Błażej Lenkowski – Będzie to pierwsza dyskusja z serii debat redakcyjnych o polityce społecznej. Jednym z tematów, który wydaje nam się szczególnie interesujący jest próba stworzenia katalogu zasad, które określałyby w jaki sposób należy kształtować liberalną politykę społeczną w Polsce. Myśląc o temacie tej dyskusji, przygotowałem taki zbiór zasad: zasada dochodowa, zasada efektywności, zasada równych szans, zasada pomocniczości oraz zasada rozwoju (Dokładne objaśnienie powyższych zasad znajduje się w artykule Błażeja Lenkowskiego Katalog zasad dla polityki społecznej) Poprosiłem Macieja Duszczyka, żeby podzielił się z nami swoimi przemyśleniami dotyczącymi tego zagadnienia.
Maciej Duszczyk – W przypadku polityki społecznej mamy do czynienia z jednej strony z rozbudowanym systemem, który stanowi znaczącą część polskiego budżetu, z drugiej zaś o istotnej części społeczeństwa, która jest lub powinna być tego systemu beneficjentem. W tym systemie znajduje się relatywnie dużo niezbyt efektywnie wydatkowanych pieniędzy, ponieważ nie przekładają się na realną poprawę sytuacji osób, które są dotknięte różnymi problemami i przede wszystkim nie pomagają im wyjść z wykluczenia. Z drugiej strony istnieją rozbudowane społeczne oczekiwania dotyczące transferów socjalnych. Realnie rzecz biorąc w dobrze funkcjonującym systemie polityki społecznej nie ma większego znaczenia czy osób z niego korzystających jest trochę mniej czy trochę więcej. Wahania takie są normalne w cyklach koniunkturalnych. System powinien być tak ustawiony, żeby pomagać w maksymalnym stopniu, reagować na uzasadnione potrzeby wszystkich grup, o których za chwilę będziemy mówić. Podstawą takiego działania jest jednak okresowość wsparcia i koncentracja na działaniach prowadzących do jak najszybszego wychodzenia z problemów czy wykluczenia, a nie na doprowadzeniu do uzależnienia od transferów z budżetu państwa, samorządu itp.
W dużej części zgadzam się z tymi pięcioma zasadami, które wymienił Błażej Lenkowski. Natomiast niestety diabeł tkwi w szczegółach i chciałbym teraz po kolei przez te wszystkie zasady przejść i powiedzieć o tym, co mi się wydaje istotne z punktu widzenia praktycznego ich wdrożenia. Warto zastanowić się na jakie pułapki można byłoby tutaj trafić, gdybyśmy te zasady wprowadzili bez pewnego namysłu nad nimi.
Kryterium dochodowe – pomoc społeczna powinna być przyznawana osobom najbiedniejszym, a nie wszystkim. Czyli mamy tu problem ogólnie przyznawanego becikowego albo laptopa dla wszystkich dzieci. Oba przykłady są bardzo dobre, aby pokazać, że, poza naprawdę nielicznymi wyjątkami, dawanie wszystkim czegoś nie ma kompletnie sensu. Osoba, która dostanie becikowe lub laptopa nie wyjdzie dzięki temu z ubóstwa. Laptop czy becikowe nie spowoduje, że najbiedniejsi staną się bogatsi. W przypadku becikowego jego celem zgodnie z ustawą jest wspieranie dzietności, zmniejszanie kosztów wynikających z posiadania dziecka. Jest to instrument, który ma pomóc, żeby te koszty były zdecydowanie mniejsze. Oczywiście nie ma żadnej szansy, aby cel ten realizować. Jeżeli ktoś decyduje się na dziecko tylko dlatego, że dostanie za to dwa tysiące złotych, podejmuje kompletnie nieracjonalną decyzję i można mieć wątpliwości co do jego zdolności do wychowania czy nawet opieki nad dzieckiem. Przy becikowym nie ma sensu przyjmować kryterium dochodowego, bo zarówno w przypadku biednych jak i bogatych efekt jest dokładnie taki sam czyli żaden. Najlepiej po prostu je zlikwidować, a zaoszczędzone pieniądze przeznaczyć na zupełnie inne instrumenty. Mniej więcej 400 tysięcy dzieci rodzi się rocznie, z tego każde dziecko dostaje tysiąc złotych i około 30, 40 % dostaje ten drugi tysiąc, tak zwane socjalne becikowe. Czyli mamy jedno świadczenie, ale dwie zasady. Jedno