo postrzegane jako bardzo potężne siły (którymi są, w pewnym stopniu), tym, co kieruje polityką i podejmowanymi decyzjami, jest przede wszystkim troska o to, jak utrzymać władzę i mieć wystarczające zasoby.
LJ: Jak możemy przekonać mieszkańców Europy Zachodniej, obywateli UE, że przystąpienie Bałkanów Zachodnich do Unii Europejskiej leży w ich interesie? Dlaczego mieliby się tym przejmować?
DB: Najbardziej przekonującym argumentem jest argument geopolityczny. Włączenie tych krajów do Unii poprawi europejską zdolność obronną w czasie, gdy polityka wojenna staje się coraz bardziej konkurencyjna. Oczywiście wiąże się to z pewnymi kosztami. Mimo to kraje te będą zachowywać się bardziej jak Bułgaria – będą raczej płynąć z prądem i podporządkowywać się prowadzonej polityce (w zakresie strefy euro, zielonej transformacji, migracji itp.), zamiast kołysać łodzią jak to robią Polska czy Węgry.
Stanie się to jednak przy założeniu, że Bruksela nie będzie ingerować w ich sprawy wewnętrzne. Byłaby to wyjątkowa okazja dla Bałkanów Zachodnich (może z wyjątkiem Serbii). Dlatego skończymy zapewne z kilkoma Bułgariami w regionie. Przyznaję, to dość cyniczny argument, ale bez wątpienia zasadny.
Podcast został nagrany 20 lipca 2022 roku.
Dowiedz się więcej o gościu: www.ces.fas.harvard.edu/people/002283-dimitar-bechev
Niniejszy podcast został wyprodukowany przez Europejskie Forum Liberalne we współpracy z Movimento Liberal Social i Fundacją Liberté!, przy wsparciu finansowym Parlamentu Europejskiego. Ani Parlament Europejski, ani Europejskie Forum Liberalne nie ponoszą odpowiedzialności za treść podcastu, ani za jakikolwiek sposób jego wykorzystania.
Podcast jest dostępny także na platformach SoundCloud, Apple Podcast, Stitcher i Spotify
Z języka angielskiego przełożyła dr Olga Łabendowicz
Czytaj po angielsku na 4liberty.eu