bez kryterium dochodowego a drugie skierowane tylko do ubogich, ale cel cały czas ten sam. Mamy więc 600 mln złotych rocznie wydatkowane tylko i wyłącznie na becikowe. Oczywiście te pieniądze można by o wiele sensownej wydać, jeśli naszym celem jest wzrost liczby dzieci. Jednocześnie przyjęcie założenia, że dzięki transferom można zdecydowanie zmniejszyć koszty wychowania dzieci jest pozbawione sensu. Nie ma państwa na świecie, które by powiedziało: „Wyliczamy sobie średni koszt dziecka i tyle dana rodzina dostanie pieniędzy, żeby posiadanie dziecka było neutralne dla budżetu danej rodziny.” W polskich realiach jest to ok. 300 tys. złotych do osiemnastego roku życia. Do tego doliczyć jeszcze trzeba kwestie dotyczące tak zwanych utraconych korzyści. Wynika z tego, że jeśli się nie ma dzieci, to można na przykład przeczytać książkę, nauczyć się języka, nauczyć się lepszej obsługi komputera i to wykorzystać w swojej pracy – rozwijając własną karierę zawodową. Moim zdaniem dzietności nie da się stymulować jedynie przez bodźce ekonomiczne, co nie oznacza niemożliwości stosowania niektórych instrumentów. Generalnie chyba najlepszy jest tutaj system podatkowy – ale i on ma swoje wady. Wróćmy jednak do kryterium dochodowego. Jeżeli chcemy odpowiedzieć sobie na pytanie o celowość wprowadzania kryterium dochodowego to musimy najpierw określić te grupy, w przypadku których możemy być pewni, iż ich sytuacja jest na pewno zdecydowanie gorsza z powodu obiektywnych przesłanek. Jednocześnie jednak świadczenia muszą być tak zaprogramowane aby pełniły dwie funkcje: stymulującą do wychodzenia z problemu oraz zapobiegającą ubóstwu, szczególnie długotrwałemu. Długotrwale pozostawanie w ubóstwie prowadzi jednak do tak negatywnych konsekwencji, że jego zapobieganie musi być priorytetem.
W przypadku jakich grup społecznych możemy zrezygnować z kryterium dochodowego. Ja widzę dwie takie grupy. To są osoby niepełnosprawne oraz rodziny wielodzietne, powyżej trzeciego dziecka. Jak spojrzymy sobie na zagrożenie ubóstwem rodzin, które mają powyżej trójki dzieci, to widać że tam sytuacja już jest bardzo trudna i w tym przypadku niektóre świadczenia powinny być adresowane bez kryterium dochodowego. W przypadku osób niepełnosprawnych także. Jednak z niepełnosprawnością związane są wyższe wydatki i jednak niższe dochody, dlatego też zgodnie z solidarnością społeczną możemy chyba zrezygnować z kryterium dochodowego. Jednocześnie dla zwiększania efektywności transferów i ich kierowania do tych, którzy naprawdę ich potrzebują kryterium dochodowe powinno być stosowane w zdecydowanej większości przypadków. Podsumowując kryterium dochodowe – tak co do zasady, ale istnieją sytuacje, w których można z niego zrezygnować ponieważ są pewne grupy społeczne, wymieniłem dwie, w przypadku których można by ze względu na specyficzną sytuację zrezygnować z kryterium dochodowego.
Kryterium równych szans. W tym wypadku należy wyeliminować zasadę nieuzasadnionego uprzywilejowania określonych grup zawodowych i społecznych kosztem innych. Rozmawiamy o sytuacjach, w których pomijamy kryterium dochodowe i dajemy przywileje np. mundurowym, rolnikom i górnikom. To jest trochę podobne do przypadku osób niepełnosprawnych i rodzin wielodzietnych, aczkolwiek mówimy tutaj o określonych grupach zawodowych. Podam dwa takie przykłady. Z jednej strony mamy KRUS, a z drugiej strony mamy specjalne systemy emerytalne np. dla policjantów, żołnierzy, górników itd. Te problemy możemy rozwiązać na kilka sposobów. Kwestia KRUS-u wydaje się dużo bardziej skomplikowana ze względu na politykę społeczną sensu stricte niż kwestie dotyczące przywilejów mundurowych czy górniczych. Z tego powodu, że spora część rolników, 45-47 %, nie uzyskuje żadnych dochodów. To są czysto socjalne gospodarstwa. Gdybyśmy zastosowali ortodoksyjną definicję rolnika to oni nie są rolnikami. Chodzi tu o definicję zgodnie z którą rolnikami są osoby, które produkują na rynek. W tym przypadku mówimy jednak o osobach, które są posiadaczami jakiegoś gospodarstwa rolnego, ale niejako same konsumują to co wyprodukują. I teraz przyjmijmy, że obejmujemy ich taką normalną składką jakbyśmy traktowali ich jako przedsiębiorców – oni by tego też nie zapłacili. Tylko że oni mają większy problem niż będący w złej sytuacji przedsiębiorcy, ponieważ nie mogą zawiesić działalności. Z drugiej strony dostają dopłaty bezpośrednie, czyli państwo trochę przymyka oko na to, że oni otrzymują pewną pomoc socjalną, ale nie z polskiego budżetu, tylko z budżetu Unii Europejskiej. Gdyby zawiesili tą działalność, to by przestali dostawać dopłaty bezpośrednie. Ich brak oznacza mniejsze wpływy z budżetu Unii Europejskiej. Czyli sytuacja wcale nie jest taka prosta, że można zlikwidować KRUS i będzie dobrze. Rozwiązaniem wydaje się tutaj wprowadzenie wszystkich rolników do podatku dochodowego, nawet jeśli te 50% nie będzie płacić podatku. Ale 50% będzie i jednocześnie uda się wyliczać indywidualne i przeciętne dochody gospodarstw rolnych i sukcesywnie będzie można zwiększać składkę emerytalno-rentową opartą o racjonalne kryteria. Po pewnym czasie dojdziemy do tego, że praktycznie wszyscy rolnicy będą objęci systemem ogólnym. Pamiętajmy jeszcze o tym, że duża część tych rolników żyje na granicy ubóstwa. Jeżeli wprowadzamy system oparty o wyliczanie dochodów, to musimy również zaakceptować korzystanie z transferów społecznych. Paradoksalnie większość właścicieli małych gospodarstw otrzymywałyby większe wsparcie niż obecnie. Prawdopodobnie w pierwszym okresie koszty takiego systemu byłyby wyższe. Dlatego też przy projektowaniu tego typu zmian trzeba brać pod uwagę ich wpływ również w innych dziedzinach polityki społecznej.
Natomiast oczywiście kompletnie inna sytuacja jest w wypadku służb mundurowych i górników. Tutaj tę sytuację państwo powinno rozwiązywać tylko i wyłącznie poprzez wynagrodzenie. Im musi się opłacać pójść do pracy za te pieniądze wiedząc o tym, że po piętnastu latach będą zmuszeni z niej zrezygnować ze względu na swoje ograniczenia np. fizyczne. Ja nie przyjmuję argumentu mówiącego o tym, że górnik jest kategorią osoby, która nie może się przekwalifikować. Może, ale w tym ostatnim okresie powinien mieć możliwość się przekwalifikować lub też powinien w tym czasie wystarczająco dużo zarabiać żeby mu się to opłacało, by podejmował pracę pomimo tego, że po piętnastu latach będzie musiał zrezygnować. To jest kwestia pracowników dołowych, czyli tych, którzy rzeczywiście pracują w kopalni. Powinno się za tę ciężką pracę dawać wynagrodzenie, a nie oszukiwać poprzez system transferu opóźnionego, czyli jakby przyjmowanie zobowiązania, że górnik przychodzi do pracy, a państwo teraz nie zapłaci tych pieniędzy, natomiast kiedyś mu to odda w transferach z systemu emerytalnego, na który złożą się pracujący w innych zawodach.
W kwestii „mundurówek” też są różnego rodzaju pomysły jak to rozwiązywać – z całą pewnością przez wynagrodzenia oraz przez pakiety na odchodne. Państwo nie może przyjmować na siebie zobowiązań, które w średniej perspektywie są nie do utrzymania. Zobowiązanie może polegać np. na zaproponowaniu wsparcia w przekwalifikowaniu się lub nawet znalezienia innej pracy – tak jak to robią odpowiedzialne przedsiębiorstwa dokonujące redukcji personelu. Tak więc kryterium równych szans nie może być tylko przyjmowane z perspektywy np. wejścia na rynek pracy czy do systemu edukacyjnego, ale również w kontekście zobowiązań jakie przyjmuje na siebie państwo niejako w imieniu obywateli, ale przecież jednak bez ich zgody.
Przy kryterium pomocniczości, jeśli chodzi o państwową pomoc społeczną to można jej użyć tylko wtedy, gdy inne drogi są zdecydowanie mniej efektywne. Jakie drogi? Jestem zwolennikiem tak zaprojektowanej polityki i pomocy społecznej, aby reagowała ona niejako automatycznie w sytuacjach, w których to dochodzi do zagrożenia wykluczeniem społecznym, tak aby nie dopuszczać do kumulowania się problemów. Jednocześnie jednak priorytetem musi być aktywna postawa osoby, która oczekuje i otrzymuje wsparcie. Jestem zdecydowanym zwolennikiem rozszerzenia dostępu do usług społecznych. Możemy sobie wyobrazić system usług społecznych, które są dostosowane praktycznie do każdego problemu. Czyli nie dajemy pieniędzy, tylko dajemy narzędzie do ich zdobycia – wędkę a nie rybę. Nie uzależniamy od pomocy, tylko nagradzamy za to, że ktoś chce coś zrobić ze sobą. W wielu przypadkach to jest bardzo ciężkie ze względu np. na poziom intelektualny niektórych ludzi, oni nie są w stanie czegokolwiek zrobić. W niektórych przypadkach, na przykład w przypadku „zredukowanych” pracowników PGR-ów nie realizowałbym jakiejś aktywnej polityki społecznej, ona nie ma większego sensu. Natomiast z całą pewnością poszukiwałbym instrumentów, za pomocą których drugie pokolenie będzie w stanie się z tego wyrwać. Konieczne jest stosowanie dziesiątków różnego rodzaju instrumentów skierowanych do drugiego pokolenia, żeby nie powielać wzorców – kwestie stypendiów, kwestia edukacyjna, a także różnego rodzaju inwestycje, które powodują, że oni będą mogli zobaczyć trochę inny świat. Czasami nawet, choć może to absurdalne, trzeba sfinansować im podłączenie telewizji kablowej lub też pobyt poza miejscem zamieszkania np. kolonie czy obozy, żeby zobaczyli, że świat trochę inaczej wygląda niż to, co wokoło. Żeby w nich zrodziła się jakaś potrzeba, bo często te dzieciaki nie mają żadnych potrzeb. To jest gigantyczny problem. Nie mają wzorców i nie mają potrzeb. Najpierw trzeba wykrystalizować potrzebę żeby mogli podjąć jakąś aktywność. A więc jeśli chodzi o pomocniczość, ja ją rozumiem również tak, że ją realizujemy tam, gdzie będzie ona najbardziej efektywnie realizowana, czasami przez rodzinę. Czasami nie wspomagamy tej jednostki, tylko dajemy pieniądze komuś drugiemu z tej rodziny. Podam państwu przykład – w niektórych systemach, np. w Szwecji, której nie znoszę jako przykładu do naśladowania dla Polski, ale nie wyklucza to stosowania niektórych znanych z tego kraju instrumentów, jest taki program skierowany do rodzin imigranckich. Jeżeli rodzina taka potrzebuje pieniędzy na jakąś inwestycję domową, np. na remont, to raczej nie dostanie ich mężczyzna, ale dostanie je kobieta, bo mężczyzna z tymi pieniędzmi zrobi nie to, co potrzeba, za to kobieta wyda je efektywnie. Jak widać nawet w Szwecji możemy mówić o jakiejś pośredniej dyskryminacji. Tak samo u nas, jeżeli jest problem, z diagnozy sytuacji rodzinnej wynika, że mężczyzna jest pod ciągłym wpływem alkoholu, a mamy wielodzietną rodzinę, której trzeba w jakiś sposób pomóc, to pieniędzy nigdy nie daje się jemu. Daje się je kobiecie pod pewnymi jeszcze warunkami. Więc ja bym realizował tę zasadę pomocniczości poprzez sprawdzenie, w którym miejscu najlepiej działać, gdzie znaleźć ten punkt, w którym danej osobie można pomóc.
Kryterium realnej efektywności to wprowadzanie mechanizmu ewaluacji badającego czy dana pomoc jest skuteczna. Nie mam w związku z tym większych komentarzy. Musiałaby być zgoda co do wskaźników, których używamy, a co jest bardzo trudne w przypadku polityki społecznej ze względu na to, że nie mamy jasno określonych celów czemu mają służyć poszczególne świadczenia. Przykładowo w przypadku świadczenia rehabilitacyjnego tytuł mówi co innego, a realia co innego. W przypadku becikowego jest podobnie. Jeżeli państwo w swojej fanaberii postanowiłoby przykładowo „chcemy kupić wszystkim wózki”, i na to ma być przeznaczone tysiąc złotych to daje na to becikowe – w ten sposób może mieć efektywność stuprocentową. Wszyscy mają prawie takie same wózki. Pytanie tylko po co i czemu ma służyć takie działanie. Ze wskaźnikami trzeba mocno uważać, ze względu na trudność oceny. Ponadto przy kryterium realnej efektywności trzeba liczyć na gigantyczne zróżnicowanie wewnętrzne w Polsce. Coś co jest efektywne w jednym miejscu, wcale nie musi być efektywne w innym, ze względu na np. strukturę społeczną, która tam występuje. Natomiast co do zasady – jak najbardziej zgadzam się z tym, że na każde świadczenie, na które są wydatkowe pieniądze, powinien być robiony audyt czemu ono służy. Gdybyśmy mieli taki audyt, to becikowego już by nie było. Masy świadczeń również byśmy nie mieli. Obecnie opracowując kolejną wersję raportu Polska 2030 zastanawiamy się nad audytami różnych działań z zakresu polityki społecznej. Chcemy właśnie zbadać na ile dane świadczenie czy zasiłek służy realizacji swojego celu. Jeżeli nie realizuje go, to powinien być to argument za przesunięciem środków na inny zasiłek, a ten skasować albo zmienić jego cel po to, żeby lepiej odpowiadał na potrzeby osób, które są jego beneficjentami.
Kryterium rozwojowe – polityka społeczna powinna być w większości przypadków ukierunkowana na pomoc w wychodzeniu z biedy a nie na samych transferach finansowych, które co prawda może nie pozwalają nikomu umrzeć, ale jednocześnie nie przyczyniają się do rozwiązania problemu. Grupa osób, która powinna dostać świadczenia z mocy prawa powinna być mocno ograniczona. Możemy się sprzeczać kto to miałby być. Moim zdaniem niepełnosprawni oraz rodziny wielodzietne powyżej trójki dzieci – oni powinni mieć to świadczenie przyznawane w sposób liberalny z dużym prawem do decydowania na co to będą wydawały, bo w rodzinach wielodzietnych rzadko te pieniądze są marnowane. Mamy ciekawą tendencję, że jest coraz więcej rodzin wielodzietnych w miastach niż na wsiach lub w małych miasteczkach. Ludzie bogaci zaczęli mieć więcej dzieci niż biedni. To jest bardzo kontrowersyjna kwestia, czy państwo powinno być zainteresowane nie tylko liczbą, ale również pewną jakością. Temu w pewnym sensie służy udzielanie wsparcia przez system podatkowy. Bo najpierw trzeba zarobić i mieć podatek, żeby dostać jego zwrot. Można więc powiedzieć, że państwo stymuluje, wspiera dzieci, które są w bogatszych rodzinach. Weźmy kolejny przykład. W przypadku rodziny z trójką dzieci dochody rodziców muszą być wysokie, aby mogli oni skorzystać z pełnego odliczenia. Czyli w systemie opartym na podatku dochodowym rodzicom opłaca się pracować ponieważ wiedzą, że i tak podatek dostaną z powrotem. W modelu optymalnym system świadczeń społecznych musi być skorelowany z powszechnym dostępem do usług społecznych i ulg w podatku dochodowym. Przy takim podejściu będzie spełnione kryterium rozwojowe. Dzisiaj jednak przemodelowanie polityki społecznej zarówno w kierunku zwiększenia efektywności świadczeń, jak dostępności do usług wymaga jednak wydania środków na stworzenie infrastruktury. Nie chodzi tu o edukację, gdzie ta dostępność jest, ale o usługi rynku pracy, usługi rehabilitacyjne czy usługi profilaktyczne. Dzisiaj marnujemy potencjały wielu ludzi, którzy np. w wyniku wypadków samochodowych i słabej dostępności do rehabilitacji utracili zdolność do pracy. Gdyby stworzyć im taką dostępność od razu po wyjściu ze szpitala z dużym prawdopodobieństwem wróciliby do pracy i nie byliby obciążeniem dla reszty społeczeństwa. Jeśli chodzi o szczebel, na którym te usługi powinny być realizowane, powinniśmy przemyśleć kwestie odpowiedzialności gmin, powiatów, województw za poszczególne rzeczy. Moim zdaniem na powiaty zostało nałożone nie to, co potrzeba, tak samo na gminy. Gmina powinna robić to, co powiat, a powiat to, co gmina. Doszło tu do pomyłki. Ponad dziesięć lat po reformie powinniśmy się wszyscy zastanowić czy nie dokonać gdzieś zmian. Lobbing będzie gigantyczny, ludzie żyją z tych transferów. Państwo powinno zobaczyć, w którym miejscu możemy coś zrobić i w którym miejscu można by te szczeble skasować. Na przykład w przypadku polityki rynku pracy są dwie opcje – albo skasować powiatowe urzędy pracy albo wojewódzkie urzędy pracy. Obecnie wiele zadań jest powielanych, a odpowiedzialność się rozmywa. Problem jest jeszcze większy jak dochodzi do konfliktu politycznego pomiędzy np. marszałkiem a starostą. To nie służy realizacji celów.